ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IX DEPARTAMENTO DE Revisión Judicial TRANSPORTACIÓN Y procedente de la OBRAS PÚBLICAS Comisión Apelativa del Parte Recurrente Servicio Público TA2026RA00006 (CASP)
V. CASP Número: CU-23-004 CU-23-000004 UAW LOCAL 2341 Sobre: ACCIÓN LABORAL Clarificación de UNITARIA Y DEFENSORA Unidad Parte Recurrida Panel integrado por su presidenta, la Juez Brignoni Mártir, el Juez Salgado Schwarz y la Juez Aldebol Mora. Salgado Schwarz, Carlos G., Juez Ponente.
SENTENCIA En San Juan, Puerto Rico a 19 de febrero de 2026
Comparece el Departamento de Transportación y
Obras Públicas (“DTOP” o “Recurrente”) y solicita que
revoquemos la Resolución emitida el 31 de octubre de
2025 por la Comisión Apelativa del Servicio Público
(“CASP” o “Agencia”). En esa ocasión, la CASP
determinó que los puestos de Asistente de Ingeniero,
Agrónomo e Ingeniero en Entrenamiento debían ser
incluidos en la Unidad Apropiada de la Unión UAW 2341,
Acción Laboral Unitaria y Defensora.
Por los fundamentos que exponemos a continuación,
revocamos la determinación recurrida.
-I-
A continuación, detallamos los hechos pertinentes
a la controversia de epígrafe.
El 4 de octubre de 2023 la UAW Local 2341, Acción
Laboral Unitaria y Defensora (“Unión” o “Recurrida”) TA2026RA00006 2
presentó una Petición1 sobre clarificación de unidad
apropiada ante la Comisión Apelativa del Servicio
Público. Posteriormente, las partes se reunieron y
llegaron a ciertos acuerdos sobre la clasificación de
puestos. Sin embargo, no lograron ponerse de acuerdo
con relación a los puestos que el DTOP entiende son
gerenciales o no existen.2 Así las cosas, el 31 de
octubre de 2025, la CASP emitió su Resolución de
Clarificación de Unidad Apropiada3. En esa ocasión, y
en lo aquí pertinente, la Agencia determinó que los
puestos de Agrónomo, Asistente de Ingeniero e Ingeniero
en Entrenamiento debían incluirse en la Unidad
Apropiada A denominada “Empleados de Campo del
Departamento de Transportación y Obras Públicas”.
Inconforme con dicha determinación, el 20 de noviembre
de 2025, el DTOP presentó una Moción de Reconsideración
solicitando que los puestos de Agrónomo, Asistente de
Ingeniero e Ingeniero en Entrenamiento fueran excluidos
de la Unidad Apropiada, toda vez que tienen funciones
de supervisión y aplican medidas correctivas. El 5 de
diciembre de 2025, la CASP emitió una Resolución4 en la
que declaró No Ha Lugar la moción de reconsideración.
Nuevamente inconforme, el 7 de enero de 2026, el
DTOP presentó un recurso de revisión judicial alegando
el siguiente señalamiento de error:
PRIMER ERROR: ERRÓ LA COMISIÓN APELATIVA DEL SERVICIO PÚBLICO AL INCLUIR LOS PUESTOS DE ASISTENTE DE INGENIERO(A), AGRÓNOMO(A) Y DE INGENIERO(A) EN ENTRENAMIENTO EN LA UNIDAD APROPIADA DE LA UAW, A PESAR DE QUE LOS MISMOS SON PUESTOS GERENCIALES CON FUNCIONES SUPERVISORAS.
1 Véase Anejo #5 del recurso de revisión judicial. 2 Véase Anejo #4 del recurso de revisión judicial. 3 Véase Entrada #2 del Apéndice del recurso de revisión judicial. 4 Véase Anejo #3 del Apéndice del recurso de revisión judicial. TA2026RA00006 3
Entre sus planteamientos, el DTOP alegó que los
puestos en controversia son considerados gerenciales
debido a que tienen funciones supervisoras y aplican
medidas correctivas. Además, el Recurrente señaló que
previo al Plan de Clasificación y Retribución Único,
los puestos en controversia eran considerados
gerenciales. Como parte de sus planteamientos, indicó
que ya la Comisión de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público (ahora la CASP) había pasado juicio
sobre esos mismos puestos, cuyas funciones son las
mismas, aplicando así la doctrina de Impedimento
Colateral por Sentencia.
Por su parte, el 6 de febrero de 2026, la Unión
presentó una Réplica a Recurso de Revisión Judicial. En
su escrito alegó que no aplica la doctrina de
Impedimento Colateral por Sentencia debido a que la
determinación de la CASP se basó en un nuevo Plan de
Clasificación y Retribución Uniforme, efectivo en enero
de 2023. Además, respecto a las funciones de
supervisión, la Unión señaló que los puestos en
controversia no requieren de supervisión, según
definido por el Tribunal Supremo en el caso de
Departamento de Estado v. Unión General de
Trabajadores, 173 DPR 93, 106 (2008).
-II-
A. Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico5
La Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, según
enmendada, conocida como la Ley de Relaciones del
Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico (“Ley
45-1998”) fue aprobada con el propósito de conferirles
5 Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, según enmendada. TA2026RA00006 4
a los empleados públicos que no estén cubiertos por la
Ley Núm. 130 del 8 de mayo de 1945, mejor conocida
como la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico,
el derecho a la organización sindical y a la
negociación colectiva, siempre que se observen los
parámetros establecidos en la mencionada ley.6 En lo
que atañe al caso de autos, el Artículo 3 de la Ley
45-1998, en parte pertinente, dispone lo siguiente:
Para fines de interpretación y aplicación de esta Ley, los siguientes términos tendrán el significado que a continuación se expresa, a menos que del contexto surja claramente otro significado:
[…]
(dd) Supervisor – Cualquier empleado que, ejerciendo su discreción, tenga autoridad para hacer recomendaciones efectivas sobre la imposición de medidas disciplinarias; o que tenga la responsabilidad habitual de asignar o dirigir el trabajo, si tales responsabilidades surgen de una ley, de un reglamento o de la descripción de deberes de su puesto, independientemente de que su nombramiento sea uno de carrera, confianza, transitorio, probatorio, provisional, irregular, por jornal o por contrato. (Énfasis suplido).
Por su parte, la Sección 4.2 – Inclusiones y
exclusiones dispone lo siguiente:
(a) Podrán organizarse y afiliarse a organizaciones sindicales los empleados con nombramientos en un puesto regular de carrera, de cualquier agencia del gobierno central.
(b) Los siguientes funcionarios y empleados quedarán excluidos de todas las unidades apropiadas para fines de negociación colectiva certificadas por la Comisión:
(3) Los supervisores de todas las agencias, según ese término ha sido definido en esta Ley.
6 Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño, 168 DPR 527, 536-537 (2006). TA2026RA00006 5
B. Clasificación de Puestos
En la determinación emitida por la CASP, la
Agencia analizó las clases en controversia, evaluando
entre otros aspectos, la naturaleza del trabajo,
aspectos distintivos del trabajos y ejemplos de
tareas. Para propósitos de nuestro análisis y
posterior discusión, a continuación, incluimos los
aspectos mencionados para cada uno de los puestos en
controversia.
Agrónomo
Naturaleza del Trabajo
Trabajo profesional y de campo que consiste en
planificar y coordinar el diseño, desarrollo e
implantación de programas de ornamentación y cultivo
de plantas, proyectos de crianza de animales y cultivo
de productos agrícolas, así como otros asuntos
relacionados con el campo de la Agronomía en una
Agencia o propiedad del Gobierno de Puerto Rico.
Aspectos Distintivos del Trabajo
El empleado realiza trabajo de complejidad y
responsabilidad que consiste en la planificación y
coordinación de las actividades relacionadas con el
diseño, desarrollo de implantación de programas de
ornamentación y cultivo de plantas para la creación de
proyectos de ornamentación y de construcción de
jardines en una Agencia o propiedad del Gobierno de
Puerto Rico. Trabaja bajo la supervisión general de un
empleado de superior jerarquía, quien le imparte
instrucciones generales en los aspectos comunes del
puesto y específicas en situaciones nuevas o
imprevistas. Ejerce iniciativa y criterio propio en el TA2026RA00006 6
desempeño de sus funciones, conforme a las leyes,
reglamentos, normas y procedimientos aplicables. Su
trabajo se revisa mediante reuniones con su
supervisor, por el análisis de los informes que somete
y por los resultados obtenidos.
Ejemplos de Trabajo
• Planifica y coordina los trabajos relacionados con el diseño, desarrollo e implantación del plan de trabajo o programas de ornamentación, cultivo de plantas, mantenimiento de los terrenos, jardines y áreas verdes de la Agencia o propiedad del Gobierno de Puerto Rico.
Asistente de Ingeniero(a)
Trabajo profesional, de campo y de oficina que
consiste en asistir a un Ingeniero Licenciado en
estudios, investigaciones, inspecciones, en el
desarrollo de proyectos de ingeniería y otras labores
en el campo de la Ingeniería en una Agencia del
Gobierno de Puerto Rico.
El empleado realiza trabajo de moderada
complejidad y responsabilidad que consiste en asistir
a un Ingeniero Licenciado en estudios,
investigaciones, inspecciones, en el desarrollo de
proyectos de ingeniería y otras labores en el campo de
la Ingeniería en una Agencia del Gobierno de Puerto
Rico. Trabaja bajo la supervisión directa de un
Ingeniero o empleado de superior jerarquía, quien le
imparte instrucciones generales en los aspectos
comunes del puesto y específicas en situaciones nuevas
o imprevistas. Ejerce un grado moderado de iniciativa
y criterio propio en el desempeño de las funciones, en TA2026RA00006 7
armonía con las leyes, reglamentos, normas y
procedimientos que regulan el campo de la Ingeniería.
Su trabajo se revisa durante el proceso, inspecciones
de campo y a través de informes que somete para
verificar corrección, exactitud y conformidad con las
leyes, reglamentos, normas y procedimientos
establecidos, así como con las instrucciones
impartidas.
• Asigna, coordina y supervisa el trabajo de persona no diestro, semidiestro o diestro, según la ubicación del puesto.
Ingeniero(a) en Entrenamiento
Trabajo profesional y especializado en el campo
de la Ingeniería, que consiste en inspeccionar e
investigar proyectos de carreteras, construcción y de
operación de sistemas de control de contaminación del
agua, el aire, del terreno y de control del ruido,
entre otros, en una Agencia del Gobierno de Puerto
Rico.
responsabilidad que consiste en la inspección e
investigación de proyectos de carreteras, construcción
y de mejoramiento de la infraestructura de los
sistemas de control de contaminación del agua, del
aire, del terreno y de control del ruido en los
aspectos del campo de la Ingeniería, entre otros, para
recomendar la aprobación, denegación o revocación de
las certificaciones o permisos ambientales que se TA2026RA00006 8
evalúan en una Agencia del Gobierno de Puerto Rico.
Trabaja bajo la supervisión general de un empleado de
superior jerarquía, quien le imparte instrucciones
generales en los aspectos comunes del puesto y
específicas en situaciones nuevas o imprevistas.
Ejerce iniciativa y criterio propio en el desempeño de
sus funciones, conforme a las leyes, reglamentos,
normas y procedimientos aplicables. Su trabajo se
revisa mediante la evaluación de los informes que
somete, en reuniones con su supervisor y por la
evaluación de los resultados obtenidos.
• Supervisa los trabajos que realiza personal de menor jerarquía, según la ubicación del puesto.
C. Comisión Apelativa del Servicio Público
El Plan de Reorganización Núm. 2 de 26 de julio de
2010, según enmendado7 (Plan de Reorganización Núm. 2-
2010), estableció la Comisión Apelativa para el
Servicio Público (“CASP”). Este es un organismo cuasi
judicial en la Rama Ejecutiva que se especializa en
asuntos obrero-patronales y del principio de mérito.
Dicha Comisión atiende casos laborales, querellas y
asuntos de administración de recursos humanos en cuanto
a los empleados cobijados por la Ley Núm. 45 de 25 de
febrero de 1998, según enmendada, conocida como Ley de
Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de
Puerto Rico8, y aquellos empleados cubiertos por la Ley
Núm. 8 de 4 de febrero de 2017, según enmendada,
conocida como Ley para la Administración y
7 Plan de Reorganización de la Comisión Apelativa del Servicio Público. 8 3 LPRA § 1451 et seq. TA2026RA00006 9
Transformación de los Recursos Humanos en el Gobierno
de Puerto Rico9.
Entre las facultades, funciones y deberes de la
CASP, se encuentran las siguientes: (1) aprobar la
reglamentación necesaria para garantizar el
cumplimiento del plan; (2) realizar las vistas públicas
y privadas, reuniones, encuestas e investigaciones que
sean necesarias y adecuadas; (3) atender toda querella
o apelación que se presente oportunamente y que
concierna a su jurisdicción y (4) asegurar la
neutralidad de los funcionarios y empleados de la
Comisión en todos sus procedimientos.10
Respecto a los casos o controversias que pueden
ser atendidos por este foro cuasi-judicial, el Plan de
Reorganización Núm. 2-2010 dispone que la CASP tendrá
jurisdicción primaria exclusiva sobre:
a. Las reclamaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones del patrono en violación a las disposiciones de la Ley Núm. 45 de 1998, según enmendada;
b. Las reclamaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones de las organizaciones laborales, sindicales u obreras y de los representantes exclusivos en violación a las disposiciones de la Ley Núm. 45 de 1998, según enmendada;
c. Las reclamaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones de las organizaciones laborales, sindicales u obreras y de los representantes exclusivos en violación a las disposiciones de la Ley Núm. 333 de 2004, según enmendada.
D. Deferencia administrativa
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
del Gobierno de Puerto Rico11 (“LPAUG”) autoriza la
9 3 LPRA § 1469 et seq. 10 3A LPRA Ap. XIII, Art. 8. 11 Ley Núm. 38 de 30 de junio de 2017, según enmendada. TA2026RA00006 10
revisión judicial de las decisiones de las agencias
administrativas. Es un principio establecido que los
tribunales apelativos debemos otorgar amplia
deferencia a las decisiones emitidas por las agencias
administrativas, debido a que estas cuentan con vasta
experiencia y pericia para atender los asuntos que le
han sido delegados por la Asamblea Legislativa.12 Por
lo tanto, las determinaciones de las agencias suponen
una presunción de legalidad y corrección que a los
tribunales nos corresponde respetar, mientras la parte
que las impugne no presente prueba suficiente para
derrotarlas.13 Sin embargo, dicha norma no es absoluta.
A tales efectos, nuestro más alto foro ha enfatizado
que no podemos imprimirle un sello de corrección a una
determinación, so pretexto de deferencia a las
determinaciones administrativas que sean irrazonables,
ilegales o contrarias a derecho. Nuestro Tribunal
Supremo resumió las normas básicas en torno al alcance
de la revisión judicial de la siguiente forma:
[L]os tribunales deben deferencia a las decisiones de una agencia administrativa, pero ésta [sic] cederá cuando: (1) la determinación administrativa no está basada en evidencia sustancial; (2) el ente administrativo erró en la aplicación o interpretación de las leyes o reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) el organismo administrativo actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando determinaciones carentes de una base racional, o (4) la actuación administrativa lesionó derechos constitucionales fundamentales. Si el tribunal no se encuentra frente a alguna de esas situaciones, aunque exista más de una interpretación razonable de los hechos,
12 Hernández Feliciano v. Mun. de Quebradillas, 211 DPR 99 (2023); OEG v. Martínez Giraud, 210 DPR 79 (2022); Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 819 (2021); Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, 202 DPR 117, 126 (2019); Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 (2018). 13 Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra; Batista, Nobbe v. Jta.
Directores, 185 DPR 206, 215 (2012). TA2026RA00006 11
procede que se valide la interpretación que realizó la agencia administrativa recurrida.14
El criterio rector bajo el cual los tribunales
deben revisar las decisiones administrativas es el
criterio de razonabilidad.15 Bajo este criterio, la
revisión judicial se limita a dirimir si la agencia
actuó de forma arbitraria o ilegal, o de manera tan
irrazonable que su actuación constituya un abuso de
discreción.16 La intervención del tribunal se limita a
tres áreas, a saber: (1) si el remedio concedido por
la agencia fue apropiado; (2) si las determinaciones
de hecho que realizó la agencia están sostenidas por
evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo visto en su totalidad, y (3) si las
conclusiones de derecho del ente administrativo fueron
correctas.17 Nuestro máximo foro ha expresado que esta
intervención “debe ocurrir cuando la decisión
administrativa no se fundamente en evidencia
sustancial o cuando la agencia se equivoque en la
aplicación de la ley.”18 Siendo así, aquellas
determinaciones de hechos formuladas por el ente
administrativo deberán sostenerse cuando estén basadas
en evidencia sustancial que surja del expediente
administrativo considerado en su totalidad.19
14 Super Asphalt v. AFI y otro, supra, pág. 819. 15 OEG v. Martínez Giraud, supra; Super Asphalt v. AFI y otro, supra, pág. 820; Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, supra, pág. 127. 16 OEG v. Martínez Giraud, supra. 17 Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626-627; Batista,
Nobbe v. Jta. Directores, supra, pág. 217. 18 Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36. 19 Íd.; OEG v. Martínez Giraud, supra; Super Asphalt v. AFI y
otro, supra. TA2026RA00006 12
Por otro lado, las determinaciones de derecho
pueden ser revisadas en su totalidad.20 No obstante,
los tribunales deberán darles peso y deferencia a las
interpretaciones que la agencia realice de aquellas
leyes particulares que administra.21 Ahora bien,
nuestro más alto foro ha establecido que la deferencia
que le deben los tribunales a la interpretación que
haga el ente administrativo sobre aquellas leyes y
reglamentos que le corresponde poner en vigor, cede si
la agencia: (1) erró al aplicar la ley (2) actuó
arbitraria, irrazonable o ilegalmente, o (3) lesionó
derechos constitucionales fundamentales.22
Finalmente, el Tribunal Supremo ha expresado que,
conforme a lo anterior, el criterio administrativo no
podrá prevalecer en aquellas instancias donde la
interpretación estatutaria realizada por una agencia
provoque un resultado incompatible o contrario al
propósito para el cual fue aprobada la legislación y
la política pública que promueve. Así, “la deferencia
judicial al expertise administrativo, concedido cuando
las agencias interpretan la ley, tiene que ceder ante
actuaciones que resulten irrazonables, ilegales o que
conduzcan a la comisión de una injusticia.”23
-III-
En el presente caso, la CASP emitió una
Clarificación de Unidad Apropiada y determinó que los
puestos de Agrónomo, Asistente de Ingeniero(a) e
Ingeniero(a) en Entrenamiento deben ser incluidos como
20 Véase Sección 4.5 de la LPAUG, 3 LPRA § 9675; Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627. 21 Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627. 22 Íd., págs. 627-628; OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 90. 23 OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 91. TA2026RA00006 13
parte de la Unidad Apropiada. Sin embargo, el
Recurrente alega que dicha determinación es errónea
debido a que se trata de puestos gerenciales con
funciones de supervisión. Veamos.
A continuación, analizaremos la descripción de los
puestos en controversia, a la luz de la definición de
“supervisor” provista en la Ley 45-1998, según
enmendada. Dicha legislación señala que será
considerado “supervisor” todo empleado que, como parte
de sus funciones, haga recomendaciones efectivas sobre
la imposición de medidas disciplinarias o que tenga la
responsabilidad habitual de asignar o dirigir el
trabajo.
En el caso del Agrónomo, de la descripción del
puesto surge que este “planifica y coordina los
trabajos relacionados con el diseño, desarrollo e
implantación del plan de trabajo o programas de
ornamentación, cultivo de plantas, mantenimiento de los
terrenos, jardines y áreas verdes de la Agencia o
propiedad del Gobierno de Puerto Rico”. La acción de
planificar requiere hacer un plan a fin de concretar un
proyecto, mientras que la coordinación se enfoca en
dirigir los esfuerzos a fin de lograr la meta trazada.
Al analizar tales responsabilidades a la luz de la Ley
45-1998 es preciso concluir que el Agrónomo ejerce
funciones supervisoras que le impiden formar parte de
la Unidad Apropiada.
Ahora, pasemos a examinar el puesto de Asistente
de Ingeniero. Como parte de sus responsabilidades, este
“asigna, coordina y supervisa el trabajo de persona no
diestro, semidiestro o diestro, según la ubicación del TA2026RA00006 14
puesto”. Es decir, de la descripción del puesto se
desprende, textualmente, que el asistente de
ingeniero(a) tiene a su cargo la supervisión de
personal, lo que prohíbe que sea parte de la Unidad
Apropiada, según dispone la Ley 45-1998, según
enmendada. De igual forma ocurre con el puesto de
Ingeniero(a) en Entrenamiento. En esta ocasión, dicho
puesto “supervisa los trabajos que realiza personal de
menor jerarquía, según la ubicación del puesto”. Por lo
tanto, tampoco puede ser incluido en la Unidad
Apropiada.
Sabido es que la deferencia que se le reconoce a
las agencias administrativas cederá cuando la
determinación no se fundamente en evidencia sustancial,
cuando la agencia se equivoque en la aplicación de una
ley o cuando la actuación sea arbitraria, irrazonable o
ilegal. Luego de un análisis minucioso de la
documentación ante nos y de interpretar la normativa
jurídica esbozada, concluimos que los puestos de
Agrónomo, Asistente de Ingeniero(a) e Ingeniero(a) en
Entrenamiento realizan tareas correspondientes a un
supervisor, por lo que no pueden ser parte de la Unidad
Apropiada, ya que violarían la política pública de la
Ley 45-1998, según enmendada.
-IV-
Por los fundamentos que anteceden, revocamos la
determinación emitida por la Comisión Apelativa del
Servicio Público. Por lo tanto, procede la exclusión
de los puestos de Agrónomo, Asistente de Ingeniero(a)
e Ingeniero(a) en Entrenamiento de la Unidad
Apropiada. TA2026RA00006 15
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la
Secretaria del Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones