Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
BEYOND GROUP Revisión Judicial Procedente de Local Recurrente Redevelopment Authority for Roosevelt v. KLRA202400620 Roads
LOCAL Aviso de Adjudicación, REDEVELOPMENT Subasta Informal Núm. AUTHORITY FOR 2024-002 ROOSEVELT ROADS; PRISA GROUP, LLC; Sobre: MARINA VIEWS, LLC Reconsideración de Subasta Informal (RFP) Recurrida
Panel integrado por su presidente el Juez Hernández Sánchez, el Juez Bonilla Ortiz y la Jueza Mateu Meléndez.
Mateu Meléndez, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 11 de febrero de 2025.
El 4 de noviembre de 2024, Beyond Group (en adelante, la
recurrente) acudió ante este Tribunal de Apelaciones mediante Recurso de
Revisión en el que nos solicita la revocación de la adjudicación enmendada
de la subasta número RFP#2024-002 emitida y notificada por la Junta de
Directores de la Autoridad de Roosevelt Roads el 3 de septiembre de 2024.
Allí, se adjudicó la buena pro del Request for Proposal RFP#2024-002 Marina
Development and Operation at Roosevelt Roads, Ceiba Puertro Rico (en adelante,
RFP#2024-002) a favor de PGI-HP, LLC haciendo negocios como PRISA,
Group.
Estudiado el legajo apelativo y los documentos en él contenidos, por
las razones que procedemos a exponer, confirmamos la adjudicación
impugnada.
-I-
La Autoridad para el Desarrollo de Roosevelt Roads (en adelante la
Autoridad), creada mediante la aprobación de la Ley 508-2004, tiene entre
Número Identificador
SEN2025 _________________ KLRA202400620 2
sus varios propósitos el implantar el Plan de Re-uso para la Estación Naval
Roosevelt Roads a ser elaborado por esta para el desarrollo local.1 Conforme
este propósito, el 4 de marzo de 2024, la Autoridad emitió el RFP#2024-002
e invitó a proponentes cualificados que tuvieran capacidad de desarrollar y
mantener una marina en las instalaciones de Roosevelt Roads en Ceiba,
Puerto Rico, a someter sus propuestas. Según el alcance de la solicitud de
propuesta detalló, la Autoridad buscaba un proponente con la capacidad
de diseñar, financiar, construir, operar y mantener una marina recreacional
en las facilidades de la antigua base naval en Roosevelt Roads, Cidra,
Puerto Rico. Conforme surge del legajo apelativo, dicha invitación fue
contestada por Marina Views, LLC, Beyond Group y PRISA Group, quienes
sometieron sus respectivas propuestas.
Evaluadas las propuestas presentadas, el 17 de julio de 2024, el
Comité Evaluador notificó al director ejecutivo de la Autoridad los
resultados de su análisis y evaluación. Allí, informó que asignó las
siguientes puntuaciones a las propuestas:
a. Marina Views 83.97
b. Beyond Group 83.75
c. PRISA Group 83.09
Basándose en tales puntuaciones, el comité recomendó otorgar a
Marina Views la designación del proyecto.2 Ese mismo día, el Director
Ejecutivo sometió a la Junta de Directores de la Autoridad la evaluación y
recomendación hecha por el Comité. Debido a que el margen de diferencia
en la puntuación otorgada entre todos los proponentes era menos de 1
punto, la Junta de Directores determinó citar a los proponentes para que
presentaran sus propuestas ante sus miembros. Así hecho, el 7 de agosto de
2024, en reunión extraordinaria, los miembros de la junta emitieron su
1 25 LPRA Sec. 3051d. 2 Véase Anejo 3 del Apéndice del alegato de la Autoridad. KLRA202400620 3
opinión sobre las distintas presentaciones orales y emitieron su voto. La
minuta de dicha reunión demuestra que PRISA Group obtuvo 6 votos.
Beyond Group recibió 3, mientras que Marina Views no recibió voto
alguno. En virtud de esto, el 9 de agosto de 2024, la Autoridad notificó a las
partes la adjudicación del RFP-2024-002 en favor de PRISA.
El 19 de agosto de 2024, la recurrente solicitó a la Autoridad copia de
los documentos del expediente relacionado a la propuesta en controversia.
La Autoridad notificó a las partes sobre esta solicitud y sobre que
procedería a compartir con este proponente toda información relacionada
a las propuestas que no fue marcada como confidencial. El 21 de agosto de
2024, la Autoridad proveyó el acceso a los documentos.
El 23 de agosto de 2024, la recurrente sometió ante la Junta Revisora
de la Administración de Servicios Generales (en adelante, ASG) una
solicitud de revisión administrativa. Allí, reclamó que el RFP-2024-002
debió ser trabajado a través de la Junta de Subastas de la ASG. El 5 de
septiembre de 2024, la Autoridad compareció en dicho caso y solicitó su
desestimación al reclamar ausencia de jurisdicción por parte de la ASG
sobre el proceso de propuestas que se llevó a cabo.
Mientras tanto, el 11 de septiembre de 2024, la recurrente solicitó
ante la Junta de Directores de la Autoridad reconsideración del
otorgamiento en favor de PRISA del RFP-2024-002. El 23 de septiembre de
2024, ASG desestimó la petición de revisión administrativa sometida por la
recurrente. Por su parte, el 25 de octubre de 2024, la Junta de Directores de
la Autoridad se negó a reconsiderar. En desacuerdo con esta negativa, el 4
de noviembre de 2024, la recurrente instó el recurso de epígrafe. Allí, en
síntesis, alegó que la Autoridad cometió los siguientes errores:
1. No llevar a cabo la Subasta Informal […] ante la Junta de Subasta de la Administración de Servicios Generales, según dispone la Ley 73-2019. Por lo que el RFP es contrario a derecho y nulo. KLRA202400620 4
2. La Autoridad violentó el debido proceso de ley de Beyond Group al no proveerle la documentación presentada por PRISA bajo el pretexto de que esta contenía información privilegiada. Ello, violenta la Ley 141-2019.
3. Erró la Autoridad al adjudicar el RFP-2024-002 cuando esta incumplió con lo siguiente:
a. Presentar el desarrollo de “short term rental villa” en un área donde su zonificación solo permite construcciones de vivienda multifamiliar.
b. No dedicar veinte por ciento de las unidades de viviendas que propuso construir a viviendas de interés social, dentro de un radio de 400 metros de distancia de las unidades de vivienda de mercado, según lo establece el Reglamento de Ordenación de Roosevelt Roads.
4. Erró la Autoridad al violentar los procedimientos textualmente establecidos en su Reglamento cuando el Comité Evaluador no presentó una propuesta final a la Oficina Ejecutiva y convocar directamente la Junta de Directores de la Autoridad.
5. Erró la Autoridad al adjudicar la subasta al licitador con menor puntuación en la evaluación.
6. Erró la Autoridad al adjudicar un proceso competitivo sin fundamentar su determinación para descartar la recomendación del Comité y solo explicar meras generalidades sobre la situación financiera y la experiencia del licitador agraciado.
Tras varios trámites relacionados a la solicitud de desestimación que
las partes recurridas sometieran, habiéndose declarado esta No Ha Lugar,
las partes recurridas sometieron sus respectivos alegatos en oposición al
recurso. El 4 de diciembre de 2024, PRISA sometió Alegato de PRISA Group
en Oposición a Recurso de Revisión Judicial. El día 16 del mismo mes y año, la
Autoridad hizo lo propio. Contamos con el beneficio de la comparecencia
de todas las partes, por lo que damos por sometido el asunto y procedemos
a resolver.
-II-
A.
Es norma hartamente conocida y reiterada en nuestro ordenamiento
jurídico que los foros apelativos deben conceder amplia deferencia a las
decisiones administrativas debido a la experiencia y pericia que estos
organismos, presumiblemente tienen respecto a las facultades que se les KLRA202400620 5
han delegado. Otero Rivera v. Bella Retail Group, Inc., 2024 TSPR 70, 213
DPR ____, al citar a Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117,
126 (2019) y Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 (2018).3
De igual forma, y en cuanto a la controversia que hoy atendemos, es
importante considerar que en lo que respecta a las subastas
gubernamentales, la norma general es que las agencias administrativas
retienen amplia discreción para evaluar las propuestas que se someten ante
su consideración. Transporte Sonnell v. Junta de Subastas de la Autoridad
de Carreteras, 2024 TSPR 82, 214 DPR ____, al mencionar a Caribbean
Communications v. Pol. de PR, 176 DPR 978, 1006 (2009). Es por tal razón
que, “[a]djudicada la buena pro, los tribunales no deben sustituir el criterio
de la agencia o junta concernida, excepto si se demuestra que la decisión se
tomó de forma arbitraria o caprichosa, o mediando fraude o mala fe”.
Caribbean Communications v. Pol. de P.R., supra, pág. 1006. En ausencia de
estos elementos, ningún postor tiene derecho a quejarse cuando otra
proposición es elegida como la “más ventajosa”. Íd.
B.
Las subastas formales y los requerimientos de propuestas son los dos
métodos que el Estado utiliza para adquirir sus bienes y servicios. Estos
procesos buscan proteger el erario al fomentar la libre y diáfana
competencia entre el mayor número de licitadores posible.4 Además, estos
métodos salvaguardan los intereses del Estado al procurar conseguir los
precios más económicos; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio,
3 Reconocemos que recientemente el Tribunal Supremo Federal emitió una decisión en la
que cuestionó gran parte de la jurisprudencia que dirige el proceso de revisión judicial que efectúan los tribunales sobre las decisiones administrativas. Particularmente, en cuanto a la deferencia que estas merecen al interpretar un estatuto ambiguo. Véase Loper Bright Enterprises et al., v. Raimondo, 603 US ____ (2024), 144 S. Ct. 2444. No obstante, es nuestro parecer que las circunstancias particulares del caso ante nuestra consideración no requieren que profundicemos sobre los fundamentos consignados en la mencionada decisión. 4 Transporte Sonnell v. Junta de Subastas de la Autoridad de Carreteras, al citar a Puerto
Rico Asphalt v. Junta, 203 DPR 734, 737 (2019); PR Eco Park, Inc. v. Mun. De Yauco, 202 DPR 525, 531 (2019) y R&B Power v. ELA, 170 DPR 606, 620-621 (2007). KLRA202400620 6
la prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos y
minimizar los riesgos de incumplimiento. Transporte Sonnell v. Junta de
Subastas de la Autoridad de Carreteras, supra, y casos allí citados.
Debido a que la adjudicación de subastas gubernamentales conlleva
el desembolso de fondos del erario, este procedimiento está revestido de un
gran interés público y aspira a promover una sana administración pública.
Caribbean Communications v. Pol. de PR, supra, a la pág. 994. Así pues, la
consideración primordial al determinar quién debe ser favorecido en un
proceso de adjudicación de subasta debe ser el interés público en proteger
los fondos del Pueblo de Puerto Rico. Íd.
De otra parte, y en cuanto al requerimiento de propuestas, este
método es utilizado para adquirir bienes o servicios especializados que
involucran asuntos altamente técnicos y complejos o cuando existen escasos
competidores cualificados. Dicho proceso es uno informal y flexible que
admite negociaciones entre el oferente y la entidad gubernamental mientras
se evalúan las propuestas recibidas. Transporte Sonnell v. Junta de Subastas
de la Autoridad de Carreteras, supra, al discutir R&B Power v. ELA, supra.
Dada la informalidad y flexibilidad de la que gozan, no existe una ley que
regule con uniformidad el método de requerimiento de propuestas. Por
tanto, las agencias administrativas son las facultadas a adoptar mediante
reglamentación los procedimientos y las guías que los regirán. Transporte
Sonnell v. Junta de Subastas de la Autoridad de Carreteras, supra.
C.
La Ley Núm. 508-2004, creó la Autoridad para el Redesarrollo de los
Terrenos y Facilidades de la Estación Naval Roosevelt Roads. Esta
corporación pública fue creada con el propósito de elaborar e implantar un
plan de re-uso para la Estación Naval Roosevelt Roads; dirigir, supervisar, KLRA202400620 7
regular y mantener el desarrollo económico de los terrenos y facilidades de
la mencionada estación, entre muchos otros. 5
Así pues, la Autoridad podrá, mediante contratos de concesión
administrativa, contratos de arrendamiento u otro tipo de contrato, acordar
con una o varias personas el llevar a cabo las distintas fases de planificación,
diseño, redesarrollo, construcción, financiamiento, operación y
mantenimiento de los terrenos y las facilidades de la Estación Naval. Con
tal propósito, entre otras cosas, podrá utilizar cualquier tipo de contrato que
separe o combine las fases de planificación, diseño, redesarrollo,
construcción, financiamiento, operación y mantenimiento. Dichos
contratos, conducentes a la implantación o desarrollo del Plan de Desarrollo
Maestro, se adjudicarán mediante un proceso de solicitud de propuestas y
negociación. 25 LPRA Sec. 3051i.6 La Junta de Directores de la Autoridad
establecerá el proceso de selección de proponentes, así como la negociación
de contrato mediante reglamento. Durante el mismo, la confidencialidad de
la información suministrada por los proponentes y la información
relacionada al proceso de selección, evaluación y adjudicación de las
propuestas se regirá por los criterios que la Junta de Directores establezca.
Id., incisos a y e(ii).
-III-
En su primer error, la recurrente, reclama que el proceso de
adjudicación del RFP-2024-002 es contrario a derecho y nulo. A tales efectos
argumenta que el mismo debió ser llevado a cabo ante la Junta de Subasta
de la ASG conforme la Ley 73-2019, la que establece que todos los procesos
de subasta no exceptuados deben ser realizados por la Junta de Subasta de
dicha entidad. Así, y por esa razón, nos invita a resolver que las
5 25 LPRA Sec. 3051d. 6 Por disposición de ley, al proceso de requerimiento de propuestas aquí mencionado no
le aplican las disposiciones sobre contratos de construcción y compras regulado por el Artículo 12 de la Ley 508-2004. KLRA202400620 8
disposiciones de subastas del mencionado estatuto son las aplicables al
proceso de subasta de la Autoridad.
Estamos impedidos de atender este señalamiento de error.
Atenderlo causaría que revisemos una determinación administrativa ya
emitida en cuanto a dicha controversia que no fue impugnada a tiempo.
Conforme arriba relatamos, el 23 de agosto de 2024, la recurrente
compareció ante la ASG para solicitar la revisión administrativa de la
adjudicación del RFP-2024-002. En cuanto a tal petición, el 23 de septiembre
del mismo año, la Junta de Subastas de la ASG emitió una Resolución
mediante la cual resolvió que carecía de jurisdicción para atender el caso,
puesto que el proyecto, “claramente se asemeja a una Alianza Público
Privada” y “no cae bajo las definiciones de las compras que deben realizarse
conforme a la Ley Núm. 73-2019.” No surge que la recurrente acudió ante
este Tribunal de Apelaciones en revisión judicial del decreto de falta de
jurisdicción emitido por la ASG. Por consiguiente, la decisión de
inaplicabilidad de la Ley 73-2019 al proceso de RFP-2024-002 enunciada en
tal ocasión advino final y firme.
Procedemos ahora a atender los restantes señalamientos de error de
la recurrente. A través de estos, reclama violación al debido proceso de ley,
así como a las disposiciones de la Ley 141-2019, al no habérsele producido
copia de la propuesta presentada por PRISA al solicitar copia del
expediente administrativo. Asimismo, afirma que la adjudicación del RFP-
2024-002 es contraria a derecho y debe dejarse sin efecto, por varias razones.
Primeramente, plantea que el Reglamento de Ordenación de
Roosevelt Roads establece que las primeras dos plantas de los edificios que
se construyan se usarán para fines residenciales mediante el
establecimiento de viviendas multifamiliares y casa de apartamentos. La
recurrente señala que, contrario a esta clara disposición, la propuesta de
PRISA propuso la construcción de 60 villas para rentarse a corto plazo KLRA202400620 9
(“short-term villas”). Asimismo, aduce que la propuesta de PRISA no
dedicó 20% de las unidades propuestas a viviendas de interés social según
requiere la Sección 2.1.3 2(a) del mismo reglamento.7
Por otro lado, la recurrente señala que, en el caso de autos, el Comité
Evaluador incumplió con la Sección 23.02 del Reglamento 9366, pues el
Comité Evaluador no presentó su evaluación, análisis y recomendación
final a la Oficina Ejecutiva, sino que acudió directamente a la Junta de
Directores. Basándose en ello, expone que “surge del expediente y de la
determinación recurrida que la Junta de la Autoridad tomó la
determinación sin tener la recomendación final de la Oficina Ejecutiv[a]
como obliga su propio reglamento”.8
En tercer lugar, la recurrente expone que procede revocar la
adjudicación del RFP-2024-002, ya que la misma fue concedida al postor con
menor puntuación en la evaluación. Con respecto a esto, en su escrito
incluye una tabla ilustrativa sobre los factores financieros más importantes
que debían ser evaluados de la cual puede apreciarse que, para cada uno
de estos, obtuvo una puntuación más alta a la otorgada a PRISA. Por último,
cataloga de insuficiente las razones brindadas por la Junta de Directores de
la Autoridad para pasar por alto que PRISA obtuvo la menor puntuación y
adjudicarle la propuesta.
Evaluado minuciosamente el expediente, particularmente los
documentos que conforman los distintos apéndices sometidos ante nuestra
consideración, resolvemos que nada hay en este que nos mueva a variar la
determinación impugnada. Alcanzamos tal conclusión al estimar que los
7 Toda vez que por virtud de la Orden Ejecutiva OE-2024-024 se derogó el Reglamento de
Ordenación de los Terrenos y la Forma Urbana de la Antigua Base Naval de Roosevelt Roads en el cual Beyond Group descansa, nada dispondremos en esta Sentencia en cuanto a este argumento específico. 8 La disposición reglamentaria citada por Beyond Group no es aquella que aplica al caso
de autos, puesto que el reglamento que rigió el procedimiento es el Regulation for the Disposal of Real Estate and the Acquisition of Goods and Services for the Implementation of the Master Development Plan of the Local Redevelopment Authority for Roosevelt Roads, LRA Regulation 2024-001 aprobado el 22 de febrero de 2024. KLRA202400620 10
argumentos sometidos por la recurrente a los fines de impugnar la
adjudicación del RFP-2024-002 no demuestran arbitrariedad alguna por
parte de la Junta de Subastas de la Autoridad en la adjudicación recurrida
que justifique nuestra intervención.
En primer lugar, la Sección 26.12 del LRA Regulation 2024-001 que
derogó el Reglamento 9366 citado por la recurrente, establece que las
propuestas y los documentos relacionados a estas, así como las
evaluaciones, discusiones y negociaciones serán confidenciales durante la
evaluación y negociación hasta la firma del contrato.9 Beyond Group no
impugna la clasificación confidencialidad decretada en la citada sección, si
no que se limita a reclamar que cierta información no le fue producida.
Segundo, es incorrecto que la Junta de Directores adjudicó la
propuesta sin contar con un referido y recomendación de la Oficina
Ejecutiva. Basta examinar el expediente administrativo para apreciar que el
Comité Evaluador hizo entrega de su análisis, evaluación y recomendación
al Director Ejecutivo de la Autoridad, quien refirió la misma a la atención
de la Junta de Directores. De igual forma, el legajo evidencia que toda vez
que el margen de diferencia entre los proponentes era menos de un punto,
la Junta de Directores decidió solicitar que los proponentes realizaran una
presentación oral y así estar en una mejor posición para emitir una
determinación.10
Es más, debido a este requerimiento de un informe oral, similar
desatino encontramos en la alegación de la recurrente que plantea que la
adjudicación del RFP-2024-002 se hizo en favor del proponente con menor
puntuación y que la notificación de la adjudicación no justificó tal acción.
Esta mera afirmación ignora que una vez la Junta de Directores tuvo el
9 No pasa por desapercibido que el Reglamento 9366 citado por la recurrente contiene una
disposición similar en cuanto a la confidencialidad de los documentos de propuestas. 10 Véase Minuta de Reunión Ordinaria del 17 de julio de 2024, págs. 41-46 del Apéndice de Alegato de la Autoridad para el Redesarrollo de Rosevelt Roads en Oposición a Recurso de Revisión Judicial. KLRA202400620 11
beneficio de las respectivas presentaciones orales, en la Reunión
Extraordinaria que celebraron el 7 de agosto de 2024, cada uno de sus
miembros expresó su parecer sobre los proponentes y emitió un voto para
la adjudicación de la propuesta. En dicha votación PRISA obtuvo 6 de los 9
votos emitidos, por lo que fue el proponente prevaleciente.11
Como puede observarse, los distintos argumentos que la recurrente
levanta son insuficientes para mostrar que la adjudicación del RFP-2024-
002 a favor de PRISA respondió a arbitrariedad, capricho, favoritismo o
fraude por su parte. Por tal razón, la deferencia que este tribunal debe
demostrar hacia la determinación del organismo administrativo
especializado, no nos permite sustituir el criterio de la Junta de Subastas
por el nuestro.
IV
Por los fundamentos antes esbozados, se confirma la determinación
recurrida.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
11 Íd, págs. 50-56