CC-96-2 -1-
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
ASOCIACION DE RESIDENTES DE PARK SIDE, INC. Apelante Apelación
V. 98TSPR168
JUNTA DE PLANIFICACION DE PUERTO RICO
Apelada
Número del Caso: AA-96-15
Abogados de la Parte Apelante: Lic. Mario J. Pabón
Abogados de la Parte Apelada: Ledesma, Palou & Miranda
Abogados de la Parte Interventora:
Agencia Administrativa: Junta de Planificación
Juez del Tribunal de Primera Instancia:
Tribunal de circuito de Apelaciones:
Juez Ponente:
Fecha: 12/15/1998
Materia:
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-96-2 -2-
Asociación de Residentes de Park Side, Inc.
Apelante
v. AA-96-15
Junta de Planificación de Puerto Rico
Apelado
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 15 de diciembre de 1998.
Nos corresponde determinar si la Junta de Planificación de Puerto Rico [en adelante
Junta de Planificación], actuó conforme a derecho al autorizar la rezonificación de un solar
ubicado en la Urbanización Park Side de Guaynabo de la categoría Distrito Residencial
General (R-3), a la categoría Distrito Comercial de Oficinas Uno, (CO-1). Dicha
autorización fue realizada con la oposición de la Asociación de Residentes de la referida
urbanización la cual plantea ante nos que la Junta de Planificación actuó de forma arbitraria
y claramente caprichosa al incumplir con varias disposiciones reglamentarias aplicables. CC-96-2 -3-
Estimamos que la Asociación de Residentes tiene razón. Por ello, revocamos la rezonificación impugnada ante nos.
I.
La Urbanización Park Side es una zona residencial localizada en el
municipio de Guaynabo que está compuesta por aproximadamente sesenta y
cinco (65) unidades de vivienda. En marzo de 1995, el señor Manuel
Fernández Martínez, gestionó ante la Junta de Planificación un cambio
de zonificación de un solar de su propiedad localizado en la Calle A-2,
número 19, de dicha urbanización. Su intención era cambiar la
zonificación del referido solar de la categoría Distrito Residencial
General (R-3) a una categoría Distrito Comercial Local, (C-1) o a una
categoría Distrito Comercial de Oficina Uno (CO-1).
Según el Reglamento de Zonificación de Puerto Rico Número 4 de la
Junta de Planificación, [en adelante Reglamento de Zonificación], el
Distrito R-3 fue establecido para clasificar “áreas residenciales
desarrolladas o que puedan desarrollarse y en donde se permitirán
diferentes tipos de viviendas en solares de trescientos (300) metros
cuadrados o más”. Sección 13.01 del Reglamento de Zonificación. Por su
parte, el Distrito C-1 fue establecido en el Reglamento de Zonificación
“para clasificar áreas comerciales o para crear nuevas áreas
comerciales que suplan las necesidades diarias de las personas que
residen en el vecindario”. Sección 21.00 del Reglamento de
Zonificación. Mientras, el Distrito Comercial de Oficina Uno fue
establecido para clasificar áreas “donde existan o puedan existir
oficinas, excepto las de alto volumen de clientela principalmente como
transición entre otros distritos comerciales y áreas residenciales”.
Sección 18.01 del Reglamento de Zonificación.
Hasta el momento de la solicitud de rezonificación, el señor
Fernández Martínez operaba en su propiedad una oficina comercial
dedicada a la promoción de diversos productos. Esto era así a pesar de
que esta era una actividad no autorizada por el ordenamiento de
zonificación vigente y de que la Administración de Reglamentos y
Permisos [A.R.P.E.], había emitido el 25 de marzo de 1994 una CC-96-2 -4-
Resolución mediante la cual ordenó a Fernández Martínez a que cesara la
operación de la referida oficina en un período de veinte (20) días.
Surge del expediente que Fernández Martínez incumplió esta orden.
Como parte del proceso de rezonificación, el 23 de marzo de 1995,
el señor Fernández Martínez, a través del Ingeniero Daniel Gómez, le
envió una comunicación escrita a algunos de los vecinos para
informarles las gestiones que realizaba ante la Junta de Planificación
y que eventualmente se les notificaría la fecha exacta en la que se
realizarían las vistas públicas al respecto.
La vista pública fue realizada el 31 de mayo de 1995. A ella
comparecieron varios vecinos de la urbanización organizados como la
Asociación de Residentes de Park Side, Inc. [en adelante la Asociación
de Residentes], para manifestar su oposición al cambio de zonificación
solicitado. En esencia, la Asociación de Residentes alegó que la
solicitud de rezonificación no cumplía con varias disposiciones del
Reglamento de Zonificación ya que no contenía una descripción clara y
completa del sector en el cual se proponía hacer la rezonificación, no
señalaba cuáles eran las características sobresalientes del sector y no
expresaba cuál sería el beneficio que derivaría la comunidad de la
rezonificación, según lo requiere la reglamentación aplicable. Además,
planteó que la solicitud debía ser rechazada porque el solar en
cuestión no contaba con el número de estacionamientos requeridos por el
Reglamento de Zonificación.
Finalmente, la Asociación de Residentes destacó otros elementos
que, a su juicio, ameritaban la denegatoria de la solicitud de
rezonificación: (1) que la calle número 2 de la urbanización no es un
área comercial en donde existan oficinas; (2) que la comunidad no
recibirá beneficio alguno del cambio solicitado, ya que el
establecimiento de oficinas atraerá personas extrañas a la urbanización
durante todas las horas del día; (3) que la concesión de la
autorización solicitada promueve el “spot zoning”, situación que es
contraria a la propia política pública de la Junta de Planificación; y CC-96-2 -5-
(4) que la aprobación de la rezonificación constituiría el comienzo de
la destrucción de la urbanización Park Side como área residencial.
Escrito de Apelación, a la pág. 6.
Luego de la celebración de vistas públicas, el 20 de septiembre de
1995 la Junta de Planificación emitió una Resolución mediante la cual
aprobó la rezonificación solicitada. Inconforme con esta determinación,
la Asociación de Residentes acudió ante nos mediante recurso de
apelación,1 planteando como fundamentos para revocar la referida
resolución los siguientes errores: (1) la Junta de Planificación actuó
de manera arbitraria, caprichosa e irrazonable y de forma contraria a
sus reglamentos al aprobar los cambios solicitados; y (2) la
reorganización solicitada viola varias disposiciones del Plan de Usos
de Terrenos de la región metropolitana de San Juan, particularmente en
cuanto a que la misma constituye una zonificación aislada, o “spot
zoning”.2
El apelado Fernández Martínez, por su parte, acudió ante nos para expresarnos su posición. Así pues, con el beneficio
de la comparecencia de las partes, y luego de evaluar el derecho aplicable, resolvemos.
II.
La Junta de Planificación es una entidad creada por ley cuyo
objetivo principal es guiar el desarrollo integral y balanceado de
Puerto Rico. Para viabilizar esa importante función, la Asamblea
Legislativa le confirió amplios poderes para clasificar y designar los
terrenos en zonas y distritos y para establecer las normas que guiarán
1 El presente recurso fue instado bajo la vigencia de la disposición de la Ley de la Judicatura de 1994 que establecía que las decisiones administrativas que antes eran revisadas por el extinto Tribunal Superior de San Juan, serían consideradas en apelación directamente por este Foro. Plan de Reorganización de la Rama Judicial, Núm. 1, 28 de julio de 1994; véase, Farmacias Moscoso, Inc. v. K-Mart Corp., Opinión y Sentencia de 5 de octubre de 1995; ___ D.P.R. ___ (1995). 2 La Asociación de Residentes había presentado ante nos un recurso de apelación, previo al recurso que hoy nos ocupa. Véase, Asociación de Residentes Park Side, Inc. v. Junta de Planificación de Puerto Rico, AA-95-112. En aquella ocasión desestimamos el recurso por haber sido presentado prematuramente. Asociación de Residentes de Park Side, Inc. v. Junta de Planificación de Puerto Rico, Resolución de 6 de febrero de 1996. CC-96-2 -6-
su uso y desarrollo. Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley
Núm. 75 de 24 de junio de 1975, según enmendada, 23 L.P.R.A. secs. 62
et seq.; Arenas Procesadas, Inc. v. E.L.A., Opinión y Sentencia de 2 de
febrero de 1993, 132 D.P.R. ___ (1993). Los reglamentos y mapas de
zonificación aprobados con ese fin pretenden promover el uso más eficaz
del limitado recurso tierra, de forma que se promueva el desarrollo
urbano de una manera ordenada y lógica, con el menor impacto adverso
posible sobre el ecosistema.3
De conformidad con los poderes delegados, la Junta de
Planificación elaboró el Reglamento de Zonificación. Aunque este
reglamento fue aprobado originalmente en 1955, los cambios continuos en
nuestra sociedad han requerido de múltiples revisiones para atemperarlo
a las nuevas realidades y necesidades de nuestro entorno urbano y
social.
El Reglamento de Zonificación vigente crea varios tipos de
distritos de zonificación, tales como residenciales, comerciales,
industriales, agrícolas y para uso público, entre otros. Provee una
descripción de los propósitos de cada una de estos tipos de distritos y
sus diversas variantes y define sus posibles usos. A través de este
proceso, la Junta de Planificación establece normas específicas sobre
el uso de los terrenos y sobre las obras o estructuras que pueden ser
construidas en ellos, de forma que se viabilice un desarrollo
balanceado que, a su vez, garantice la salud y seguridad pública y la
mejor convivencia humana.
Los mapas de zonificación elaborados por la Junta de Planificación
complementan el ordenamiento de zonificación en Puerto Rico. El propio
3 El Reglamento de Zonificación define un ecosistema como:
la unidad funcional básica que constituyen organismos vivos (comunidad biótica) y su ambiente no viviente (abiótico), cada uno de los cuales influye sobre la propiedad del otro, mediante el intercambio cíclico de materia y energía entre sus componentes, siendo ambos necesarios para la conservación de la vida tal como la tenemos en la tierra.
Reglamento de Zonificación, a la pág. 11. CC-96-2 -7-
Reglamento de Zonificación dispone que “[l]os mapas de zonificación que
la Junta aprueb[a] y adopt[a] forma[n] parte integral de y [rigen]
conjuntamente con [el] Reglamento”. Sección 4.12 del Reglamento de
Zonificación. Estos mapas delimitan geográficamente los distritos que
se describen en el Reglamento de Zonificación.
Una vez establecida una zonificación en los mapas de zonificación,
la misma sólo podrá ser variada de conformidad con la Sección 4 del
Reglamento de Zonificación. Esta sección dispone que la Junta de
Planificación “podrá considerar cambios a la zonificación de
determinado sector o solar por petición de alguna persona, funcionario
u organismo”. Sección 4.04 del Reglamento de Zonificación. Asimismo, la
sección 4.06 del Reglamento de Zonificación establece los requisitos
procesales que deben cumplirse para efectuar la referida
rezonificación.
La autoridad para zonificar y rezonificar conferida a la Junta de
Planificación forma parte del poder de reglamentación que le fue
delegado por la Asamblea Legislativa. Las actuaciones realizadas al
amparo de esta autoridad constituyen actos de naturaleza cuasi
legislativa, 23 L.P.R.A. sec. 63(d), ya que “no que no adjudica[n] una
controversia, sino que establece[n] una reglamentación”. Luan
Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533, 545 (1990).
Al respecto, en Luan Investment Corp. v. Román, id., señalamos:
[l]os mapas de zonificación y sus enmiendas representan la forma visual y práctica de instrumentar los reglamentos de zonificación y sus enmiendas. Su aprobación y enmiendas no son actos de naturaleza adjudicativa, dirigidos a resolver una controversia en particular entre una o más personas, sino que son actos producto de los instrumentos con los cuales el Estado ha provisto a la Junta para reglamentar el uso de la tierra en Puerto Rico, de manera que se logre un desarrollo integral y balanceado de nuestra sociedad. Id., a la pág. 547.
La Ley Orgánica de la Junta de Planificación contempla la revisión
judicial para este tipo de actuaciones cuasi legislativas. 23 L.P.R.A. CC-96-2 -8-
sec. 63(d).4 En este contexto, aunque la Junta de Planificación posee un
amplio margen de discreción para implantar la política pública estatal
sobre zonificación, y, como entidad administrativa, sus actuaciones
poseen una presunción de validez y regularidad, Marketing & Brokerage
Specialties, Inc. v. Departamento de Agricultura, 118 D.P.R. 319
(1987), compete a los tribunales examinar, en última instancia, la
validez jurídica de sus actuaciones.
Para que el ejercicio del poder de reglamentar el uso de los
terrenos por parte de la Junta de Planificación sea válidamente
ejercido y no entre en conflicto con la disposición constitucional que
reconoce como un derecho fundamental el derecho al disfrute de la
propiedad, Const. de P.R., Art. II, Sec. 7, su ejercicio debe estar
razonablemente relacionado a un interés gubernamental legítimo, como lo
es la protección de la seguridad pública, la salud, la moralidad o el
bienestar general. Además, debe estar enmarcado en el ámbito de los
poderes delegados por la Legislatura y debe ser consecuente con las
disposiciones de los reglamentos que rigen en materia de zonificación y
planificación en nuestro país.
Por ello, como medida fiscalizadora, hemos sostenido que para
evaluar si la Junta de Planificación se ha extralimitado en el
ejercicio de sus poderes, los tribunales deberán evaluar los siguientes
factores: (1) si la actuación administrativa está autorizada por ley;
(2) si se delegó el poder de reglamentación; (3) si la reglamentación
promulgada está dentro de los poderes delegados; (4) si al aprobarse la
reglamentación se cumplió con las normas procesales; y (5) si la
reglamentación es arbitraria o caprichosa. Luan Investment Corp. v.
Román, supra, a la pág. 550.
4 La Ley Orgánica de la Junta de Planificación dispone, en parte, que “[l]as actuaciones, decisiones o resoluciones de la Junta de Planificación en el ejercicio de sus funciones cuasi legislativas, tales como la adopción y promulgación de reglamentos y mapas de zonificación o las enmiendas a los mismos, serán finales [...]”. Asimismo, expresa que la revisión judicial se limitará exclusivamente a cuestiones de derecho. 23 L.P.R.A. sec. 63(d). CC-96-2 -9-
Compete a la parte que impugna una determinación de la Junta de
Planificación demostrar su invalidez. Por lo tanto, en el presente caso
compete a la Asociación de Residentes demostrar que la actuación de la
Junta de Planificación fue arbitraria y caprichosa, por apartarse de
las normas antes expuestas.
En el caso de autos la Asociación de Residentes argumenta que la
Junta de Planificación incumplió con la sección 4.06 del Reglamento de
Zonificación, la cual requiere que la parte promovente de una
rezonificación someta a la Junta un memorial explicativo que contenga
información esencial respecto a la naturaleza del sector objeto de la
solicitud de rezonificación. Además, argumenta que el local
rezonificado no posee el número de estacionamientos requeridos para el
tipo de actividad que se contempla realizar en él. Por otro lado, en el
segundo señalamiento de error nos plantean que la rezonificación
aprobada constituye una rezonificación aislada (“spot zoning”) lo que
es contrario al Plan de Usos de Terrenos del área metropolitana de San
Juan.
Notamos que aunque las controversias que plantea el primer
señalamiento de error inciden sobre el cumplimiento de disposiciones
reglamentarias, éstas disposiciones se enmarcan en la política pública
de evitar la rezonificación de zonas de forma desordenada y sin que
posean las condiciones necesarias para satisfacer las necesidades del
nuevo tipo de zonificación. Estimamos, por lo tanto, que para un mejor
análisis de las controversias que plantea el caso de autos, debemos
analizar inicialmente el segundo señalamiento de error, el cual se
circunscribe a determinar si la rezonificación impugnada viola el
ordenamiento vigente.
III.
La Asociación de Residentes nos plantea que la rezonificación
aprobada por la Junta de Planificación viola varias disposiciones del
Plan de Usos de Terrenos para la Región Metropolitana de San Juan
promulgado el 31 de marzo de 1982. En específico, destacan que tal CC-96-2 - 10 -
autorización viola las disposiciones 4.01 y 6.03 del referido Plan, que
requieren que se examinen la compatibilidad de los usos de los terrenos
al momento de hacer cambios en las zonificaciones a base de que no se
cree un impacto adverso a los usos existentes, y destacan la necesidad
de evitar la introducción de nuevos distritos de zonificación aislados
(“spot zoning”) en áreas donde predomina otro uso.
A.
La Ley Orgánica de la Junta de Planificación define el objetivo de
los Planes de Usos de Terrenos. Señala que éstos designan:
la distribución, localización, extensión e intensidad de los usos de los terrenos para propósitos urbanos, rurales, agrícolas, de explotación minera, bosques, conservación y protección de los recursos naturales, recreación, transportación y comunicaciones, generación de energía, y para actividades residenciales, comerciales, industriales, educativas, públicas e institucionales. 23 L.P.R.A. sec. 62(m).
La misma ley, además, de forma enfática destaca que “[l]os Planes
de Usos de Terrenos, así como la disponibilidad y programación de la
infraestructura física y social, serán la base para la preparación y
revisión de los mapas de zonificación”. 23 L.P.R.A. sec. 62(m). Más
adelante destaca que toda obra o proyecto que sea realizado por
cualquier persona o entidad “deberá estar de acuerdo con las
recomendaciones de los Planes de Usos de Terrenos”. Id. Es evidente,
pues, la importancia de los Planes de Usos de Terrenos en el
ordenamiento de zonificación en Puerto Rico. Sus preceptos forman
parte de la política pública gubernamental en torno a la planificación.
De conformidad con lo anterior, la Junta de Planificación adoptó,
y el entonces Gobernador de Puerto Rico aprobó el 31 de marzo de 1982,
el Plan de Usos de Terrenos vigente. Este Plan delimita el área que
abarca y reconoce su carácter flexible y dinámico de forma tal facilite
la toma de decisiones en torno a la planificación del país, sin impedir
el desarrollo ordenado. Véase, Plan de Usos de Terrenos del Area
Metropolitana de San Juan, a la pág. 4. CC-96-2 - 11 -
El Plan de Usos de Terrenos indentifica seis (6) categorías de
problemas que afectan la región y los clasifica por aquellos que son
generales a toda el área y aquellos que afectan zonas específicas. Al
hacerlo, establece metas, objetivos y estrategias que viabilicen la
solución de los problemas planteados.5
En el presente caso, las disposiciones que argumenta la Asociación
de Residentes que fueron violadas están ubicadas en la sección que
discute el problema de la especialización de los usos de terrenos. Plan
de Usos de Terrenos, a la pág. 72. Esta sección establece como meta
“[p]ropiciar la diversificación de actividades y usos compatibles y
complementarios en aquellas áreas que reúnan los requisitos y promover
mayor vitalidad a sitios estratégicos en espacio y tiempo”. Id. Más
adelante identifica como objetivo: “evitar [la] mezcla de usos
incompatibles”, e identifica como estrategia lo siguiente:
4.01 Juzgar la compatibilidad de los usos a base de los siguientes criterios[:]
Que las características específicas (magnitud y tipo) del nuevo uso no creen impacto adverso en los usos existentes.
Que el nuevo uso mantenga un balance en los usos en el área. Id. (énfasis suplido) (subrayado en el original).
Más adelante, el Plan de Usos de Terrenos destaca como otro de los
objetivos “[r]estringir la diversificación de usos en áreas cuyo
carácter se desea mantener” y define como estrategias lo siguiente:
6.01 Revisar y aplicar el Reglamento de Zonificación
6.02 Desalentar la continuación de los permisos de usos provisionales que han sido denegados como peticiones de rezonificación
6.03 Evitar la introducción de nuevos distritos de zonificación aislados (spot zoning) en áreas donde predomina solamente otro uso. Id. (énfasis suplido) (subrayado en el original) (nota al calce omitida).
5 Las seis (6) categorías de problemas identificados en el Plan de Usos de Terrenos son: (1) escasez de terrenos desarrollables, (2) densificación uniforme, (3) especialización de los usos, (4) insuficiencia de la infraestructura, (5) amenazas a los sistemas naturales, y (6) patrones de desarrollo que estimulan un consumo ineficiente de energía. CC-96-2 - 12 -
Al evaluar la solicitud de rezonificación presentada por Fernández
Martínez, y de conformidad con el claro mandato de la Ley Orgánica de
la Junta de Planificación, la Junta de Planificación debía considerar
la solicitud de rezonificación, no sólo a la luz de las disposiciones
del Reglamento de Zonificación, sino además, tomando en consideración
las disposiciones antes citadas. La Asociación de Residentes nos
plantea, en específico, que la Junta omitió considerar los criterios
identificados en la sección 4.01 y que su actuación propicia la
creación de nuevos distritos de zonificación aislados o “spot zoning”,
práctica que desalienta el Plan de Usos de Terrenos. Examinemos sus
planteamientos.
B.
El término zonificación aislada o “spot zoning” ha sido definido
por los tribunales y los comentaristas como una enmienda a una
zonificación que no es cónsona con los principios o esquemas generales
de planificación. John B. Kirkpatrick y otros, Spot Zoning and the
Domino Effect, 17 Westchester B.J. 133 (1990); 2 E. C. Yokley, Zoning
Law and Practice, 204, Sec. 13-2 (1978). De ordinario, estas enmiendas
son el resultado de esfuerzos encaminados a favorecer intereses
particulares sin brindarle la debida atención a los derechos de los
propietarios de solares adyacentes y al bienestar general de la
comunidad. 2 E. C. Yokley, supra, a la pág. 207. Por ello, se ha
descrito a este tipo de zonificación como la antítesis de la
zonificación ordenada, Palasides Properties, Inc. v. Brunnetti, 207
A.2d 522, 533 (1965); Rodgers v. Tarrytown, 96 N.E.2d 731 (1951);
véase, Osborne M. Reynolds Jr., supra, a la pág. 118, y múltiples
tribunales la han catalogado como una actuación inválida.6 Eden v. Town
6 Existen variantes de la práctica denominada como rezonificación aislada. Al respecto, se mencionan las siguientes: la rezonificación aislada a la inversa (“reverse spot zoning”) la cual designa aquella situación en la que se le da a un solar una clasificación más restrictiva; y la zonificación parcial (“partial zoning” o “piecemeal zoning”), la cual se refiere a zonificaciones parciales realizadas sobre áreas que carecen de una zonificación o algún plan de CC-96-2 - 13 -
Plan & Zoning Comm’n, 89 A.2d 746 (1952); Cleaver v. Board of
Adjustment, 200 A.2d. 408 (1964); French v. Zoning Bd. Of Adjustment,
184 A.2d 791 (1962); City of Rusk v. Cox, 665 S.W.2d 233, 235 (1984).
Estimamos que en Puerto Rico se impone similar conclusión.
La rezonificación aislada, por definición, no guarda relación
alguna con la salud, seguridad o bienestar general de la ciudadanía. Se
trata de una actuación contraria a los mejores intereses de la
comunidad que se aparta de los planes de desarrollo de un área
geográfica. De hecho, una de las razones por las cuales la
rezonificación aislada ha sido catalogada como la antítesis de la
planificación ordenada, lo es la posibilidad de que un solar o
propiedad sea rezonificada de forma forzada por el hecho de que una
propiedad adyacente haya sido rezonificada previamente. Esta situación,
que ha sido denominada como el “efecto dómino”,7 véase, John B.
Kirkpatrick y otros, supra, a la pág. 138, viene a dramatizar los
peligros que acarrea la rezonificación aislada dentro de los planes de
planificación ordenada de los usos de terrenos y resalta las razones
por las cuales esta práctica debe ser evitada. Si las razones que
motivan una rezonificación son ajenas al mejor aprovechamiento de los
terrenos, desde una perspectiva macrocósmica e integral, o a un
legítimo interés gubernamental --como lo serían la seguridad pública,
la salud, o el bienestar general--, el caos y el desorden sustituyen a
la planificación ordenada, frustrando así la política pública estatal
en torno al uso de los terrenos. De ahí que los tribunales de múltiples
jurisdicciones no hayan vacilado en decretar su ilegalidad.
Bajo el ordenamiento de zonificación de Puerto Rico, ocurre una
rezonificación aislada o “spot zoning” cuando un mapa de zonificación
es enmendado mediante la rezonificación de uno o varios solares o lotes
zonificación. Véase, Osborne M. Reynolds Jr., “Spot Zoning” —-A Spot That Could be Removed from the Law, 48 Wash. U. J. Urb. & Contemp. L. 117, 118 (1995). 7 El término recoge la imagen de dóminos colocados en una hilera que caen cuando el primero de la fila es empujado. CC-96-2 - 14 -
autorizando en ellos un uso diferente al establecido originalmente que
resulta incongruente o carente de armonía con los usos de los terrenos
de las áreas adyacentes. Esta incongruencia, de ordinario, benificia a
un grupo reducido de propietarios en perjuicio de los mejores intereses
de la comunidad. Esta es la práctica que el Plan de Usos de Terrenos de
la región metropolitana de San Juan pretende erradicar al establecer de
forma expresa, como una de sus estrategias, que las entidades
gubernamentales desalienten esta práctica.
Sin embargo, no toda rezonificación de un solar o propiedad que
pudiera apartarse de los usos que han prevalecido en un área constituye
una rezonificación aislada, y por tanto una actuación inválida. Para
hacer esta determinación es preciso examinar las características
precisas del área rezonificada a la luz del ordenamiento que rige en
materia de zonificación y examinar si la rezonificación es arbitraria o
caprichosa por apartarse significativamente de los usos prevalecientes
en el área, afectando adversamente los mejores intereses de la
comunidad.
Para hacer esta determinación, en otras jurisdicciones, por
ejemplo, se han examinado varios criterios. Entre ellos se ha evaluado
si el uso permitido por la rezonificación es muy diferente del uso
prevaleciente en el área, esto es, si la rezonificación crea un uso
incompatible en un área. Sharp v. Zoning Hearing Bd. Of the Township of
Radnor, 628 A.2d 1223 (1993), Radolph v. Brookhaven, 358 N.Y.S.2d 64
(1974); John B. Kirkpatrick y otros, supra, a la pág. 136. También se
ha examinado si el cambio autorizado a un tipo de distrito menos
restrictivo no fue realizado para el beneficio de la comunidad, sino
simplemente, para favorecer a una persona o desarrollador en particular
o, en la alternativa, para relevar a un pequeño sector de las
restricciones que generalmente aplican a toda el área. 1 Norman
Williams, American Planning Law Sec. 27.04, 743 (1988). CC-96-2 - 15 -
Finalmente, se ha examinado si el área involucrada en la
rezonificación es particularmente pequeña. Sobre este último criterio
se ha destacado, por ejemplo, que “si el área rezonificada involucra
sólo un lote o pocos, los tribunales tienden a sospechar y a examinar
las justificaciones y los motivos de la rezonificación con mayor
cuidado”. 1 Norman Williams, supra, a la pág. 740 (traducción nuestra).8
No obstante, algunas decisiones de tribunales en Estados Unidos, con
las que coincidimos, señalan que una rezonificación no constituye una
rezonificación aislada por el único hecho de que incida sobre un solar
pequeño o porque aplique sólo a una parcela. Rodgers v. Tarrytown,
supra, 302 N.Y. a las págs. 122-23. Aunque el área involucrada en la
rezonificación debe ser examinado, tal circunstancia no debe ser
determinante.
Estimamos que criterios similares a los antes expuestos resultan
útiles para determinar cuando una rezonificación constituye una
rezonificación aislada. Sin embargo, la evaluación al respecto debe
hacerse caso a caso, examinando las particularidades de la zona en
cuestión y los Planes de Usos de Terrenos desarrollados para el área
para determinar si la rezonificación es contraria a nuestro
ordenamiento de zonificación.
Con lo anterior en mente, evaluemos si tal y como afirma la
Asociación de Residentes la rezonificación del solar propiedad del
señor Fernández Martínez constituye una rezonificación aislada.
C.
8 De hecho, se ha llegado incluso a señalar que la zonificación de solares individuales de pequeña cabida origina una presunción de invalidez sobre la acción gubernamental que corresponde rebatir a quien la defiende. Id; véase además, Chapman v. City of Troy, 4 So. 2d 1 (1941); Davis v. City of Mobile, 16 So.2d 1 (1943); Johnson v. City of Huntsville, 29 So.2d 342 (1947). Algunos tribunales, sin embargo, le han otorgado poca importancia al tamaño del área rezonificada al momento de evaluar la validez de la rezonificación. Kutcher v. Town Planning Commission of Town of Manchester, 88 A.2d 538 (1952); Miss Porter’s School v. Town Plan & Zoning Commission of Town of Farmington, 198 A.2d 707 (1964). CC-96-2 - 16 -
Como antes expresamos, el solar rezonificado por la Junta de
Planificación comprende un área total de 480 metros cuadrados, ubicados
en la Urbanización Park Side de Guaynabo. El área que comprende esta
urbanización está zonificada principalmente como distrito R-3.
Notamos que los solares inmediatamente adyacentes al solar en
cuestión –-esto es, a la derecha y a la izquierda—- tienen una
clasificación de distritos R-3. Asimismo, los solares que se encuentran
justo en frente del solar también tienen una clasificación R-3. Todos
estos solares poseen una cabida similar. Notamos, no obstante, que los
solares que colindan por la parte trasera del solar rezonificado tienen
una clasificación de distrito C-3 o Comercial Central. Sin embargo, la
estructura del área en cuestión, según el mapa de zonificación, revela
que el acceso a esa área es independiente del acceso del solar
rezonificado y del resto de la Urbanización Park Side. Es decir, para
llegar a estas áreas clasificadas como distritos C-3 no es necesario
transcurrir por la calle Park Side número 2 en donde está ubicado el
solar en controversia y ni siquiera es preciso entrar en la
Urbanización Park Side. De este modo, esa área y la urbanización Park
Side se encuentran separadas por la particular organización urbana del
área. Más aún, con excepción de algunos solares que están próximos a la
Avenida San Patricio, que discurre por el extremo oeste de la
urbanización, los demás solares con vías de acceso comunes ostentan una
clasificación de distrito R-3.
Por otro lado, no hemos hallado argumento alguno que sugiera que
la rezonificación del solar del señor Fernández Martínez propenda al
bienestar general de la comunidad. Tampoco hemos podido establecer cómo
la rezonificación autorizada se atempera al Plan de Usos de Terrenos
del área o cómo contribuye a promover un interés gubernamental
legítimo.
Por el contrario, toda la evidencia tiende a demostrar que la
rezonificación es contraria a la armonía vecinal del área, y que en CC-96-2 - 17 -
lugar de beneficiar a la comunidad, la rezonificación tan sólo
beneficia al propietario del solar.
Debe advertirse que uno de los factores que debió examinar la
Junta de Planificación al momento de aprobar la rezonificación lo fue
si el nuevo uso autorizado en un área predominantemente residencial
afectaba de forma desfavorable la convivencia de la personas que
residen en el sector. Aprobar una clasificación distinta a la de R-3,
sin duda alguna implica promover un tránsito vehicular mayor en una
zona concebida en los mapas de zonificación como un área residencial,
representa un aumento en el número de vehículos que a diario se
estacionan en el área y conlleva un aumento en el ruido que se produce
en el área, todo ello en detrimento de la mejor convivencia vecinal.
Por otro lado, la Asociación de Residentes nos dirige la atención
al hecho de que la Junta de Planificación había denegado en varias
ocasiones solicitudes de rezonificación similares a la solicitada y
aprobada en el presente caso.9 No vemos diferencias notables entre los
solares cuya rezonificación fue denegada y el solar que en el presente
caso fue aprobada que justifique un resultado distinto. Montoto v.
Lorie, Opinión y Sentencia de 11 de marzo de 1998, 145 D.P.R.
___(1998).
La aprobación de la rezonificación del solar propiedad del señor
Fernández Martínez en el presente caso es claramente incongruente con
la armonía regional. En consecuencia, nos vemos compelidos a concluir
que el cambio de zonificación constituyó una rezonificación aislada,
que como señalamos, es contraria a los Planes de Usos de Terrenos y
9 Las solicitudes identificadas son las siguientes: (1) 94-16- 0305, JPZ, calle 4, Bloque B-5 (solicitud para establecer oficina de contadores); (2) 94-16-0301 JPZ, calle 4, Bloque C-7 (solicitud para establecer negocio de venta de plantas ornamentales); (3) 91-16-1542, JPZ, calle 4, Bloque C-3, (solicitud para establecer local dedicado a la venta de ropa y salón de belleza); (4) 91-16-0083, JPZ, calle 4, Bloque B-2 (solicitud para establecer una oficina comercial); (5) 90- 16-1394, calle 5, Bloque C-22 (solicitud para establecer una oficina comercial). CC-96-2 - 18 -
constituye una actuación arbitraria que los tribunales debemos
desalentar y desautorizar.
Esta conclusión no se fundamenta exclusivamente en que no vemos
cómo la rezonificación del solar del señor Fernández Martínez se
enmarca en un plan de desarrollo integral del área, ni en que no hemos
hallado cómo la comunidad en general se beneficia con la
rezonificación. Se fundamenta, además, en que la aprobación de la
rezonificación puede tener el efecto de forzar la rezonificación de los
solares circundantes de forma desordenada.
No negamos que a medida que los centros urbanos se desarrollan,
las áreas residenciales pueden ser desplazadas a otras zonas. Sin
embargo, ese proceso no puede ser forzado por rezonificaciones
inconsecuentes con la política pública estatal.
IV.
La conclusión a la que hemos llegado al discutir el segundo
señalamiento de error se refuerza al examinar las controversias
específicas relacionadas al cumplimiento de varias disposiciones del
Reglamento de Zonificación que tienen tangencia sobre la práctica que
los Planes de Usos de Terrenos para el área metropolitana de San Juan
pretenden evitar.
La Asociación de Residentes argumenta que la Junta de
Planificación incumplió con la seccción 4.06 del Reglamento de
Zonificación, la cual requiere que la parte promovente de una
rezonificación someta a la Junta un memorial explicativo que contenga
la siguiente información:
Una descripción clara y completa del sector, su localización, características sobresalientes, importancia agrícola, histórica, escénica, cultural o natural, razones que apoyan la solicitud de cambio de zonififación, y el beneficio que derivaría la comunidad o el sector con respecto al mismo.
El Reglamento de Zonificación revela claramente la naturaleza del
memorial explicativo y su rol en el esquema de revisión de las
zonificaciones promulgadas por la Junta de Planificación. Se trata de CC-96-2 - 19 -
un documento de trabajo que le permite a la Junta conocer la naturaleza
de la rezonificación solicitada, las condiciones sociales, culturales e
históricas del área que se vería afectada por la rezonificación y la
deseabilidad de realizar el cambio a la luz del beneficio que derivaría
la comunidad o sector de aprobarse el cambio. Ningún otro documento
requerido por el Reglamento de Zonificación en esta etapa le permite a
la Junta de Planificación obtener esta información, la cual,
indudablemente, le permite colocarse en condiciones óptimas para
evaluar la conveniencia de realizar la rezonificación.10 De ahí se
deriva la importancia y centralidad del memorial explicativo como
documento descriptivo de la realidad imperante en el sector objeto de
la solicitud de rezonificación.
En el presente caso, la Asociación de Residentes nos plantea que
la Junta de Planificación violó la referida disposición reglamentaria
al aprobar la rezonificación sin que el memorial explicativo sometido
por el señor Fernández Martínez cumpliera los requisitos de la sección
4.06 del Reglamento. Tiene razón.
El memorial explicativo sometido por el promovente de la
rezonificación contiene sólo la siguiente información:
Se propone rezonificar un solar propiedad del Sr. Manuel Fernández Martínez, en C-1 ó CO-1, el mismo esta [sic] localizado en la Calle # 2, Blq. A-19, urbanización Parkside, Caparra Hgts. Guaynabo, P.R. El cambio de zonificación se basa en que el uso actual que se le esta [sic] dando al solar es comercial, ya que en las facilidades se encuentran unas oficinas de Great Concept, dedicada al mercadeo de productos.
10 El Reglamento de Zonificación requiere que cuando no sea por iniciativa de la Junta de Planificación, ésta podrá considerar la rezonificación de un sector o solar bajo uno de los distritos de rezonificación establecidos por el Reglamento cuando la parte promovente someta, además del memorial explicativo, la siguiente información: evidencia de haber notificado a los vecinos la intención de rezonificar, (según los criterios que el propio reglamento establece); un plano de localización con información sobre el Norte, la propiedad objeto de la petición, las propiedades de los vecinos que han sido notificados y los usos circundantes; y la cabida del solar en metros cuadrados. La Junta podrá requerir aquella información adicional que estime pertinente o dispensar a una parte de la presentación de aquella información cuando se demuestre que resulta imposible cumplir con lo requerido. CC-96-2 - 20 -
El área donde ubica el solar, esta [sic] rodeado de zonificaciones comerciales; colindando por el lado Norte se encuentran unos solares comerciales C-3, al Este a menos de 100 metros hay zonificaciones C-4 (Caparra Shopping Center) al Oeste aproximadamente a 100 metros un C-4, (San Patricio Shopping Center).
En el local se han preparado 5 estacionamientos que son suficiente para la cantidad de personas que laboran en el local, ya para la cantidad de personas que laboran en el local, ya que esta [sic] es una oficina que utiliza poco personal.
El solar objeto de este cambio de zonificación tiene las siguientes colindancias:
Sin ningún otro particular, queda de usted
Atentamente;
Daniel Gómez Fdo.
Apéndice, a la pág. 28.
Este memorial explicativo difícilmente puede colocar a la Junta de
Planificación en condiciones adecuadas para concebir el impacto de la
rezonificación propuesta. Nótese que no contiene una discusión respecto
a aspectos esenciales que el Reglamento de Zonificación requiere que se
incluyan, tales como una descripción clara y completa del área que
sería afectada por la rezonificación, así como las razones que apoyan
la solicitud de cambio de zonificación y el beneficio que derivaría la
comunidad o el sector con respecto al mismo.
Más aún, el referido memorial omite información significativa ya
que está huérfano de una descripción de las colindancias del solar
objeto de la solicitud. Debe advertirse que el mismo señala que “[e]l
solar objeto de este cambio de zonificación tiene las siguientes
colindancias:”. Luego de ello no especifica cuáles son tales
colindancias. Esta omisión resulta significativa, más aún cuando las
únicas zonas circundantes que se destacan en el memorial explicativo se
encuentran a una distancia de alrededor de 100 metros del solar objeto
de la solicitud de rezonificación. Asimismo, no hemos hallado ningún
otro documento en el expediente que supla esta clara deficiencia. Por
ello, resulta forzoso concluir que al no incluir en el memorial CC-96-2 - 21 -
explicativo toda la información requerida por la sección 4.06 del
Reglamento de Zonificación, o al menos, aquella información pertinente
que razonablemente pudo haber obtenido el allí peticionario Fernández
Martínez, la solicitud de rezonificación era defectuosa.
Estimamos que esta omisión fue significativa y que la Junta de
Planificación debió rechazar de plano la solicitud, más aún cuando no
podía dispensar a Fernández Martínez del cumplimiento de lo requerido
en la sección (según lo contempla el Reglamento de Zonificación), toda
vez que no se satisfizo lo dispuesto en la propia sección 4.06 del
Reglamento. Esta sección condiciona la otorgación de una dispensa del
cumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos en ella por
parte de la Junta, a que la parte promovente demuestre
satisfactoriamente que no puede cumplirlos. Indica, además, la sección
que “[e]n tal circunstancia el peticionario deberá solicitar la
dispensa mediante carta que fundamente la petición de dispensa”.
Reglamento de Zonificación, Sección 4.06. En el expediente no hemos
encontrado ninguna solicitud escrita al respecto, ni ninguna razón que
justifique el incumplimiento.
Como segunda razón para solicitar la revocación de la autorización
de rezonificación, la Asociación de Residentes destaca que la
rezonificación autorizada por la Junta de Planificación viola la
sección 84.03(2) del Reglamento de Zonificación. Dicha sección
requiere que se provea un (1) espacio para estacionamiento de vehículos
por cada veinticinco (25) metros cuadrados de área bruta dedicada a
oficina.11
11 El texto completo de esta sección dispone:
84.03 –- Provisión de Espacios de Estacionamiento de Vehículos –- Los espacios mínimos de estacionamiento de vehículos a proveerse se determinarán según se indica a continuación: [...] 2. Oficinas, excepto las que se atienden más adelante en este Inciso -– Un (1) espacio por cada veinticinco (25) metros CC-96-2 - 22 -
Surge de la Resolución apelada ante nos, que el solar objeto de la
rezonificación tiene una cabida total de 480 metros cuadrados. Véase,
Resolución Z-4-A-24, Apéndice, a la pág. 6; véase además, Solicitud de
enmienda al mapa de zonificación, Apéndice, a la pág. 29. Del
expediente surge que el área bruta dedicada a oficina consiste de unos
doscientos (200) metros cuadrados. De acuerdo a la sección del
Reglamento de Zonificación antes citado, la estructura debía proveer un
espacio de estacionamiento “por cada veinticinco (25) metros cuadrados,
o parte de éstos, de área bruta de piso dedicado a tales fines”. Surge
claramente que, a la luz de esta disposición reglamentaria, el solar
rezonificado debía contar con un número mínimo de ocho (8)
estacionamientos para vehículos. En el memorial explicativo, aseguran
contar con sólo cinco (5) espacios para ello, lo que claramente viola
la sección 84.02 del Reglamento de Zonificación.
Más aún, en el memorial explicativo presentado ante la Junta de
Planificación los promoventes aseguran que esa cantidad de
estacionamientos es suficiente para suplir las necesidades de espacios
de estacionamientos “para la cantidad de personas que laboran en el
local”. Debemos advertir, en primer lugar, que Fernández Martínez no
expresa el número de empleados que laboran en su oficina. En segundo
lugar, es preciso destacar que el número de estacionamientos mínimos
que el Reglamento de Zonificación exige que se habiliten para operar
una oficina como la que se describe en el presente caso tiene como
objetivo atender no sólo las necesidades de las personas que laboran en
el local, sino también las necesidades de la oficina en virtud de la
clientela que será atendida en ella. La razón aducida por el promovente
Fernández Martínez no justifica evadir el claro mandato reglamentario,
más aún cuando pretende operar una oficina dedicada al mercadeo de
productos comerciales, lo que sin duda requerirá un número de
cuadrados, o parte de éstos, de área bruta de piso dedicada a tales fines. Reglamento de Zonificación, Sección 84.03(2). CC-96-2 - 23 -
estacionamientos mayor al requerido para ubicar sólo a los empleados
que laborarán en ella.
Por otro lado, la Asociación de Residentes presentó ante el
organismo administrativo una fotografía del local de Fernández
Martínez. Dicha fotografía forma parte del expediente administrativo y
ella revela claramente que el área destinada para estacionamiento
incumple otras disposiciones reglamentarias del Reglamento de
Zonificación.
El Reglamento de Zonificación exige que:
[l]as áreas de estacionamiento de vehículos se diseñarán en forma funcional, esto es, para que cualquier vehículo pueda moverse sin que se vea impedido de hacerlo por otros vehículos estacionados, a menos que ello se disponga así en este Reglamento, ni obligado a entrar en el tránsito en retroceso. Reglamento de Zonificación, sección 84.02(1).
Contrario al claro mandato reglamentario, el local de Fernández
Martínez provee un área para que los autos sean estacionados en una sola
hilera, esto es, uno tras otro. Esto, según los términos de la
precitada sección reglamentaria, equivale a un solo estacionamiento
funcional, ya que no permite que los vehículos sean movidos sin que lo
impidan otros vehículos estacionados.
No negamos que la Junta de Planificación posee cierta flexibilidad
para discernir y actuar dentro del ámbito de los poderes delegados. Sin
embargo, en el presente caso no surge del expediente que la Junta de
Planificación haya dispensado a Fernández Martínez del cumplimiento de
estos requisitos, ni que existan razones para que dicha entidad pudiera
haberlo hecho.
La Asociación de Residentes plantea también que la Junta de
Planificación no actuó de conformidad con la sección 4.06 del Reglamento
de Zonificación Núm. 4 que dispone lo siguiente:
Cuando se tratare de una solicitud de enmienda a una pertenencia para la cual la Junta había denegado anteriormente una solicitud similar, será necesario que el peticionario demuestre por escrito que ha habido cambios sustanciales en las condiciones del área o sector donde radica la petición de CC-96-2 - 24 -
cambio, en comparación con las existentes cuando se tomó dicho acuerdo, que amerite que la Junta considere nuevamente la solicitud. De no demostrarse los cambios en las condiciones, la Junta podrá actuar sobre la solicitud, denegándola sin que sea objeto de una nueva vista pública. La denegatoria se notificará a la parte interesada mediante resolución. Véase, Montoto v. Lorie, supra.
Argumentan los recurrentes que la Junta de Planificación había
denegado solicitudes de rezonificación similares a la solicitada y
aprobada a Fernández Martínez en solares aledaños al de éste. Por
ello, razonan que la Junta debió observar las normas procesales
establecidas en la precitada disposición reglamentaria.
No negamos que las actuaciones de la Junta de Planificación
respecto a solares colindantes o cercanos a aquel que es objeto de una
solicitud de rezonificación resultan pertinentes para evaluar la
adecuacidad de tal solicitud. Sin embargo, la disposición
reglamentaria que la Asociación de Residentes señala como fundamento de
su reclamo es invocable sólo en aquellas instancias en las que la Junta
de Planificación deniega previamente una solicitud de rezonificación
respecto a un solar o propiedad y posteriormente se presenta una
solicitud de rezonificación similar respecto a esa misma propiedad. No
se refiere a solicitudes similares de rezonificación respecto a
distintos solares o propiedades, como tratan los ejemplos que nos
plantean la Asociación de Residentes. Por lo tanto, consideramos
inmeritorio el señalamiento de la Asociación de Residentes sobre este
aspecto.
A pesar de lo anterior, estimamos que la Junta actuó de forma
arbitraria y caprichosa al autorizar la rezonificación
impugnada ya que la solicitud no cumplió con la sección 4.06 del
Reglamento de Zonificación y la estructura ubicada en el solar objeto
de la solicitud carecía del número mínimo de estacionamientos requerido
por la sección 84.03(2) del mismo reglamento. Erró la Junta de
Planificación al autorizar la rezonificación solicitada sin que se
subsanaran estas serias deficiencias.
V. CC-96-2 - 25 -
En resumen, la solicitud de rezonificación presentada por el señor
Fernández Martínez ante la Junta de Planificación careció de
información esencial que requiere el Reglamento de Zonificación en su
sección 4.06. Además, la estructura existente en el solar de su
propiedad no satisface la sección 84.03(2) del referido reglamento, la
cual regula el número mínimo de estacionamientos que deberían ser
provistos en el área. Por último, la autorización de la rezonificación
por la Junta de Planificación constituyó una zonificación aislada, lo
que sin duda invalida la rezonificación autorizada. Ante todo lo
anterior, procede revocar la resolución que autorizó la referida
rezonificación y reinstalar la zonificación de distrito R-3 previamente
existente. Cualquier operación en el referido solar de un uso no
autorizado por la zonificación reinstalada, constituye una violación de
ley castigable por las leyes y reglamentos que rigen nuestro
Se emitirá la Sentencia correspondiente.
Federico Hernández Denton Juez Asociado CC-96-2 - 26 -
Apelado CC-96-2 - 27 -
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 15 de diciembre de 1998.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la Resolución emitida el 20 de septiembre de 1995 por la Junta de Planificación en aquella parte que autorizó la rezonificación del solar localizado en la Calle A-2, número 19 de la Urbanización Park Side de Guaynabo de la categoría Distrito Residencial General (R-3) a la categoría Distrito Comercial de Oficinas Uno (CO-1).
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo