EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Ángela Alonzo Reyes
Peticionaria
v. Certiorari
Asociación de Suscripción Conjunta 2012 TSPR 100 del Seguro de Responsabilidad Obligatorio 185 DPR ____
Recurridos
Javier Díaz Marrero
Parte Interesada
Número del Caso: AC-2011-7
Fecha: 12 de junio de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Abogado de la Parte Peticionario:
Lcdo. A. Meléndez Albizu
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Nereida Carrero
Materia: Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio – Naturaleza privada de la Asociación de Suscripción Conjunta.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v.
Asociación de Suscripción AC-2011-7 Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
San Juan, Puerto Rico, a 12 de junio de 2012.
La única controversia que se presenta ante
esta Curia es si la Asociación de Suscripción
Conjunta, creada mediante la Ley Núm. 253-1995,
infra, es un ente privado en el contexto de las
Secs. 4.2 y 4.6 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, infra, y por lo tanto
sus decisiones no pueden ser objeto de un recurso
de revisión ante el Tribunal de Apelaciones.
Contestamos en la afirmativa.
I
Los hechos que dan base a la polémica que
nos ocupa son sumamente sencillos. La Sra. Ángela AC-2011-7 2
Alonzo Reyes (peticionaria) reclamó una cubierta ante el
seguro compulsorio que administra la Asociación de
Suscripción Conjunta (A.S.C.) del Seguro de Responsabilidad
Obligatorio (S.R.O.), por un accidente de tránsito en el
que se vio involucrada. Sin embargo, la A.S.C. negó su
cubierta señalando -en primera instancia- que la
peticionaria poseía “una cubierta de responsabilidad
pública con una Compañía Tradicional”. Ante la denegatoria
de la A.S.C., la señora Alonzo Reyes solicitó la
revaluación de su caso pero le fue denegada nuevamente. En
esa ocasión la A.S.C. denegó su cubierta por el fundamento
de que la peticionaria había sido la parte responsable del
accidente en un cien por ciento. Ello, según surgía del
informe amistoso del accidente de conformidad con la Regla
LXXI (71) de la Oficina del Comisionado de Seguros de
Puerto Rico.1
Inconforme con tal determinación, la peticionaria
presentó un recurso de revisión ante el Tribunal de
Apelaciones en el cual señaló que la determinación de la
A.S.C. había sido arbitraria y caprichosa. Según la
peticionaria, la A.S.C. se negó a aplicar la Regla LXXI de
la Oficina del Comisionado de Seguros al no adjudicar la
responsabilidad a base de la prueba y utilizar un diagrama
que no se ajusta a lo que ocurrió el día del accidente. Por
1 Reglamento del Sistema de Determinación Inicial de Responsabilidad del Seguro de Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor (Regla LXXI de la Oficina del Comisionado de Seguros). Véase Apéndice del recurso, pág. 19; Véase además, http://www.ocs.Gobierno.pr/ ocspr/documents/asuntoslegales/Reglamentos/Regla%20LXXI.pdf (última visita el 26 de marzo de 2012). AC-2011-7 3
su parte, la A.S.C. replicó con una solicitud de
desestimación del recurso fundamentado en que, por ser una
entidad privada, sus decisiones no pueden ser objeto de un
recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones; esto
es, que el foro apelativo intermedio carecía de
jurisdicción.
El 27 de octubre de 2010 el Tribunal de Apelaciones
dictó sentencia y desestimó el recurso de la peticionaria
por falta de jurisdicción. El foro apelativo intermedio
fundamentó su determinación en lo argumentado por A.S.C. en
el sentido de que esa entidad es un ente privado y por ende
sus decisiones no pueden ser objeto de un recurso de
revisión ante ese foro. En específico, el foro apelativo
intermedio señaló en su sentencia que, “[e]n cuanto a la
naturaleza de la A.S.C. el artículo 6 de la Ley 253, supra,
explica que se trata de una ‘asociación privada’...”
(Énfasis en el original). Además, añadió ese foro que
“[s]egún surge de la Ley 253, supra, y conforme lo explica
la exposición de motivos de la Ley 201 de 29 de diciembre
de 2009, la A.S.C. opera como una empresa privada y no
pública o cuasi pública”.
Inconforme, el 20 de enero de 2011 la peticionaria
presentó ante este Tribunal un recurso intitulado
“Apelación” en el que señaló la comisión del error
siguiente2:
2 En su recurso la peticionaria planteó dos errores. No obstante, el segundo error versa sobre que el Tribunal de Apelaciones erró “al no determinar que su adjudicación concluyendo que la A.S.C. no es una “agencia” bajo la [L.P.A.U.] debe tener efecto prospectivo”. Por AC-2011-7 4
Erró el [Tribunal de Apelaciones] al desestimar el recurso de revisión judicial por falta de jurisdicción, al concluir que la A.S.C. no es una “agencia” bajo la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, cuando ejerce su función cuasi-judicial de adjudicar las responsabilidades de las partes envueltas en un accidente de tránsito para propósitos de conceder las cubiertas del Seguro de Responsabilidad Obligatorio que el Estado ha dispuesto que todo transeúnte [sic] viene obligado a pagar por ley.
El 20 de mayo de 2011 acogimos el recurso como un
Certiorari y expedimos. Con el beneficio de la
comparecencia de todas las partes, resolvemos.
II
A. Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio
Motivado por el problema asociado a la pérdida
económica derivada de los daños no compensados que sufren
los vehículos de motor en accidentes de tránsito en Puerto
Rico, el Estado creó, mediante la Ley Núm. 253-1995,3 un
sistema de S.R.O.4 Como todo seguro de responsabilidad
pública, el creado mediante la Ley 253 tiene como
propósito, no que la prima proporcione cubierta a los daños
del asegurado, sino que responda por los daños que este
pueda causar a un tercero.5
El S.R.O. creado mediante la Ley 253 provee una
cubierta de hasta un máximo de $4,000.00 en daños por __________________________________________________________ considerar que ante la determinación del foro apelado de declararse sin jurisdicción, el argumento es totalmente inmeritorio, no lo consideramos en los méritos. 3 26 L.P.R.A. sec. 8051 et seq., según enmendada. 4 Art. 2 de la Ley Núm. 253-1995, 26 L.P.R.A. sec. 8051. 5 Íd. AC-2011-7 5
accidente, de acuerdo con los términos de la póliza para
cada ciudadano.6 Cada dos años la cubierta de esta póliza
puede ser revisada, pero tal revisión dependerá de la
estabilidad económica del ente que la administra –A.S.C.- y
los estudios actuariales que se realicen. No obstante, de
ninguna manera la misma podrá ser menor de $3,000.7
En la actualidad el costo del S.R.O. para el ciudadano
es de $99 en caso de vehículos privados y de $148 para
vehículos comerciales8, los cuales se pagan al momento de la
expedición o renovación de la licencia (marbete) de los
vehículos de motor.9 Además, la ley establece una clara
prohibición a que cualquier persona maneje, opere o
conduzca su vehículo de motor –o permita que su vehículo de
motor transite por las vías públicas- si previamente no ha
adquirido el S.R.O.10
B. Asociación de Suscripción Conjunta
La Legislatura creó la A.S.C. para que implemente el
S.R.O. en todas sus facetas. Esta asociación se compone de
“aseguradores privados” –conforme los define la propia ley-
a quienes la Ley 253 impone el deber de proveer cada
cubierta del S.R.O.11 Los aseguradores privados que se
6 Art. 3, inciso (k), de la Ley Núm. 253-1995, 26 L.P.R.A. sec. 8052(k). 7 Íd. 8 Art. 7 de la Ley Núm. 253-1995, 26 L.P.R.A. sec. 8056(a). 9 Art. 4, inciso (a), de la Ley Núm. 253-1995, 26 L.P.R.A. sec. 8053(a). 10 Íd., inciso (b), 26 L.P.R.A. sec. 8053(b). 11 Art. 5 de la Ley Núm. 253-1995, 26 L.P.R.A. sec. 8054(a). AC-2011-7 6
ajustan a los parámetros de subscripción que la ley
establece, pasan ineludiblemente a ser parte de la A.S.C.12
De manera que, conforme al Art. 6 de la Ley 253,13 la A.S.C.
es una entidad compuesta por aseguradores privados
autorizados a ejercer el negocio de seguros en Puerto Rico,
cuya función es proveer y administrar el S.R.O.
Los aseguradores privados en Puerto Rico están
obligados a proveer el S.R.O. que establece la Ley 253 de
forma privada o como miembros de la A.S.C. De forma
privada, implica que el asegurador tiene que ofrecer la
cubierta para todo dueño de un vehículo de motor que la
solicite, siempre y cuando no se den las circunstancias que
permitan que la persona pueda ser rechazada.14 Los criterios
para rechazar por parte de un asegurador privado a un
ciudadano que le solicita la cubierta del seguro de
responsabilidad están claramente definidos por el
Comisionado de Seguros a través de la Regla LXX, Reglamento
6254 de Seguro de Responsabilidad Obligatorio para
Vehículos de Motor. La mayoría de estos criterios se
fundamentan en que el récord del dueño o conductor
principal del vehículo para el cual se solicita la prima
12 O.C.S. v. A.S.C., res. el 10 de febrero de 2012, 2012 T.S.P.R. 28, 184 D.P.R. __. 13 26 L.P.R.A. sec. 8055. 14 26 L.P.R.A. 8054 (a) y (b). Véase además, Asociación de Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio v. Flores Galarza, 484 F.3d 1 (1er Cir. 2007). AC-2011-7 7
refleja que ha sido un mal conductor o que constituye un
alto riesgo.15
La segunda forma en que un asegurador privado está
obligado a proveer la cubierta de S.R.O. es como miembro de
la A.S.C. A través de la A.S.C. los aseguradores privados
proveen la cubierta del S.R.O. a toda persona, incluyendo a
aquellos que constituyen alto riesgo. Por lo tanto, si una
persona que ha solicitado cubierta a través de un
asegurador privado es rechazada, siempre tiene la opción de
ser asegurado por la cubierta del S.R.O. que administra la
A.S.C. El riesgo que constituye asegurar ese tipo de
conductor de alto riesgo se distribuye entre todos los
aseguradores privados que pertenecen la A.S.C.16
C. Naturaleza de la A.S.C.
Como bien señala el foro apelativo intermedio en su
sentencia, la naturaleza de la A.S.C. se encuentra reseñada
en el Art. 6 de la Ley 253, supra, el cual establece que la
A.S.C. es una “asociación privada que ofrecerá y
administrará el seguro de responsabilidad obligatorio”.17
(Énfasis suplido). Ciertamente, el Art. 6, Íd, establece la
naturaleza y propósito principal de la A.S.C., así como su
composición, poderes, Junta de Directores, etc. No
obstante, la manera en que el legislador definió
15 Véase LXX, Art. 8. 16 26 L.P.R.A. 8055(e). Véase además, Arroyo-Melecio v. P.R. Am. Ins. Co., 398 F.3d 56 (1er Cir. 2005); Asociación de Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio v. Flores Galarza, supra. 17 Art. 8, supra. AC-2011-7 8
expresamente este ente en el contexto de la ley que lo
habilita, se expresa prístinamente en el Art. 3(c) de la
Ley, el cual establece lo siguiente:
§ 8052 Definiciones
Para fines de este capítulo, los siguientes términos y frases tendrán el significado que se expresa a continuación:
(a)...
(b)...
(c) Asociación de Suscripción Conjunta.- Significa la Asociación de Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio, asociación privada a cargo de ofrecer y administrar el seguro de responsabilidad obligatorio que se adquiere mediante el pago de los derechos de expedición o renovación de licencia de un vehículo de motor, creada por este capítulo.18 (Énfasis suplido).
Así, la Ley 253, supra, define expresamente lo que es
la A.S.C. y señala de manera pertinente a la controversia
que nos ocupa, que esta es un ente privado. Originalmente
ninguno de estos dos artículos -Arts. 3 y 6- incluía la
expresión “asociación privada” en su texto. Fue bastante
reciente, mediante la aprobación de la Ley Núm. 201 de 29
de diciembre de 2009, que se enmendaron ambos artículos
para incluir esta expresión. Sobre la inclusión de este
cambio en la ley, resulta interesante la razón por la cual
el legislador efectuó tal variación en el texto. Así, surge
de la exposición de motivos de la Ley 201-2009 lo
siguiente:
18 26 L.P.R.A. sec. 8052(c). AC-2011-7 9
El 1ro de marzo de 2007, el Primer Circuito del Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos resolvió en el caso Asociación de Suscripción Conjunta del Seguro Obligatorio v. Flores Galarza, 479 F.3d63 (ter Cir. 2007) [484 F.3d 1 (1er Cir. 2007)] que las ASC opera como una empresa privada y es una empresa privada, y no pública como se trató de argumentar;...Ante tal hecho jurídico, resulta imperativo enmendar las disposiciones de la Ley Núm. 253 que incidan sobre dicha determinación judicial.19 (Énfasis suplido)
No hay duda de que mediante esta enmienda, la
legislatura decidió adoptar haciendo suya la interpretación
sobre la naturaleza de la A.S.C. que expresara el Tribunal
del Primer Circuito de Apelaciones en el caso de Asociación
de Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad
Obligatorio v. Flores Galarza, 484 F.3d 1 (1er Cir. 2007).20
Sin embargo, lo cierto es que el debate en torno a la
aprobación de la Ley Núm. 253-1995, que se llevó a cabo en
el Senado de Puerto Rico, cuerpo originador del proyecto de
ley, confirma que en realidad esa siempre fue la intención
del legislador. En el debate para la aprobación de la
medida se fue enfático en señalar que la A.S.C. era y
funcionaría a manera de una empresa privada. Así, el
entonces senador Kenneth McClintock Hernández, como
Presidente de la Comisión de Gobierno, al presentar la
19 Exposición de Motivos, Ley 201 de 29 de diciembre de 2009. 20 Para efectos de nuestro análisis, no es pertinente indagar la razón por la cual la Asamblea Legislativa expresó que era “imperativo enmendar las disposiciones de la Ley Núm. 253 que incidan sobre dicha determinación judicial”, abrazando así tal interpretación de una figura que ellos mismos habían creado. Como sabemos, considerando los parámetros en que ese foro apelativo resolvió la controversia ante sí, pudieron, a contrario sensu, enmendar la Ley para establecer algo distinto a lo que había resuelto el Primer Circuito. AC-2011-7 10
medida, dijo lo siguiente: “[el S.O.R. es] un sistema de
seguro obligatorio donde el gobierno meramente facilita el
proceso, pero donde es la empresa privada quien en efecto
asegura a los conductores”.21 (Énfasis suplido).
Nuevamente, al final del debate el Senador McClintcok
Hernández intervino para señalar lo siguiente: “Hay que
reiterar que el seguro compulsorio que estamos aprobando en
día de hoy no es un seguro gubernamental. El gobierno es
meramente el facilitador, el seguro va a ser privado”.22
Por otro lado, una de las tareas principales que la
Ley 253 le asigna a la A.S.C. es el mantener “un sistema de
determinación inicial de responsabilidad que facilite y
haga más expedito y uniforme el pago de reclamaciones” de
los ciudadanos.23 La autoridad para la consideración,
revisión y final adopción de este sistema de determinación
inicial de responsabilidad recae sobre el Comisionado de
Seguros.24 Así, y con el propósito de dar cumplimiento con
el sistema de determinación inicial de responsabilidad
creado por la Ley 253, supra, el Comisionado de Seguros
promulgó la Regla LXXI, intitulada "Sistema de
Determinación Inicial de Responsabilidad del Seguro de
21 Diario de Sesiones, 6ta Sesión Ordinaria, Senado de Puerto Rico, Vol. XLVI, Núm. 10, pág. 22408. 22 Íd. pág. 22431. 23 Art. 8, inciso (a), de la Ley Núm. 253-1995, 26 L.P.R.A. sec. 8057(a). 24 Íd., inciso (b), 26 L.P.R.A. sec. 8057(b). AC-2011-7 11
Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor".25 El
Art. 2 de esta Regla dispone que su propósito es adjudicar
la responsabilidad de las partes involucradas en un
accidente de tránsito fijando la proporción de
responsabilidad que le corresponde a estas, de manera que
las reclamaciones presentadas ante la A.S.C. sean resueltas
de manera rápida y eficiente.26 Por lo tanto, la Regla LXXI
es la que establece la forma en que la A.S.C. ajustará y
resolverá las reclamaciones del S.R.O., así como los
elementos a tomar en cuenta y los mecanismos a utilizarse
para realizar tales adjudicaciones.
Para delimitar la forma en que la A.S.C. adjudica la
responsabilidad final en cada caso, la Regla LXXI incluye
una serie de diagramas que reflejan diversas circunstancias
de accidentes a los que se les asignó el por ciento de
negligencia a adjudicarse a los reclamantes cuya
circunstancias coincidan con el diagrama seleccionado.
D. Proceso adjudicativo de la A.S.C.
Aunque al tomar una determinación la A.S.C. adjudica
quién fue la persona responsable del accidente para efecto
de la cubierta de la prima de S.R.O., sus decisiones no son
de tipo adjudicativo. Esto es, en el proceso de determinar
a cuál de las partes dará cubierta del seguro que
administra, esta entidad no celebra vistas evidenciarias,
25 Apéndice del recurso, pág. 19; Véase además, http://www.ocs.Gobierno.pr/ocspr/documents/asuntoslegales/Reglamentos/R egla%20LXXI.pdf (última visita el 26 de marzo de 2012). 26 Íd. AC-2011-7 12
ni se crea un récord del proceso. En ese contexto, la
función que ejerce la A.S.C. a través del ajustador27 que
atiende el caso se limita a, de acuerdo a la información
provista por las partes en el Informe Amistoso de
Accidente, identificar el diagrama que aplica al accidente
de tránsito en cuestión y determinar cuál parte fue la
responsable.28
Ahora bien, es importante resaltar en primer lugar que
en ese proceso el ajustador a cargo del caso no puede
considerar ninguna otra información que no sea la que las
partes han provisto en el Informe Amistoso de Accidente.29
Además, si ninguno de estos diagramas recoge los hechos del
accidente de tránsito en controversia, no se puede utilizar
el sistema de determinación inicial de responsabilidad que
establece el Art. 8 de la Ley 253, supra.30 De manera que,
como podemos ver, el proceso mediante el cual se determina
la responsabilidad de un ciudadano a través del sistema de
determinación inicial de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor, supra,
es uno conspicuamente sencillo y limitado, en el que no se
27 El Artículo 9.050 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 L.P.R.A. sec. 949f, en su parte pertinente define un ajustador de seguros como “la persona que, por compensación como contratista independiente o como empleado de un contratista independiente, o por honorarios, comisión o sueldo, investiga y negocia el ajuste de reclamaciones que surjan de contratos de seguros, exclusivamente a nombre del asegurador o del asegurado.
28 Art. 7(a) de la Regla LXXI. 29 Íd. 30 Art. 7(c) de la Regla LXXI. AC-2011-7 13
presenta prueba por ninguna de las partes con relación a
quién es el responsable de los daños, ni existe un récord
que pueda ser revisable en su día.
E. El recurso de revisión administrativa
Un recurso de revisión administrativa es la solicitud
de intervención judicial que hace una parte con relación a
la decisión efectuada por una agencia administrativa. Tal
intervención judicial contempla la consideración en primer
lugar de “el cumplimiento de las reglas de revisión de las
decisiones administrativas... [y, en segundo lugar,] la
fase sustantiva vinculada con el ámbito de revisión
definido por la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme”.31
La Sec. 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según
enmendada (L.P.A.U.)32, establece la revisión administrativa
como recurso apelativo disponible para cualquier parte que
pretenda cuestionar una determinación de un organismo o
agencia administrativa. En lo pertinente, la referida
sección establece lo siguiente:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar un recurso de revisión ante el Tribunal de
31 D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001, p. 517. 32 3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq. AC-2011-7 14
Apelaciones...33 (Énfasis suplido).
De igual forma, la sección 4.6 de la L.P.A.U. señala
que el foro apelativo intermedio “revisará como cuestión de
derecho las decisiones, órdenes y resoluciones finales de
organismos o agencias administrativas”.34 (Énfasis suplido).
En este contexto, la L.P.A.U. define el término “agencia”
de la forma siguiente:
[C]ualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar [ ... ].35
Por otra parte, el Art. 4.006 de la Ley Núm. 201-2003,
según enmendada, conocida como “Ley de la Judicatura del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003”,36 establece
que el Tribunal de Apelaciones “conocerá mediante recurso
de revisión judicial, que se acogerá como cuestión de
derecho, de las decisiones, órdenes y resoluciones finales
de organismos o agencias administrativas”.37 (Énfasis
suplido). Además, dispone que “[e]l procedimiento a seguir
33 3 L.P.R.A. sec. 2172. 34 3 L.P.R.A. sec. 2176.
35 3 L.P.R.A. sec. 2102(a). 36 4 L.P.R.A. sec. 24 et seq. 37 4 L.P.R.A. sec. 24y(c). AC-2011-7 15
será de acuerdo con lo establecido por las secs. 2101 et
seq. del Título 3, conocidas como la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico”.38
Por último, las Reglas 56 a la 67 de la parte VII del
Reglamento del Tribual de Apelaciones comprenden todo lo
relacionado a las revisiones de decisiones administrativas.
Específicamente, la Regla 56 señala que la revisión de
decisiones administrativas se refiere a “la revisión de
las decisiones, reglamentos, órdenes, resoluciones y
providencias finales dictadas por organismos o agencias
administrativas o por sus funcionarios(as), ya sea en su
función adjudicativa o cuasi legislativa, conforme lo
dispuesto en ley”.39 (Énfasis suplido).
En conclusión, es claro que únicamente los dictámenes
pronunciados por una entidad que pueda catalogarse como
pública, cuasi-pública o administrativa, pueden apelarse
mediante un recurso de revisión administrativa ante el
Tribunal de Apelaciones.
III
En el caso de autos la peticionaria basa su alegato en
que por ser la A.S.C. una entidad autorizada por ley a
emitir una decisión o con facultades para adjudicar, tales
características la definen como una agencia, según lo
dispuesto por el Art. 1 de la Ley de Procedimiento 38 Íd. 39 4 L.P.R.A. sec. 24y(c). AC-2011-7 16
Administrativo Uniforme.40 Esto, fundamentado en nuestras
expresiones en Ortiz v. Panel F.E.I., 155 D.P.R. 219
(2001). Específicamente, la peticionaria argumenta que “el
punto de partida de si [la A.S.C.] es o no una „agencia‟ es
la propia definición de dicho término que aparece en la
sección 1.3(a) de la [L.P.A.U.]”.41 (Énfasis suplido). Por
otro lado, continúa diciendo que “[p]or sus propios
términos, la definición de “Agencia” de esta sección 1.3(a)
es sumamente amplia e incluye „cualquier...entidad...u
organismo...autorizado por ley’ para que „pueda emitir una
decisión’ o ‘con facultades para... adjudicar‟”.42 (Énfasis
en el original).
Primeramente, el problema con ese argumento es que
obvia la realidad jurídica de que la Asamblea Legislativa
es en primer orden la que, al crear una “agencia
administrativa”, define mediante su ley orgánica o
habilitadora el papel y los contornos de su actividad.43 Por
40 3 L.P.R.A. sec. 2102(a). Esta sección dispone lo siguiente:
A los efectos de este capítulo los siguientes términos o frases tendrán el significado que a continuación se expresa:
(a) Agencia.-Significa cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar, excepto:...
41 Alegato de la parte peticionaria, pág. 10. 42 Íd. 43 D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001, p. 10. AC-2011-7 17
lo tanto, cuando se busca saber la naturaleza y definición
de una entidad, la hermenéutica jurídica dicta acudir
primeramente a la ley orgánica o habilitadora del ente u
organismo en cuestión.
En el caso de autos, en el Art. 6 de la Ley 253,
supra, la Asamblea Legislativa no sólo se refirió a la
A.S.C. como una “asociación privada”, sino que expresamente
la definió así en el Art. 3(c) de la misma ley. Ahora bien,
¿implica esto que una entidad a la cual su ley habilitadora
define como “privada”, no puede considerarse por ese hecho
per se como una “agencia” para efectos de las disposiciones
de la LPAU? No necesariamente. Una entidad privada creada
por ley puede considerarse “agencia” en el contexto de la
LPAU si así puede discernirse de la manera en que ejerce
las funciones que le han sido delegadas, a pesar de la
forma en que ha sido definida por la Asamblea Legislativa.
Ciertamente es menester entonces buscar en esa definición
expresa –de existir- los elementos que contribuyan a fijar
cuál ha sido la verdadera intención del legislador al crear
la entidad en cuestión, en combinación con aquellas
características que surgen de su ley habilitadora. En
conclusión, la definición de la entidad que ha provisto
expresamente el legislador tiene que formar parte necesaria
del análisis, en conjunción con las funciones que le han
sido autorizadas llevar a cabo, como previamente pautamos
en Ortiz v. FEI, supra. De esa manera se puede tener un AC-2011-7 18
cuadro completo de la intención legislativa, en la
interpretación de una criatura de su hechura.
Como hemos visto, en el caso de la A.S.C. la Asamblea
Legislativa no sólo enmendó su ley orgánica para establecer
el carácter privado y no público o cuasi público de esta
entidad, sino que el proceso mediante el cual esa entidad
adjudica la responsabilidad en los casos ante su
consideración no se asemeja en lo más mínimo a una decisión
de tipo adjudicativo en el que hay que establecer
responsabilidad y daños. El análisis es sencillo. En vista
de que en cada accidente de tránsito que es atendido por la
A.S.C. nos enfrentamos a un proceso en el que no se
presenta evidencia testifical o de ningún otro tipo, ni se
produce un récord, ¿basado en qué récord, que al menos
contenga la argumentación bajo juramento de las partes y
la evidencia en apoyo a tales argumentaciones, el Tribunal
de Apelaciones podrá revisar tal determinación?
En segundo lugar, y como bien señaló el foro apelativo
intermedio, en la propia Regla LXXI, específicamente en su
Art. 9, el Comisionado de Seguros estableció que “[l]as
adjudicaciones de responsabilidad hechas al amparo de esta
Regla podrán ser revisables por las partes involucradas en
un accidente de tránsito al igual que por los aseguradores
en el Tribunal de Primera Instancia a los únicos efectos de
dirimir una controversia en cuanto a la aplicabilidad del
sistema o en cuanto a la selección de un diagrama para una AC-2011-7 19
reclamación particular”.44 (Énfasis suplido). Es decir, el
Art. 9 de la Regla LXXI expresa y claramente dispone que el
Tribunal de Primera Instancia es el foro con jurisdicción
para revisar las determinaciones de la A.S.C. cuando se
impugna la aplicación del sistema o la utilización de un
diagrama en particular, como ocurre en el caso de autos.
Como hemos visto, esa definición del ámbito
jurisdiccional apelativo dispuesto por el Comisionado de
Seguros en la Regla LXXI no choca en lo absoluto con la ley
habilitadora que creó la A.S.C. y, por lo tanto, nos merece
total deferencia. Así, en el caso de autos, la controversia
gira en torno a una determinación de la A.S.C. fundamentada
en los diagramas del sistema de determinación inicial. Por
ende, la peticionaria debió presentar el recurso ante el
Tribunal de Primera Instancia y no en el Tribunal de
Apelaciones. El recurso debe ser una demanda ordinaria en
contra de la A.S.C. y no un recurso de revisión, toda vez
que no se trata de una agencia administrativa.
IV
Por todo lo anterior, determinamos que la Asociación
de Suscripción Conjunta que administra el seguro de
responsabilidad obligatorio creado por la Ley Núm. 253-
1995, supra, es un ente privado y no público, cuasi-público
o administrativo, en el contexto de las secciones 4.2 y 4.6
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra.
44 Apéndice del recurso, pág. 29. AC-2011-7 20
En consonancia, se confirma la sentencia del Tribunal de
Apelaciones.
Se dictará sentencia de conformidad.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Suscripción AC-2011-7 Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma la Sentencia del Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente sin opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo