EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina del Comisionado de Seguros De Puerto Rico
Recurrida Certiorari
v. 2012 TSPR 28
Asociación de Suscripción Conjunta 184 DPR ____ del Seguro de Responsabilidad Obligatorio
Peticionaria
Número del Caso: CC-2009-859
Fecha: 10 de febrero de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel II
Juez Ponente:
Hon. Carlos A. Cabán García
Abogados de la Parte Peticionario:
Lcdo. Mario Arroyo Dávila Lcda. Moraima S. Ríos Robles
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. David J. Castro Anaya Lcda. Brenda N. Pérez Fernández
Materia: Revisión Administrativa Procedente de la Oficina del Comisionado de Seguros de P.R.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v. CC-2009-859 Certiorari Asociación de Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTINEZ
San Juan, Puerto Rico, a 10 de febrero de 2012.
Nos corresponde resolver si de conformidad con
la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio para
Vehículos de Motor, Ley Núm. 253-1995, según
enmendada, (26 L.P.R.A. secs. 8051-8061), (Ley de
Seguro de Responsabilidad Obligatorio) y el Art.
20(e) de la Regla LXX del Reglamento Núm. 6254 de 28
de diciembre de 2000 del Reglamento del Código de
Seguros (Regla LXX), la Asociación de Suscripción
Conjunta puede distribuir las ganancias que provienen
de la inversión de sus activos o está limitada a
distribuir exclusivamente las procedentes al negocio
de suscripción. CC-2009-859 2
I
La Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico
(OCS) investigó las operaciones de la Asociación de
Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad
Obligatorio (ASC) con el propósito de escudriñar la
condición financiera y el cumplimiento con el Código de
Seguros de Puerto Rico (Código de Seguros), 26 L.P.R.A.
sec. 101 et seq. El periodo investigado comprendió del 1
de julio de 2001 al 31 de diciembre de 2004.
Al finalizar la investigación, la OCS notificó a la
ASC copia del informe con los hallazgos de la pesquisa.
Con relación al asunto ante nuestra consideración, el
informe reflejó que la ASC tomó como base la prima
devengada para computar la distribución de sus dividendos
sobre la inversión de sus activos. La OCS razonó que la
ASC solamente podía distribuir la ganancia generada por el
negocio de suscripción.
La ASC difirió del informe emitido. Durante el proceso
administrativo ante la Comisionada de Seguros la ASC
argumentó que cumplió con la restricción impuesta por la
Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio y el Art.
20(e) de la Regla LXX.1 Sostuvo que limitó la repartición
de ganancias de los activos de inversión al por ciento
1 Para propósitos de la disposición de la controversia ante nuestra consideración haremos referencia a la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio y las enmiendas que cubren el periodo investigado. Éstas son: (1) Ley Núm. 414-2004; (2) Ley Núm. 230-2002; (3) Ley Núm. 201-1997; y (4) Ley Núm. 94-1997. CC-2009-859 3
máximo establecido en la distribución del dólar prima
aplicado a la prima devengada para cada año en cuestión.
Por su parte, la OCS replicó la postura de la ASC ante
la Comisionada de Seguros. Discutió que la ASC no cumplió
con la ley ni el reglamento al transferir ganancias que no
estaban relacionadas al negocio de suscripción. Arguyó que
la participación de la ganancia está ligada exclusivamente
al negocio de suscripción debido a que la base para su
cómputo es el dólar prima y la prima devengada en el año.
La OCS y la ASC acordaron someter sus posturas por
memorandos de derecho. Luego de examinar las mismas, el 12
de julio de 2008 la Comisionada de Seguros emitió la
correspondiente resolución. En ésta, determinó que la ASC
repartió dividendos de la ganancia de la inversión de
activos limitada al cinco por ciento (5%) de la prima
devengada para cada año. La Comisionada de Seguros juzgó
que la ASC únicamente podía distribuir como dividendos las
ganancias generadas por el negocio de suscripción para
cada periodo y no las derivadas de la inversión de sus
activos. Ultimó que la repartición no podía sobrepasar el
cinco por ciento (5%) de la prima devengada para cada año
y que cualquier excedente debía ser transferido a una
reserva especial. Además, expresó que la Regla LXX del
Reglamento prohíbe que se utilice dicha reserva especial
para la distribución de la participación en ganancias. El
sobrante sería utilizado en el futuro para estabilizar las
primas del seguro y ampliar sus beneficios. CC-2009-859 4
A tenor con dicha interpretación, la Comisionada de
Seguros concluyó que la ASC violó la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio y el Art. 20(e) de la Regla
LXX, supra. Como consecuencia, ordenó a la ASC recuperar
la ganancia distribuida en exceso para el periodo
investigado e impuso una multa de $1,000 por la referida
violación.
Inconforme con la determinación de la Comisionada de
Seguros, la ASC presentó una oportuna moción de
reconsideración. En ésta, la ASC argumentó que no hay
fundamento en la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio ni en la Regla LXX para limitar la procedencia
de la distribución de sus ganancias al negocio de
suscripción y rechazar la repartición de los ingresos
netos de la inversión de sus activos. En respuesta a la
solicitud de reconsideración, la OCS resaltó que su
interpretación era cónsona con la ley y su reglamento. Por
tanto, reiteró que no se podían distribuir las ganancias
que provenían de la inversión de los activos de la ASC y
solamente se podía repartir las derivadas del negocio de
suscripción.
El 30 de septiembre de 2008 la Comisionada de Seguros
declaró “no ha lugar” la solicitud de reconsideración
presentada por la ASC. Como consecuencia, la ASC acudió el
31 de octubre de 2008 en un recurso de revisión
administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. Dentro de
los errores señalados, la ASC reiteró que la
interpretación de la Comisionada de Seguros limitando la CC-2009-859 5
distribución de las ganancias a las generadas por el
negocio de suscripción era errónea. Sostuvo que ni la ley
ni el Art. 20(e) de la Regla LXX, supra, impiden la
repartición de las ganancias exclusivamente al negocio de
suscripción. La ASC no impugnó la validez del Art. 20(e)
de la Regla LXX. Al delinear su postura hizo referencia a
varias disposiciones legales, y con relación a éstas
expresó que “la Comisionada no tiene autoridad en ley para
limitar la facultad de la ASC de distribuir las ganancias
generadas por su negocio entre sus miembros”. Véase,
Recurso de Revisión Administrativa presentado por la ASC
ante el Tribunal de Apelaciones, Ap., págs. 11-12.
El 19 de mayo de 2009 el Tribunal de Apelaciones
emitió una sentencia mediante la cual confirmó la
determinación de la Comisionada de Seguros. En lo
pertinente, el foro intermedio determinó que la Ley de
Seguro de Responsabilidad Obligatorio y el Art. 20(e) de
la Regla LXX, supra, disponen cómo será la participación
de los miembros de la ASC en las ganancias o pérdidas de
ésta. Además, manifestó que la OCS podía limitar la
procedencia de la distribución de las ganancias que
efectuaba la ASC. En cuanto a las ganancias, interpretó la
ley y concluyó que éstas no pueden exceder el por ciento
máximo establecido en el dólar prima de la prima devengada
para cada año limitado a las primas directas netas
suscritas para cada periodo. Por tanto, razonó que la ASC
sólo puede distribuir la ganancia atribuida al negocio de
suscripción. El sobrante de la ganancia debía mantenerse CC-2009-859 6
en una reserva especial sosteniendo la interpretación de
la Comisionada de Seguros.
La ASC solicitó reconsideración aduciendo que durante
los procedimientos cuestionó solamente el alcance de la
interpretación reglamentaria y no la autoridad de la OCS
para emitir una reglamentación que limitara los derechos
concedidos en la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio. Asimismo, reiteró que la interpretación
realizada era equivocada. La ASC explicó que de las
disposiciones citadas por el Tribunal de Apelaciones no
surge una restricción a la distribución de las ganancias.
Tampoco se expresa que éstas deben ser a base de las
ganancias generadas por el negocio de suscripción. Aclaró
que las disposiciones estatutarias establecieron que las
ganancias y pérdidas en las operaciones de la ASC se
repartirían entre sus miembros en proporción a las primas
directas suscritas en Puerto Rico por cada uno de éstos.
Destacó que ni la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio ni el Art. 20(e) de la Regla LXX, supra,
disponen que las ganancias a dividir correspondan
exclusivamente al negocio de suscripción. La OCS presentó
su oposición.
Aquilatadas las argumentaciones de las partes, el
Tribunal de Apelaciones emitió el 31 de agosto de 2009 una
sentencia en reconsideración. Sin embargo, en cuanto a lo CC-2009-859 7
que nos atañe, el foro intermedio sostuvo su determinación
previa. 2
En desacuerdo, la ASC compareció ante este Tribunal y
señaló el siguiente error:3
2 En su petitorio ante el Tribunal de Apelaciones, la ASC solicitó la revisión de las multas impuestas por la Comisionada de Seguros que ascendieron a $15,000. Además del error ante nuestra consideración, señaló que la Comisionada de Seguros erró al concluir que la ASC: (1) no demostró que no era costo efectivo recuperar unos pagos duplicados; (2) incurrió en una práctica desleal al no realizar esfuerzos para recuperar salvamentos; (3) no justificó los gastos de nómina incurridos; (4) debe conceder total deferencia a las recomendaciones presentadas por los miembros de la Oficina del Comisionado de Seguros mientras la Junta de Directores no esté constituida;(5) violó el Código de Seguros al no suministrar información requerida para la auditoría; y (6) es responsable por no realizar gestiones para constituir la Junta de Directores. El Tribunal de Apelaciones revocó a la Comisionada de Seguros con relación a sus conclusiones de que la ASC: (1) venía obligada a reconocer deferencia a las recomendaciones realizadas por dos miembros de la Junta de Directores; (2) violó el Código de Seguros al no suministrar información requerida; (3) la conducta de la ASC constituía una práctica desleal. Además, el foro intermedio dejó sin efecto la conclusión de la Comisionada de Seguros relacionada a la recuperación de salvamentos y remitió dicho asunto para que se celebrara una vista. 3 La ASC señaló un segundo error relacionado con la facultad del Comisionado de Seguros para limitar la distribución de las ganancias que realiza a sus miembros. La ASC expuso que nunca cuestionó ante los foros recurridos la facultad del Comisionado de Seguros para emitir el reglamento. Adujo que:
sus argumentos se centraron en torno a la falta de base legal para las limitaciones que la ex Comisionada de Seguros aplicó a la forma en que la ASC distribuye sus ganancias. Por tanto, la ASC aceptó, para propósitos de la auditoría y como parte del proceso de Revisión Judicial entablado, la corrección del lenguaje del Artículo 20(e)(2) de la Regla LXX. (Énfasis nuestro.) Véanse: Alegato de la peticionaria Asociación de Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio, pág. 28; Recurso de Certiorari, pág. 23. CC-2009-859 8
Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar la resolución de la Ex Comisionada en cuanto a que la ASC no está facultada para distribuir como dividendos la ganancia obtenida por la inversión de sus activos, al limitar la distribución a la ganancia generada por el negocio de suscripción y al ordenarle a la ASC a recuperar la ganancia distribuida en exceso de lo alegadamente permitido.
____________________________
Por su parte, la OCS expresamente indicó que la controversia ante este Tribunal se circunscribe a si la ASC puede o no distribuir entre sus miembros ganancias que provengan de la inversión de sus activos, por lo que sostuvo que este Tribunal “no debe entrar en estos momentos a considerar la validez de la Regla LXX”. Véase, Alegato del recurrido Comisionado de Seguros de Puerto Rico, págs. 8, 15.
En efecto, la ASC expresamente se reservó su derecho a cuestionar la validez de la disposición reglamentaria en el recurso legal adecuado. Así lo hizo cuando el 5 de noviembre de 2008 presentó ante el Tribunal de Primera Instancia (KPE2008-3826) una demanda y solicitud de sentencia declaratoria e interdicto preliminar a raíz de la promulgación del Art. 20(e)(2) contenido en la Regla LXX. En el caso ante el foro primario, la ASC sostuvo que el Comisionado de Seguros actuó de manera ultra vires al establecer un artículo que limita la distribución de sus ganancias. El Tribunal de Primera Instancia dictó una sentencia nunc pro tunc el 16 de marzo de 2011, archivada en autos el día 18 de ese mes. En ella, el foro primario concluyó que el Comisionado actuó conforme a la ley vigente y determinó que la facultad para reglamentar le fue limitada con la aprobación de la Ley Núm. 201-2009. Actualmente, la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia en el caso KPE2008-3826 es objeto de revisión en el recurso KLAN201100772 ante el Tribunal de Apelaciones.
Ante la situación esbozada, la realidad de que no se cuestionó en los foros revisados la facultad del Comisionado de Seguros para promulgar la Regla LXX, el hecho de que tal asunto fue presentado en un recurso judicial que está pendiente ante el Tribunal de Apelaciones, la conformidad de las partes sobre la controversia a ser resuelta y el que tal discusión resulta irrelevante para la resolución del recurso ante nuestra consideración, este Tribunal no atenderá en los méritos el segundo señalamiento de error. CC-2009-859 9
El 26 de marzo de 2010 expedimos el recurso y éste
quedó sometido para su adjudicación en los méritos el 13
de agosto de 2010. Procedemos a resolver.
II
Durante muchos años se presentaron varios proyectos en
la Asamblea Legislativa con el propósito de establecer un
seguro compulsorio de automóviles. Varias comisiones de la
Cámara de Representantes y del Senado realizaron estudios
sobre la viabilidad, deseabilidad y la conveniencia de
establecer una legislación que requiriera a los
conductores de vehículos de motor un seguro compulsorio de
responsabilidad pública para cubrir los daños causados a
la propiedad de terceros como consecuencia de accidentes
automovilísticos.
Los esfuerzos culminaron con la asignación de fondos
encaminados a facilitar un programa de seguro compulsorio.
Véase, Resolución Conjunta Núm. 350 de 10 de diciembre de
1993. En la estructuración del sistema del seguro de
responsabilidad se consideró que la cubierta debía tener
un costo razonable y responder por una suma baja, entre
$1,500 y $3,000. Igualmente, se concibió que esta póliza
respondería por el vehículo, estaría basada en el
principio de culpa y cubriría solamente los daños
ocasionados a vehículos de terceros.
El trabajo realizado culminó con la aprobación de la
Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio en el 1995 y
sus posteriores enmiendas. Dicha legislación atendió la
problemática que suscitaba la pérdida económica como CC-2009-859 10
resultado de los daños no compensados causados a vehículos
en accidentes de tránsito. Para ello, el estatuto
condicionó el tránsito por las vías públicas a aquellos
vehículos de motor que obtuvieran y mantuvieran una
cubierta de seguro de responsabilidad frente a terceros.
La cubierta propuesta respondió por los daños causados a
vehículos involucrados en accidentes de tránsito por los
cuales el dueño del vehículo asegurado fuere legalmente
responsable. Art. 2 de la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, 26 L.P.R.A. sec. 8051.
Para lograr una legislación eficiente y de vanguardia
se estudió la necesidad de que el seguro fuera provisto
por los aseguradores privados autorizados en Puerto Rico.
En respuesta a ello, la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio impuso a los aseguradores privados el deber de
proveer un seguro de responsabilidad obligatorio a los
dueños de los vehículos que lo solicitaren. Sin embargo,
la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio reservó a
los aseguradores privados su derecho a ejercer una libre
selección de sus asegurados, por lo que éstos podían
rechazar solicitantes conforme a unos criterios
establecidos. Véase, Art. 5 de Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, 26 L.P.R.A. sec. 8054.
Con miras a atender los casos de las solicitudes
rechazadas por los aseguradores privados, la legislación
instituyó la ASC. Véase, Art. 6 de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, 26 L.P.R.A. sec. 8055. La
creación de esta colectividad respondió al deseo de no CC-2009-859 11
agigantar al gobierno y de utilizar de forma óptima el
conocimiento y experiencia adquirida por el sector privado
en este tipo de cubierta. Véase, Ponencia del Comisionado
de Seguros de 15 de julio de 1995 relacionada al P. del S.
1163, pág. 8.
La ASC está integrada por todos los aseguradores
privados como condición para continuar gestionando
cualquier clase de seguro en Puerto Rico. A estos efectos,
el Art. 3 de la referida disposición legal estableció
cuáles “aseguradores privados” compondrían la ASC al
definir dicho concepto de la siguiente forma:
(b) Asegurador privado.-Significa un asegurador autorizado o que pueda autorizarse en el futuro a suscribir en Puerto Rico seguros contra cualquier pérdida, gastos o responsabilidad por la pérdida o los daños causados a personas o la propiedad, resultantes de la posesión, conservación o uso de cualquier vehículo terrestre, aeronave o animales de tiro o de montura, o incidentales a los mismos, todo ello de conformidad con el Art. 4.070 (1) del Código, siempre que el volumen de primas suscrita para esa clase de seguro por dicho asegurador sea mayor del uno (1) por ciento del volumen total de primas suscrita en Puerto Rico para el mismo. Véase, Art. 3(b) de la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio, 26 L.P.R.A. sec. 8052(b).
Cónsono con ello, todo asegurador de seguros de
vehículos que tenga más del uno por ciento del total de
las primas suscritas en Puerto Rico para ese tipo de
negocio sería forzosamente un integrante de la ASC. Desde
su creación el legislador reconoció a la ASC todos los
poderes corporativos generales aplicables a un asegurador
por acciones, establecidos en el Capítulo 29 del Código de
Seguros. Al así hacerlo, la ASC fue constituida como un CC-2009-859 12
asegurador por acciones, es decir, está incorporada con
capital dividido entre sus miembros y poseído por éstos.
Véanse, Arts. 29.030 y 29.050 del Código de Seguros, 26
L.P.R.A. secs. 2903 y 2905, respectivamente. Como tal, los
aseguradores por acciones pagan dividendos en efectivo de
los fondos sobrantes que se deriven de cualquier beneficio
neto realizado en su negocio. Véase, Art. 29.340, 26
L.P.R.A. sec. 2934.
Atendida la necesidad de crear una cubierta de seguro
y de quién proveería el mismo, la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio fijó el costo de la prima a
ser pagada por la cubierta. La prima para los vehículos de
motor privado de pasajeros se estableció en $99 y en $148
para vehículos comerciales. Art. 7 inciso (a) de la Ley de
Seguro de Responsabilidad Obligatorio, 26 L.P.R.A. sec.
8056(a). El monto de la prima corresponde a diferentes
conceptos de gastos. La porción de los egresos
distribuidos en cada dólar cobrado constituye la
distribución del dólar prima.
El dólar prima incluye el costo de adquisición del
seguro, los impuestos, licencias y otros cargos, el
expendio administrativo, la ganancia del asegurador y el
ajuste y pago de las pérdidas. La distribución del dólar
prima con relación al lucro por el pago de la póliza del
seguro obligatorio es un cinco por ciento (5%) de la prima
pagada. Véase, Ponencia del Comisionado de Seguros, supra,
pág. 12. Lo antes expresado significa que el beneficio por CC-2009-859 13
cada prima por vehículo privado equivale a $4.95 y a $7.40
por vehículo comercial.
Para lograr la imposición de la cubierta, el estatuto
diseñó un sistema para el recaudo de la prima al momento
de renovar o adquirir la licencia del vehículo de motor,
es decir, al adquirir el marbete. De esta forma, se
minimizó la posibilidad de la existencia de vehículos de
motor transitando vías públicas sin estar asegurados.
Véase, Art. 4 de la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, 26 L.P.R.A. sec. 8053.
A raíz de ello, se propició que el pago de la prima se
hiciera al Secretario de Hacienda al obtener o renovar la
licencia del vehículo de motor. Eventualmente, dicho
funcionario transfiere el monto de las primas cobradas a
la ASC y a los aseguradores privados menos un cargo por el
servicio de cobro. El estatuto reconoció al Comisionado de
Seguros la facultad de reglamentar la forma y manera en
que procedería la distribución de las primas entre los
miembros de la ASC. A estos efectos, el Art. 6(c) de la
Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio, 26 L.P.R.A.
sec. 8055(c), dispone:
(c) La Asociación de Suscripción Conjunta recibirá del Secretario de Hacienda el importe de las primas del seguro de responsabilidad obligatorio que este funcionario reciba, para su eventual distribución entre los aseguradores privados y la propia Asociación de Suscripción Conjunta, según corresponda. Los gastos administrativos y operacionales de la Asociación de Suscripción Conjunta se harán con cargo al importe por concepto de primas que le corresponda de acuerdo a esta distribución. El Comisionado dispondrá por reglamento la forma y manera en que se llevará CC-2009-859 14
a cabo la distribución del importe de las primas, que reciba la Asociación de Suscripción Conjunta del Secretario de Hacienda. (Énfasis suplido.)
Además de atender lo relacionado a la repartición de
las primas cobradas a los aseguradores privados y a la
ASC, la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio
estableció cómo se distribuirían los riesgos de suscribir
la cubierta obligatoria entre los miembros de la ASC.
Naturalmente al imponer a ciertos aseguradores privados la
obligación de integrarse a la ASC era necesario
establecer, sin limitación alguna, la participación de
éstos en las ganancias y pérdidas de dicha entidad. A
estos efectos el Art. 6(e) de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, 26 L.P.R.A. sec. 8055(e)
dispone lo siguiente:
(e) Todos los miembros de la Asociación de Suscripción Conjunta participarán en las ganancias y pérdidas de ésta en el por ciento que las primas netas directas suscritas en Puerto Rico durante el año anterior por cada uno de dichos aseguradores, para el seguro contra cualquier pérdida, gastos o responsabilidad por la pérdida o los daños causados a personas o la propiedad, resultantes de la posesión, conservación o uso de cualquier vehículo terrestre, aeronave o animales de tiro o de montura, o incidentales a los mismos, todo ello de conformidad con el Artículo 4.070(1), represente del total de las primas netas directas suscritas en Puerto Rico durante dicho año para esa clase de seguro. (Énfasis nuestro.)
Mediante este artículo se materializó el interés de
lograr la paridad en la distribución de riesgos entre los
miembros de la ASC de forma equitativa. Por ello, la Ley
de Seguro de Responsabilidad Obligatorio propició que los CC-2009-859 15
integrantes de la ASC participaran sin limitación alguna
de todas las ganancias y pérdidas de la ASC.
Es prudente advertir que la respuesta al grado de
proporcionalidad de la repartición de las ganancias y
pérdidas de la ASC entre sus miembros la brinda el Art.
6(e) de la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio,
supra. Éste dispone que la participación en las ganancias
y pérdidas de la ASC sería determinada con relación al
porcentaje que cada asegurador privado representa del
volumen de primas de seguros de vehículos de motor
suscritas en Puerto Rico para el año anterior sobre el
total de primas suscritas en este renglón por los
aseguradores privados que componen la ASC. Entiéndase, a
razón del porciento que representa cada integrante de la
ASC con relación al total de primas de seguros de
vehículos de motor suscritas por la totalidad de éstos.
Lo antes expresado surge del historial legislativo. El
Informe Conjunto de las Comisiones de Gobierno, Asuntos
Urbanos, Transportación y Obras Públicas, y de Hacienda
sobre el P. del S. 1163 de 4 de octubre de 1995, 12ma
Asamblea Legislativa, 6ta Sesión Ordinaria, págs. 14-15,
dispuso que:
Considerando, por un lado, que el seguro de responsabilidad obligatorio es uno que se exige en forma universal a todos los dueños de vehículos de motor, y por otro lado, que se permite a los aseguradores privados rechazar en forma limitada algunos riesgos azarosos, es imprescindible que se establezca un tipo de mecanismo mediante el cual se garantice la disponibilidad del seguro de responsabilidad obligatorio a todos los dueños de vehículos de motor. Este mecanismo logrará evitar que la experiencia de los riesgos rechazados por CC-2009-859 16
los aseguradores privados encarezca indebidamente el costo de la cubierta de los riesgos normales.
El mecanismo deberá ser de tal naturaleza que distribuya en la forma más equitativa posible, entre los aseguradores privados que suscriben este tipo de seguro, los riesgos que normalmente aquéllos no desean suscribir. De esta forma se logra que ningún asegurador en particular quede sobrecargado con los riesgos que nadie desea.
Atendiendo esta realidad, el Artículo 6 establece una Asociación de Suscripción Conjunta integrada por todos los aseguradores privados que suscriben en la Isla seguro de vehículos de motor conforme al Código de Seguros de Puerto Rico. El propósito principal de esta Asociación será proveer el seguro de responsabilidad obligatorio a los solicitantes de dichos seguros rechazados por los aseguradores privados.
Para lograr la equidad de la distribución de riesgos, el Artículo 6(e) del P. del S. 1163 estipula que los aseguradores privados miembros de la Asociación de Suscripción Conjunta participarán en sus ganancias y pérdidas en la proporción que el volumen de primas de seguro de vehículos de motor, suscrito en Puerto Rico por cada uno de ellos, represente del total de primas de ese tipo de seguro suscrita en Puerto Rico por todos los aseguradores miembros de dicha Asociación.
Para garantizar la operación eficiente de la Asociación de Suscripción Conjunta, el Comisionado de Seguros queda facultado en el Artículo 6(f) de la medida para reglamentar la estructura y operación de dicha Asociación. (Énfasis nuestro.)
Igualmente, el Comisionado de Seguros en su ponencia
del 15 de julio de 1995, pág. 9 expresó:
Para lograr la equidad de la distribución de riesgos, el Art. 6(e) del proyecto estipula que los aseguradores privados miembros de la asociación de suscripción conjunta participarán en sus ganancias y pérdidas operacionales en la proporción que el volumen de primas de seguro de vehículos de motor, suscrito en Puerto Rico por cada uno de ellos, represente del total de primas de ese tipo de seguro suscrita en Puerto Rico por todos los aseguradores miembros de dicha asociación. (Énfasis nuestro.) CC-2009-859 17
Posteriormente, el Comisionado de Seguros promulgó el
Art. 20(e) de la Regla LXX, supra, para incorporar lo
establecido en el Art. 6(e) de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, supra. La corrección del Art.
20(e) de la Regla LXX, supra, no está en controversia en
el recurso ante nuestra consideración. Al aprobar la Regla
LXX, el Comisionado de Seguros, integró el concepto de la
distribución del dólar prima aplicado a la prima devengada
para establecer un límite a la ganancia a repartirse por
la ASC. Específicamente el inciso 2 del Art. 20(e) de la
Regla LXX establece lo siguiente:
Los miembros participarán en las ganancias o pérdidas anuales de la Asociación de Suscripción Conjunta conforme a la participación proporcional de cada uno de dichos miembros para el año que se determinan dichas ganancias o pérdidas. En cuanto a la participación de las ganancias, la misma no podrá exceder el por ciento máximo establecido en la distribución del dólar prima para las ganancias, aplicado a la prima devengada de dicho año.
El exceso de las ganancias de cada año sobre las cantidades distribuidas por razón de la participación estipulada en este apartado quedará acumulado en una reserva especial del sobrante que se utilizará exclusivamente para la estabilización futura de los beneficios del mismo. En ningún caso se podrá utilizar el referido exceso acumulado en dicha reserva para la distribución de la participación en las ganancias que se establece en el párrafo anterior. (Énfasis suplido.)
De esta forma la disposición reglamentaria citada
prescribe que la ganancia a ser repartida no puede exceder
el por ciento máximo establecido en la distribución del
dólar prima correspondiente a la prima devengada.
Cualquier exceso se acumularía en una reserva especial. Al CC-2009-859 18
así hacerlo, y para simplificar lo antes expresado, debe
entenderse que el monto de las ganancias que la ASC puede
distribuir en determinado año está restringido a la
cantidad que resulte de la prima devengada multiplicada
por el cinco por ciento (5%) que corresponde a la
distribución del dólar prima por concepto de la ganancia
para este renglón. Al sujetar el límite de la ganancia a
la prima devengada, la citada reglamentación garantizó que
existiera cubierta para aquellas primas pagadas por
adelantado por las cuales no ha concluido el periodo de
cubierta de la póliza.
III
Una vez establecido que las ganancias de la ASC no
excederán del cinco por ciento (5%) de la prima devengada
y que éstas se repartirán entre sus miembros a base de lo
que representa cada uno de éstos para el mercado de primas
netas suscritas en Puerto Rico, falta aclarar cuáles son
las ganancias operacionales que la ASC puede distribuir.
¿Es la ganancia del ingreso neto por las operaciones del
negocio de suscripción de la ASC o puede ser la derivada
de la inversión de sus activos? La contestación a esta
interrogante la proporciona también el propio Art. 6(e) de
la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio, supra, y
el Art. 20(e) de la Regla LXX, supra.
Como expresamos, al crear la ASC el legislador le
reconoció las facultades enmarcadas en los poderes
generales de un asegurador por acciones. Por consiguiente,
la ASC puede, entre otras, adquirir, poseer, hipotecar, CC-2009-859 19
traspasar y de otro modo administrar, utilizar y disponer
de bienes inmuebles y muebles. De igual modo, la ASC puede
aprobar, enmendar y derogar reglamentos que regulen sus
procedimientos corporativos y el manejo de sus negocios.
Véase, Art. 29.050 (4) y (7) del Código de Seguros, 26
L.P.R.A. sec. 2905. La ASC opera y constituye una empresa
privada. Véase, Asociación de Suscripción Conjunta del
Seguro de Responsabilidad Obligatorio v. Flores Galarza,
484 F.3d 1, 20 (1er Cir. 2007).4 Ésta puede pagar
dividendos en efectivo de los fondos sobrantes de
cualquier beneficio neto realizado en su negocio. Véase,
Art. 29.340 del Código de Seguros, supra.5
Es por ello que el examen del Art. 6(e), supra, su
historial legislativo y el Art. 20(e) de la Regla LXX,
denotan que las ganancias a ser distribuidas entre los
integrantes de la ASC no están confinadas al ingreso neto
del negocio de suscripción. La ley específicamente dispone
que los aseguradores privados miembros de la ASC
“participarán en las ganancias y pérdidas de ésta”.
(Énfasis nuestro.) Véase, Art. 6(e) de la Ley de Seguro
Obligatorio, supra. El estatuto no circunscribió la
4 Véase, Arroyo-Melecio v. Puerto Rican American Ins. Co., 398 F.3d 56, 62 (1er Cir. 2005). 5 Aunque desde la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio surge que se le reconoció a la ASC los poderes de los aseguradores por acciones, la Ley Núm. 201-2009 aclaró el particular al disponer expresamente en el Art. 6 (d), 26 L.P.R.A. sec. 8055(d), que “la Asociación de Suscripción Conjunta se considerará un asegurador por acciones, según dicho término se define en el Artículo 29.030 del Código”. El asegurador por acciones es el CC-2009-859 20
repartición de las ganancias ni la responsabilidad por las
pérdidas de la ASC al ingreso neto del negocio de
suscripción. Solamente estableció que la proporción de la
participación de los integrantes de la ASC en sus
ganancias o pérdidas sería a base de la proporción de
éstos con relación a las primas netas directas suscritas
en Puerto Rico. De igual modo, el Art. 20(e) de la Regla
LXX mantuvo el mismo lenguaje al no establecer una
prohibición específica a la procedencia de las ganancias a
ser distribuidas entre los miembros de la ASC. El referido
artículo únicamente dispuso que la ganancia a ser
distribuida no podía exceder del cinco por ciento (5%) de
la prima devengada. Además, estableció que el exceso de
ganancia para cada año se acumularía en una reserva
especial. 6 La cual sería exclusivamente utilizada para la
estabilización futura de las primas del seguro de
responsabilidad obligatorio y la ampliación futura de los
beneficios.
Lo antes expuesto, no significa ni puede interpretarse
como que el Art. 20 (e) de la Regla LXX, supra, limitó la
ganancia a distribuirse al negocio de suscripción sino que
impuso un tope a la ganancia a ser recibida cualquiera que
____________________________ asegurador incorporado con capital dividido en acciones y poseído por sus accionistas. 26 L.P.R.A. sec. 2903. 6 La partida de reserva especial es reportada por la ASC en la partida de Sobrante Especial bajo el acápite de Capital y Sobrante del Estado de Situación Comparativo al 31 de diciembre de 2002, 2003 y 2004. Ésta refleja que en el 2002 la misma era de $82,408,986, en el 2003 ascendió a $90,734,494 y en el 2004 a $92,334,521. Véase, Ap., pág. 133. CC-2009-859 21
sea. El exceso a no repartirse se acumularía en una
reserva especial.
Con el fin de conservar los fondos contenidos en la
reserva especial, el Art. 20 (e) de la Regla LXX, supra,
expresamente dispuso que el monto acumulado en la reserva
especial no podría utilizarse en la distribución de la
participación de ganancias. La reserva especial sería
exclusivamente utilizada para la estabilización futura de
las primas del seguro de responsabilidad obligatorio y la
ampliación futura de los beneficios. Como consecuencia del
Art. 20(e) de la Regla LXX, supra, la ASC está impedida de
distribuir fondos pertenecientes a la reserva especial, lo
cual incluye las ganancias derivados de la inversión de
activos acumulados en la reserva especial. En definitiva,
bajo el Art. 20(e) de la Regla LXX, supra, cualquier
ganancia producto de la inversión de los fondos
depositados en la reserva especial no puede ser
distribuida y debe acumularse como parte de la referida
partida.
IV
La ASC compareció ante este Tribunal y planteó que no
existe base en la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio ni en el Art. 20(e) de la Regla LXX que
sostenga la interpretación de la Comisionada de Seguros
con relación a que únicamente podía repartir las ganancias
del negocio de suscripción hasta un cinco por ciento (5%)
de la prima devengada para el periodo investigado. CC-2009-859 22
En el caso de autos no existe polémica con relación a
que la participación en las ganancias o pérdidas de la ASC
para cada uno de sus miembros es proporcional al total de
primas de seguros de vehículos de motor suscritas por
éstos en Puerto Rico durante el año anterior. Tampoco se
cuestiona ni existe debate con relación a que las
ganancias a ser distribuidas no podrán exceder del cinco
por ciento (5%) establecido para las ganancias en la
distribución del dólar prima aplicado a la prima
devengada. Igualmente, es un hecho irrefutable que la ASC
calculó y limitó la cantidad a distribuir entre sus
aseguradores miembros al cinco por ciento (5%) del total
de lo que representa la prima devengada. Al así hacerlo,
tomó como base para calcular la distribución la ganancia
atribuida a la inversión de sus activos.
Las actuaciones de la ASC dieron lugar a que la OCS
concluyera que la ASC infringió la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio y el Art. 20 (e) de la Regla
LXX, supra. Ésta interpretó que la ganancia sobre la cual
la ASC tiene derecho a distribuir es la generada por el
negocio de suscripción. Por tanto, concluyó que la
repartición realizada de la inversión de sus activos fue
en exceso a lo permitido por ley. El Tribunal de
Apelaciones avaló tal conclusión. Erró al así proceder.
Ninguna de las disposiciones en controversia
restringen la participación de los aseguradores miembros
de la ASC a las primas netas directas suscritas en Puerto
Rico. Mucho menos hacen referencia a que éstas se CC-2009-859 23
circunscriben a las ganancias relacionadas con el negocio
de suscripción.
Al sostener su dictamen el Tribunal de Apelaciones
analizó erróneamente el Art. 6(e) de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, supra. En su razonamiento, el
foro intermedio interpretó de forma desacertada que el
referido artículo dispone que los miembros de la ASC
participarán de las ganancias o pérdidas a distribuirse de
las primas netas directas suscritas en ese año. Su
equivocación estriba en que confundió y equiparó la
correlación entre la manera en que se llevaría a cabo la
distribución entre los integrantes de la ASC con la
procedencia de la ganancia a distribuirse.
La discusión normativa antes expuesta revela que el
Art. 6(e) de la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, supra, establece que los aseguradores
privados miembros de la ASC “participarán en las ganancias
y pérdidas de ésta”. (Énfasis nuestro.) Acto seguido el
referido artículo dispone la forma en que se calculará la
contribución de los integrantes de la ASC en sus ganancias
o pérdidas. Para ello, el legislador empleó el concepto de
las “primas netas directas suscritas en Puerto Rico
durante el año anterior por cada uno de dichos
asegurados”. Íd. De esta forma, el legislador determinó la
proporción en la que serían acreedores los aseguradores
privados de las ganancias de la ASC y la responsabilidad
de éstos en cuanto a las pérdidas de ésta. Estableció un
sistema equitativo cónsono con el liderazgo de los CC-2009-859 24
aseguradores privados que integran la ASC en el mercado de
Puerto Rico. No obstante, ello no puede interpretarse ni
equivale a que limitó la repartición al concepto de primas
netas directas suscritas por la ASC.
La lectura sosegada de dicho articulado denota que no
se estableció o limitó la participación de los
aseguradores privados que integran la ASC a las “primas
netas directas suscritas” como interpretó la Comisionada
de Seguros y avaló el Tribunal de Apelaciones. Tal
conclusión resulta totalmente errónea. La referencia a las
primas netas directas suscritas en Puerto Rico es a los
fines de establecer cómo se haría la división
correspondiente y no al efecto de indicar la procedencia
de la ganancia o pérdida a repartirse.
En ningún acápite de la ley o del Art. 20(e) de la
Regla LXX, supra, se limita la base sobre la cual se
computa la participación en las ganancias o pérdidas de
los aseguradores privados. La razón es sencilla. El
legislador concibió que los miembros de la ASC deben
responder de todas las pérdidas que dicha institución
pueda tener. No limitó la obligación de éstos a las primas
netas directas ni al negocio de suscripción. De igual
manera, les reconoció su derecho a recibir las ganancias
operacionales de la ASC.
Como vimos reflejado en el historial legislativo y en
la ponencia del Comisionado de Seguros, al aprobarse el
Obligatorio, se estableció que los aseguradores privados CC-2009-859 25
miembros de la ASC “participarán en sus ganancias y
pérdidas operacionales”. (Énfasis nuestro.) Asimismo, se
dispuso que ello será en proporción al volumen de primas
de seguros de vehículos de motor suscrito que cada uno de
ellos represente del total de primas de este tipo
suscritas en Puerto Rico. Véanse: Ponencia del Comisionado
de Seguros del 15 de julio de 1995, supra, pág. 9; Informe
Conjunto del P. del S. 1163, supra, pág. 15. La única
restricción impuesta concierne a que las ganancias a
repartirse no podrán exceder el cinco por ciento (5%) de
la prima devengada. Ello responde a que ésta fue la
cuantía determinada para el lucro en el dólar prima.
Por lo tanto, concluimos que la ASC puede distribuir
las ganancias o pérdidas entre sus miembros de la
totalidad de sus operaciones incluyendo la inversión de
sus activos. Ahora bien, la repartición de las ganancias
no podrá exceder el cinco por ciento (5%) de la prima
devengada para dicho año conforme dispone el Art. 6(e) de
la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio y el Art.
20(e) de la Regla LXX, supra. En efecto esto fue lo que la
ASC hizo.
No obstante lo anterior, la ASC estaba limitada por el
Art. 20 (e) de la Regla LXX, supra, en cuanto a la
distribución del fruto de la inversión del dinero
acumulado en la reserva especial. El referido artículo
establece que el exceso acumulado en la reserva especial
no podrá ser utilizado para la distribución de la
participación de ganancias. A estos efectos, la OCS CC-2009-859 26
esgrimió su preocupación de que permitir a la ASC la
distribución de la inversión de activos podría conllevar
la distribución de los frutos correspondientes a la
inversión del dinero acumulado en la reserva especial.7
Como examinamos, el Art. 20(e) de la Regla LXX, supra,
prohíbe que se utilice el exceso acumulado en la reserva
especial para la distribución de ganancias. Ello incluye
el producto de las ganancias provenientes de la inversión
de los fondos agrupados y que constituyen dicha reserva
especial. Del expediente ante nuestra consideración no
surge la procedencia de los bienes utilizados para la
inversión de activos de la ASC. Por tanto, desconocemos si
la ASC invirtió capital acumulado en la reserva especial
como parte de su política de inversión. Cualquier ganancia
derivada de las inversiones del dinero acumulado en la
reserva especial no podía distribuirse entre los miembros
de la ASC. Solamente procedía repartir las ganancias de la
inversión de los activos que no son producto de las
aportaciones que formaban la reserva especial.
Como consecuencia de lo anterior, la ASC no está
limitada a distribuir ganancias provenientes
exclusivamente del negocio de suscripción. Ésta puede
repartir las ganancias derivadas de la inversión de sus
activos que no resulten de la inversión de la reserva
especial. Los rendimientos de la inversión de bienes de la
Véase, Oposición 7 a Solicitud de Revisión Judicial presentada ante el Tribunal de Apelaciones, Ap., págs.1368-1370. CC-2009-859 27
reserva especial formarán parte de ésta en virtud de lo
dispuesto en el Art. 20(e) de la Regla LXX, supra. El
Comisionado de Seguros deberá determinar si la ASC como
parte de su política de inversiones utilizó dinero de la
reserva especial. Si ese fuera el caso para el periodo
investigado, las ganancias atribuidas a los bienes de la
reserva especial deberán acumularse como parte de ésta
para cada año investigado.
V
Por los fundamentos expuestos, revocamos la sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones. Devolvemos el
caso a la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto
Rico a los únicos efectos de que determine si para el
periodo investigado se invirtieron fondos acumulados de la
reserva especial. El producto de la inversión del capital
acumulado de la reserva especial, si alguno, deberá
depositarse como parte de ésta.
Se dictará Sentencia de conformidad.
LUIS F. ESTRELLA MARTÍNEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2009-859 Certiorari Asociación de Suscripción Conjunta del Seguro de Responsabilidad Obligatorio
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se revoca la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico a los únicos efectos de que determine si para el periodo investigado se invirtieron fondos acumulados de la reserva especial. El producto de la inversión del capital acumulado de la reserva especial, si alguno, deberá depositarse como parte de ésta.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo