Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
OFICINA DE ÉTICA Revisión Judicial GUBERNAMENTAL (Ley de Ética Gubernamental) Recurrido Sobre: Violación a los Incisos (g), (h) y (s) del v. Artículo 4.2 de la Ley 1- KLRA202400089 2012, según enmendada, y a los CARLOS D. LÓPEZ Incisos (h) e (i) del BONILLA Artículo 3.2 de la Ley Núm. 12 del 24 de julio Recurrente de 1985
Caso Número: 23-17 Panel integrado por su presidenta, la Juez Domínguez Irizarry, la Juez Grana Martínez y el Juez Pérez Ocasio
Grana Martínez, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de septiembre de 2025.
El recurrente, Carlos D. López Bonilla es el Alcalde del
Municipio de Rincón. El 28 de julio de 2022, la Oficina de Ética
Gubernamental (OEG) presentó una querella en su contra por
violaciones a la derogada Ley Núm. 12 del 24 de julio de 1985, entre
ellas, al Art. 3.2(i), 3 LPRA sec. 1821. Al señor Alcalde también se le
imputó violar los incisos (g) y (h) del Art. 4.2, 3 LPRA sec. 1857 de
la Ley Núm. 1-2012, según enmendada. La OEG posteriormente
presentó una querella enmendada. Al recurrente se le imputó que
intervino en el nombramiento de su primo hermano como Policía
Municipal del ayuntamiento que dirige, y para que se le concedieran
aumentos de sueldo y el pago de horas extras, licencias de
vacaciones y del exceso de esas licencias. Los hechos imputados
ocurrieron del año 2004 al 2011 y del 2012 al presente.
Número Identificador
SEN2025________________ KLRA202400089 2
La OEG pidió la adjudicación sumaria de la querella, debido
a que no existía controversia de hechos esenciales. El recurrente se
opuso y alegó la necesidad de una vista evidenciaria. Según el
recurrente, la investigación no cumplió con los términos
establecidos en el Art. 7.1.
Ambas partes presentaron escritos en apoyo a sus respectivas
posiciones.
La OEG emitió su informe en el que determinó los hechos
siguientes.
El recurrente es Alcalde del Municipio de Rincón desde el 8 de
enero de 2001 al presente, y la máxima autoridad de la Rama
Ejecutiva del gobierno municipal. Como Alcalde le corresponde la
dirección, administración y fiscalización. Una de sus funciones es
nombrar a todos los funcionarios y empleados del Municipio de
Rincón. El señor Jason Obrian López Noriega es su primo hermano.
El padre del recurrente es hermano de vínculo sencillo del padre de
Jason Obrian López Noriega. El 28 de mayo de 2004, el recurrente
pidió a la OEG una dispensa para el nombramiento, en la que
informó la aprobación de un Código de Orden Público y la asignación
de fondos para reclutar diez policías municipales. Además, informó
que el señor López Noriega se encontraba en los adiestramientos de
la Academia de la Policía de Puerto Rico y que entre ambos existe
una relación de parentesco, dentro de los grados de consanguinidad
prohibidos. El Alcalde pidió la intervención de la OEG para
determinar la acción a seguir. No obstante, antes de que la OEG se
expresara, el recurrente nombró a su primo hermano al puesto de
policía municipal, con estatus probatorio y un salario de $927.00
mensuales. Determinaciones de hecho 1-9.
El 25 de octubre de 2004, la OEG respondió la solicitud de
dispensa basada en (1) una comunicación del 18 de noviembre de
2003, en la que el recurrente delegó a la Directora de la KLRA202400089 3
Administración de Recursos Humanos del Municipio todo el proceso
de evaluación y reclutamiento para cubrir los puestos de policía
municipal, debido a que su primo hermano era uno de los
solicitantes (2) y en una certificación del 8 de septiembre de 2004,
en la que el recurrente indicó que no participó en el proceso de
reclutamiento y selección de candidatos para la convocatoria en la
que se seleccionó a su primo hermano. Determinaciones de hecho
10.
El Subdirector de la OEG concluyó que:
La relación de parentesco existente en el presente caso sugiere la posibilidad de que sea necesario obtener una dispensa previa a que el Municipio lleve a cabo dicho nombramiento. No obstante, es menester señalar, que la prohibición del Artículo 3.2 (i) no aplica a nombramientos en un puesto de carrera, para el que la persona haya tenido la oportunidad de competir en igualdad de condiciones con otros aspirantes mediante un proceso de selección a base de pruebas, exámenes o evaluaciones de preparación y experiencia, y se haya determinado objetivamente que es el candidato idóneo o mejor cualificado en el registro de elegibles para el puesto en cuestión y el pariente con facultad no haya intervenido.
Conforme lo anterior, concluimos que no es necesaria una dispensa bajo el Artículo 3.2 (i) citado, por tratarse de un nombramiento en un puesto de carrera. nota omitida
Es necesario que usted, en su carácter de Alcalde, no intervenga de forma alguna en el proceso administrativo que se lleva a cabo para el nombramiento del señor López Noriega.
Para ello tendrá que delegar en una persona con autoridad plena para actuar la facultad de pasar juicio, recomendar y/o tomar decisiones sobre dicho nombramiento y/o futuras transacciones relacionadas al señor López Noriega. Determinación de Hecho 11.
Según consta en el informe de la Oficial Examinadora (OE),
del año 2004 al 2011, el recurrente:
(1) firmó el cambio de puesto de su primo de probatorio a regular, dentro del servicio de carrera y con un nuevo sueldo mensual de $1,033.00 efectivo desde el 1 de septiembre de 2006. a. aprobó 30 días de vacaciones a su primo del 9 de abril hasta el 21 de mayo de 2007. b. firmó el aumento de sueldo de $50.00 mensuales de su primo que incrementó su KLRA202400089 4
salario a $1,083.00 efectivo desde el 1 de julio de 2007. c. firmó aumento de sueldo de su primo que incrementó su salario a $1,208.00 mensuales efectivo desde el 1 de julio de 2008. d. aprobó quince días de vacaciones de su primo del 2 al 20 de marzo de 2009. e. firmó el aumento de sueldo de su primo de $100.00 que incrementó su salario a $1,308.00 mensuales efectivo el 1 de julio de 2009. f. aprobó la Solicitud de Licencia de Feriados Acumulados de su primo desde el 29 de noviembre al 17 de diciembre de 2010. g. aprobó la licencia de vacaciones del 6 septiembre al 18 de octubre de 2011.
Determinación de hecho número 12.
La OE determinó que, del 2012 al presente, el recurrente:
a. aprobó las vacaciones de su primo del 8 de junio hasta el 17 de julio de 2015. b. aprobó las vacaciones de su primo del 31 de mayo hasta el 12 de julio de 2016. c. firmó el aumento de sueldo de su primo que incrementó su salario a $1,458.00 mensuales. d. firmó las vacaciones de su primo del 15 de febrero hasta el 9 de marzo de 2018 e. aprobó las vacaciones de su primo del 4 de enero hasta el 1 de febrero de 2021. f. firmó la comunicación mediante la cual concedió a su primo tres pasos por mérito que aumentaron su salario a $1,574.00 mensuales.
Determinación de hecho 13.
Por último, la OE determinó que la OEG no emitió ninguna
autorización ni dispensa para que el recurrente interviniere en
transacciones de personal sobre su primo hermano. La OE advirtió
que el recurrente ha tomado varios cursos de la Ley de Ética
Gubernamental de 1985 y la LOOEG.
La OE concluyó que la investigación de la querella se realizó
dentro de los términos establecidos en la ley. La funcionaria no
encontró evidencia del inicio de una investigación que activara la
aplicación del Art. 7.1, supra. Según la OE, la querella fue el
resultado de una auditoría de la AAIF. Por esa razón concluyó que
la investigación se solicitó formalmente el 18 de abril de 2022
cuando la AAIF refirió el asunto a AIPA. La OE determinó que el
término de noventa (90) días para culminar la investigación KLRA202400089 5
preliminar venció el 18 de julio de 2022. No obstante, advirtió que
la OEG podía solicitar una prórroga de noventa (90) días o comenzar
una investigación exhaustiva. Según la OE, la recurrida tenía dos
años y medio para culminar la investigación. La OE determinó que
la OEG presentó la querella a tiempo, porque lo hizo a solo diez (10)
días de vencido el primer término de la investigación preliminar. A
la OE le pareció razonable el término de diez (10) días porque no
existe un plazo específico para presentar una querella, luego de
culminada una investigación.
La OE recomendó el archivo de la imputación de violación al
inciso (h) del Art. 3.2 de la Ley de Ética Gubernamental de 1985. No
obstante, determinó que el recurrente violó el Art. 3.2(i), supra, que
prohíbe el nepotismo. Según la OE, para que esa violación se
configure es necesario que, un funcionario público nombre,
promueva o ascienda a un puesto de empleado público o contrate,
cualquier persona que sea su pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo por afinidad. La funcionaria concluyó
que todos esos requisitos se configuraron, debido a que el recurrente
intervino en el nombramiento de su primo, al firmar la notificación
de nombramiento y juramento.
Según la OE, el recurrente violó además, el inciso (g) del Art.
4.2 de la ley actual porque: (1) es un servidor público y (2) existe
evidencia robusta y convincente de que intervino directamente
desde el 2012 al presente en seis (6) transacciones relacionadas a
su primo hermano, que consistieron en cuatro (4) licencias de
vacaciones, un informe de cambio por aumento de sueldo y la
concesión de tres (3) pasos por mérito. La OE advirtió que los primos
hermanos están incluidos en la definición de pariente contenida en
la ley actual. La funcionaria determinó que el recurrente atentó
contra el interés público, porque hizo concesiones para el beneficio
de los intereses económicos de un pariente. Según la OE, estos KLRA202400089 6
intereses chocaban con el interés público de evitar el trato preferente
en las concesiones gubernamentales.
Por otra parte, la OE concluyó que el recurrente violó el inciso
(h) del Art. 4.2, supra. La funcionaria advirtió que esa violación se
configura, cuando la autoridad nominadora interviene directa o
indirectamente en el ascenso o en la remuneración o contratación
de un pariente. A la OE le quedó claro que el recurrente intervino en
la concesión de remuneraciones para su primo, porque el 1 de julio
de 2016 le autorizó un aumento de sueldo de $150. El 22 de junio
de 2021 le concedió tres (3) pasos por mérito, sin autorización de la
OEG. La funcionaria no encontró ninguna excepción, para concluir
que esas transacciones cumplieron con el principio del mérito o se
autorizaron en una ordenanza municipal. Según la OE, el recurrente
no redactó el documento de inhibición que exige la ley e intervino
directamente en la remuneración de un pariente. La OE determinó
que los aumentos de sueldo y las licencias de vacaciones no son
acciones ministeriales y están expresamente prohibidas por ley.
Además, advirtió que el Art. 3.09 de la Ley de Municipios Autónomos
le permitía al recurrente delegar esos asuntos a otro servidor
público.
Por último, la OE concluyó que la OEG no cumplió con el
estándar de prueba robusta y convincente requerido para establecer
que el recurrente violó el inciso (s) del Art. 4.2. Según la OE, la OEG
se limitó a argumentar que las intervenciones del Alcalde en los
asuntos de su primo pusieron en duda su integridad e imparcialidad
en el desempeño de la función gubernamental. La OE advirtió que
la OEG, ni siquiera mencionó el inciso (s) en la moción de
adjudicación sumaria ni en la réplica a la oposición.
La funcionaria recomendó a la Dirección Ejecutiva de la OEG
que: KLRA202400089 7
(1) encontrara al recurrente incurso en violación del inciso (i) del Art. 3.2 de la Ley de Ética Gubernamental del 1985.
(2) encontrara al recurrente incurso en violación a los incisos (g) y (h) del Art. 4.2 d la LOOEG.
(3) imponga la sanción que entienda adecuada conforme a la discreción otorgada en inciso (c) del Art. 4.7, supra.
(4) el archivo de la violación al inciso (h) de la Ley de Ética de 1985.
(5) el archivo de la violación al inciso (s) del Art. 4.2 de la LOOEG.
El 17 de enero de 2024, la OEG adoptó en su totalidad el
informe de la OE y ordenó al recurrente a pagar ocho mil dólares
($8,000.00) en multas que se desglosan de la manera siguiente:
1 dos mil dólares ($2,000.00) por violar el inciso (i) del Art. 3.2, supra.
2 tres mil dólares ($3,000.00) por cada una de las infracciones a los incisos (g) y (h) de la LOOEG.
No obstante, la OEG desestimó y archivó las imputaciones de
violación al inciso (h) del Art. 3.2 y el inciso (s) del Art. 4.2 de la
LOOEG.
El recurrente presentó una moción de reconsideración. La
agencia denegó la reconsideración.
Inconforme, el recurrente presentó este recurso en el que
alega que:
La Resolución Sumaria emitida por la Oficina de Ética Gubernamental es contraria a los principios encarnados en la Cláusula Constitucional que garantiza el debido proceso de ley y que se establecen en la propia ley orgánica de la referida entidad administrativa.
Erró la Oficina de Ética Gubernamental cuando adoptó normas de Procedimiento Civil en este tipo de controversia que deriva del Régimen Sancionador, del Estado.
No solo es improcedente este proceso bajo los preceptos de prescripción y de incuria, sino que desde hace cerca de veinte (20) años la Oficina de Ética Gubernamental había determinado que ese nombramiento era válido en derecho. KLRA202400089 8
Las transacciones de personal efectuadas fueron actos ministeriales que no constituyeron “promociones ni ascensos” que es lo que prohibía la Ley de Ética Gubernamental.
La Oficina de Ética Gubernamental transgredió los términos legalmente establecidos para investigar.
II.
A.
Revisión judicial de las resoluciones de la OEG
Las determinaciones adjudicativas que realiza la OEG no
pueden estar sustentadas en inferencias, conjeturas, ni
percepciones creadas por denuncias mediáticas, que actúan con
influencia externa. Las decisiones de la OEG tienen que cumplir un
estándar probatorio claro, robusto y convincente, de manera tal que
produzca en el juzgador una convicción permanente de que los
asuntos fácticos son altamente probables. La exigencia de ese
quantum de prueba tiene el propósito de evitar el automatismo
adjudicativo al justipreciar imputaciones éticas sobre empleados
públicos. La apariencia de impropiedad por si sola, no es razón para
que un funcionario público sea encontrado incurso en violación
ética automáticamente. La prueba clara, robusta y convincente es
un estándar intermedio de suficiencia de la prueba que, en esencia,
es más exigente que el estándar de preponderancia de la prueba
utilizado en los casos civiles. No obstante, es menos riguroso que el
estándar de más allá de duda razonable. El estándar de prueba
clara, robusta y convincente es aquella evidencia que le produce al
juzgador de hechos una convicción duradera de que las condiciones
fácticas son altamente probables. Este es el estándar utilizado
cuando se cuestiona el comportamiento ético de un funcionario
público, aun en los casos en que se imputa la simple apariencia de
imparcialidad o deshonestidad. Así se supera y descartan todos los
planteamientos basados en conjeturas y en relatos a terceros. OEG
v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 83-84 y 93-97 (2022). KLRA202400089 9
Los tribunales revisores deben conceder deferencia a las
decisiones de las agencias administrativas, debido al conocimiento
especializado sobre los asuntos ante su consideración. Sus
dictámenes gozan de una presunción de legalidad y corrección que
subsiste, mientras no se produzca prueba suficiente para derrotarla.
La parte que impugna judicialmente las determinaciones de hecho
de una agencia tiene el peso de la prueba para demostrar que no
están basadas en el expediente o que las conclusiones de la agencia
no son razonables. La razonabilidad es el criterio rector al momento
de pasar juicio sobre una decisión administrativa. La revisión
judicial estará limitada a evaluar si la agencia abusó de su
discreción porque actuó de manera arbitraria, ilegal o irrazonable.
El alcance del proceso de revisión se ciñe a determinar: (1) si el
remedio concedido por la agencia fue el apropiado, (2) si las
decisiones de la agencia están basadas en evidencia sustancial que
obra en el expediente administrativo, y (3) si las conclusiones de
derecho fueron correctas. Las determinaciones de derecho de las
agencias se revisarán en todos sus aspectos. No obstante, cuando
se trata de las leyes y los reglamentos que a la agencia le
corresponde poner en vigor, la deferencia cede si: (1) erró al aplicar
la ley, (2) actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente o (3) lesionó
derechos constitucionales fundamentales. OEG v. Martínez Giraud,
supra, págs. 88-91.
B.
Resoluciones Sumarias en el Procedimiento Administrativo
La OEG establece y administra los procedimientos en los que
se identifican las violaciones a la ética gubernamental. Su objetivo
es prevenir los conflictos de intereses y que se tomen y ordenen las
medidas disciplinarias, administrativas o civiles que autorice la ley.
No obstante, la OEG debe ejercer esos poderes, después de realizar
las correspondientes investigaciones y audiencias en las que los KLRA202400089 10
afectados tengan la oportunidad adecuada de ser oídos y de
defenderse. Art. 2.3, 3 LPRA sec. 1855b(ñ).
Las querellas presentadas por la OEG tienen que cumplir con
el procedimiento de adjudicación establecido en la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme. Art. 7.2, 3 LPRA sec.
1860a.
La Sección 3.7 de la Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9647 (b),
autoriza la adjudicación sumaria en el procedimiento
administrativo. El legislador dispuso expresamente que:
(b) Si la agencia determina a solicitud de alguna de las partes y luego de analizar los documentos que acompañan la solicitud de orden, o resolución sumaria y los documentos incluidos en la moción en oposición, así como aquellos que obren en el expediente de la agencia, que no es necesario celebrar una vista adjudicativa, podrá dictar órdenes o resoluciones sumarias, ya sean de carácter final o parcial resolviendo cualquier controversia entre las partes, que sean separables de las controversias excepto en aquellos casos donde la ley orgánica de la agencia dispone lo contrario.
La agencia no podrá dictar órdenes o resoluciones sumarias en los casos en que (1) existen hechos materiales o esenciales controvertidos, (2) hay alegaciones afirmativas en la querella que no han sido refutadas, (3) surge de los propios documentos que se acompañan con la petición una controversia real sobre algún hecho material y esencial, o (4) como cuestión de derechos no procede.
C.
Procedimiento de Investigación de querellas ante la OEG
Cualquier persona puede solicitar a la OEG que inicie una
investigación bajo cualquiera de las disposiciones que establece la
ley. La querella puede ser anónima o iniciada por la propia OEG. La
investigación preliminar tiene que realizarse dentro de los 90 días
siguientes a la presentación de la querella. Si la OEG entiende que
es necesario realizar una investigación exhaustiva tiene un año para
culminarla a partir de la culminación de la investigación preliminar.
Ambos términos son de estricto cumplimiento y pueden prorrogarse KLRA202400089 11
por justa causa noventa días o un año respectivamente. Art. 7.1, 3
LPRA sec. 1860.
D.
Artículo 3.2(i), 3 LPRA sec. 1821 de la derogada Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1985, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985
El Artículo 3.2(i), 3 LPRA sec. 1821, de la derogada Ley de
Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de
1985, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, establece la prohibición
siguiente:
Ningún funcionario público o empleado público podrá nombrar, promover o ascender a un puesto de funcionario o empleado público, o contratar por si, o a través de otra persona natural o jurídica, negocio o entidad que tenga interés en la agencia ejecutiva en la que trabaje o tenga facultad de decidir o influenciar a cualquier persona que sea pariente de dicho funcionario o empleado público dentro el cuarto grado de consanguinidad o del segundo de afinidad. ……….
Cuando el funcionario público o empleado público con facultad para decidir o influenciar entienda que es imprescindible para el bienestar del servicio público y el buen funcionamiento de la agencia contratar, nombrar, promover o ascender, a un pariente suyo dentro de los grados de parentesco antes mencionados, en un puesto de funcionario público o empleado público, tendrá que solicitar una autorización por escrito al Director Ejecutivo de la Oficina de Ética Gubernamental donde exponga las razones específicas que justifican tal contrato, nombramiento o ascenso en ese caso en particular, previo a llevar a cabo dicha acción, de conformidad a la reglamentación que adopte la Oficina de Ética Gubernamental.
La Oficina de Ética Gubernamental deberá dentro del término directivo de treinta (30) días desde la fecha de haberse radicado la solicitud de dispensa, autorizar o denegar la misma. La Oficina de Ética Gubernamental notificará al solicitante de la aprobación de la dispensa o de su denegación. En caso de denegar la solicitud de dispensa deberá fundamentar dicha decisión presentando un informe escrito. ……
La prohibición que aquí se establece no será de aplicación a la situación de un funcionario o empleado público que nombre, promueva o ascienda en un puesto de carrera en la agencia en que trabaje o sobre la cual ejerza jurisdicción , a un funcionario o empleado público que sea su pariente dentro de los referidos KLRA202400089 12
grados, cuando el funcionario o empleado público, nombrado, promovido o ascendido haya tenido la oportunidad de competir en igualdad de condiciones con otros aspirantes mediante un proceso de selección a base de pruebas, exámenes o evaluaciones de preparación y experiencia, y se haya determinado objetivamente que es el candidato idóneo o mejor calificado en el registro de elegibles para el puesto en cuestión y el pariente con facultad no haya intervenido en el mismo. Asimismo, las prohibiciones antes descritas con excepción de la de nombramiento, serán de aplicación a aquellos empleados o funcionarios públicos que advengan a la relación de grado de parentesco dispuestos en este artículo después de su nombramiento o designación.
Según el Artículo 3.6, 3 LPRA sec. 1826 de la ley derogada:
Cualquier funcionario o empleado público de la Rama Ejecutiva que tenga que tomar alguna acción oficial, que constituya una violación a las prohibiciones que establecen los Artículos 3.2, 3.3 y 3.4 de esta ley, deberá informar el hecho a la Oficina de Ética Gubernamental antes de tomar dicha acción. El funcionario o empleado público podrá solicitar ser relevado de tener que intervenir con el asunto o participar en las deliberaciones de la agencia que están relacionadas con la materia. Énfasis nuestro.
El Tribunal Supremo de Puerto Rico nos dio en OEG v
Santiago Guzmán 188 DPR 215, 227 (2013) unas directrices para
interpretar y aplicar el Art. 3.2 (i), supra. La decisión advierte que
su redacción es confusa. No obstante, determinó que el legislador
tuvo la intención de penalizar a un funcionario o empleado por la
mera posibilidad de poder influenciar en el nombramiento de un
familiar sin evidencia de que haya ejercido esa influencia. Según el
Tribunal Supremo dicho Artículo (1) va dirigido a los funcionarios o
empleados públicos, (2) veda las acciones de nombrar, promover,
ascender y contratar a un familiar dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad en la agencia ejecutiva en la
que trabajen o que ejerzan alguna influencia para que se haga, (3)
se exige algún tipo de participación o ejercicio de influencia en el
proceso de nombrar, promover, ascender y contratar al familiar y (4)
la OEG incurre en una acción ultra vires cuando sanciona a un
funcionario que tiene el poder de influenciar a la autoridad KLRA202400089 13
nominadora sin evidencia de que ejerció esa influencia: Artículos
4.2 (g) y (h) de la Ley de Ética Gubernamental, Ley Número 1 de
2012, 3 LPRA sección 1857a (g) y (h). Un servidor público no puede
intervenir, directa o indirectamente, en cualquier asunto en el que
él tenga un conflicto de interés que resulte en la obtención de un
beneficio para él. Tampoco un servidor público puede intervenir
directa o indirectamente, en cualquier asunto en el que un miembro
de su unidad familiar, su pariente, su socio o una persona que
comparta su residencia, tenga un conflicto de interés que
resulte en la obtención de un beneficio para cualquiera de ellos.
Cuando se trate de una de las relaciones antes mencionadas, que
haya terminado durante los dos (2) años anteriores al nombramiento
del servidor público, este no podrá intervenir, directa o
indirectamente, en cualquier asunto relacionado con estos hasta
pasados dos (2) años desde su nombramiento.
La prohibición permanece vigente mientras exista un vínculo
de beneficio para el servidor público. Una vez termine el vínculo de
beneficio, el servidor público no puede intervenir directa o
indirectamente en el referido asunto hasta pasados dos (2) años.
Por su parte en inciso (h) del Artículo citado dispone que:
(h) La autoridad nominadora o un servidor público con facultad de decidir o de influenciar a la autoridad nominadora, no puede intervenir directa o indirectamente en el nombramiento, ascenso, remuneración o contratación de su pariente. Se entenderá que un servidor público tiene facultad para decidir o influenciar cuando una ley, reglamento descripción de deberes o designación así lo disponga. Esta prohibición no aplica cuando a discreción de la División Ejecutiva, medien circunstancias excepcionales que hayan sido evaluadas con anterioridad a que la autoridad nominadora o el servidor público con facultad de decidir o de influenciar ejerzan dicha facultad.
Tampoco aplica a un puesto de carrera cuando se cumpla con el principio de mérito a las promociones, ascensos o transacciones de personal requeridas por ley, a las revisiones generales de un plan de clasificación, al recibo de los beneficios del programa de Sección 8, a las subastas públicas en las que concurran KLRA202400089 14
todos los requisitos establecidos por ley, a la participación en los programas de verano ni al recibo de servicios, préstamos, garantías o incentivos otorgados bajo los criterios de un programa estatal federal o municipal. Todo ello siempre que bajo las anteriores excepciones se cumpla con las normas de aplicación general y que la autoridad nominadora o el servidor público con facultad de decidir o de influenciar no intervenga y lo certifique mediante una inhibición formal.
El Artículo 1.2 de la Ley Número 1 supra, 3 LPRA sección 1854 contiene varias definiciones pertinentes a la controversia planteada. Estas definiciones son las siguientes:
…
(d) Ascender−Cualquier nombramiento a un cargo o puesto de mayor remuneración económica o jerárquica.
(e) Asunto− Hecho que involucra a partes específicas y en los que el servidor público participa, personal y sustancialmente o que requiere de su decisión aprobación, recomendación o investigación. No incluye la intervención o participación del servidor público en la promulgación de normas o reglamentos de aplicación general o de directrices e instrucciones abstractas que no aludan a situaciones particulares o a casos específicos.
(i) Beneficio− Cualquier provecho utilidad lucro o ganancia, sin limitar el término a una ganancia pecuniaria o material, sino que denota cualquier forma de ventaja ….
(n) Conflicto de Intereses ─Aquella situación en la que el interés personal o económico está o puede razonablemente estar en pugna con el interés público.
(y) Pariente-Los abuelos, los padres, los hijos, los nietos, los tíos, los hermanos, los sobrinos, los primos hermanos, el cónyuge, los suegros y los cuñados del servidor público, así como los hijos y los nietos de su cónyuge.
(gg) Servidor Público-Persona en el Gobierno que interviene en la formulación e implantación de la política pública o no, aunque desempeñe su encomienda permanente o temporalmente con o sin remuneración. También incluye al contratista independiente cuyo contrato equivale a un puesto o cargo o que entre sus responsabilidades está la de intervenir directamente en la formulación e implantación de la política pública.
(hh) Unidad familiar-Aquellos cuyos asuntos financieros están bajo el control del servidor público. KLRA202400089 15
III
El recurrente alega en los dos primeros señalamientos de error
que la OEG violó su derecho al debido proceso de ley, porque
adjudicó la controversia sumariamente, sin una vista. El señor
Alcalde sostiene que la ley orgánica de la OEG exige la celebración
de una audiencia, cuando a un servidor público se le imputa que
cometió conducta ilícita. Según el recurrente, la reglamentación de
la OEG impide la adjudicación sumaria cuando es improcedente en
derecho.
La OEG alega que tanto la Ley de Procedimiento
Administrativo, como su ley habilitadora y reglamentación interna
permiten la adjudicación sumaria siempre que no exista
controversia de hechos y que proceda en derecho. La agencia
argumenta que el recurrente descansó en meras alegaciones y no
derrotó la prueba robusta y convincente que demuestra que cometió
las faltas éticas imputadas.
El señor Alcalde no tiene razón. Los dos primeros
señalamientos de error no son correctos, porque no existe ningún
impedimento legal para que la OEG adjudique sumariamente una
investigación. Su ley orgánica dispone que el procedimiento de
adjudicación de querellas tiene que cumplir con el establecido en la
Ley de Procedimiento Administrativo. La sección 3.7 de la Ley Núm.
38, supra, autoriza la adjudicación sumaria en el procedimiento
administrativo, salvo que la ley orgánica de la agencia disponga lo
contrario. La ley orgánica de la OEG no contiene ninguna
disposición que impida la adjudicación sumaria. La OEG tiene la
facultad de adjudicar sumariamente las querellas éticas cuando no
es necesario celebrar una vista adjudicativa, porque no existe
controversia de hechos esenciales y procede en derecho.
El recurrente invoca en los señalamientos de errores tres y
cinco las defensas de prescripción e incuria. El señor Alcalde alega KLRA202400089 16
que la agencia transgredió los términos para investigar, porque los
hechos por los que fue sancionado ocurrieron hace más de veinte
(20) años. Según el recurrente, la OEG lo exoneró en el año 2004,
de solicitar una dispensa, porque el nombramiento de su primo era
en un puesto de carrera. El señor Alcalde aduce que la agencia tiene
conocimiento del nombramiento desde que pidió la dispensa. No
obstante, alega que no fue hasta el 7 de octubre de 2021 que emitió
una orden de acceso inmediata al expediente de personal de su
primo. Por último, aduce que la investigación preliminar se excedió
del término de noventa (90) días y no se alegó ni probó justa causa
para la demora.
La OEG no cometió los señalamientos de errores tres y
cinco. La defensa incuria como la invoca el recurrente, no aplica por
razones obvias. La mayoría de las acciones por la que el recurrente
fue sancionado, son posteriores al año 2004. Al recurrente se le
atribuyen violaciones a la ley por hechos ocurridos en los años 2006,
2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2015, 2016, 2018, 2020 y 2021. La
defensa de incuria no prospera porque es evidente que la agencia no
podía investigar en el año 2004 hechos que no habían ocurrido.
El recurrente alega que no podía ser penalizado por firmar el
nombramiento de su primo, porque la OEG lo eximió de tener que
solicitar una dispensa. El señor Alcalde pretende pasar inadvertido
y omite que en su respuesta, la OEG le advirtió que no podía
intervenir en el nombramiento de su primo y que debía delegar el
asunto tal como dispone la ley. El recurrente interpreta
incorrectamente la ley, porque el no tener que solicitar una
dispensa, no autoriza a un funcionario público a firmar el
nombramiento de un pariente en un puesto de carrera. Por el
contrario, la prohibición de intervenir está expresamente establecida
en el último párrafo del Artículo 3.2, supra. El legislador dispuso
textualmente que el pariente con facultad no haya intervenido en el KLRA202400089 17
mismo, en referencia al nombramiento de un pariente en un puesto
de carrera. El texto de la ley es claro. La ley establece que en esos
casos no hay que solicitar una dispensa, pero sí es necesario que el
pariente con facultad no intervenga. Tampoco podemos pasar por
alto que el recurrente es Alcalde desde el año 2001, que conoce la
Ley de Ética porque ha tomado seminarios sobre la actual y la
derogada ley y que ni siquiera la ignorancia de las leyes lo exime de
su cumplimiento. No obstante, el recurrente firmó el nombramiento
de su primo el 1 de junio de 2004, contrario a lo que establece
expresamente la derogada ley y sin haber recibido aún la respuesta
de la OEG a la solicitud de dispensa.
Las alegaciones del recurrente de que la OEG conocía sobre el
nombramiento desde el 28 de mayo de 2004, cuando pidió la
dispensa, no son ciertas. El señor Alcalde firmó el nombramiento de
su primo hermano el 1 de junio de 2004. Cuando la agencia emitió
su respuesta el 25 de octubre de 2004, desconocía que el recurrente
ya había nombrado a su primo hermano. La OEG decidió conforme
a la evidencia que le proveyó el recurrente. El señor Alcalde proveyó
una comunicación en la que le delegó a la Directora de Recursos
Humanos todo el procedimiento de evaluación y reclutamiento para
cubrir los puestos de policía municipal y una certificación del 8 de
septiembre de 2004 en la que el Alcalde indica que no tuvo
participación alguna en el proceso de reclutamiento y solicitud de
candidatos para la convocatoria en la que participaba su primo
hermano. El recurrente certificó algo que no era cierto, porque el 1
de junio de 2004 ya había firmado el nombramiento de su primo.
Sin embargo, no proveyó esa información al foro recurrido. La OEG
no se enteró en el año 2004 del nombramiento, porque el recurrente
omitió esa información. Por el contrario, la información que el
recurrente le dio a la OEG llevó a la agencia a entender que el Alcalde
no intervino en el nombramiento de su primo y que cumplió con la KLRA202400089 18
ley. No es hasta el 18 de abril de 2022 que la OEG adviene en
conocimiento que el recurrente nombró a su primo hermano el 1 de
junio de 2004. La agencia conoció ese hecho, en el transcurso de
una auditoria que realizó en el municipio. El término de noventa (90)
días para la investigación preliminar que confiere la ley venció el 18
de julio de 2022, si lo contamos a partir del 18 de abril de 2022.
La OEG tenía un (1) año para realizar la investigación exhaustiva, a
partir del 18 de julio de 2022. Dicho término venció el 18 de julio de
2023. La querella se presentó el 28 de julio de 2022. Este escenario
hace obvio que la querella se presentó a tiempo.
El recurrente alega en el cuarto señalamiento de error que fue
sancionado, por actos ministeriales que no violentan el Artículo 3.2
(i), supra, porque no están encaminados a conceder una promoción
o ascenso a un pariente. Según el recurrente, el Artículo citado no
impide la aprobación de otros asuntos administrativos, como la
concesión de licencias por vacaciones.
La OEG sostiene que el recurrente fue sancionado por
intervenir directamente con el nombramiento de un pariente, debido
a que firmó el nombramiento de su primo hermano. Según la OEG
el recurrente no fue sancionado por intervención en asuntos
administrativos de un pariente, porque ese señalamiento fue
archivado. La agencia aduce que su decisión está basada en prueba
clara, robusta y convincente que demuestra que el recurrente
intervino directamente en el nombramiento de un pariente. La OEG
alega que el recurrente firmó el nombramiento en el año 2004 y que
desde el año 2012 intervino en otros asuntos y transacciones de
personal, como la firma de aumentos de sueldo y la concesión de
pasos por mérito, contrario a lo establecido en los incisos (g) y (h)
del Artículo 4.2 de la Ley de 2012.
El expediente administrativo considerado por la OEG incluyó
la evidencia documental siguiente. El 28 de mayo de 2004 el KLRA202400089 19
recurrente pidió una dispensa, a través de Oficina de
Administración de Recursos Humanos del Municipio de Rincón,
para el nombramiento de su primo, Jason Obrian López Noriega
como policía municipal. Pág. 46 del apéndice. El 1 de junio de 2004
el recurrente firmó el nombramiento de Jason Obrian López Noriega
como policía municipal. Pág. 50 del apéndice. El 25 de octubre de
2004 la OEG emitió su respuesta basada en una comunicación del
18 de noviembre de 2003, en la que el querellado delegó a la
Directora de la Administración de Recursos Humanos del Municipio
de Rincón, Carmen M. Brignoni Santoni, todo el proceso de
evolución y reclutamiento para los puestos de policía municipal y en
una certificación del 8 de septiembre de 2004, en la que el
querellado indicó que no tuvo participación alguna en el proceso
de reclutamiento y selección de candidatos para dicha
convocatoria en la que fue seleccionado su primo. Véase,
Determinación de hecho número 10 del Informe de la Examinadora.
La OEG respondió que no se necesita una dispensa cuando el
nombramiento es en un puesto de carrera.
No obstante, en su respuesta la OEG advirtió al recurrente
que, aunque la dispensa no era necesaria, porque el nombramiento
era para un puesto de carrera. era necesario que
1. la persona a ser nombrada o ascendida haya competido en igualdad de condiciones con otros aspirantes mediante un proceso de selección a base de pruebas, exámenes o de evaluaciones de preparación o experiencia
2. se haya determinado objetivamente que esa persona es el candidato idóneo o mejor calificado en el Registro de Elegibles para el puesto en cuestión y
3. el funcionario o empleado con facultad para decidir o influenciar no haya intervenido en forma alguna en el anterior proceso. Página 48.
El expediente ante la consideración del TPI incluye prueba
robusta y suficiente para adjudicar sumariamente que el recurrente
violó el Artículo 3.2 (i), supra, de la derogada ley. El recurrente tiene KLRA202400089 20
razón cuando alega que el 25 de octubre de 2004 la OEG le contestó
que no se necesita una dispensa para nombrar a un pariente en un
puesto de carrera. Sin embargo, omite que la aplicación de esa
excepción está sujeta al cumplimiento de los tres (3) requisitos
contenidos en el propio Artículo 3.2(i), supra. La OEG le advirtió
expresamente al recurrente que el funcionario o empleado con
facultad para decidir o influenciar no podía haber intervenido
en forma alguna en el anterior proceso. El recurrente fue
advertido de la necesidad de no intervenir como Alcalde de
forma alguna en el proceso administrativo que se llevaba a cabo
para el nombramiento del señor López Noriega. El Alcalde
también fue advertido que tenía que delegar en una persona con
autoridad plena para actuar la facultad de pasar juicio,
recomendar y/o tomar decisiones sobre dicho nombramiento y
de futuras transacciones relacionadas a su primo.
Determinación de hecho número 11 del Informe.
Sin embargo, es un hecho que el recurrente no esperó recibir
la respuesta de la OEG, porque el 1 de junio de 2004 firmó el
nombramiento de su primo como policía municipal. La conducta del
señor Alcalde violó el Artículo 3.2(i) que impide al pariente con
facultad intervenir en el nombramiento de un familiar en el cuarto
grado de consanguinidad. El recurrente pretende soslayar el
cumplimiento de la ley, con el argumento de que la OEG le exoneró
de solicitar una dispensa. Sus argumentos no nos convencen,
porque el Artículo 3.2 (i) condiciona el nombramiento de un pariente
a un puesto de carrera, sin necesidad de una dispensa a que el
pariente con la facultad de nombramiento no haya intervenido. El
recurrente pretende soslayar su falta ética con el argumento de que
su actuación fue ministerial. Tal argumento no puede prosperar,
porque la intervención del señor Alcalde en el nombramiento de su
primo estaba expresamente prohibida por la ley de ética vigente a KLRA202400089 21
esa fecha. El propio recurrente informó a la agencia que había
delegado el asunto a la Directora de Recursos Humanos y certificó
que no había intervenido de forma alguna en el nombramiento. Sin
embargo, cuando hizo esa certificación, ya había firmado el
nombramiento.
El expediente administrativo cuenta con la prueba robusta y
convincente de que el recurrente violó el Artículo 4.2 (g), supra.
Según consta en el Informe de la OE, del año 2012 al presente el
recurrente aprobó en cuatro (4) ocasiones distintas las licencias de
vacaciones de su primo hermano, firmó un informe de cambio en el
que se evidencia la concesión de un aumento de sueldo y le otorgó
tres (3) pasos por mérito. No existe controversia de que el recurrente
violó el Artículo 4.2 (g) porque quedó demostrado que se
configuraron todos sus elementos. El Artículo citado impide que un
servidor público intervenga directa e indirectamente en cualquier
asunto en el que un pariente tenga un conflicto de interés que
resulte en la obtención de un beneficio para cualquiera de ellos. Los
hechos probados y no controvertidos demuestran que el recurrente
en sus funciones como servidor público y Alcalde del Municipio de
Rincón intervino directamente en asuntos en los que tenía un
conflicto de interés, porque estaban relacionados a la concesión de
beneficios para un pariente en el cuarto grado de consanguinidad,
que es su primo hermano y debido a su intervención, el pariente
obtuvo como beneficios la concesión de licencias de vacaciones de
treinta (30) días, un aumento salarial y tres (3) pasos por mérito.
La OEG tuvo ante su consideración la evidencia robusta y
convincente requerida para establecer que el señor Alcalde violó el
Artículo 4.2 (h), supra. Dicho Artículo prohíbe que la autoridad
nominadora o un servidor público con facultad de decidir o
influenciar a la autoridad nominadora, intervenga directa o
indirectamente en el ascenso o remuneración de su pariente. KLRA202400089 22
Aunque, como excepción, la prohibición no aplica a los puestos de
carrera, ni a las promociones o ascensos requeridos por ley, el
legislador hizo claro que el servidor público con facultad de decidir
o de influenciar no podrá intervenir y tendrá que certificarlo
mediante una inhibición formal.
La violación al Artículo 4.2 (h), supra, se cometió porque el
recurrente, en el ejercicio de sus funciones en el servicio público,
como Alcalde, intervino directamente en la remuneración y
concesión de ascensos y para beneficio de su primo hermano.
Aunque el puesto de policía municipal es de carrera y dando por
hecho que las intervenciones fueron sobre asuntos requeridos por
ley, el legislador hizo claro que aún en esas circunstancias la
autoridad nominadora y el servidor público con facultad de
decidir o influenciar no puede intervenir. Además, tiene que
certificarlo en una inhibición formal. El Alcalde no se abstuvo de
intervenir ni presentó una inhibición formal como lo requiere el
Artículo 4.2 supra. Según la prueba presentada y no controvertida,
el 1 de julio de 2016 el recurrente autorizó un aumento de ciento
cincuenta dólares ($150.00) mensuales en un Informe de cambio
especial. El 22 de junio de 2021 concedió tres (3) pasos por mérito
a su pariente de cuarto grado de consanguinidad. Los aumentos de
sueldo y pasos que otorgó el Alcalde constituyen un ascenso, porque
la ley establece que son un incremento de salario. El Alcalde violó el
inciso (h) porque es un hecho incontrovertido que intervino
directamente en la concesión de ascensos a un pariente en cuarto
grado.
Así pues, conforme a lo antes expuesto concluimos que el
recurrente incurrió en la conducta prohibida en los Artículos 3.2 (y),
4.2 (g) y 4.2 (h) de la Ley de Ética Gubernamental. KLRA202400089 23
IV
Se confirma la resolución recurrida.
Lo acordó y manda el Tribunal, y certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
El Juez Pérez Ocasio disiente con voto escrito.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
OFICINA DE ÉTICA Revisión Judicial GUBERNAMENTAL (Ley de Ética Gubernamental) Recurrido Sobre: Violación a los Incisos (g), (h) y (s) del v. Artículo 4.2 de la Ley 1- KLRA202400089 2012, según enmendada, y a los CARLOS D. LÓPEZ Incisos (h) e (i) del BONILLA Artículo 3.2 de la Ley Núm. 12 del 24 de julio Recurrente de 1985
Caso Número: 23-17 Panel integrado por su presidenta, la Juez Domínguez Irizarry, la Juez Grana Martínez y el Juez Pérez Ocasio
VOTO DISIDENTE JUEZ PEREZ OCASIO
Aunque considero el análisis de mis compañeras Juezas uno
sobrio y responsable, difiero con gran miramiento sobre el resultado
de este.
Deseo comenzar señalando que, luego de evaluar
detenidamente los hechos y circunstancias del caso, relevante al
Hon. Carlos López Bonilla, no percibo malignidad en las actuaciones
de este. No obstante, lo cierto es que, independientemente de las
intenciones – o la falta de estas – las personas, y aún más los
servidores públicos, vienen obligados a cumplir con lo establecido
en la Ley.
Las imputaciones hechas contra el recurrente surgen de dos
(2) estatutos, a saber, la derogada Ley de Ética Gubernamental del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1985, Ley Número 12 de
24 de julio de 1985, en adelante, Ley Núm. 12-1985, 3 LPRA ant.
sec. 1801 et seq. y la Ley Orgánica de la Oficina de Ética
Gubernamental de Puerto Rico, Ley Número 1 de 3 de enero de
2012, en adelante, Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1854 et seq. Nos
resulta evidente que entre una Ley y la otra, las actuaciones
reseñadas en la opinión mayoritaria demandan una evaluación
distinta. Es decir, y a modo de ejemplo subrayamos que, solo el
estatuto vigente requiere una inhibición formal.
Reconocemos que la agencia en cuestión tiene la facultad de
resolver de manera sumaria. Sin embargo, no diviso en el dictamen
recurrido un análisis diferenciado y atemperado sobre las
actividades ministeriales que se repitieron durante casi veinte (20)
años, a la luz del derecho aplicable antes y después del año 2012.
Aunque entiendo que los actos del recurrente pudieran incidir bajo
la Ley Núm. 1-2012, es mi apreciación que estos mismos hechos
posiblemente no violentan la derogada Ley Núm. 12-1985.
Esta conclusión obedece a mi evaluación del Artículo 3.2 de
la Ley Núm. 12-1985, supra, ant. sec. 2011 y el Artículo 4.2 de la
Ley Núm. 1-2012, supra, sec. 1857. A través de ellos, el legislador
busca prohibir, en síntesis, que un servidor público intervenga con
los intereses de un pariente. En ambos estatutos, se plasmó como
excepción a esta prohibición los puestos de carrera, como el del
primo-hermano del recurrente.
Ahora bien, ambas leyes señalan condiciones distintas para
que la mencionada excepción sobre los nombramientos de carrera
pueda prevalecer. En el caso de la derogada Ley Núm. 12-1985, esta
establecía la necesidad de tres (3) circunstancias para que un
servidor público con facultad para nombrar, promover o ascender,
pudiera así hacerlo en beneficio de un pariente con un puesto de
carrera: 1) competencia en igualdad de condiciones con los demás
aspirantes, 2) determinación a base de mérito y 3) que el pariente
con facultad no haya intervenido en este proceso de evaluación. Por
su parte, la Ley Núm. 1-2012 requiere que el pariente con facultad
de decidir o influenciar, se abstenga de intervenir y así lo certifique.
La opinión mayoritaria reseña la divergencia entre estos
criterios estatutarios. Sin embargo, a mi juicio, no se logra exponer KLRA202400089 3
con meridiana claridad por qué las actuaciones del recurrente – las
cuales nunca estuvieron dirigidas a favorecer a su primo-hermano
sobre los demás policías municipales – incumplen con ambos
estatutos. Por ello, este Juez entiende que el foro administrativo no
debió resolver sumariamente, de forma que los hechos, los cuales se
extienden por un periodo significativo de tiempo, pudiesen ser
evaluados bajo el crisol adecuado a la normativa vigente que, por
cierto, varió.
Por entender que, en este caso particular, la agencia recurrida
debió celebrar una vista adjudicativa, disiento.
En San Juan, Puerto Rico, a de septiembre de 2025.
ALBERTO LUIS PEREZ OCASIO Juez de Apelaciones