Meléndez De León Y Otros v. Hon. Julia Keleher Y Otros

2018 TSPR 126

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: July 16, 2018
• Docket: CT-2018-5
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Xiomara Meléndez De León, et al.

Recurrida 2018 TSPR 126

v. 200 ____

Hon. Julia Keleher, et al

Peticionaria

Municipio de Morovis, et al.

Recurrida

v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al.

Número del Caso: CT-2018-5

Fecha: 16 de julio de 2018

Tribunal de Apelaciones:

Panel V

Oficina del Procurador General:

Lcda. Carmen L. Sanfeliz Ramos Procuradora General Auxiliar

Lcda. Isaías Sánchez Báez Procurador General

Abogados de la parte recurrida:

Lcdo. Rafael Nadal Arcelay Lcda. Melissa López Díaz Lcdo. Edgardo Pabón Rodríguez Lcdo. José Chaves Caraballo

Materia: Sentencia del Tribunal con Opiniones de Conformidad y Opinión Disidente.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. Julia Keleher, et al.

________________________ CT-2018-0005

SENTENCIA

(REGLA 50)

En San Juan, Puerto Rico, a 16 de julio de 2018.

Examinado el recurso de certificación intrajurisdiccional, así como los escritos presentados por la parte recurrida, revocamos la sentencia recurrida emitida por el foro de instancia a través de la cual se concedió el remedio del injunction permanente y se declaran las peticiones sin lugar. Como consecuencia, se deja sin efecto la orden de paralización del cierre de las escuelas objeto de este recurso y se desestima la demanda de autos.

Notifíquese inmediatamente.

Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una opinión de conformidad a la cual se unen el Juez Asociado señor Martínez Torres, la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo. CT-2018-0005 2

El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una opinión de conformidad a la cual se unió la Juez Asociada Rodríguez Rodríguez. El Juez Asociado señor Estrella Martínez disintió con opinión escrita. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disiente y hace constar la expresión siguiente:

“El 8 de febrero de 2018 se presentó el Proyecto de la Cámara 1441 para establecer la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico. En lo pertinente, el Artículo 2.04 establecía los deberes y responsabilidades de la Secretaria de Educación. En particular, el inciso (b)(14) reconocía la facultad de “[e]stablecer y regular la apertura, operación y cierre de las instalaciones donde operan las escuelas públicas de Puerto Rico”. Este proyecto se discutió ampliamente en el País. A raíz de ello, se presentaron muchísimas ponencias ante la Comisión de Educación, Arte y Cultura. Tanto la Asociación de Maestros como la Federación de Maestros cuestionaron la falta de criterios para ordenar el cierre de una escuela pública. Ante ello, se enmendó el inciso (b)(14) del Artículo 2.04 para establecer que “para el cierre, consolidación y/o reorganización de las instalaciones, el Secretario seguirá el procedimiento establecido en el Artículo 8.01, inciso (f) de esta Ley”. Por su parte, el Artículo 8.01, inciso (f) dispone, en resumen, que previo al cierre de cualquier escuela la Secretaria de Educación deberá preparar un estudio. Ese estudio debe atender 15 criterios, entre estos, la localización y el impacto en la comunidad. Además, ese estudio debe estar disponible al público en el Distrito Escolar y la ciudadanía a través de la página de Internet del Departamento de Educación y enviarse al director de la escuela. La única excepción disponible para incumplir con este procedimiento es cuando se trate de un cierre temporal urgente y necesario para la preservación de la salud de los estudiantes o la seguridad general. El Estado interpreta que tal proceso debe cumplirse a partir del 1 de julio de 2018. Según este, el cierre de 283 escuelas públicas que anunció en abril de 2018 −es decir, luego de aprobada la ley y antes del 1 de julio de 2018− no tiene que cumplir con el procedimiento. Esta interpretación es contraria al texto claro de la ley, su historial legislativo y propósitos. Interpretar que el cierre de más de 200 escuelas públicas no tiene que cumplir con un procedimiento que la propia ley dispone que aplica a “cualquier escuela” y cuya única excepción es en casos urgentes, es contrario a la CT-2018-0005 3

política pública que procura la ley y da al traste con el ideal de nuestro ordenamiento constitucional democrático de participación ciudadana y consentimiento de los gobernados. La Asamblea Legislativa fue más allá de la exigencia constitucional y dispuso que, previo al cierre de una escuela, se debe efectuar el referido estudio. En este caso, al eximir al Estado de cumplir con su obligación con respecto a más de 200 escuelas públicas, este Tribunal modifica indebidamente ese acto legislativo. Con ello, empaña un curso de acción que, si bien es permisible, en este caso no cumple con las exigencias que impuso el legislador. En efecto, la redacción del inciso (f) del Artículo 8.01 pudo ser mejor. Pero la interpretación del Tribunal es contraria a la regla de hermenéutica legal de que las palabras de una ley deben entenderse, siempre, de modo que produzcan algún resultado. La ley se refiere a “cualquier escuela”, por lo que la pretensión de que el proceso no aplica a más de 200 escuelas, cuyos cierres para el nuevo año académico el Estado anunció posterior a la aprobación de la ley, es insostenible. El historial legislativo demuestra que ese proceso se promulgó para atender las preocupaciones de los maestros. Por lo tanto, no tiene sentido que no les apliquen los criterios a estas escuelas solo porque el cierre se anunció antes del 1 de julio de 2018. Ello porque el cierre es efectivo luego de esa fecha, es decir, cuando culmina el calendario escolar. La interpretación que propone el Estado no se justifica ante la clara intención legislativa. En consecuencia, ante la determinación de este Tribunal de adoptar tal interpretación, disiento”.

El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón está inhibido.

Juan Ernesto Dávila Rivera Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Peticionaria CT-2018-0005 ________________________

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA a la cual se unen el Juez Asociado señor Martínez Torres, la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo

Este caso nos presenta una controversia cuya

trascendencia es incuestionable para el desarrollo de

ciudadanos que puedan contribuir al progreso económico y

social de Puerto Rico. Nos confrontamos con la interrogante de si CT-2018-0005 2

procede expedir un injunction permanente para evitar el

cierre de varios planteles escolares. En esencia, tenemos

que justipreciar si el Estado transgredió las garantías

constitucionales del debido procedimiento de ley y la igual

protección de las leyes de los recurridos. En miras de esas

interrogantes, venimos llamados a analizar las

particularidades del derecho constitucional a la educación

y uno de los cometidos más importantes del Estado, su

responsabilidad de prestar servicios educativos a nivel

primario conforme sus facilidades lo permitan de acuerdo al

Art. II Sec. 5 de Nuestra Constitución.

A continuación trazaremos el marco fáctico y procesal

de la controversia que nos atañe resolver.

I

El 24 de mayo de 2018 un grupo de padres compuesto por

las Sras. Xiomara Meléndez De León, Joanna López Medina,

Ivette M. Montalvo Mendoza, Carmen E. Rosario Rodríguez,

Zuleyma Maldonado Sierra y el Sr. Rinaldi Fernández Pagán

(padres demandantes) incoaron en el Tribunal de Primera

Instancia una Petición de injunction preliminar y

permanente contra el Estado, el Departamento de Educación

(Departamento), su Secretaria, la Hon. Julia Keleher, y la

Directora de la Región Educativa de Arecibo, la Sra.

Maribel Colón González.1 Alegaron que la decisión del

Departamento de cerrar ciertos planteles escolares era

improcedente pues se tomó en contravención a la

1 Cada una de las partes demandantes arguyeron ser padres de estudiantes de las escuelas a ser cerradas. CT-2018-0005 3

Ley 85-2018, conocida como la Ley de Reforma Educativa, y

la Carta Circular Núm. 33-2016-2017.2 También, adujeron que

el Departamento no efectuó el estudio requerido por la Ley

85, el cual requería evaluar un mínimo de quince criterios

antes de cerrar, consolidar o reorganizar cualquier

escuela. Aseveraron que el Departamento no colocó el

estudio a la disposición del público del distrito escolar

de los planteles escolares que se proponía cerrar.

Sostuvieron que las clausuras de esas escuelas no

respondían a una situación urgente y necesaria para la

preservación de la salud de los estudiantes o la seguridad

en general. Además, argumentaron que el Departamento, al

incumplir con la ley, violó su debido proceso de ley y su

derecho a la igual protección de las leyes. Peticionaron la

expedición de un injunction preliminar y permanente.

Señalaron que la ilegalidad del cierre de los planteles

escolares les ocasionaba un daño irreparable puesto que el

Departamento no permitió que sus hijos se matricularan en

ellas. Indicaron que el cierre representaba una carga

altamente onerosa ya que para llegar a las escuelas tenían

que trasladarse a mayores distancias.

Consecuentemente, el foro primario dictó una Orden en

la que citó a todos los codemandados a una vista de

interdicto preliminar a celebrarse el 1 de junio de 2018.

Luego de llevarse a cabo la vista, y tras estudiar una moción de

2 Los planteles a ser cerrados son los siguientes: Laurentino Estrella Colón de Camuy, Joaquín Rodríguez Ruiz de Hatillo, Ramón Ávila Molinari de Quebradillas, Rosa M. Rodríguez de Vega Baja, Ramón E. Betánces de Arecibo y Julio Lebrón Soto de Lares. CT-2018-0005 4

desestimación instada por el Estado, emitió una Resolución

y orden en la cual esbozó que no procedía por ser

prematura. Apuntó que, según la prueba sometida, la

actuación del Departamento de cerrar escuelas rayó en lo

arbitrario y caprichoso en la notificación a las partes.

Expresó que los testimonios vertidos presentaban una

incertidumbre respecto al cierre, especialmente en los

padres de niños de educación especial. Determinó que esta

constituía un daño irreparable emocional. Estimó que la

forma en que se enteraron los testigos del cierre, por la

página de Facebook del Departamento o por la aplicación

Whatsapp, no constituía una manera adecuada para notificar

el posible menoscabo de un derecho fundamental adquirido

como lo es la educación. Reconoció que la educación

ostentaba un rango constitucional y que los estudiantes,

los padres y los maestros poseían una “expectativa” de

derechos adquiridos. Señaló que, conforme a los reglamentos

y cartas circulares del Departamento, había una guía para

ejecutar el cierre de los planteles escolares y que los

padres demandantes evidenciaron que existía duda sobre si

el Departamento cumplió con los procesos establecidos. Acto

seguido, el foro de primera instancia ordenó a la Directora

Regional de Arecibo que cesara y desistiera de todo trámite

para cerrar las seis escuelas. Finalmente, requirió al

Gobierno que compareciera a una vista que se llevaría a

cabo el 11 de junio de 2018 donde debía desfilar prueba

sobre el cumplimiento con la reglamentación que aplicaba

para determinar si concedía el injunction permanente. En CT-2018-0005 5

específico, el foro sentenciador dispuso que el Estado

debía justificar los cierres conforme a la reglamentación,

no solo de las escuelas objeto del interdicto, sino de

todos los planteles escolares que el Departamento tiene

bajo su jurisdicción y que pretendía cerrar.

Así las cosas, el 4 de junio de 2018 los padres

demandantes presentaron una Solicitud de sentencia parcial

en torno a reglamentación aplicable al cierre de escuelas.

En su petición, argumentaron que el Volumen C: Otros

Asuntos, Serie C-107 (Serie C-107) inmerso en el Compendio

de Políticas del Departamento de Educación (Compendio) no

era válido. Sostuvieron su nulidad en que no contenía fecha

de aprobación ni firma y tampoco señalaba la base legal que

autorizaba su emisión. Así también, indicaron que el

Compendio publicado el 7 de agosto de 2017 no incluyó el

documento Serie C-107. Por ello, alegaron que el proceso de

cierre, consolidación o restructuración no podía regirse

por ese documento, sino por la Carta Circular 33-2016-2017.

Además, apuntaron que el cierre de los planteles escolares

no se podía catalogar como una regla de administración o

como un documento guía, ya que incidía sobre derechos,

procesos y prácticas que el público tenía disponible. Esto,

pues a través de esa reglamentación se hizo efectivo el

derecho fundamental de la educación, de estirpe

constitucional.

Oportunamente, el Departamento objetó ese petitorio

mediante una Oposición a solicitud de sentencia parcial y CT-2018-0005 6

enmienda a las alegaciones de la demanda. En su escrito,

aseveró que la solicitud pretendía enmendar las alegaciones

ya que era la primera vez que pretendía impugnar la validez

del Compendio. Sostuvo que el Compendio, en particular el

documento Serie C-107, era un documento administrativo

mediante el cual la Secretaria comunicaba a sus

funcionarios instrucciones para implementar la política

pública del Departamento y que este no afectaba directa o

sustancialmente los derechos o los procedimientos

disponibles al público general. A esos efectos, el

Departamento adujo que, por tratarse de un reglamento

interno o documento guía, se encontraba exento de cumplir

las formalidades de la Sec. 2.5 de la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU),

Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9615. Asimismo, expresó que

nuestra Constitución reconocía como derecho la enseñanza

gratuita primaria y secundaria, hasta donde las facilidades

del Estado lo permitan, y que los niños fueron reubicados

en planteles escolares que estaban a una distancia prudente

de los consolidados. En ese contexto, argumentó que los

cierres no lesionan el derecho a la educación porque los

estudiantes continuarían recibiendo una educación pública,

gratuita y adecuada, y que este no comprendía el derecho a

exigir estudiar en una escuela particular.

Por otro lado, el 6 de junio de 2018 el Municipio de

Morovis, representado por su Alcaldesa, la Hon. Carmen I.

Maldonado González, quien compareció por sí y en

representación de varias partes afectadas ocho CT-2018-0005 7

progenitores cuyos hijos estudiaban en planteles que iban a

ser cerrados en la municipalidad presentó una Demanda.3 En

su escrito, alegó que el Departamento se propuso cerrar de

forma arbitraria, ilegal y caprichosa tres escuelas

localizadas en Morovis sin cumplir con el debido proceso de

ley. Adujo que esta actuación causó varios daños a las

partes comparecientes y a la población moroveña en general,

al privarles del derecho constitucional a la educación.

Además, aseveró que, mediante sus acciones, el Departamento

no estaba cumpliendo con su deber de ofrecer una educación

de calidad, gratuita y accesible, encomiendas impuestas por

la Constitución y por la ley orgánica del Departamento. El

Municipio también afirmó que el cierre de planteles

escolares privó a la juventud moroveña de “una educación

que le cree un sentido de pertenencia a la comunidad y

fortalezca su autoestima”, que es uno de los propósitos de

la ley orgánica del Departamento. Asimismo, alegó que el

Departamento discriminó contra los niños por su origen y

condición social porque las escuelas elegidas se

caracterizaban por atender a comunidades pobres. Destacó

que, en los tres planteles escolares a cerrarse, habían

estudiantes que participaban del Programa de Educación

Especial.

3 Identificó como partes afectadas a las personas siguientes: la Sra. Aleida Villafañe Pagán, la Sra. Yamilleth Hidalgo Pérez, el Sr. Carlos Cardona Santiago, la Sra. Jackeline Reyes Ginés, la Sra. Aneysha Class, el Sr. Luis Alberto Salgado Camacho, la Sra. Karla Marie Ortiz Meléndez y la Sra. Daisy J. Cruz Alvarado. De otro modo, las concernientes escuelas a ser cerradas son la Segunda Unidad David Colón Vega, Carlos Alverio Pimentel y Manuel Alfonso Díaz. CT-2018-0005 8

Según el Municipio, el Departamento no cumplió con lo

exigido en su ley orgánica de someter ante el Consejo

General de Educación (Consejo) para evaluación cualquier

propuesta de eliminar servicios, por lo que sus actuaciones

eran ultra vires. Además, sostuvo que no se les informó

cuáles planteles escolares serán los receptores de los

estudiantes moroveños, pero que terceras personas

manifestaron que las escuelas receptoras estarán fuera de

la municipalidad. Finalmente, planteó que procedía la

expedición de un injunction preliminar y un injunction

permanente para forzar al Departamento a mantener los

planteles escolares abiertos y así evitar daños

irreparables. Específicamente, solicitó una orden para

exigir al Departamento cumplir con la ley, mantener las

escuelas abiertas y prohibir el traslado de estudiantes a

otras escuelas.

Ese mismo día, el Municipio de Morovis también instó

una Moción urgente solicitando se emita injunction

preliminar con el propósito de que se ordenara a los

demandados cumplir con la ley. Alegó como daño que a los

estudiantes se les privó del desarrollo académico adecuado,

así como daños irreparables a la educación, la familia, la

salud mental, la economía y el desarrollo socioeconómico de

los ciudadanos de Morovis. En su petición, alegó que tenía

una alta probabilidad de prevalecer, puesto que el

Departamento incumplió con su ley orgánica y la expedición

del interdicto era el único remedio disponible para impedir

el cierre de las escuelas. Por lo tanto, solicitó la CT-2018-0005 9

celebración de una vista de injunction preliminar para que

el Estado compareciera a mostrar causa por la cual no debía

concederse el remedio solicitado.

Así las cosas, el 6 de junio de 2018 el Tribunal de

Primera Instancia dictó una Resolución y orden sobre

consolidación e interdicto preliminar. Estimó que el

Municipio de Morovis expuso cuestiones comunes de hechos y

de derecho a la causa de acción instada por los padres

demandantes. Resolvió que, dado a que las alegaciones de

los padres demandantes y el Municipio de Morovis (en

conjunto “los recurridos”) eran similares, ambas causas

debían ser consolidadas. A su vez, emitió una orden de cese

y desista sobre el cierre de las tres escuelas sitas en

Morovis al apreciar “el mismo daño irreparable que causa la

incertidumbre de un proceso plagado de controversias

jurídico procesales, que de su faz luce ser arbitrario y

caprichoso y que provoca desesperanza en padres, hijos[,]

estudiantes y maestros”.4 Reiteró, además, que la vista de

injunction permanente se llevaría a cabo el 11 de junio de

2018.

Luego de la vista, el foro primario emitió una

Sentencia Declaratoria de Injunction Permanente. Determinó

que el Estado no probó cómo se hizo el proceso de análisis

para el cierre de planteles escolares, ni cómo se diseñaron

los procesos de deliberación, notificación y

reconsideración o revisión administrativa. En su dictamen,

4 Resolución y orden sobre consolidación e interdicto preliminar, Apéndice del Escrito de Apelación, pág. 102. CT-2018-0005 10

esbozó que el método que el Departamento utilizó para

notificar los cierres fue a través de comunicados de

prensa, la red social Facebook y ciertos enlaces provistos.

Dispuso que en esas comunicaciones no se advirtió sobre el

procedimiento para peticionar reconsideración. El foro

recurrido indicó que del testimonio de un testigo del

Estado se desprendió que no se instauró un parámetro

escrito para solicitar reconsideración y que se desconocía

si se formuló un mecanismo de revisión administrativa o

revisión judicial. Estimó que la controversia estribaba en

justipreciar si el proceso establecido por el Departamento

para el cierre de escuelas cumplía con el debido proceso de

ley al aplicar un escrutinio estricto por afectarse el

derecho constitucional a la educación.

Al disponer la controversia, coligió que el Gobierno

basó todo su caso en fuentes de Derecho que no delineaban

de forma empírica, científica o numérica cuáles planteles

escolares se cerrarían y cuáles se mantendrían abiertos.

Esbozó su preocupación sobre que el Estado estimara que la

notificación en un enlace de una red social podía

constituir una notificación administrativa conforme a

derecho, sin advertir o establecer ni incluir en la

comunicación un proceso de revisión administrativa o

judicial claro. Por último, decidió que la reglamentación

que regía el proceso de cierre era nula y mantuvo en vigor

la orden de cese y desista de cerrar las nueve escuelas

objeto de la demanda. CT-2018-0005 11

Disconforme, el 25 de junio de 2018 el Estado acudió

al Tribunal de Apelaciones.5 Empero, el 27 de junio de 2018

presentó ante esta Curia una Urgente petición de auto de

certificación intrajurisdiccional y una Urgente moción en

auxilio de jurisdicción, para que acogiéramos con premura

el asunto y paralizáramos los efectos de la determinación

del Tribunal de Primera Instancia.6 El 29 de junio de 2018

emitimos una resolución mediante la cual expedimos el auto

de certificación intrajurisdiccional, mas no dejamos sin

5 Presentó un recurso de apelación en el que planteó los señalamientos de errores siguientes:

Erró y abusó de su discreción el Honorable Tribunal de Primera Instancia al denegar la moción de desestimación presentada por el Gobierno y al expedir el recurso altamente privilegiado del Injunction, a pesar de que en el caso de autos no se cumplen los requisitos necesarios para su expedición de conformidad con la Regla 57.3 de las Reglas de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. V.

Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al entender que la consolidación y cierre de las escuelas constituyó una violación del derecho constitucional a la educación y el debido proceso de ley de los estudiantes, a pesar de que estos pudieron culminar el año escolar 2017-2018 y tienen disponibles escuelas receptoras para continuar sus estudios durante el próximo año escolar 2018-2019.

Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al expedir el recurso altamente privilegiado del Injunction para impedir que la Secretaria de Educación lleve a cabo una actuación para la cual está facultada por ley, específicamente, por el Artículo 2.04 de la Ley Núm. 85- 2018, conocida como la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico.

Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al declarar nulo el Procedimiento y Análisis para Operación, Rendición y Consolidación, por necesidad, de las Escuelas del Sistema Público de Puerto Rico para Finales del Año Académico 2017- 2018 establecido en el Compendio de Políticas del Departamento de Educación; al concluir que no se cumplió con el requisito de notificación según dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.

Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al reconocerle legitimación activa al Municipio de Morovis por sí y en representación de los padres de menores, para instar la Petición de Injunction Preliminar y Permanente relacionada al cierre de escuelas. CT-2018-0005 12

efecto el decreto del foro de instancia. Además, concedimos

a los recurridos un término de cinco días para que se

expresaran sobre los planteamientos del peticionario.

En primer lugar, esta Curia debió atender el

planteamiento del Estado sobre la falta de legitimación

activa del Municipio de Morovis.7

II

La doctrina de justiciabilidad establece como

principio elemental que los tribunales existen únicamente

para resolver controversias genuinas surgidas entre partes

opuestas que tienen un interés real de obtener un remedio

que haya de afectar sus relaciones jurídicas.8 A esos

efectos, la jurisdicción de los tribunales está regida por

la aplicación de ciertos criterios de autolimitación que

dan vida a esta doctrina, entre ellos el principio de

legitimación activa o el standing.9

En ausencia de una ley que expresamente confiera

legitimación activa, la parte que promueve una acción

tendrá acceso al tribunal si satisface los requisitos

siguientes: (1) que ha sufrido un daño claro y palpable;

(2) que el daño es real, inmediato y preciso, y no

abstracto e hipotético; (3) que existe conexión entre el

daño sufrido y la causa de acción ejercitada, y (4) que la

7 El Municipio de Morovis no presentó un alegato propio, sino que el 5 de julio de 2018 instó una Moción uni[é]ndonos a otra en cumplimiento de orden, a través de la cual se unió por referencia a lo expuesto por los padres demandantes en su Moción en cumplimiento de resolución del 29 de junio de 2018. 8 E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552 (1958). 9 P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643 (1995). CT-2018-0005 13

causa de acción surge bajo el palio de la Constitución o de

una ley.10

En términos generales, el principio de legitimación

activa consiste en determinar quién puede acudir al

tribunal a vindicar sus derechos.11 A tales efectos, hemos

establecido que, como norma general, las partes “tienen

capacidad tan solo para plantear sus propios derechos

contra actos alegadamente ilegales del gobierno”.12 Si una

parte no cuenta con legitimación activa la controversia no

es justiciable.13 Es decir, los tribunales tienen que

abstenerse de atenderla y procede su desestimación.

El Gobierno señala como error que el Tribunal de

Primera Instancia reconoció legitimación activa al

Municipio de Morovis para instar la petición de injunction

preliminar y permanente por sí y en representación de

varios padres de estudiantes. Como parte de su análisis,

argumentó que el Municipio de Morovis no ostentaba

legitimación activa porque de la evidencia desfilada se

desprendía que no estaba expuesto a sufrir un daño. Además,

aseveró que sus alegaciones eran genéricas, especulativas y

carentes de información real y concreta. En su recurso,

planteó que el hecho que se haya invitado a la Alcaldesa de

la municipalidad a una reunión general donde se presentó el

10 Romero Barceló v. E.L.A., 169 DPR 460, 470-471 (2006); Col. Peritos Elec. v. A.E.E., 150 DPR 327, 341 (2000); Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 DPR 528 (1994); Hernández Torres v. Gobernandor, 129 DPR 824 (1992); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407 (1982). 11 Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 942 (2011).

12 Íd., pág. 943. Véase, además, C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, 137 DPR

83, 106 (1994); E.L.A. v. P.R. Tel. Co., 114 DPR 394, 396 (1983). 13 Íd., pág. 932. CT-2018-0005 14

proceso de análisis dispuesto en el Compendio para el

cierre y consolidación de escuelas no le concedía

legitimación. En vista de esto, nos solicita que

desestimemos la acción incoada por el Municipio de Morovis.

Por su parte, los recurridos sostienen que el error

señalado no se cometió. Explicaron que, en consideración de

lo resuelto en Parents Involved in Community Schools v.

Seattle School Dist. No. 1, 551 US 701 (2007), el foro

primario determinó que el Municipio de Morovis tenía

legitimación activa en vista de que debió ser parte

integral del proceso de recomendación del cierre de los

planteles escolares.

En Parents Involved in Community Schools, supra, un

grupo de padres demandó al distrito escolar de Seattle, al

amparo del derecho a la igual protección de las leyes, para

impugnar un plan de admisión de estudiantes que consideraba

la raza como factor para acomodar estudiantes en escuelas

con sobrecupo. A pesar de que el distrito argumentó que el

daño que pudieran sufrir los estudiantes era especulativo,

el Tribunal Supremo federal resolvió que los padres de

estos tenían legitimación activa. Es evidente que este caso

no favorece la postura del Municipio de Morovis, pues aquí

no está en controversia si los padres a quienes la

municipalidad pretende representar tienen legitimidad

activa o no. La interrogante es si el Municipio tiene

legitimación por sí o en representación de esos padres. A

la luz de los antecedentes fácticos y el estado de derecho,

era forzoso resolver que no la tiene. CT-2018-0005 15

Luego de examinar con rigor la prueba ante nuestra

consideración, debimos concluir que el Municipio de Morovis

no logró establecer cuál es su interés legítimo en este

caso. Observamos que en la vista celebrada el 11 de junio

de 2018, su alcaldesa reconoció que acudió a los tribunales

porque muchos de los padres afectados no contaban con los

recursos para hacer valer sus derechos. De la vista también

surgió que el Municipio daba mantenimiento a todas las

escuelas de Morovis, y que con algunas tenía un contrato de

mantenimiento. Ninguna de esas condiciones nos convence de

que el Municipio tenga un interés “de tal índole que, con

toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de acción

vigorosamente y habrá de traer a la atención del tribunal

las cuestiones en controversia”.14

Si bien hemos resuelto que una agrupación que no ha

sufrido daños propios puede acudir al foro judicial a

nombre de sus miembros, ello no subsana el defecto en la

legitimación del Municipio.15 En este caso no hay un ápice

de prueba que demuestre que es una entidad que representa a

los padres de estudiantes. Reiteramos que todo demandante

tiene que demostrar que posee, no solamente la capacidad

para demandar, sino además un interés legítimo en el caso.16

Según hemos pautado, en el caso de que se pretenda reclamar

los derechos constitucionales de terceros, los criterios

para evaluar el interés de la parte litigante son más

14 Asoc. de Periodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 942. 15 Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra. 16 Íd., pág. 564. CT-2018-0005 16

rigurosos.17 El Municipio no cumplió con ellos. En

consecuencia, tal y como adelantamos, procedía la

desestimación de la demanda presentada por el Municipio de

Morovis ante su evidente falta de legitimación activa.

Así las cosas, nos compete entonces atender las

reclamaciones relacionadas con los padres demandantes.

III

A. Injunction permanente

El injunction es un mandamiento judicial expedido por

escrito, bajo el sello de un tribunal, mediante el cual se

requiere a una persona que se abstenga de hacer, o de

permitir que haga por medio de otras bajo su intervención,

determinada cosa que infrinja o perjudique el derecho de

otra.18 Este recurso extraordinario “se caracteriza por su

perentoriedad, por su acción dirigida a evitar un daño

inminente o a restablecer el régimen de ley conculcado por

conducta opresiva, ilegal o violenta del transgresor del

orden jurídico”.19 Se trata de un remedio judicial que

prohíbe u ordena la ejecución de determinado acto, con el

fin de evitar que se causen perjuicios inminentes o daños

irreparables a alguna persona, en casos en los que no hay

otro remedio adecuado en ley.20

17 Íd., pág. 565. Estos criterios son los siguientes: (1) que el miembro tenga legitimación activa para demandar a nombre propio; (2) los intereses que se pretendan proteger estén relacionados con los objetivos de la colectividad, y (3) la reclamación y el remedio solicitado no requieran la participación individual de cada miembro. Muns. Aguada y Aguadilla v. JCA, 190 DPR 122, 133 (2014). 18 Art. 675 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3521.

19 Plaza Las Américas v. N & H, 166 DPR 631, 643 (2005); Peña v.

Federación de Esgrima de P.R., 108 DPR 147, 153-154 (1978). 20 VDE Corporation v. F&R Contractors, 180 DPR 21, 40 (2010); E.L.A. v.

Asoc. de Auditores, 147 DPR 669, 679 (1999). CT-2018-0005 17

El Art. 677 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32

LPRA sec. 3523, dispone las instancias en las que puede

concederse un injunction. Entre ellas se señalan las

siguientes:

(1) Cuando resultare de la petición que el peticionario tiene derecho al remedio solicitado, y dicho remedio, o parte del mismo, consistiere en impedir la comisión o continuación del acto denunciado, bien por un periodo de tiempo limitado, o perpetuamente.

(2) Cuando de la petición o de la declaración jurada resultare que la comisión o continuación de algún acto, durante el litigio, habrá de causar pérdidas o daños de consideración o irreparables a alguna de las partes.

(3) Cuando, durante el litigio, resultare que una de las partes está cometiendo, o amenaza cometer, o que se dispone a cometer, o a procurar o permitir que se cometa, algún acto de contrario a los derechos de otra de las partes, con respecto al asunto en litigio y tendente a hacer que sea ineficaz la sentencia.

(4) Cuando una compensación pecuniaria no habría de proporcionar adecuado remedio.

El tribunal podrá dictar una orden de entredicho

provisional, injunction preliminar o permanente siempre y

cuando se cumplan los términos de la Regla 57 de

Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, a saber:

(a) [e]n aquellos casos en que ello sea indispensable para hacer efectiva su jurisdicción y previa una determinación de que la orden es indispensable para evitar un daño irreparable a la parte peticionaria.

(b) [c]uando en la petición se alegue que alguna persona, bajo la autoridad de alguna ley, ordenanza, o reglamento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, esté privando o sea el causante de que alguien esté CT-2018-0005 18

privando al peticionario de algún derecho, privilegio o inmunidad protegido por la Constitución o las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por la Constitución o leyes de los Estados Unidos de América que sean aplicables a las personas bajo la jurisdicción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Asimismo, el Art. 678 del Código de Enjuiciamiento

Civil, 32 LPRA sec. 3524, prescribe determinadas

circunstancias en las que los foros judiciales no pueden

conceder un injunction. Esto se dispone para sostener la

uniformidad y la organización del proceso de gobierno e

impedir la multiplicidad de opiniones sobre la

constitucionalidad de las leyes.21 El precepto angular del

estatuto “es la presunción de constitucionalidad de las

leyes, hasta tanto sean declaradas nulas por sentencia

final, firme, inapelable e irrevisable”.22 En lo material,

el aludido estatuto prohíbe la otorgación del injunction

[p]ara impedir la aplicación u observancia de cualquier ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, o el cumplimiento de cualquier actuación autorizada por ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, de un funcionario público, de una corporación pública, o de una agencia pública, o de cualquier empleado o funcionario de dicha corporación o agencia, a menos que se hubiera determinado por sentencia final, firme, inapelable e irrevisable que dicha ley o actuación autorizada por ley es inconstitucional o inválida. (Énfasis suplido). 23

La referida disposición establece que “[c]ualquier

injunction preliminar, permanente, o con carácter de

entredicho provisional, incluso cualquier orden para hacer

21 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1 de 25 de febrero de 1946, Leyes de Puerto Rico 3. 22 Asoc. Maestros de P.R. v. Torres, 136 DPR 742, 748 (1994).

23 Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3524. CT-2018-0005 19

efectiva la jurisdicción de un tribunal o para asegurar la

efectividad de una sentencia, que se haya expedido en las

circunstancias expuestas en [el referido] inciso … y que

esté en vigor a la fecha de vigencia de esta ley o que en

lo sucesivo se expidiere, será nulo e inefectivo”. 24

Sin embargo, y a manera de excepción, esta también

dispone que los tribunales pueden emitir un injunction

[c]uando en la petición se alegue que alguna persona, bajo la autoridad de alguna ley, ordenanza, o reglamento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, esté privando o sea el causante de que alguien esté privando al peticionario de algún derecho, privilegio o inmunidad protegido por la Constitución o las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por la Constitución o leyes de los Estados Unidos de América que sean aplicables a las personas bajo la jurisdicción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Disponiéndose, además, que al dictar dicha orden el tribunal debe considerar el interés público envuelto y concluir que la parte peticionaria tiene una posibilidad real de prevalecer en los méritos de su petición.25

En estas circunstancias, los foros judiciales no

pueden restringir la obligación que tienen los funcionarios

públicos de cumplir la ley, a menos que se demuestre que a

todas luces es inconstitucional.26 Al respecto, en Las

Monjas Racing Corp. v. Com. Hípica, 67 DPR 45 (1947), al

interpretar el Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil,

señalamos que antes de expedir un injunction lo primero a

determinar es si la actuación de la agencia era una

autorizada en ley. El criterio rector es si el acto está

24 Íd. 25 Íd. 26 Brenes v. Domenech, Tesorero, 48 DPR 565, 569 (1935). CT-2018-0005 20

comprendido dentro de la autoridad conferida en ley al

funcionario gubernamental o de una corporación o agencia

pública, y no si tal acción era válida o constitucional.

El Gobierno sostiene que nuestro ordenamiento prohíbe

la concesión de un injunction para impedir que un

funcionario público realice un acto que la ley autorizó, a

falta de una determinación por sentencia final donde se

decrete que el estatuto o el acto permitido por ley es

inconstitucional o inválido. Alega que, puesto a que no se

ha declarado inconstitucional, el Art. 2.04 de la Ley 85

confiere a la Secretaria la facultad de establecer y

regular el cierre, apertura, consolidación y reorganización

de las instalaciones donde operan las escuelas de la Isla.

Cónsono con ello, expresó que los padres demandantes no

demostraron que la Ley 85 no autorizaba el proceder de la

Secretaria.

En cambio, los padres demandantes aducen que el

injunction está disponible si un funcionario del Estado,

bajo el pretexto de cumplir la ley, quebranta los derechos

reconocidos de las personas. Sostienen que el Estado

vulneró sus derechos constitucionales al actuar de forma

arbitraria y caprichosa y al no ejecutar un proceso justo,

equitativo y razonable antes de ordenar que los planteles

escolares fueran cerrados. Exponen que la violación a sus

derechos constitucionales les provocó un daño irreparable

que solo puede ser subsanado con la expedición del

injunction. CT-2018-0005 21

En esencia, la argumentación de los padres demandantes

gira en que el injunction se puede conferir porque, al

infringirse el derecho a la educación de sus hijos, se

quebrantó el derecho constitucional a un debido proceso de

ley procesal y a la igual protección de las leyes.

En vista de estos planteamientos, es imperativo

justipreciar si, en efecto, el Estado transgredió esas

garantías constitucionales.

i. Debido proceso de ley

De entrada, hay que diferenciar entre los derechos

estatutarios procesales y el debido proceso de ley.27 Hay

ciertos derechos que emanan de disposiciones legales,

mientras que otros se originan de la garantía

constitucional del debido procedimiento de ley.28

Enunciado lo anterior, y en lo atinente, la Enmienda

Decimocuarta de la Constitución federal garantiza que

“[n]ingún estado privará a persona alguna de su vida, de su

libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de

ley”.29 Asimismo, nuestra Constitución preceptúa que

“[n]inguna persona será privada de su libertad o propiedad

sin debido proceso de ley”.30

Conforme hemos reconocido, el debido proceso de ley,

como derecho fundamental, tiene dos vertientes: la

27 D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 394. 28 Íd., pág. 394.

29 Emda. XIV, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1, ed. 2008, pág. 206. 30 Art. II, Sec. 7, Const. PR, Tomo I, ed. 2008, pág. 296. CT-2018-0005 22

sustantiva y la procesal.31 En su aspecto sustantivo

“persigue proteger y salvaguardar los derechos

fundamentales de la persona”.32 Este “representa una barrera

para acciones estatales que sean arbitrarias o caprichosas

que afecten derechos fundamentales de los ciudadanos”.33 La

modalidad procesal, “impone al Estado la obligación de

garantizar que la interferencia con los intereses de

libertad y propiedad del individuo se haga a través de un

proceso que sea justo y equitativo”.34 Esta última se activa

si se demuestra que está en juego un interés individual de

libertad o de propiedad.35 Así, para ver si la exigencia del

debido proceso de ley aplica, en primer lugar se debe

indagar la naturaleza del interés involucrado, y no su

peso.36

Décadas atrás el Tribunal Supremo federal reconoció

que un interés libertario, en general, no se limita a una

restricción física del individuo, sino que comprende, entre

otras cosas, el derecho de adquirir conocimiento.37 Sin

embargo, es indispensable que esté en juego un interés

individual. La distinción entre las privaciones

individualizadas y las privaciones policy-based de los

31 Rivera Rodríguez v. Lee Stowell, 133 DPR 881, 887 (1993). 32 Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., 130 DPR 562, 576 (1992). 33 Aut. Puertos v. H.E.O., 186 DPR 417, 428 (2012).

34 Rivera Rodríguez v. Lee Stowell, supra, pág. 888. 35 Fuentes Bonilla v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 2018 TSPR

98, en la pág. 34, 200 DPR ___ (2018); Marcano v. Departamento de Estado, 163 DPR 778, 791 (2005). Véase, además, Fernández Quiñones, op. cit., pág. 403. 36 Board of Regents v. Roth, 408 US 564, 570-571 (1972).

37 Íd., pág. 572; Meyer v. Nebraska, 262 US 390 (1923). Véase, además,

J. J. Álvarez González, Derecho Constitucional de Puerto Rico, Bogotá, Ed. Temis, 2010, pág. 608, que enmarca el interés libertario de un estudiante conforme lo resuelto en Pagán Hernández v. U.P.R., 107 DPR 720 (1978). CT-2018-0005 23

intereses de una clase es medular para entender el sistema

legal de Estados Unidos. 38 Las primeras están protegidas

por el debido proceso de ley, las segundas no lo están.39

Dado a su pertinencia para el tema, conviene considerar la

normativa que pautó el Tribunal Supremo de Estados Unidos

en Bi-Metallic Investment Co. v. State Bd. of Equalization

of Colo., 239 US 441, 445 (1915), al disponer lo que sigue:

Where a rule of conduct applies to more than a few people it is impracticable that every one should have a direct voice in its adoption. The Constitution does not require all public acts to be done in town meeting or an assembly of the whole. General statutes within the state power are passed that affect the person or property of individuals, sometimes to the point of ruin, without giving them a chance to be heard. Their rights are protected in the only way that they can be in a complex society, by their power, immediate or remote, over those who make the rule. If the result in this case had been reached as it might have been by the State’s doubling the rate of taxation, no one would suggest that the Fourteenth Amendment was violated unless every person affected has been allowed an opportunity to raise his voice against it before the body entrusted by the state constitution with the power.

Desde entonces, comenzó la distinción entre hechos

legislativos y hechos adjudicativos. Los hechos

legislativos son hechos generales que ayudan a las

instituciones gubernamentales a decidir interrogantes de

ley, política pública y discrecionales. Es decir, no se

38 R. J. Pierce Jr., Administrative Law Treatise, 5ta ed., Aspens Publishers, 2010, Tomo II, pág. 737. (“The distinction between individualized deprivations, that are protected by the procedural due process, and policy-based deprivations of the interests of a class, that are not protected by procedural due process, is central to an understanding of the U.S. legal system.”) 39 Íd. CT-2018-0005 24

considera individualmente el efecto por la acción

gubernamental o la conducta pasada del individuo.40

En síntesis, hay determinaciones de política pública

que se pueden tomar sin participación pública alguna. No

obstante, si

el Estado vuelca su poder sobre un individuo o un grupo de individuos y al así hacerlo considera su situación particular, y solamente la de éste o éstos, afectando sus intereses propietarios o libertarios entonces, en esos casos, la Constitución se interpone entre la persona y el Estado para asegurar que haya un proceso que ayude a filtrar el trato arbitrario. La lógica política lo explica: cuando el Estado actúa como soberano sobre el Pueblo, éste tiene a su disposición canales políticos dispuestos en la Constitución para evitar determinaciones arbitrarias, pero cuando actúa con relación a pocas personas sobre circunstancias aplicables a sólo éstas, el cauce político puede que no sea muy efectivo por encontrarse el individuo solo frente al Estado. (Énfasis suplido).41

Es por ello que, como regla general, se estima lo

siguiente: “[a]n individual has a constitutional right to

be heard only with respect to resolution of a disputed fact

of the first type –a fact concerning the individual. Court

refer to facts of this type as adjudicative facts”.42

Una vez la persona acredita que un interés individual

suyo se encuentra en juego, sea libertario o propietario,

entonces “procede que definamos cuál es el proceso exigido

40 Pierce Jr., op. cit., pág. 742. (“Legislative facts do not describe the individual who is uniquely affected by the government action or that individual’s past conduct. Rather, legislative facts are the general facts that help a government institution decide questions of law, policy, and discretion”.) 41 H. A. Meléndez Juarbe, Derecho Constitucional, 75 Rev. Jur. U.P.R.

29, 38 (2006). 42 Pierce Jr., op. cit., pág. 741. CT-2018-0005 25

(what process is due)”. (Énfasis en el original).43 El tipo

de proceso que se debe observar dependerá de las

circunstancias, pero siempre es imprescindible que el

proceso gubernamental sea justo e imparcial.44

Sobre este asunto, el Estado planteó que no lo

infringió porque no afectó un interés libertario o

propietario, toda vez que los recurridos no tenían un

interés o derecho propietario a estudiar en un plantel

escolar en particular. Indicó que en el proceso de cierre,

consolidación o reorganización de escuelas no tenía que

cumplir con el Art. 8.01(f) de la Ley 85, pues la

disposición no aplica al haberse consignado en la propia

disposición que entraría en vigor a partir del 1 de julio

de 2018. Además, adujo que los cierres concernientes

tampoco se regían por la Carta Circular 33-2016-2017, sino

por el Compendio, el cual era válido al no incidir directa

ni sustancialmente sobre los procesos o prácticas

disponibles para el público. Sostuvo que eran

instrucciones, declaraciones interpretativas y de política

general, y por ende, exentas de cumplir un proceso de

reglamentación. En ese sentido, expresó que de la prueba

que desfiló ante el tribunal de instancia emanaba el

cumplimiento del proceso dispuesto en el Compendio para el

cierre y consolidación de escuelas. Señaló que no tenía que

notificar los cierres o consolidación porque el Compendio

no lo exigía y que esa decisión no fue hecha como parte de

43 Fuentes Bonilla v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, pág. 35. 44 Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 578. CT-2018-0005 26

un proceso adjudicativo formal, ni se determinó o adjudicó

derechos, obligaciones o privilegios de los recurridos,

sino que fue un ejercicio válido de planificación

administrativa dirigido a maximizar los recursos

disponibles y a asegurar el buen uso de la propiedad

pública.

Por su parte, los padres demandantes manifestaron que

el derecho constitucional a la educación se tiene que

materializar mediante reglamentación adecuada, fundamentada

y razonable que ofrezca garantías mínimas en sus procesos.

Aludieron que el cierre de los planteles escolares tiene

que cumplir con un proceso justo, equitativo y razonable,

lo cual no ocurrió. Por ende, argumentan que el Estado

violó su derecho del debido proceso de ley y la igual

protección de las leyes. Además, adujeron que pese a que se

ordenó el Estado no presentó prueba documental sobre el

proceso practicado para cerrar las escuelas. Sostuvieron

que la representante de la Secretaria admitió que el

documento utilizado para ello fue el Serie C-107, el cual

el Tribunal de Primera Instancia declaró nulo por carecer

de fecha de aprobación, de firma y base legal. Argumentaron

que el cierre de planteles escolares no era una regla de

administración, ni un documento guía, porque infringía

derechos, procesos y prácticas disponibles para el público

general, según la LPAU. Indicaron que la testigo del

Gobierno corroboró que, antes de decretar el cierre, los

padres o miembros de la comunidad no fueron notificados y CT-2018-0005 27

que no se creó un proceso de revisión administrativa o

judicial de esa determinación.

En cuanto a este asunto, es menester aclarar que,

desde un principio, los padres demandantes admitieron que

la Ley 85 concede a la Secretaria la facultad para decretar

los cierres de las escuelas. Sus planteamientos nunca

estuvieron dirigidos a cuestionar los poderes delegados.

Mas bien, lo que impugnan es el procedimiento que utilizó y

la forma en que el Departamento ejecutó tales poderes en el

cumplimiento de sus responsabilidades.

La Ley 85 delega a la Secretaria un sinnúmero de

responsabilidades y poderes para que administre el Sistema

de Educación Pública de forma eficiente y efectiva, según

la política pública promulgada, de suerte que pueda cumplir

los propósitos de la Constitución y de la ley.45 Conforme a

las responsabilidades de su cargo, esta tiene la obligación

de administrar la organización, planificación, monitoreo y

evaluación financiera, así como las actividades académicas

y administrativas del Departamento y del Sistema de

Educación Pública.46 Precisamente, una de las encomiendas

más importantes consiste en velar porque el Sistema de

Educación Pública sea sustentable, de manera que los hijos

de las futuras generaciones cuenten con los recursos

indispensables para recibir una educación de altura.47 Para

lograr ese cometido, cuenta con la facultad para

desarrollar la estrategia y manejo de las instalaciones

45 Art. 2.04. de la Ley 85-2018. 46 Íd., Art. 2.04b(1). 47 Íd., Art. 2.04b(7)y(4). CT-2018-0005 28

escolares y establecer y regular la apertura, cierre,

consolidación o reorganización de estas, previa

determinación de necesidad.48

Sobre esta última, el Art. 8.01(f) de la Ley 85 erige

unos criterios que la Secretaria deberá utilizar previo al

cierre, consolidación y reorganización de cualquier

escuela, a partir del 1 de julio de 2018. La disposición

establece que la Secretaria deberá preparar un estudio que

cuente con “indicadores de medición que permitan la

valorización por cada criterio”. Nótese que la aludida

disposición preceptúa expresamente el 1 de julio de 2018

como la fecha de efectividad para cumplir con el estudio

que reclaman los padres demandantes, no antes. 49

Precisamente, en virtud de los poderes amplios que la

Asamblea Legislativa delegó a la Secretaria, previo a esa

fecha, esta publicó en la página del Departamento un

listado de más de doscientas escuelas que iban a ser

cerradas, entre las cuales se encuentran las seis planteles

objeto de este caso.

En cuanto al argumento sobre la violación del debido

proceso de ley, es preciso puntualizar que si bien

reconocemos que el derecho a la educación es un interés

libertario protegido por la Constitución, para que se

active el debido proceso de ley procesal es necesario que

la actuación gubernamental incida individualmente con ese

48Íd., Art. 2.04b(14) y (15). 49 Luego de examinar el historial legislativo, no encontramos indicio alguno que de que la intención de la Asamblea Legislativa fuera que se hiciera extensivo estos requisitos previo al 1 de julio de 2018. CT-2018-0005 29

derecho.50 Esa actuación no debe ser generalizada, sino que

debe afectar a las personas en circunstancias aplicables

solo a ellas. Solo de esta forma se requiere entonces que

el Estado, al actuar, tome en consideración la situación

particular de ese sujeto y provea un debido proceso de ley.

Al ejecutar su discreción y cerrar planteles escolares, la

Secretaria lo hizo apoyada en unos criterios generales. En

ningún momento los padres demandantes alegaron, ni

evidenciaron, que su proceder fue en consideración a una

situación particular de ellos. La decisión de la Secretaria

sobre el cierre de las escuelas respondió mas bien a una

decisión de política pública de maximizar los recursos del

Departamento a la luz de la Ley 85. El Estado acreditó, y

así lo aceptaron los padres demandantes, que la Secretaria

al tomar su decisión discrecional consideró los criterios

del Compendio, a saber: (1) los informes estatales y

federales; (2) la matrícula actual de las escuelas y de los

últimos tres años; (3) la infraestructura de los planteles

escolares; (4) el aprovechamiento académico de las escuelas

en los últimos años; (5) los indicadores de aprovechamiento

académico; (6) la oferta académica; y (7) la transportación

escolar. Entendemos que la actuación de la Asamblea

Legislativa y de la Secretaria quedó comprendida en la

normativa jurisprudencial de Bi-Metallic Investment Co. v.

State Bd. Of Equalization of Colo., supra. Se trata de una

actuación policy-based en el ejercicio del poder de razón

de estado que aplica a un gran número de personas. Por

50 Board of Regents v. Roth, supra, págs. 570-571. CT-2018-0005 30

tanto, el Estado no tenía que conceder un debido proceso de

ley a cada uno de los padres y el proceso seguido era

suficiente.

En armonía con el marco jurídico que hemos examinado,

concluimos que, en el caso de marras, el debido proceso de

ley procesal no se activó. Procede ahora analizar si se

quebrantó el derecho de la igual protección de las leyes.

ii. Igual protección de las leyes

La Decimocuarta Enmienda de la Constitución federal

garantiza la igual protección de las leyes.51 De igual

forma, la Sec. 7 de nuestra Carta de Derechos establece que

no se negará a persona alguna en Puerto Rico la igual

protección de las leyes. Por otro lado, la Sec. 1 veda que

se establezca discrimen por razón de raza, color, sexo,

nacimiento, origen o condición social e ideas políticas o

religiosas.52 De forma reiterada, hemos afirmado que este

precepto constitucional no requiere un trato igual para

todas las personas, sino que veda el trato desigual

injustificado.53 Por esa razón, “[e]l Estado puede hacer

clasificaciones entre las personas sin infringir dicho

principio siempre y cuando la clasificación sea razonable y

con miras a la consecución o protección de un interés

público legítimo”.54 En otros términos, el aludido principio

lo que “hace es prohibir que el trato desigual sea

51 Emda. XIV, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1, ed. 2008, pág. 206. 52 Art. II, Sec. 1, Const. PR, Tomo I, ed. 2008, pág. 272. 53 Zachry International v. Tribunal Superior, 104 DPR 267, 276-277 (1975). 54 Íd., pág. 277. CT-2018-0005 31

injustificado o que la clasificación sea irrazonable”.55 De

manera que “no se puede aprobar una ley o norma, o poner en

vigor una práctica, que establezca un trato desigual para

algunos ciudadanos a menos que exista una razón justificada

para ello”.56

Ante un planteamiento de violación a la igual

protección de las leyes se tiene que examinar la

razonabilidad de la clasificación. Ello se hace a la luz de

dos escrutinios: el estricto o el racional.57 El escrutinio

estricto se emplea cuando se establece una clasificación

sospechosa o se infringen derechos fundamentales.58 En ese

último escenario, es menester que la clasificación

interfiera directa y sustancialmente con un derecho

fundamental.59 De no estar presente ninguna de las

situaciones mencionadas, se activa el escrutinio racional

cuando se establecen clasificaciones sociales o económicas,

en cuyo caso solo exige que la clasificación no sea

arbitraria y que tenga un nexo racional con los propósitos

del estatuto.60 Bajo este escrutinio, la actuación o ley se

55 Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 581. 56 Rodríguez v. Depto. Servicios Sociales, 132 DPR 617, 634 (1993). 57 Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 581.

58 Rodríguez v. Depto. Servicios Sociales, supra, pág. 635; Zachry International v. Tribunal Superior, supra, pág. 277, Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, pág. 581. 59 Lyng v. Castillo, 477 US 635, 638 (1986) (“Nor does the statutory

classification ‘directly and substantially’ interfere with family living arrangements and thereby burden a fundamental right”.); Zablocki v. Redhail, 434 US 374, 388 (1978) (“When a statutory classification significantly interferes with the exercise of a fundamental right, it cannot be upheld unless it is supported by sufficiently important state interests and is closely tailored to effectuate only those interests”.) 60 Marina Ind., Inc. v. Brown Boveri Corp., 114 DPR 64, 82 (1983). CT-2018-0005 32

presume constitucional y corresponde el peso de la prueba a

quien sostenga lo contrario.61

Con este marco jurídico en mente, puntualizamos que

los padres demandantes no argumentaron la existencia de

alguna clasificación sospechosa. Por el contrario,

aseveraron que se utilizaron los criterios del Compendio,

los cuales no se encuentran en ninguna clasificación

establecida por nuestra Constitución. Su fundamento es que

se transgredió el derecho a la igual protección de las

leyes por haberse infringido el derecho a la educación. Por

esa razón, nuestro análisis debe ir dirigido a discutir

este último planteamiento.

a. Derecho fundamental a la educación

En múltiples ocasiones hemos reconocido que el derecho

a la educación ocupa un sitial prominente en Puerto Rico al

estar reconocido como uno de rango constitucional.62 Su

trascendencia es tal “que los miembros de la Asamblea

Constituyente incluyeron ‘el afán por la educación’ como

uno de los factores determinantes en nuestra vida como

pueblo democrático”.63

61 Rodríguez v. Depto. Servicios Sociales, supra, pág. 634. 62 AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., 178 DPR 253, 270 (2010), Declet Ríos v. Dpto. de Educación, 177 DPR 765, 773 (2009), Pagán Hernández v. UPR, 107 DPR 720, 738 (1978). 63 AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., supra, pág. 270. De hecho, en la

Constituyente se expresó que “[e]l fomento de la educación es objetivo básico de toda sociedad democrática, ya que la mejor defensa del sistema democrático de vida lo es una opinión pública bien informada y consciente”. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1123, Ed. 1961 (1952). CT-2018-0005 33

Más aún, nuestra Carta Magna reconoce que “[t]oda

persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno

desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del

respeto de los derechos del hombre y de las libertades

fundamentales”.64 La introducción de ese texto tuvo dos

fines: (1) plasmar el propósito que persigue la educación;

y (2) definir la clase de educación que nuestros

constituyentes aspiraban que los niños puertorriqueños

recibieran.65

De otro modo, hemos pronunciado y hoy lo reafirmamos

que el Estado tiene un interés apremiante en que la

educación, pública o privada, sea una de excelencia. Esto

se debe a que imparte la preparación adecuada para que los

ciudadanos sean partícipes del desarrollo económico y

social de Puerto Rico.66 A raíz de la envergadura del

derecho de educación, nuestra Constitución garantiza que

“[h]abrá un sistema de educación pública el cual será libre

y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la

escuela primaria y secundaria y, hasta donde las

facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria

para la escuela primaria”.67

Al abordar el tema sobre la responsabilidad del Estado

de proveer educación gratuita y examinar su alcance,

resulta imprescindible estudiar lo que aconteció en la

64 Art. II, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I, ed. 2008, pág. 292. 65 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1456, Ed. 1961 (1952). 66 AMPR v. Srio. Educación, E.L.A., supra, pág. 271. 67 Art. II, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I, ed. 2008, pág. 292. CT-2018-0005 34

Convención Constituyente. Al comienzo de la Sesión, el

texto propuesto para la Sec. 5 de nuestra Carta de Derechos

leía como sigue:

Habrá un sistema de instrucción pública la cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela elemental y secundaria. No se utilizará propiedad ni fondos públicos para la enseñanza en otras escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado. Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez.68

Empero, durante la discusión de la medida, uno de los

delegados, el señor Brunet, propuso una segunda enmienda

que posibilitaba que se pudiera reclamar al Estado que

proveyera educación. Sugirió que, luego de la fase “la

enseñanza será gratuita en la escuela elemental y

secundaria”, se incorporara “[y] será además obligatoria en

la escuela elemental”.69 Tras esta recomendación, se suscitó

un debate extenso cuyo enfoque fue la capacidad del

Gobierno de sufragar el costo del sostenimiento de las

escuelas, que concluyó con la derrota de la mencionada

enmienda.70

Subsiguientemente, otro delegado, el señor Mellado,

sugirió que se añadiera: “será además compulsoria en la

escuela elemental hasta donde las facilidades del Estado lo

permitan”.71 Explicó que

68 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1455, Ed. 1961 (1952). 69 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1456, Ed. 1961

(1952). 70 Íd., pág. 1462.

71 Íd. CT-2018-0005 35

a mi juicio la argumentación del compañero Brunet y de la argumentación del compañero Benítez se desprende que todos aceptamos en esta Convención la necesidad de hacer obligatoria la enseñanza primaria, siempre y cuando que el Estado tenga facilidades para ofrecerla. Yo creo que en cuanto a eso no hay discusión, todos estamos de acuerdo que los niños de Puerto Rico deben asistir compulsoriamente a la escuela primaria que consiste del primero al sexto grado y que esa escuela debe ofrecerse a esos niños hasta donde las facilidades del Estado lo permitan. Aquí el único argumento que ha expuesto el compañero Benítez, para rebatir la moción del compañero Brunet es que costaría creo que 15 millones de dólares como costo inicial y además 7 millones como gasto de operación anualmente, el sostenimiento de escuelas para admitir a 60 ó 70 mil niños de edad escolar, para escuelas primarias que están afuera de las aulas. Pues si ése es el único argumento, mi enmienda hace posible la obligatoriedad de la escuela primaria, sin necesidad de comprometer al Estado, porque le da la oportunidad de ir aumentando gradualmente el número de escuelas primarias y al mismo tiempo hace compulsoria la asistencia y lo hace constitucionalmente, de los niños a la escuela primaria. (Énfasis suplido).72

Luego de esta exposición se le increpó que si la

obligatoriedad que proponía la enmienda, en cuanto a que se

haga efectiva constitucionalmente es la del niño ir a la

escuela, qué tenía que ver el Estado con tener o no tener

los medios para que el niño vaya a la escuela, si el que

estaba obligado era el niño.73 El señor Mellado replicó que

se hacía “una especie de declaración de propósitos del

Estado de abrir más y más escuelas primarias para atender

esa obligación de los padres según sus recursos fiscales se

72Íd., pág. 1463. 73Íd., pág. 1475 (“¿Si la obligatoriedad que propone su Señoría [que] se haga efectiva constitucionalmente, es la del niño ir a la escuela, que tiene que ver el Estado con tener o no tener lo medios para que el niño vaya a la escuela; si el que está obligado es el niño?”). CT-2018-0005 36

lo permit[íeran]”. (Énfasis suplido).74 Ulteriormente, esta

enmienda fue avalada por los constituyentes y se hizo

formar parte de nuestro cuerpo constitucional.

Según observamos, un análisis del debate de la

Asamblea Constituyente refleja que los delegados aspiraban

a que se abrieran un gran número de escuelas, pero a la

misma vez tenían la preocupación de que el Estado,

eventualmente, no pudiera tener la capacidad para

sufragarlas. Es por ello que se llegó al compromiso de

ofrecer una educación obligatoria hasta donde sus recursos

lo permitieran. Consecuentemente, se instituyó que, en la

medida de que el Gobierno cuente con los medios para

proveer servicios educativos, este será responsable de

prestarlos y podrá exigírsele que así lo haga.

En ese contexto, el Estado arguyó que no privó a los

alumnos de su derecho a la educación, ni les ocasionó un

daño irreparable, ya que no cesará de prestar los

servicios, sino que por razones apremiantes los trasladará

a otros planteles escolares sitos en el municipio donde

están los que se van a cerrar o consolidar y que allí los

estudiantes podrán continuar sus estudios. Señaló que, como

la Constitución garantiza el derecho a la educación

gratuita en la escuela primaria y secundaria “hasta donde

las facilidades del Estado lo permitan”, debido a la crisis

económica que enfrenta Puerto Rico, el interés público de

procurar un efectivo uso de los recursos del Departamento

74 Íd., pág. 1476. CT-2018-0005 37

tenía que prevalecer sobre el interés particular de los

recurridos de elegir una escuela en particular. Arguyó que

el impedir los cierres agudizaría la situación fiscal del

Departamento y trastocaría el plan de acondicionamiento de

los planteles escolares receptores.

Por su parte, los padres demandantes plantearon que,

al infringir el derecho a la educación, se les violó su

derecho a la igual protección de las leyes. Sostuvieron que

el foro primario dio credibilidad a los catorce testigos

que declararon que, previo al cierre, el Departamento no

les dio participación a los miembros de las comunidades ni

tampoco se les indicó las escuelas que contemplaban cerrar

y que se enteraron de sus cierres por medios electrónicos.

Asimismo, aseveraron que ese tribunal creyó los daños que

los testigos declararon, a saber: (1) que se afectaba el

derecho a la educación; (2) que se dejaba sin servicio y

terapias de educación especial; (3) que no tenían forma

para llegar a la escuela nueva; (4) que en Quebradillas se

dejó toda el área rural sin escuela; (5) que los padres y

estudiantes están agobiados por la incertidumbre de lo que

sucederá el próximo año escolar; y (6) los problemas de las

escuelas receptoras.

Como mencionamos, los padres demandantes no aducen que

los criterios considerados por la Secretaria para cerrar

planteles escolares constituyeron una clasificación

sospechosa. Sus argumentos más bien se amparan en la

interferencia con un derecho fundamental. Con el propósito CT-2018-0005 38

de evaluar la razonabilidad de la actuación del Estado, y

así ver si se activa el escrutinio estricto como lo hizo

el foro primario debemos examinar si el acto

gubernamental interfirió directa y sustancialmente con el

derecho a la educación. A continuación expondremos un

resumen de la prueba desfilada en el Tribunal de Primera

Instancia.

La Sra. Ashley Ríos Mercado testificó que sus dos

hijas asistían a la Escuela Segunda Unidad Ramón Emeterio

Betances de Arecibo en el año escolar de 2017-2018. Declaró

que sus dos hijas sufrían mucho pues se sacó materiales de

la escuela frente a ellas. Atestiguó que la escuela

receptora estaba a más de treinta minutos en carro y a una

hora si caminaba desde su casa. En su contrainterrogatorio,

la señora Ríos admitió que el Departamento proveerá

transportación a las escuelas.

La Sra. Xiomara Meléndez De León testificó que sus dos

hijos estudiaron en la escuela Laurentino Estrella Colón en

Camuy durante el año escolar 2017-2018. Declaró que visitó

la escuela receptora y que el salón donde estará su hijo,

de necesidades especiales, no cumple las exigencias, es

pequeño, solo tiene una puerta y no posee servicios

sanitarios. En el contrainterrogatorio, reconoció que no

conoce los planes que tiene el Departamento para habilitar

el salón previo al comienzo de clases.

La Sra. Ivette M. Montalvo Mendoza testificó que su

hija de nueve años cursó sus estudios para el año escolar CT-2018-0005 39

2017-2018 en la escuela Rosa M. Rodríguez en Vega Baja.

Declaró que una de las escuelas receptoras está ubicada en

una urbanización que tiene solo una vía de entrada y de

salida de 6:00 a.m. a 6:00 p.m., que a raíz del huracán

perdió el techo de varias áreas y que se hizo un préstamo o

se donó el dinero para arreglarlo. Relató que hizo una

querella en OSHA ya que recibió unos correos electrónicos

de los que se desprendía que la biblioteca tenía problemas

de asbestos. Atestiguó que el nuevo plantel no tenía

estacionamiento para los padres porque los propietarios de

las casas de la urbanización no les permitían estacionarse

dentro. Durante el contrainterrogatorio, admitió que no

contaba con pericia para determinar las reparaciones que el

Departamento llevaría a cabo para que el plantel receptor

esté en condiciones para recibir a los estudiantes.

La Sra. Belmarie Reyes Aguilar testificó que es madre

de dos menores que estudiaron durante el año escolar 2017-

2018 en la escuela Ramón Ávila Molinari de Quebradillas.

Declaró que sus hijos sufren daños emocionales,

especialmente, su hija que comenzó sus estudios hace poco y

que estaba en proceso de crear vínculos con los maestros y

compañeros. Manifestó que si se cerraba este plantel

escolar, la zona rural se quedaba sin escuelas primarias y

que solo contarían con dos escuelas primarias en la

municipalidad.

La Sra. Joanna López Medina testificó que es madre de

tres hijos que cursaron el año escolar de 2017-2018 en la CT-2018-0005 40

escuela Joaquín Rodríguez Ruiz en Hatillo. Declaró que la

escuela receptora ubica en una zona inundable, que tiene

alumnos de nivel primario e intermedio, que solo tiene una

cancha, que el área recreativa no posee techo, que solo

tiene dos baños y que su calificación era C. Relató que el

cierre ha ocasionado daños emocionales a su hija pues su

madre y todos sus hermanos estudiaron en el plantel que va

a ser cerrado. En el contrainterrogatorio, aceptó que la

escuela receptora podía ser preparada y reparada para

recibir la matrícula.

Somos de la opinión que, en el presente caso y a la

luz de prueba testifical presentada por los padres

demandantes, el proceder de la Secretaria al cerrar las

seis escuelas que son objeto de revisión judicial no

interfirió directa y sustancialmente con el derecho a la

educación.75 De la evidencia ofrecida se desprende que el

Gobierno se comprometió a proveer a los estudiantes

transportación hacia las escuelas receptoras. De igual

modo, el Estado reconoció que va a preparar, habilitar y

reparar los planteles escolares receptores de forma que

estén acondicionados para el inicio de clases. También, se

desprende de la prueba que se proveyó una escuela receptora

a aquellos alumnos que cursaron estudios en planteles que

serán cerrados. Surge, a su vez, que las escuelas

receptoras se encuentran localizadas en la misma

75 P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 DPR 248, 261 (1980). Si bien está fuera de discusión el carácter fundamental del derecho al voto,[…,] la Sec. 9 de la Ley Núm. 3 no afecta sustancialmente tal derecho”.) CT-2018-0005 41

municipalidad de las escuelas a la que asistían los

estudiantes durante el año escolar anterior. Además, el

Estado se comprometió a hacer las reparaciones necesarias

para ofrecer los servicios correspondientes de educación

especial que tenían los estudiantes en las escuelas

cerradas. Ninguno de los testigos declaró cómo, en efecto,

se veían privados sus hijos del derecho a la educación. En

consideración a estos antecedentes, concluimos que el

Estado no interfirió sustancialmente con el derecho a la

educación.

Como la actuación gubernamental no interfiere

sustancialmente sobre el derecho a la educación procede

examinar la razonabilidad de la actuación de la Secretaria

y aplicar un escrutinio racional. Ello implica que la

actuación se sostiene siempre que no sea arbitraria y tenga

un nexo racional con los propósitos perseguidos. No hay

duda, de que el cierre de escuelas obedeció a planificar la

estructura administrativa del Departamento para maximizar

los recursos disponibles y asegurar el buen uso de la

propiedad pública. Su propósito respondió al interés

público del Departamento de procurar un mejor y más

efectivo uso de sus recursos. Esto, como parte de la

responsabilidad de la Secretaria de velar por el

sostenimiento de las escuelas públicas para que nuestras

futuras generaciones gocen de ese beneficio importante.

Estos fines constituyen intereses legítimos del Estado. En

este caso, el cierre de los planteles es una medida que

consideramos razonable para lograr la consecución del fin CT-2018-0005 42

del Estado, que es utilizar adecuadamente los recursos. Al

así actuar, y para disipar la arbitrariedad, tomó en cuenta

ciertos criterios como la matrícula de las escuelas, la

infraestructura de los planteles, el aprovechamiento

académico de las escuelas, los cursos que ofrecían y la

transportación escolar. Indudablemente, el proceder

decisional de la Secretaria supera el correspondiente

escrutinio.

IV

Como hemos discutido, el criterio rector al determinar

si procede un injunction permanente, es si el acto está

Por lo tanto, los tribunales no podemos expedir un

injunction en aras de evitar que un funcionario público

lleve a cabo un acto para el cual fue autorizado por ley,

salvo que haya mediado un dictamen por el cual se decrete

su inconstitucionalidad. Excepcionalmente, procede la

concesión del injunction si la actuación quebranta derechos

constitucionales. En armonía con estos postulados, es

preciso descartar los argumentos de los padres demandantes

de que se infringieron sus derechos constitucionales. En

consecuencia, nos vemos forzados a concluir que en el

presente caso no procedía el injunction expedido por el

tribunal sentenciador. CT-2018-0005 43

Según puntualizamos, la Ley 85 confirió a la

Secretaria la facultad de desarrollar la estrategia y

manejo de las instalaciones escolares y establecer y

regular la apertura, cierre, consolidación o reorganización

de estas, previa determinación de necesidad. En virtud de

esos poderes, esta decretó el cierre de los seis planteles

escolares. Por tanto, el injunction permanente es

improcedente y contrario al esquema doctrinario imperante.

V

Por los fundamentos expuestos, estoy conforme con

revocar en su totalidad el dictamen del foro primario y

dejar sin efecto la orden de paralización del cierre de las

escuelas objeto de este recurso y desestimar la demanda de

autos.

Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurridos

Peticionarios CT-2018-0005 ________________________________

Peticionarios

Opinión de Conformidad emitida por Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ a la que se une la Juez Asociada señora RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.

Largo es el camino de la enseñanza por medio de teorías; breve y eficaz por medio de ejemplos. Séneca

Allá para los meses de mayo y junio de 2018, en

escritos separados, un grupo de padres y madres de

estudiantes de las escuelas públicas del país

(específicamente de la Región Educativa de Arecibo) y de

otra parte el Municipio de Morovis presentaron ante el CT-2018-0005 2

Tribunal de Primera Instancia una petición de injunction

preliminar y permanente en la que solicitaron que se

detuviera el cierre de ciertas escuelas públicas por parte

del Departamento de Educación. En esencia, alegaron que en

el cierre de las escuelas públicas en cuestión la

mencionada agencia gubernamental no siguió los requisitos

dispuestos en la Ley, Reglamentos o Cartas Circulares

aplicables. A dicha solicitud, el Departamento de Educación

se opuso. En síntesis, sostuvo que para el cierre de las

escuelas públicas aquí en controversia se utilizaron

criterios como la matrícula de estudiantes, la

disponibilidad de espacio, los programas académicos, la

oportunidad de crecimiento de las escuelas y su

infraestructura, entre otros. Por lo que, a su juicio,

actuó conforme a la normativa que gobierna estos asuntos.

Evaluados los planteamientos de ambas partes, el Tribunal

de Primera Instancia concedió el injunction solicitado. De

esa determinación, el Departamento de Educación recurrió

ante nos mediante recurso de certificación

intrajurisdiccional.

Por entender que en nuestra jurisdicción, en virtud de

la doctrina de separación de poderes, la facultad de

decidir si una escuela pública permanece abierta, es

cerrada o es consolidada le corresponde, en primera CT-2018-0005 3

instancia, al Poder Ejecutivo,76 y por considerar que en el

caso ante nuestra consideración no están presentes aquellas

circunstancias -- de privación del derecho constitucional a

una educación primaria y secundaria -- que ameriten la

intervención del Poder Judicial con esa facultad delegada a

otro de los poderes constitucionales de gobierno, estamos

conformes con el resultado al que hoy llega este Tribunal

donde se revoca la determinación del foro primario, en

cuanto al injunction solicitado.

Y es que, como sabemos, la doctrina de separación de

poderes es aquella que postula que, en un sistema

republicano de gobierno, como lo es el del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico, cada uno de los tres poderes

constitucionales de gobierno tiene facultades particulares,

las cuales éstos están llamados a respetar entre sí, de

manera tal que se impida la concentración indebida de

poderes en uno solo de ellos. Córdova y otros v. Cámara de

Representantes, 171 DPR 789, 799 (2007); Colón Cortés v.

Pesquera, 150 DPR 724, 752 (2000); Nogueras v.

Hernández Colón, 127 DPR 405, 426–427 (1990). En esa

dirección, está claramente establecido que el Poder

Legislativo es el llamado a formular las leyes, el Poder

Ejecutivo a implementarlas y el Poder Judicial a

interpretarlas y a asegurarse de que las mismas cumplan con

76 Para quien suscribe, el decidir si una escuela pública permanece abierta, es cerrada o es consolidada es una tarea eminentemente administrativa en manos del Departamento de Educación de Puerto Rico. CT-2018-0005 4

lo dispuesto en nuestra Constitución. Véase, Const. ELA,

LPRA Tomo 1.

De conformidad con lo anterior, en reiteradas

ocasiones este Tribunal ha sentenciado que los tres poderes

constitucionales deben ser cuidadosos de no extralimitarse

ejerciendo funciones delegadas a otro de los poderes.

Rivera Schatz v. E.L.A. y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 802

(2014); Domínguez Castro v. E.L.A., 178 DPR 1, 91 (2010);

Colón Cortés v. Pesquera, supra, pág. 750. En el caso

particular del Poder Judicial -- tal y como hoy hacemos --

debemos ser en extremo cautelosos de no interferir en

prerrogativas legislativas o ejecutivas. Domínguez Castro

v. E.L.A., supra; Colón Cortés v. Pesquera, supra, pág.

752; Noriega v. Hernández Colón, supra, págs. 422–23.

Ciertamente, y como ya mencionamos, la facultad de

cerrada o consolidada, a todas luces, es una tarea

eminentemente administrativa, no reglamentaria, en manos

del Departamento de Educación de Puerto Rico, que -- en lo

relacionado al caso que nos ocupa -- dicha agencia

gubernamental ejerce de conformidad con lo dispuesto en el

Compendio de Políticas del Departamento de Educación, C-

107. En ausencia de razones que lo justifiquen, no debemos

intervenir con tal proceder delegado a otro de los poderes

constitucionales de gobierno. CT-2018-0005 5

Ahora bien, lo anterior no es óbice para manifestar

nuestra profunda preocupación con la forma y manera en que

dicha rama de gobierno, a través de su Departamento de

Educación, está llevando a cabo el proceso de cerrar y

consolidar escuelas públicas en nuestro país.

Ello, pues, para quien suscribe -– un juez formado en

las escuelas públicas del país --, el derecho

constitucional a la educación primaria y secundaria,

establecido en el Art. II, Sec. V de la Constitución del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, no se

salvaguarda meramente garantizando que el o la estudiante

tenga una estructura física, es decir, una escuela,

disponible para asistir. El derecho constitucional a la

educación primaria y secundaria, consagrado en nuestra

Carta Magna, sólo se garantiza asegurándonos que el niño,

la niña, el joven o la joven pueda llegar a esa escuela,

reciba el pan de la enseñanza y logre su pleno desarrollo

como hombre o mujer de bien.

En ese sentido, somos de la opinión que la decisión de

cerrar o consolidar escuelas públicas –- más allá de

descansar meramente en el número de estudiantes, sean

muchos o pocos, matriculados en cierta casa de estudios,

como aparenta estar ocurriendo en el presente caso –- debe

ser una que tome en cuenta el sentir de las comunidades

donde ubican las mismas y las particulares situaciones que

éstas enfrentan. Lo anterior, ciertamente, se logra a CT-2018-0005 6

través de procesos abiertos a la participación ciudadana

donde todos los actores del triste drama humano que hoy

atendemos -- entiéndase, padres, madres, estudiantes y

personal del Departamento de Educación -- tengan la

oportunidad de expresarse y puedan ser escuchados, aunque

finalmente sea el Estado quien tome la decisión. No

albergamos duda alguna de que procesos como esos expondrán

a los funcionarios públicos llamados a la toma de

decisiones en el asunto que nos ocupa a una diversidad de

factores sociales, económicos, geográficos, de seguridad e

infraestructura que bien pudiesen inclinar la balanza, de

un lado o del otro, al momento de decidir si una escuela se

cierra o es consolidada. Ello, a su vez, permitiría una

determinación más completa, informada y cónsona con lo

dispuesto en el Art. II, Sec. 5 de la Constitución del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra.

Recordemos que la mencionada disposición

constitucional, en esencia, establece que:

Toda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria. La asistencia obligatoria a las escuelas públicas primarias, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, según se dispone en la presente, no se interpretará como aplicable a aquellos que reciban instrucción primaria en escuelas CT-2018-0005 7

establecidas bajo auspicios no gubernamentales. Art. II. Sec. 5, Const. ELA, LPRA Tomo 1.

Distinto a lo sucedido en la creación de la

Constitución de los Estados Unidos de América, a nuestros

Constituyentes les pareció esencial que en la Constitución

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico se reconociera

expresamente el derecho a la educación primaria y

secundaria, de modo que éste no se concibiera como una

simple y mera aspiración. Véase, 2 Diario de Sesiones de la

Convención Constituyente 1455-1459 (1952). Al respecto, el

delegado señor Virgilio Brunet expresó:

Para que una democracia funcione en forma adecuada, es preciso que el derecho a la educación esté consignado, no solamente como un derecho del ciudadano, sino, además, debe contener aquella disposición que haga al Estado, que obligue al Estado a proporcionar un mínimo de educación para que los estudiantes, los niños, adquieran ese mínimo de preparación y puedan enfrentarse a una lucha sin desigualdades en una sociedad democrática. Diario de Sesiones, supra, pág. 1457.

Asimismo, y no conformes con lo anterior, en aras de

reconocer un derecho a la educación de amplio alcance, los

miembros de la Convención Constituyente dejaron

meridianamente claro, en el texto constitucional bajo

estudio, que los puertorriqueños y las puertorriqueñas

tienen derecho a una educación primaria y secundaria “que

propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al

fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de

las libertades fundamentales”. Al así hacerlo, adoptaron la

acepción del derecho a la educación del Art. 26 y Art. XII CT-2018-0005 8

de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de la

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,

respectivamente.77 Dicha concepción del derecho a la

educación, reconoce la educación como el medio que “le

permite al individuo, realizarse en lo interno, y a su vez

como miembro de la familia, de la sociedad y como miembro

del grupo social”. Asociación Costarricense Pro-Naciones

Unidas, La Declaración de Derechos Humanos, Comentarios y

Texto, Ed. Juricentro S. A., 1979, pág. 1983. Es decir, una

educación que “le prepare para la vida”. Íd.

Precisa señalar también, que dicha educación primaria

y secundaria será gratuita “hasta donde las facilidades del

Estado lo permitan”. Véase, Diario de Sesiones, supra, pág.

1460. Sobre el particular, los miembros de la Convención

Constituyente señalaron que “[e]l Estado debe tener la

obligación de educar al pueblo, debe ser lo suficientemente

inteligente y cuidadoso, para economizar en ciertos

77 El Art. 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos lee de la siguiente manera: 1. Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. 3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos. CT-2018-0005 9

aspectos administrativos y dedicar ese dinero a lo que es

fundamental: la educación del pueblo”. Íd., pág. 1468.

En fin, como hemos podido notar en la normativa

constitucional que antecede, una escuela pública es más que

una estructura física. Una escuela pública la componen sus

estudiantes, sus maestros y maestras, el personal del

Departamento de Educación y la comunidad en general. Si

bien reconocemos que el Poder Ejecutivo tiene la potestad,

y está ejerciendo la misma, para ordenar el cierre o la

consolidación de escuelas públicas en nuestro país, dicha

determinación no debe ser una ajena a la comunidad donde

esa escuela ubica y las particularidades –- sociales,

económicas, geográficas, de seguridad e infraestructura,

entre otras -– que rodean la misma. Ello, pues pudiese

darse el caso que, al no tomarse en cuenta los mencionados

factores, se tome una decisión que directa o indirectamente

prive a las personas que allí residen del derecho

constitucional a la educación primaria y secundaria. A

juicio de quien suscribe, dicho escenario sí sería objeto

de revisión judicial.

Lamentablemente, -- según se desprende del expediente

ante nuestra consideración y, particularmente de los

testimonios vertidos ante el Tribunal de Primera Instancia

-- en el presente caso la parte demandante-recurrida no nos

ha puesto en posición de determinar que ésta fue privada

del derecho constitucional a la educación, primaria o CT-2018-0005 10

secundaria, o que los factores antes señalados no fueron

tomados en consideración al momento de cerrar las escuelas

públicas objeto del presente litigio. Falló al así no

hacerlo y, en consecuencia, se cometió el error señalado.78

Para concluir, al igual que a los padres, madres y

estudiantes aquí demandantes-recurridos, al juez que

suscribe le entristece que las escuelas públicas de nuestro

país se estén cerrando o consolidando. La realidad, no

obstante, es que la difícil situación fiscal que enfrenta

Puerto Rico obliga a ello.

Reconociendo lo anterior, sólo nos resta exhortar a

todos los componentes del Poder Ejecutivo a que las

economías o ahorros que se generen como producto del cierre

o consolidación de escuelas en el país sean redirigidos a

las escuelas públicas que permanezcan abiertas, de modo tal

que allí, en cumplimiento con el mandato constitucional

expuesto en el Art. II, Sec. 5 de la Constitución del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, los y las

estudiantes que aquí habitan tengan acceso a una educación

pública de excelencia. Ellos y ellas, y todo el que aspira

a construir un Puerto Rico mejor, se lo agradecerán.

78 Es menester señalar que al momento de evaluar la procedencia de un injunction se deben examinar los siguientes criterios 1) la naturaleza del daño; 2) la irreparabilidad del daño o inexistencia de un remedio adecuado en ley; 3) la probabilidad de que la parte promovente prevalezca; 4) la probabilidad de que la causa de torne académica; 5) el posible impacto sobre el interés público; la diligencia y buena fe con que ha obrado la parte peticionaria. Regla 57.3 de las de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, R. 57.3; Asoc. Vec. V. Caparra v. Asoc. Fom. Educ., 173 DPR 304 (2008); Municipio de Ponce v. Rosselló, 136 DPR 776 (1994); P.R. Telephone Co. v. Tribunal Superior, 193 DPR 200 (1975). CT-2018-0005 11

Si nos limitamos solamente a proveer una estructura

física a nuestros niños, niñas y jóvenes -– estructura que

llamamos escuela --, sin asegurarnos de que éstos y éstas

tengan un acceso a ella y puedan educarse en las mismas, el

derecho constitucional a la educación dejaría de ser un

derecho y se convertiría en un ideal. Estoy seguro de que

esa no fue la intención de los miembros de nuestra

Convención Constituyente.

En fin, tal y como hemos sentenciado en el pasado en

casos relacionados al tema de la educación, pero esta vez

adaptado a las particularidades del presente litigio, no

olvidemos nunca que “sin estudiantes no hay escuelas, y sin

escuelas no hay país”. Menéndez González, et al. v. U.P.R.,

198 DPR 140 (2017), págs. 147-148 (Op. Disidente, Juez

Colón Pérez).

Ángel Colón Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Xiomara Meléndez de León et al.

v. CT-2018-005 Certificación Hon. Julia Keleher, et Intrajurisdiccional al.

Peticionaria ----------------------

Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ

San Juan, Puerto Rico, a 16 de julio de 2018.

“El derecho fundamental a la educación trasciende los factores de enseñanza y aprendizaje e incide sobre otros derechos de igual naturaleza tales como la vida, libertad y propiedad”. Exposición de motivos, Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico, Ley Núm. 85-2018, pág. 1.

El cierre de escuelas públicas es un fenómeno que

afecta multiplicidad de comunidades en muchos rincones de

los Estados Unidos y en el resto del mundo. Al igual que en

Puerto Rico, el cierre en muchas ocasiones está basado

primordialmente en una reducción de la matrícula de CT-2018-0005 2

estudiantes, una merma poblacional, la necesidad de reducir

costos y eliminar escuelas con bajo rendimiento. De igual

forma, las políticas y normas administrativas que regulan

esos cierres están basadas en lo que parecieran ser un

objetivo neutral, a saber: mejorar los servicios educativos

con los recursos disponibles.

Ante esa realidad social y jurídica, la controversia

ante nuestra consideración no se reduce a contestar si el

Departamento de Educación (Departamento) tiene el poder de

cerrar escuelas. Ciertamente, bajo nuestro ordenamiento

jurídico tiene esa facultad. Ahora bien, ¿puede ejercerla

en el vacío? A mi juicio no. ¿Están amparados los

estudiantes de educación especial de garantías dirigidas a

evitar que un proceso de cierre atropellado interfiera con

su derecho a la educación? ¿Le asiste el derecho a los

padres y madres de estudiantes de ser notificados

oportunamente de las propuestas de cierres de escuelas, a

fin de participar y tener acceso a la información para

realizar una toma de decisiones responsable e informada en

asuntos que el Tribunal Supremo federal ha reconocido como

medulares, tales como el derecho de crianza de sus hijos e

hijas? ¿Existen reclamos exitosos y legítimos de igualdad

en la educación basados en cierres discriminatorios por

razones vedadas constitucionalmente? ¿Está obligado el

Departamento a realizar un procedimiento administrativo

ordenado que promueva un adecuado uso de las facilidades CT-2018-0005 3

públicas, a fin de que las escuelas cerradas no se

conviertan en un almacén de equipo y libros abandonados,

frustrando así el objetivo de maximizar el uso de recursos?

¿Existe un reconocimiento de un derecho constitucional a la

educación y normas que procuran observar un debido proceso

de ley, a fin de evitar que un cierre abrupto de escuelas

públicas interfiera irrazonablemente con los planes

educativos individualizados y otras herramientas educativas

que van dirigidas a procurar el bienestar y desarrollo de

la niñez? ¿Existe la obligación del Departamento de

garantizar una transición adecuada en la prestación de

servicios individualizados, realizar evaluaciones previas y

custodiar responsablemente los récords de los estudiantes?

A mi juicio, todas estas interrogantes debieron ser

contestadas por este Tribunal en la afirmativa. Esperar a

que las escuelas cerradas sean vandalizadas, los récords y

el material educativo abandonados y que los estudiantes de

educación especial vean frustradas sus garantías federales

y estatales, conlleva irremediablemente no sólo al cierre

de escuelas, sino también al cierre de la justicia. No se

trata de otorgarle a los estudiantes o a los padres y

madres, ni mucho menos a la Rama Judicial, un poder de veto

contra el cierre de escuelas. De lo que se trata es de

que el Estado ejerza su facultad dentro de los

parámetros constitucionales y legales, y con el sentido CT-2018-0005 4

común que debe imperar en una sociedad democrática. Al no

ser eso lo resuelto por una Mayoría de este Tribunal,

respetuosamente me veo obligado a disentir.

Para una mejor comprensión de los fundamentos en los

cuales baso mi disenso, procedo a exponer los detalles

fácticos pertinentes al caso ante nos.

El 24 de mayo de 2018 varios codemandantes-recurridos,

todos padres de estudiantes en escuelas públicas de la

Región Educativa de Arecibo, presentaron una primera

petición de injunction preliminar y permanente en la que

solicitaron que se prohibiera el cierre de seis escuelas

por parte del Departamento.79 Establecieron que esa agencia

pública no siguió, para el cierre de estas escuelas, un

procedimiento válido y razonable en el se incluyera a la

comunidad escolar. Mucho menos que se hizo el estudio

requerido, de conformidad con la Carta Circular 33-2016-2017 y la

Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico, Ley Núm. 85-2018. De esta

forma, arguyeron que se violó su derecho fundamental a la educación,

el debido proceso de ley y la igual protección de las leyes al no

realizarse un procedimiento previo a las consolidaciones de las

79Presentaronesta petición de injunction la Sra. Xiomara Meléndez De León, la Sra. Joanna López Medina, el Sr. Rinaldi Fernández Pagán, la Sra. Ivette M. Montalvo Mendoza, la Sra. Carmen E. Rosario Rodríguez y la Sra. Zuleyma Maldonado Sierra. En ella demandaron a la Secretaria del Departamento de Educación, la Hon. Julia Keleher (Secretaria); la Directora de la Región Educativa de Arecibo del Departamento de Educación, la Dra. Maribel Colón González; al Departamento de Educación (Departamento) y al Estado Libre Asociado de Puerto Rico. CT-2018-0005 5

escuelas. Asimismo, alegaron la nulidad de la Serie C-107

(Serie C-107) del Volumen C del Compendio de Política del

Departamento de Educación denominada Procedimiento y

análisis para operación, rendición y consolidación por

necesidad de las escuelas del sistema público de Puerto

Rico para finales del año académico 2017-2018 (Compendio).

El 1 de junio de 2018 se llevó a cabo la vista

correspondiente a la petición del injunction en la cual

testificaron varias madres de los estudiantes de las

escuelas a cerrar.80 Específicamente, la Sra. Ashley Ríos

Mercado, la Sra. Xiomara Meléndez De León, la Sra. Ivette

M. Montalvo, la Sra. Belmarie Reyes Aguilar y la Sra.

Joanna López Medina testificaron que el Departamento

pretendía cerrar las escuelas a pesar de que nunca

recibieron una notificación oficial a esos efectos. A su

vez, indicaron que son madres que asisten a diario a las

escuelas y que nunca observaron funcionarios del

Departamento verificando las condiciones de las facilidades

escolares. Por último, señalaron que sus hijos han estado

sufriendo emocionalmente por el anuncio del cierre de sus

escuelas.

80Cabeseñalar que al comienzo de la vista, el Estado presentó una moción de desestimación la cual fue declarada no ha lugar por el Tribunal de Primera Instancia fundamentado en ser prematura. La moción establecía, en esencia, que el remedio solicitado constituía una intromisión indebida en el poder ejecutivo, que no procedía el recurso extraordinario del injunction y que no es de aplicación el debido proceso de ley en su vertiente procesal. CT-2018-0005 6

Luego de presentada la prueba de los codemandantes-

recurridos, el Estado solicitó la desestimación, conforme

la Regla 39.2 de las de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V,

sec. 39.2. Esta fue declarada sin lugar por el Tribunal de

Primera Instancia. No obstante lo anterior, la parte

demandada se reiteró que era una controversia de derecho

por lo que sometió su caso sin presentar prueba alguna. A

esos efectos, el foro primario resolvió que procedía la

solicitud de injunction preliminar y citó a las partes para

una vista sobre un injunction permanente. Así también,

ordenó que, mientras tanto, el Departamento cesara y

desistiera de cerrar las escuelas.

El foro primario basó su decisión en que según la

jurisprudencia, cuando hay una crisis fiscal y se pretenda

afectar derechos adquiridos, se debe tener una

reglamentación clara y precisa que sea de aplicación justa

e imparcial para los afectados. De esa forma, concluyó que

la prueba presentada sostuvo que el Departamento cierra las

escuelas de forma arbitraria y caprichosa. Además, que no

notificó adecuadamente a las partes. Asimismo, afirmó que

la incertidumbre creada por el proceso llevado a cabo creó

en los padres y estudiantes un daño emocional irreparable,

peor que el mismo cierre de las escuelas. P or

último, ordenó al Departamento presentar en la vista para CT-2018-0005 7

el injunction permanente evidencia que justificara su

actuación conforme a su reglamentación.81

Por otra parte, el 6 de junio de 2018, los otros

codemandantes-recurridos, de forma independiente,

presentaron una demanda y una segunda solicitud de

injunction preliminar.82 Alegaron que el Departamento

pretende cerrar unas escuelas en el Municipio de Morovis de

forma arbitraria, ilegal y caprichosa, incumpliendo con el

debido proceso de ley y causándole serios daños al

afectarle el derecho constitucional a la educación.

Arguyeron que el Departamento no utilizó criterios

objetivos ni científicos para tomar la decisión. A su vez

señalaron que el Departamento no informó de forma oficial

del procedimiento de cierre. Más aún, la determinación se

hizo sin considerar las opiniones, observaciones o

81El 4 de junio de 2018 los codemandantes presentaron una Solicitud de Sentencia Parcial en torno a reglamentación aplicable al cierre de escuelas en la que solicitaron que el Tribunal de Primera Instancia declarara nula la Serie C-107 del Volumen C del Compendio de Política del Departamento de Educación denominada Procedimiento y análisis para operación, rendición y consolidación por necesidad de las escuelas del sistema público de Puerto Rico para finales del año académico 2017-2018. Oportunamente, el Gobierno de Puerto Rico se opuso y solicitó que se desestimara la petición de injunction. 82Presentaron la demanda y la petición de injunction el Municipio de Morovis, representado por su Alcaldesa, la Hon. Carmen I. Maldonado González; la Sra. Aleida Villafañe Pagán; la Sra. Yamilleth Eidalgo Pérez; el Sr. Carlos Cardona Santiago; la Sra. Jackeline Reyes Ginés; la Sra. Aneysha Class; el Sr. Luis A. Salgado Camacho; la Sra. Karla M. Ortiz Meléndez y la Sra. Daisy J. Cruz Alvarado. En ella demandaron al Estado Libre Asociado de Puerto Rico y al Departamento a través de su Secretaria, la Hon. Julia Keleher. CT-2018-0005 8

sugerencias de la Alcaldesa, de los padres, estudiantes ni

la comunidad escolar. Por último, argumentaron que el

traslado de los menores les causa serias perturbaciones

emocionales, psicológicas y afecta su desarrollo académico

e intelectual.

Este segundo caso, mediante orden del Tribunal de

Primera Instancia del 6 de junio de 2018, fue consolidado

con la primera petición de injunction. De esta forma, el

foro primario igualmente ordenó el cese y desista contra el

Departamento y mientras tanto dejó sin efecto el cierre de

las escuelas. Además, ordenó citar a las partes a la vista

del 11 de junio de 2018 sobre el interdicto permanente.83

En la vista del 11 de junio de 2018, los

codemandantes-recurridos de la segunda petición de

injunction presentaron su prueba. Entre ella, testificó la

Alcaldesa de Morovis, la Hon. Carmen Maldonado González y

varios padres y madres de estudiantes de las escuelas a

cerrar en ese municipio, entre ellos la Sra. Ingrid M.

Santos Salinas, el Sr. Carlos Cardona Santiago, la Sra.

Aleida Villafañe Pagán, la Sra. Daisy J. Cruz Alvarado,

entre otros. De la regrabación de los procedimientos surge

que, igual a los otros codemandantes-recurridos, éstos se

enteraron de la determinación del cierre por medio de las

83ElEstado presentó un recurso de certiorari ante el Tribunal de Apelaciones y una Moción en Auxilio de Jurisdicción. Esta última, fue declarada no ha lugar. Por tanto, el foro primario mantuvo jurisdicción sobre las controversias. CT-2018-0005 9

redes sociales, la página electrónica del Departamento y

los periódicos. Asimismo, sostuvieron que las escuelas no

fueron visitadas por el personal del Departamento antes de

que se tomara la decisión del cierre de las escuelas.

Por su parte, el Departamento presentó su prueba

correspondiente. Esta consistió, en primer lugar, en el

testimonio de la Dra. Yanira I. Raíces Vega, Secretaria

Auxiliar de Transformación, Planificación y Rendimiento. En

esencia, explicó que para el cierre de escuelas se

utilizaron criterios como la infraestructura, el cupo de

estudiantes, la disponibilidad de espacio, la matrícula,

los programas académicos y la oportunidad de crecimiento de

las escuelas. En ese sentido, explicó que se hizo un

análisis cualitativo y cuantitativo. Sin embargo, aceptó

que desconocía si el comité evaluador se reunió con la

comunidad escolar. Por último, sobre la notificación del

cierre a los diferentes componentes escolares, expresó que

hubo una comunicación oficial del Departamento a los

directores escolares, quienes, a su vez, eran los

responsables de notificar a los estudiantes, padres y la facultad.

Expresó desconocer si esa última fase se llevó a cabo efectivamente.

En segundo lugar, testificaron la Sra. Judith Nieves Vélez, la

Sra. Paula Rodríguez Homs, la Sra. Lourdes Heyliger Valentín y el

Sr. Alberto Hernández Rojas, todos ellos ayudantes

especiales. En sus testimonios expresaron, en

síntesis, que participaron del proceso decisional para CT-2018-0005 10

el cierres de las escuelas. Entre sus funciones estuvieron

el visitar las escuelas y recopilar información para

proveerlas al comité evaluador.

Luego de presentada la prueba, el Tribunal de Primera

Instancia resolvió conceder el injunction permanente y así

mantener en vigor el cese y desista de cerrar las escuelas.

A su vez, declaró nula la reglamentación aplicable al

cierre de las escuelas. Fundamentó su decisión en que no

existe un proceso ni un informe integral que concluyera de

forma empírica cuáles escuelas se debían cerrar. Además,

entendió que el método para la notificación de la

determinación a la comunidad escolar fue a través de un

comunicado de prensa, por las redes sociales y por medio de

los directores escolares. En consecuencia, el foro primario

resolvió que el Departamento no garantizó que los

directores escolares cumplieran con notificar a la

comunidad escolar. Por último, concluyó que el Estado no

tenía un proceso diseñado para que los padres pudieran

solicitar reconsideración o revisión administrativa o

judicial de la decisión de la agencia.

Inconforme con tal proceder, el Gobierno de Puerto

Rico acudió al Tribunal de Apelaciones y sostuvo que el

Tribunal de Primera Instancia erró al denegar la moción de

desestimación; al expedir el recurso del injunction a pesar

que no se cumplió con los requisitos según la Regla 57.3 de

las de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, sec. CT-2018-0005 11

57.3; al expedir el injunction y en efecto impedir a la

Secretaria del Departamento (Secretaria) llevar a cabo las

facultades que le permiten la ley; al resolver que la

consolidación de escuelas constituyó una violación al

derecho a la educación y al debido proceso de ley; al

declarar nula la Serie C-107, y por último, al reconocerle

legitimación activa al Municipio de Morovis. Oportunamente,

los codemandantes-recurridos se opusieron a la expedición

del auto de certiorari.

No obstante, mientras se encontraba pendiente ante el

foro apelativo intermedio el recurso de certiorari

presentado, el Gobierno de Puerto Rico acudió antes nos

mediante certificación intrajurisdiccional, en la cual

incorporó los argumentos señalados en el recurso de

certiorari ante el Tribunal de Apelaciones, y también

presentó una Urgente Moción en Auxilio de Jurisdicción. A

esos efectos, a esta última le proveímos no ha lugar,

expedimos el recurso y le concedimos cinco días a los

recurridos para que se expresaran. Cumpliendo con la orden

emitida por este Tribunal, comparecieron los recurridos. En

síntesis, sostuvieron las alegaciones realizadas en el foro

primario.

Hoy, sin embargo, una Mayoría de este Tribunal decide

lamentablemente revocar al Tribunal de Primera Instancia y

determinar que el Departamento puede cerrar las escuelas sin que los

padres, madres y estudiantes tengan los mecanismos ni los CT-2018-0005 12

procedimientos adecuados para cuestionar o expresar su

posición al respecto. Sostienen que, a pesar que el derecho

a la educación es un interés libertario protegido por la

Constitución, en el caso de marras no aplica el debido

proceso de ley dado a que la acción gubernamental

alegadamente no incide de forma individual.

De esta forma, hoy se pierde la oportunidad de darle

mayor contenido y ejecutabilidad a uno de los derechos más

preciados que nuestra Constitución expresamente reconoce:

la educación.

Por no estar de acuerdo con ese proceder,

respetuosamente disiento. Como expresé, debimos aprovechar

la ocasión para pautar los contornos procesales, dentro de

los parámetros constitucionales y legales aplicables, para

el cierre y consolidación de las escuelas públicas. Me

explico.

La educación de los pueblos, en no pocas ocasiones,

está cimentada en la Declaración Universal de los Derechos

Humanos. Puerto Rico no es la excepción. Véase, Exposición

de motivos, Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico, Ley-

85-2018, págs. 6-7. En el Art. 26 de esa declaración se

dispone lo siguiente:

1. Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los CT-2018-0005 13

estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. 3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos. (Énfasis suplido) Declaración Universal de Derechos del Hombre, A.G. Res. 217 (III) A, N.U. Doc. A/RES/217 (III) (10 de diciembre de 1948), http://www.un.org/es/comun /docs/?symbol=A/RES/217 (III),

Conforme a esos principios, sabido es que “la

educación ocupa un sitial prominente en nuestro país”. AMPR

v. Srio. Educación, E.L.A., 178 DPR 253, 270 (2010). Tanto

así, que el derecho a la educación tiene rango

constitucional. Declet Ríos v. Depto. de Educación, 177 DPR

765, 773 (2009). A tales efectos, la Sec. 5 de la Carta

de Derechos de nuestra Constitución establece, en lo

pertinente, que “[t]oda persona tiene derecho a

una educación que propenda al pleno desarrollo de su

personalidad y al fortalecimiento del respeto de

los derechos del hombre y de las libertades

fundamentales”. Art. II, Sec. 5, Const. ELA, Tomo 1, pág.

292. Esa disposición es de tal importancia “que los

miembros de la Asamblea Constituyente incluyeron ‘el afán

por la educación’ como uno de los factores determinantes en CT-2018-0005 14

nuestra vida como pueblo democrático”. AMPR v. Srio.

Educación, E.L.A., supra.

A raíz de ese precepto constitucional, este Tribunal

ha reconocido, tímidamente, la importancia del disfrute a

la educación. Como bien expresó el ex Juez Asociado señor

Rebollo López en su Opinión Concurrente en Bonilla v.

Chardón, 118 DPR 599 (1987):

[La educación] resulta de cardinal importancia para la subsistencia de nuestro actual sistema de gobierno y para el crecimiento y mejoramiento del mismo. No debemos perder de vista que la delincuencia y la explotación del menos afortunado precisamente se nutren del analfabetismo y de la ignorancia de un pueblo. No cabe interpretar nuestra Constitución en una forma que fomente el discrimen: la falta de fondos para la educación nunca afecta a la clase pudiente; la que siempre resulta perjudicada por ello lo es la clase menos afortunada. Opinión concurrente del Juez Asociado señor Rebollo López en Bonilla v. Chardón, supra, pág. 621.

En ese interés, hemos considerado el derecho a la

educación, hace más de cuatro décadas, como uno

fundamental. Pagán Hernández v. U.P.R., 107 DPR 720, 737-

738 (1978). Más aún, utilizando como fundamento la

Convención Constituyente, expresamos que está comprendido

en el derecho a la vida. Amy v. Adm. Deporte Hípico, 116

DPR 414, 421 (1985).

En Bonilla v. Chardon, supra, este Tribunal se abstuvo

de considerar el ámbito del derecho a la educación bajo la

Constitución de Puerto Rico. Claro está, en aquel caso se

reconoció una causa de acción en daños y perjuicios a los CT-2018-0005 15

estudiantes con diversidades funcionales del programa

especial que fueron trasladados sin razón a otra escuela

que no disponía de los recursos físicos y humanos

necesarios para garantizar su derecho a la educación. Al

menos en aquella ocasión reconocimos un vehículo procesal

para respaldar ese derecho fundamental. Hoy, ni siquiera se

reconocen garantías mínimas de participación ciudadana.

Ante el balance de intereses en controversia, este

Tribunal no debió continuar eludiendo pautar el alcance del

derecho a la educación y de las garantías de los

componentes de las comunidades escolares en el contexto de

un proceso de cierre de escuelas públicas. En ese sentido,

al igual que planteó la concurrencia en el caso de Bonilla

v. Chardón, supra, no debimos ignorar un componente

esencial de la base jurídica del reclamo de los recurridos,

a saber: la Constitución de Puerto Rico. De esta forma, nos

correspondía reconocer, sin ambages, que la educación es un

derecho fundamental de rango constitucional.

Es decir, a la hora de dar contenido sustantivo a esa

garantía fundamental, en los momentos claves, este Tribunal

se ha quedado en el abstracto. Más reciente en Asoc.

Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 DPR 528 (1994),

tampoco se concretizó la aspiración de que el derecho

fundamental a la educación cobrara mayor contenido

equiparando las diferencias de sectores vulnerables que no

han alcanzado la plenitud de ese derecho. Hoy, también CT-2018-0005 16

quedan en el abstracto las garantías procesales que

respaldan ese derecho fundamental.

Así pues, hoy estábamos nuevamente obligados a no

quedarnos en el abstracto y obviar que los derechos

fundamentales requieren mecanismos para su reconocimiento y

aplicación. La controversia que nos ocupa ocurre en una

etapa administrativa previa a que esas potenciales

desgracias puedan ocurrir con algunos de los componentes de

las comunidades escolares. Hoy, estudiantes con diversas

necesidades y que aspiran a mantener la plenitud de su

derecho a la educación, tocan las puertas de la Rama

Judicial para evitar que cierres de escuelas provoquen

violaciones a garantías estatales y federales.

Precisamente, el acceso a la justicia como derecho humano

fundamental es la llave maestra que abre las puertas al

ejercicio de derechos sustantivos. Véanse, Art. 1.002 (a)

de la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico de 2003, Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24a

(a); Declaración Principal de la VII Cumbre Iberoamericana

de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de

Justicia 2 (29 de noviembre de 2002),

http://www.cumbrejudicial.org/c/document_library/get_file?f

olderId=24801&name=DLFE-1012.pdf.

Por tanto, teníamos el deber de pautar el alcance del

derecho constitucional a la educación en el contexto de la

implantación de planes de cierres de planteles escolares y CT-2018-0005 17

proveer unas pautas que brinden el adecuado balance de

intereses. Por un lado, el interés del Estado en implantar

un plan de cierre de escuelas y, por otro lado, el interés

de las comunidades escolares de velar que durante ese

proceso se activen unas garantías dirigidas a que el

derecho a la educación no sea algo meramente abstracto, por

razón de que el traslado de estudiantes pueda violar alguna

norma estatal o federal, o lesionar garantías individuales

de estudiantes protegidos por estas.84

84Noobstante el marco conceptual antes expuesto, resulta de suma importancia reconocer que si bien es cierto que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos se ha negado a reconocer un derecho constitucional federal a la educación, ese mismo foro ha reconocido la suma importancia de la educación pública en la sociedad democrática en la que vivimos. Véanse, Papasan v. Allain, 478 U.S. 265, 285 (1986) (“As Rodriguez and Plyler indicate, this Court has not yet definitively settled the questions whether a minimally adequate education is a fundamental right . . . ”.); Plyler v. Doe, 457 U.S. 202, 221 (1982) (“Public education is not a ‘right’ granted to individuals by the Constitution. San Antonio Independent School Dist. v. Rodriguez, 411 U.S. 1, 35, 93 S.Ct. 1278, 1298, 36 L.Ed.2d 16 (1973). But neither is it merely some governmental ‘benefit’ indistinguishable from other forms of social welfare legislation”.); San Antonio Indep. Sch. Dist. v. Rodriguez, 411 U.S. 1, 35 (1973) (“Education, of course, is not among the rights afforded explicit protection under our Federal Constitution. Nor do we find any basis for saying it is implicitly so protected”.); Plyler v. Doe, 457 U.S. 202, 221 (1982) (“We have recognized ‘the public schools as a most vital civic institution for the preservation of a democratic system of government,’ Abington School District v. Schempp, 374 U.S. 203, 230, 83 S.Ct. 1560, 1575, 10 L.Ed.2d 844 (1963) (Brennan, J., concurring), and as the primary vehicle for transmitting “the values on which our society rests.” Ambach v. Norwick, 441 U.S. 68, 76, 99 S.Ct. 1589, 1594, 60 L.Ed.2d 49 (1979). ‘[A]s ... pointed out early in our history, ... some degree of education is necessary to prepare citizens to participate effectively and intelligently in our open political system if we are to preserve freedom and independence.’ Wisconsin v. Yoder, 406 CT-2018-0005 18

U.S. 205, 221, 92 S.Ct. 1526, 1536, 32 L.Ed.2d 15 (1972). And these historic ‘perceptions of the public schools as inculcating fundamental values necessary to the maintenance of a democratic political system have been confirmed by the observations of social scientists.’ Ambach v. Norwick, supra, 411 U.S., at 77, 99 S.Ct., at 1594. In addition, education provides the basic tools by which individuals might lead economically productive lives to the benefit of us all. In sum, education has a fundamental role in maintaining the fabric of our society. We cannot ignore the significant social costs borne by our Nation when select groups are denied the means to absorb the values and skills upon which our social order rests”.); San Antonio Indep. Sch. Dist. v. Rodriguez, 411 U.S. 1, 35 (1973) (“As we have said, the undisputed importance of education . . . ”.); Wisconsin v. Yoder, 406 U.S. 205, 221 (1972) (“[S]ome degree of education is necessary to prepare citizens to participate effectively and intelligently in our open political system if we are to preserve freedom and independence. Further, education prepares individuals to be self-reliant and self-sufficient participants in society”.); Brown v. Bd. of Ed. of Topeka, Shawnee Cty., Kan., 347 U.S. 483, 493 (1954) (“Today, education is perhaps the most important function of state and local governments”.); Meyer v. Nebraska, 262 U.S. 390, 400 (1923) (“The American people have always regarded education and acquisition of knowledge as matters of supreme importance which should be diligently promoted”.). Véase, además, Derek W. Black, The Constitutional Compromise to Guarantee Education, 70 Stan. L. Rev. 735 (2018) (arguyendo que el derecho a la educación es uno fundamental en la constitución federal, a la luz de las particularidades y hechos que suscitaron durante el proceso de la ratificación de la decimocuarta enmienda y le readmisión de los estados del sur). Lo anterior no ha sido impedimento para que todos los estados de la unión, en sus respectivas constituciones, hayan establecido expresamente un derecho constitucional a la educación. Véanse, Ala. Const. Sec. 256; Alaska Const. Art. VII; Ariz. Const. Art. XI; Ark. Const. Art. XIV; Cal. Const. Art. IX; Colo. Const. Art. IX; Conn. Const. Art. VIII; Del. Const. Art. X; Fla. Const. Art. IX; Ga. Const. Art. VIII; Haw. Cons. Art. X; Idaho Const. Art. IX; Ill. Const. Art. X; Ind. Const. Art. VIII; Iowa Const. Art. IX; Kan. Const. Art. VI; Ky. Const. Sec. 183-189; La. Const. Art. VIII; Me. Const. Art. VIII; Md. Const. Art. VIII; Mass. Const. Ch. V; Mich. Const. Art. VIII; Minn. Const. Art. VIII; Miss. Const. Art. VIII; Mo. Const. Art. IX; Mont. Const. Art. X; Neb. Const. Art. VII; Nev. Art. XI; N.H. Const. Art. LXXXIII; N.J. Const. Art. VIII Sec. IV; N.M. Const. Art. XII; N.Y. Const. Art. XI; N.C. Const. Art. CT-2018-0005 19

Esos principios constitucionales antes reseñados son

los que conforman el andamiaje adecuado para que el

gobierno mediante legislación promueva la educación.

Conforme al mandato constitucional, tan reciente como el 29

de marzo de 2018 se aprobó la Ley de Reforma Educativa de

Puerto Rico, Ley Núm. 85-2018. Esta legislación tiene como

fin el fijar la nueva política pública del Gobierno de

Puerto Rico en el área de educación. En lo pertinente, esta

legislación promueve expresamente la revisión y desarrollo,

por medio de consenso y estudio crítico-reflexivo-

investigativo, el nuevo marco filosófico, sociológico,

psicológico y neurocientífico del sistema de instrucción

IX; N.D. Const. Art. VII; Ohio Const. Art. VI; Okla. Const. Art. XIII; Or. Const. Art. VIII; Pa. Const. Art. III Secs. 14-15; R.I. Const. Art. XII; S.C. Const. Art. XI; S.D. Const. Art. VIII; Tenn. Const. Art. XI; Tex. Const. Art. VII; Utah. Const. Art. X; Vt. Const. Sec. 68; Va. Art. VIII; Wash. Const. Art. IX; W. Va. Const. Art. X; Wis. Const. Art. X; Wyo. Const. Art. VII. Lo anterior no es casualidad. Durante el periodo de la readmisión de los estados del sur con posterioridad a la guerra civil, el Congreso les impuso a éstos ciertas condiciones para concederle la misma. Black, op. cit., pág. 779. Una de esas condiciones fue el que los estados consagraran en sus constituciones el derecho a la educación. Aunque finalmente la referida condición no fue avalada y adoptada, el profesor Derek W. Black sugiere que los estados al solicitar admisión conocían de las expectativas del Congreso en cuanto a que, en efectos, éstos adoptaran ese derecho. Por tal motivo, es que Black entiende que el derecho a la educación es uno implícito en los Estados Unidos. Black, supra, págs. 778-781. De igual modo, se puede razonablemente entender que a raíz de ese evento entre los restante estados surgió un consenso en cuanto a que el derecho a la educación es uno fundamental y que por tal razón debe ser estar garantizado constitucionalmente. CT-2018-0005 20

pública de Puerto Rico. A su vez, propende a fortalecer el

modelo educativo en el cual el estudiante es el centro y

eje principal de la educación y en el cual se permite que

las comunidades, incluyendo a los padres y madres, tengan

un rol más activo en la educación de sus hijos. A su vez,

se reconoce la necesidad de un sistema de rendición de

cuentas y la constante comunicación con la ciudadanía en

general, entre otros asuntos.

En lo concerniente a la controversia ante nos, este

estatuto faculta al Secretario o la Secretaria a

esencialmente ser el administrador del Departamento; a

implantar la política pública correspondiente; promulgar

reglamentos y procedimientos; velar por la sustentabilidad

del sistema preparando y manejando el presupuesto;

establecer alianzas con diferentes entidades; velar por el

bienestar físico y emocional de los estudiantes; establecer

y supervisar los asuntos académicos y administrativos de

todas las escuelas públicas de Puerto Rico, entre otros.

Además de todas esas facultades, la ley autoriza

expresamente al Secretario o Secretaria a “[e]stablecer y

regular la apertura y cierre, consolidación y/o

reorganización de las instalaciones donde operan las

escuelas públicas de Puerto Rico, previa determinación de

necesidad. Disponiéndose que, para el cierre, consolidación

y/o reorganización de las instalaciones, el Secretario

seguirá́ el procedimiento establecido en el Artículo 8.01, CT-2018-0005 21

inciso (f) de esta Ley”. Ley Núm. 85-2018, Art. 2.04(14).

De esta forma, queda meridianamente claro que el Secretario

tiene la facultad para consolidar y cerrar escuelas. La

interrogante es, ¿qué procedimiento es requerido para esos

propósitos de conformidad con las garantías aplicables?

El Art. 8.01 inciso (f) dispone que a partir del 1 de

julio de 2018, antes del cierre o consolidación de una

escuela se debe preparar un estudio con indicadores de

medición. El mismo artículo dispone la información que debe

tener el estudio y ordena que debe estar a la disposición

del público en el distrito escolar y en la página de

internet. Indistintamente de que el proceso de cierre haya

comenzado antes de esa fecha, examinemos las garantías que

inexorablemente debe respetar el estado.

Los recurridos alegan que es de aplicación la Carta

Circular 33-2016-2017. En ésta se disponen los criterios

generales que se deben evaluar para el rediseño de las

escuelas.85 Así también, establece el procedimiento para el

análisis y evaluación de las escuelas. Particularmente,

dispone que debe haber un comité evaluador compuesto por

personal del nivel central, la región educativa y el

distrito escolar. Estos tomarán la información obtenida del

director escolar, maestros, padres, madres, estudiantes,

vecinos, alcaldes y otras entidades. Ese comité evaluador

85Los criterios a tomar son, entre otros, los informes estatales y federales; la infraestructura; el rendimiento académico; la transportación escolar. CT-2018-0005 22

deberá someter a la Secretaria los resultados del análisis

y sus recomendaciones finales del rediseño. Por último, la

Secretaria deberá comunicar su determinación por escrito.

Por su parte, los peticionarios establecen que esa

Carta Circular fue revocada por el Compendio. De esa forma,

establecen que el proceso a seguir es el establecido en ese

Compendio, específicamente, lo establecido en la Serie C-

107. Allí se dispone el proceso de consolidación de

escuelas. Los criterios utilizados y el proceso establecido

son bastante similares a los establecidos en la Carta

Circular. Se establece un comité evaluador que debe hacer

una recomendación a la Secretaria, y ésta última comunica

su determinación por escrito. Sin embargo, esta Serie C-107

no establece que se debe tomar en cuenta la información del

vecinos, alcaldes y otras entidades.

Para resolver si la Serie C-107 es de aplicación al

caso de autos o, en cambio, es nulo estamos obligados a

primero examinar los contornos del debido proceso de ley.

A.

Nuestra Constitución establece que ninguna persona

será privada de su libertad o propiedad sin un debido

proceso de ley. Art. II, Sec. 7, Const. ELA, Tomo 1. Igual

derecho establece la Constitución de los Estados Unidos en

las Enmiendas V y XIV. Conocido es que el debido proceso de CT-2018-0005 23

ley tiene dos dimensiones: la sustantiva y la procesal. En

lo importante para el caso de autos, esta segunda

dimensión, la procesal, “le impone al Estado la obligación

de garantizar que la interferencia con los intereses de

procedimiento que sea justo y equitativo”. Rivera Rodríguez

& Co. v. Stowell, etc., 133 DPR 881, 887-888 (1993). Para

que ese derecho aplique, según la Constitución, el primer

paso es determinar si está en juego un interés individual

de libertad o propiedad. Díaz Carrasquillo v. García

Padilla, 191 DPR 97, 110-111 (2014). Es decir, si el Estado

interviene con algún interés propietario o libertario del

individuo se requiere algún debido proceso de ley. D.

Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Forum 2013,

sec. 6.3, pág. 405.

Ambos intereses han sido interpretados por los

tribunales. En lo pertinente, el derecho a la libertad ha

sido interpretado más allá de la restricción física. La

libertad incluye circunstancias como las relaciones

paterno-filiales,86 el interés de un padre en criar a su

hijo,87 el interés que una agencia cumpla con las pautas

86Véase, Santana Medrano v. Acevedo Osorio, 116 DPR 298 (1985). 87Véase, Estrella, Monge v. Figueroa Guerra, 170 DPR 644 (2007). CT-2018-0005 24

reglamentarias que ha adoptado88 y el interés de adquirir

conocimiento.89 Véase, J.J. Álvarez González, Derecho

Constitucional de Puerto Rico, Bogotá, Ed. Temis, 2010,

pág. 608.

B.

Como he mencionado, dos aspectos incluidos en el

interés libertario son la educación y la crianza de los

hijos. Sobre este último, el derecho constitucional de los

padres y madres a criar, cuidar y custodiar a sus hijos e

hijas, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha

expresado que “[t]he history and culture of Western

civilization reflect a strong tradition of parental concern

for the nurture and upbringing of their children. This

primary role of the parents in the upbringing of their

children is now established beyond debate as an enduring

American tradition”. Wisconsin v. Yoder, 406 U.S. 205, 232

(1972).

Ese derecho fue expresamente reconocido por el

Tribunal Supremo federal en Meyer v. Nebraska, 262 U.S. 390

(1923), mediante la siguiente expresión:

While this court has not attempted to define with exactness the liberty thus guaranteed, the term has received much consideration and some of the included things have been definitely stated. Without doubt, it denotes not merely freedom from bodily restraint but also the right of the individual to contract, to engage in any of the

88Véase, Torres v. Junta Ingenieros, 161 DPR 696 (2004). 89Véase, Pagán Hernández v. UPR, 107 DPR 720 (1978). CT-2018-0005 25

common occupations of life, to acquire useful knowledge, to marry, establish a home and bring up children, to worship God according to the dictates of his own conscience, and generally to enjoy those privileges long recognized at common law as essential to the orderly pursuit of happiness by free men. (Énfasis suplido) Meyer v. Nebraska, supra, pág. 399.

De esa forma, fue que se liberalizó el significado de la

palabra libertad según contenida en la Decimocuarta

Enmienda, a los fines de incluir otras protecciones más

allá de la mera libertad física. No obstante, en ese

momento se dio un alcance limitado a ese derecho en tanto y

cuanto se circunscribió al derecho de los padres y madres a

decidir el desarrollo educativo de sus hijos e hijas. Meyer

v. Nebraska, supra, pág. 400 (“The American people have

always regarded education and acquisition of knowledge as

matters of supreme importance which should be diligently

promoted. Corresponding to the right of control, it is the

natural duty of the parent to give his children education

suitable to their station in life; and nearly all the

states, including Nebraska, enforce this obligation by

compulsory laws”.).

Dos años luego de haber decidido Meyer v. Nebraska,

supra, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos retomó el

tema del derecho de los padres a la crianza y educación de

sus hijos e hijas en Pierce v. Soc'y of the Sisters of the

Holy Names of Jesus & Mary, 268 U.S. 510 (1925). En esa

ocasión, el Tribunal Supremo federal se enfrentó a una CT-2018-0005 26

legislación estatal que obligaba a los niños y niñas a

asistir a la escuela pública del distrito donde estos

residieran. Incurría en delito menos grave el padre o madre

que incumpliere con el referido mandato. En respuesta,

varias escuelas privadas impugnaron la medida por, entre

otras cosas, interferir con el derecho de los padres y

madres a decidir cómo educar a sus hijos y a cuál escuela

enviarlos para fines de éstos recibir esa educación.

Explicando de mejor forma el alcance y la justificación de

ese derecho, el máximo foro federal expresó que “[children

are] not [] mere creature of the state; those who nurture

him and direct his destiny have the right, coupled with the

high duty, to recognize and prepare [them] for additional

obligations”. Íd., pág. 535. De igual modo, basándose en

Meyer v. Nebraska, supra, dispuso que la legislación en

pugna indebidamente interfería con la libertad de los

padres y madres a dirigir, criar y educar a los niños y

niñas bajo su control. Íd., págs. 534-535. Es decir, amplió

y dio un contexto completo respecto a la extensión del

derecho de los padres y madres en controlar y dirigir la

crianza de sus hijos e hijas. Ello, pues sugirió que ese

derecho aplica a asuntos no estrictamente relacionados a la

educación de estos.

Finalmente, ese mismo foro ha expresado de manera

clara y tajante que “[i]t is cardinal with us that the

custody, care and nurture of the child reside first in the CT-2018-0005 27

parents, whose primary function and freedom include

preparation for obligations the state can neither supply

nor hinder”. Prince v. Massachusetts, 321 U.S. 158, 166

(1944). Ese derecho constitucional ha sido reiterado en

varias ocasiones por el máximo foro federal. Véanse,

Obergefell v. Hodges, 135 S. Ct. 2584, 2600 (2015)(“The

Court has recognized these connections by describing the

varied rights as a unified whole: ‘[T]he right to ‘marry,

establish a home and bring up children’ is a central part

of the liberty protected by the Due Process Clause’”.);

Washington v. Glucksberg, 521 U.S. 702, 720 (1997) (“In a

long line of cases, we have held that, in addition to the

specific freedoms protected by the Bill of Rights, the

‘liberty’ specially protected by the Due Process Clause

includes the . . . right[] to direct the education and

upbringing of one's children . . .”.); Santosky v. Kramer,

455 U.S. 745, 753 (1982)(“The absence of dispute reflected

this Court's historical recognition that freedom of

personal choice in matters of family life is a fundamental

liberty interest protected by the Fourteenth Amendment”.);

Quilloin v. Walcott, 434 U.S. 246, 255 (1978) (“We have

recognized on numerous occasions that the relationship

between parent and child is constitutionally protected”.);

Cleveland Bd. of Educ. v. LaFleur, 414 U.S. 632, 639–640

(1974) (“This Court has long recognized that freedom of

personal choice in matters of marriage and family life is CT-2018-0005 28

one of the liberties protected by the Due Process Clause of

the Fourteenth Amendment”.).

Por otro lado, aunque nuestro ordenamiento está escaso

de pronunciamientos mayoritarios en torno al derecho

constitucional antes analizado, en Rexach v. Ramírez, 162

DPR 130(2004), este Tribunal estableció que “indudablemente

en Puerto Rico los padres y madres tienen un derecho

fundamental a criar, cuidar y custodiar a sus hijos,

protegido tanto por la Constitución del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico como por la Constitución de Estados

Unidos”. Íd., pág. 148.

C.

Teniendo en mente que el debido proceso de ley en su

vertiente procesal aplica cuando se pretende afectar un

interés libertario incluyendo el derecho a adquirir

conocimiento y el de criar a sus hijos, debemos examinar el

hecho que se afecte de forma individual. Es decir, debemos

analizar qué significa un “interés individual” conforme lo

ha requerido nuestra jurisprudencia y la del Tribunal

Supremo federal.

De las posturas que avalan el dictamen mayoritario, se

revela que la actuación validada del Departamento, en

cuanto al cierre de algunos planteles escolares, es una de

aplicación general y policy based. Asimismo, se sugiere que CT-2018-0005 29

el agravio que sufren los recurridos es uno que sólo puede

ser atendido por la vía política, mas no por los

tribunales. Para sostener su determinación, algunos

miembros de la Mayoría citan varios casos del Tribunal

Supremo federal que hacen una distinción entre hechos

adjudicativos y legislativos. En el primero, se activa el

debido proceso de ley, mientras que en el segundo no. Así,

alcanzan a determinar que, en el caso ante nos, el debido

proceso de ley no aplica.

Gran parte de ese raciocinio descansa en lo decidido

por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Bi-

Metallic Inv. Co. v. State Bd. of Equalization, 239 U.S.

441 (1915). En esa ocasión, varios organismos

administrativos del estado de Colorado determinaron

aumentar el valor de las propiedades en 40% para fines

contributivos. Consecuentemente, un dueño de bienes raíces

impugnó esa determinación, toda vez que no se le brindó la

oportunidad de ser escuchado en el proceso que conllevó a

la aprobación de la referida determinación. Al disponer de

la controversia, el máximo foro federal dispuso que la

Constitución no requiere que se le provea audiencia a los

ciudadanos en cualquier acto público que realice el

gobierno. Así, dispuso que el único derecho que tiene un

ciudadano para ser escuchado en la aprobación de estatutos

o en el ejercicio de ciertas determinaciones que sean de

aplicación general es aquel brindado naturalmente por el CT-2018-0005 30

proceso político en una sociedad democrática; el poder de

votar. Por tal motivo, entendió que en ese caso no era

necesario brindarle al demandante la oportunidad de ser

escuchado, toda vez que el estatuto en cuestión era uno de

aplicación general.90

Ahora bien, distinto fue el caso cuando ese tribunal se

enfrentó a la controversia plasmada en Londoner v. City &

Cty. of Denver, 210 U.S. 373 (1908). En ese caso, el máximo

foro federal, distinto a lo decidido en Bi-Metallic Inv.

Co. v. State Bd. of Equalization, supra, determinó que

ciertas personas tenían derecho a ser escuchados previo a

la aprobación de un impuesto. Ello, pues, en ese caso en

particular, la legislatura del estado, en vez de fijar el

impuesto, delegó ese poder a una junta local, la cual tenía

entera discreción para determinar establecer un impuesto,

el porcentaje del mismo y a quién imponérselo. De ese modo,

determinó que cuando ese sea el marco jurídico, las

personas que estarán sujetas a ese impuesto tendrán un

derecho a ser escuchadas sobre el mismo, previo a su

aprobación. Londoner v. City & Cty. of Denver, 210 U.S.

373, supra, págs. 385–386. (“But where the legislature of a

90Un punto importante que debemos resaltar es que en este caso se fundamentó la decisión en lo siguiente: el número de personas que hubiera tenido que escuchar la junta; que los que estuvieran en desacuerdo podían utilizar la elecciones para sacar a los representantes de la junta; que la decisión fue de carácter general y no individualizada, y que cada propietario individualmente podía cuestionar la evaluación individual de su propiedad en la factura. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Forum 2013, sec. 6.4, pág. 407. CT-2018-0005 31

state, instead of fixing the tax itself, commits to some

subordinate body the duty of determining whether, in what

amount, and upon whom it shall be levied, and of making its

assessment and apportionment, due process of law requires

that, at some stage of the proceedings, before the tax

becomes irrevocably fixed, the taxpayer shall have an

opportunity to be heard, of which he must have notice,

either personal, by publication, or by a law fixing the

time and place of the hearing”.).

Por otro lado, un sector de la Mayoría recurre a un

artículo del Profesor Meléndez Juarbe para sustentar su

postura. Véase, H.A. Meléndez Juarbe, Derecho

Constitucional, 75 Rev. Jur. UPR 29 (2006). En este, el

profesor sostiene que cuando el Estado, con sus

actuaciones, afecta a ciertos individuos y sus derechos,

entonces éstos últimos estarán protegidos por la

Constitución. Íd., pág. 38. Pero cuando el Estado actúa de

manera general sobre el pueblo, éste sólo tendrá disponible

los canales políticos para atender su agravio personal.

Íd., pág. 37. Ahora bien, no debemos omitir algunos

contornos del artículo citado. En ese sentido, Meléndez

Juarbe indica que cuando a unos ciudadanos se les “quita

algo”, ese algo siendo un derecho propietario o libertario,

entonces serán de aplicación las protecciones

constitucionales. Íd., pág. 40. Nótese, además, que gran

parte de lo abordado por éste se relaciona al marco CT-2018-0005 32

jurídico relacionado al derecho administrativo. A esos

efectos, dispuso lo siguiente:

Es por esto que las determinaciones de política pública de las agencias administrativas ocurren mediante un procedimiento estatutario de reglamentación que sólo como cuestión legal (no constitucional) requiere participación pública; mientras que las adjudicaciones activan el marco de análisis del debido proceso pautado por Mathews v. Eldridge. Ello, claro está no impide que en un procedimiento estatutario de reglamentación a su vez se tomen determinaciones que en un sentido constitucional impliquen una adjudicación, siempre que el procedimiento se ajuste para cumplir las garantías mínimas del debido proceso de ley. Es por esto también que determinaciones de política pública tomadas por la Asamblea Legislativa pueden adoptarse sin participación pública alguna (como, por ejemplo, la tasa contributiva aplicable a un impuesto por ventas y uso) mientras que la aplicación de esa determinación a unos hechos particulares sí lo requiere (ante el alegado incumplimiento de la ley por un individuo). (Énfasis suplido) Íd., pág. 37.

Ante lo expuesto por el dictamen mayoritario, es

importante destacar la distinción entre los hechos

adjudicativos y los hechos legislativos resaltada por el

Profesor Fernández Quiñones siguiendo lo expresado por el

Profesor Davis. Éste indica que los hechos adjudicativos

son los que tienen que ver con “‘las partes, sus

actividades, negocios y propiedad’. Mientras que los

segundos, por regla general, no están relacionados con las

partes, en forma inmediata. Son hechos que ayudan a los

tribunales a decidir las cuestiones de derecho y política

que se le presentan”. Fernández Quiñones, op. cit., sec.

6.4, pág. 408. En el caso ante nos, no estamos ante hechos

legislativos. Los reclamos que están en disputa en este CT-2018-0005 33

caso no están “distanciados de la vida de las partes y de

su conocimiento”. Íd. Mucho menos están lejos de no

contribuir a su desarrollo como dispone el Profesor

Fernández Quiñones. Por tanto, debería ser de aplicación el

debido proceso de ley.

Lo anterior cobra mayor relevancia cuando traemos a

colación que este Tribunal omite reconocer el derecho de

los padres y madres a la crianza y educación de sus hijos.

Así, vemos como, en efecto, se ignora que existen derechos

constitucionales fundamentales en pugna a base de la

actuación gubernamental en controversia.

Nótese que, en el caso ante nos, la actuación por

parte del Departamento no es una mera determinación en

virtud de determinada política pública. Tampoco se puede

asimilar tal proceder con un acto legislativo, en el cual

los representantes elegidos por el pueblo aprueban leyes de

aplicación general. La referida actuación es una específica

que atenta contra ciertos planteles escolares en

particular. Ante ese acto, son ciertos estudiantes en

específico a los que se les vulnera su derecho a la

educación. De igual modo, son ciertos padres a los que se

le ve afectado el derecho de crianza y educación de sus

hijos. Ello, pues el cierre de planteles escolares

ciertamente afecta los planes de crianza que estos padres

tenían para con sus hijos. Ahora bien, no se trata de decir

si la Secretaria poseía ese poder, ciertamente lo posee. Lo CT-2018-0005 34

medular es que a la luz de esos dos intereses antes

mencionados había que brindar un proceso, en el cual los

padres de estos estudiantes pudieran expresar sus

preocupaciones, participar para velar el cumplimiento de

los planes educativos individualizados, discutir

alternativas y brindar soluciones, con el fin de

salvaguardar y proteger el derecho de estos sobre sus

hijos. Nótese que nada de lo anterior se hizo.

D.

Tan pronto se determine que se requiere algún tipo de

debido proceso de ley por intervenirse con un interés de

propiedad o libertad es necesario precisar el momento en

que hay que conceder el debido proceso de ley. Para ello el

Profesor Fernández Quiñones explica que, como regla

general, “el debido proceso de ley se concede antes de que

sea efectiva la determinación administrativa”. Fernández

Quiñones, op. cit., pág. 405.

Luego de determinar la etapa en que es requerido el

debido proceso de ley, hay que examinar los elementos

específicos del procedimiento. Fernández Quiñones, op.

cit., pág. 406. Es decir, hay que determinar cuál es el

procedimiento exigido (what process is due). P.A.C. v.

E.L.A. I, 150 DPR 359, 376 (2000). Diversas situaciones

pueden requerir diferentes tipos de procedimientos. Para

determinar cuál procedimiento es el exigido, se toman en

consideración los siguientes criterios: (1) cuáles son los CT-2018-0005 35

intereses individuales afectados por la acción oficial; (2)

el riesgo de una determinación errónea que prive a la

persona del interés protegido mediante el proceso utilizado

y el valor probable de garantías adicionales o distintas, y

(3) el interés gubernamental protegido con la acción

sumaria y la posibilidad de usar métodos alternos. Íd. Como

parte de esos criterios, la jurisprudencia ha reconocido

que es requisito del debido proceso de ley lo siguiente:

“(1) notificación adecuada del proceso; (2) proceso ante un

juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (5) derecho a

contrainterrogar testigos y examinar evidencia

presentada en su contra; (6) tener asistencia de abogado, y

(7) que la decisión se base en el record”. Rivera Rodríguez

& Co. v. Stowell, etc., supra, pág. 889. Con relación a la

notificación, este Tribunal ha expresado que su importancia

radica en que es necesario para que la parte afectada pueda

ejercer el derecho que entienda que procede. Plan de Salud

Unión v. Seaboard Sur. Co., 182 DPR 714 (2011); Dávila

Pollock et als. v. R.F. Mortgage, 182 DPR 86 (2011). Y es

que tenemos que tener presente que el debido proceso de ley

es la protección principal contra privaciones arbitrarias.

Rivera Rodríguez & Co. v. Stowell, etc., supra.

Normalmente, cómo los ciudadanos van a incorporarse en

los procesos gubernamentales dependerá del tipo de

procedimiento que se esté llevando a cabo ante la agencia. CT-2018-0005 36

En otras palabras, generalmente dependerá de si es un

procedimiento de reglamentación o de adjudicación. La

distinción al respecto es sobre quién es parte en cada

procedimiento. Por un lado, en el caso de los

procedimientos de reglamentación, la persona que participa

no es considerada parte, debido a que se entiende que la

norma a pautarse es de aplicación general. Por otro lado,

aquel que participa en el proceso adjudicativo, y cuyos

derechos y obligaciones pueden verse afectados, debe ser

considerado como parte en el proceso. Ciertamente, esto se

debe a que el resultado del proceso es de aplicación

particular. Véanse, Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178

DPR 563, 586 (2010); JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero

Badillo, 177 DPR 177, 188 y 191 (2009).

Aparte de esa visión tradicional, existen voces que

cuestionan la justificación de la política jurídica que

priva a una persona que participa de un proceso de

reglamentación de ser notificada. A modo de ejemplo, la

Profesora Érika Fontánez Torres considera que estos todavía

son los remanentes de aquella visión gerencial, en la cual

se consideraba que las agencias eran expertas. É. Fontánez

Torres, El derecho a participar: Normas, estudios de caso y

notas para una concreción, 68 Rev. Col. Abog. PR 631

(2007). Además, esta visión está enmarcada en la noción de

la representación como motor de la democracia, con la

consecuencia de no fomentar el rol de la participación en CT-2018-0005 37

el mantenimiento y desarrollo de ese sistema democrático.

Véanse, C. Coglianese, Citizen Participation in Rulemaking:

Past, Present and Future, 55 Duke L.J. 943 (2006); C.A.

Atehortua Ríos, El Derecho Administrativo en Colombia y la

modernización del Estado, 2 Rev. Derecho del Estado 131

(1997).

De esta forma se cuestiona si no resulta un

contrasentido que a mayor grado de aplicación de una acción

administrativa dentro del poder reglamentario, existan

menos garantías de participación ciudadana. ¿Acaso esa

acción de reglamentación no podría desembocar en un

eventual proceso cuasi-judicial? ¿Podrían resultar tardías

las garantías contenidas en el proceso adjudicativo? Estas

interrogantes han sido atendidas efectivamente en otras

jurisdicciones que fomentan un mayor grado de participación

en el proceso de reglamentación. En nuestra jurisdicción

aún no han sido atendidas.

Por tanto, la controversia ante nos constituía una

oportuna ocasión para fortalecer las garantías del debido

proceso de ley en ese contexto. De esa forma, este Tribunal

podía aprovechar la oportunidad y contestar las

interrogantes antes planteadas. Y es que, ¿acaso las normas

administrativas y el proceso de cientos de escuelas

públicas no tiene un efecto mucho mayor que un acto

individual de adjudicación y un alcance más amplio que un

acto cuasi-legislativo de la agencia? ¿Cómo ignorar que el CT-2018-0005 38

proceso de cierre de las escuelas por parte del

Departamento conlleva el acto de emitir normas de

aplicación general pero que inciden directamente en

comunidades escolares fácilmente identificables por esa

agencia? ¿Cómo ignorar que cada cierre de escuela conlleva

un proceso de evaluación individual de cada expediente de

estudiantes para asegurar el cumplimiento de los requisitos

de las normas federales y las garantías constitucionales

que cobijan a los estudiantes del sistema? Ante la

existencia de un estado de derecho que sustantivamente

provee unas garantías, no podemos validar la ausencia de

una notificación adecuada. Sin unos procedimientos

efectivos para las reclamaciones de la gente común, los

derechos serán simbólicos.91

El acceso a la justicia como un derecho humano

fundamental y el debido proceso de ley exigen un mayor

grado de reconocimiento y apertura a la participación

ciudadana en un proceso administrativo que impacta la vida

de cientos de comunidades escolares. No estamos ante un

reclamo individual solamente, ni ante un mero reglamento

insignificante. Es imposible que ese tipo de proceso

ofrezca unas garantías de notificación en virtud del debido

proceso de ley y que, ante el proceso formal de cierre de

cientos de escuelas, nos hagamos de la vista larga a la

Véase, M. Cappelletti & B. Garth, Access to Justice: 91

The Newest Wave in the Worldwide Movement to Make Rights Effective, 27 Buff. L. Rev. 181, 183 (1978). CT-2018-0005 39

hora de servir de contrapeso al ejercicio del poder del

Estado.

El propio Estado lo reconoce al establecer

diáfanamente y en la primera oración de la exposición de

motivos que “[e]l derecho fundamental a la educación

trasciende los factores de enseñanza y aprendizaje e incide

sobre otros derechos de igual naturaleza tales como la

vida, libertad y propiedad”. Exposición de motivos, Ley de

Reforma Educativa de Puerto Rico, Ley Núm. 85-2018, pág. 1.

Y es que tiene que ser así porque la educación incide en

múltiples esferas de la vida familiar.

Todo lo anterior lo reafirma la propia ley en varias

de sus disposiciones. La ley es clara al reconocer en

multiplicidad de esferas la participación ciudadana y la

oportunidad de que los padres, madres y estudiantes sean

escuchados y notificados en las diferentes facetas de la

educación de nuestra niñez. Veamos.

En primer lugar, el Art. 1.02 de esa ley establece

como unos de sus pilares esenciales el que las escuelas

tengan que desarrollar estrategias con el fin de contar con

el compromiso y participación de las comunidades. De igual

forma, ese artículo establece que “las escuelas deben

buscar integrarse al desarrollo comunitario mediante su

interacción con otras agencias del Estado y colaborando

entre éstas para atender las necesidades de la escuela y de

la comunidad”. Ley Núm. 85-2018, Art. 1.02(7). Además, el CT-2018-0005 40

estatuto “requiere la participación de todos los sectores

de la sociedad”. Íd., (8).

Los actores principales de la comunidad escolar –el

estudiante- también expresamente tiene en la ley vigente

unas garantías de participación en el Art. 1.002(e)(10).

Particularmente, se dispone que la escuela deberá promover

que el estudiante desarrolle una “[c]onciencia de sus

derechos y deberes ciudadanos y la disposición

para ejercerlos mediante la participación en decisiones de

la comunidad”. (Énfasis suplido) Ley Núm. 85-2018, Art.

1.02(e)(10). Sería un contrasentido pautar que esa política

pública de promover que el estudiante participe en las

decisiones de impacto comunitario, paradójicamente,

implique excluirlo totalmente a priori de los procesos de

cierre y que tenga que enterarse posteriormente en redes

sociales.

Por otro lado, la ley establece que los estudiantes

tendrán el derecho, en lo pertinente, a que “se le escuche

regular y sistemáticamente, para que puedan expresar sus

opiniones oportunamente, en forma ordenada y respetuosa,

manteniendo autocontrol, y mientras no interfiera con los

procesos de enseñanza de la escuela”. Art. 9.01(o). De otra

parte, la ley le reconoce a los padres el derecho a

“[r]ecibir información sobre el desempeño académico del

estudiante y todo lo concerniente a su educación”. (Énfasis

suplido) Art. 11.01(b). Así también, tienen derecho a CT-2018-0005 41

“[r]ecibir regularmente y tener acceso a la información

sobre el desempeño académico y administrativo de la

escuela, de manera clara y transparente”. (Énfasis suplido)

Íd., Art. 11.01(c). Por último, la ley los faculta a exigir

que se “le dé oportunidad, por lo menos una vez al mes y en

ocasiones de emergencia o crisis, para expresar sus

opiniones oportunamente en forma ordenada y respetuosa,

manteniendo autocontrol, mientras que no interfiera con los

procesos de enseñanza de la escuela”. (Énfasis suplido) Íd.

11.01(g).

Esos derechos reconocidos en la ley, también obligan a

los componentes educativos. Específicamente, la ley obliga

a los superintendentes de las regiones educativas a

“[p]romover y viabilizar la participación y los acuerdos

colaborativos con la comunidad, el tercer sector y otras

entidades que repercutan en beneficio de la comunidad

escolar y general”. Íd., Art. 2.08(t). Así tambien, la ley

obliga a los directores escolares a “[p]romover la

colaboración, participación e integración de los padres y

la comunidad en la gestión educativa de la escuela”.

(Énfasis suplido) Íd., Art. 2.09(m). Igual obligación tiene

el consejo escolar. Íd., Art. 6.05(d). Este contempla el

rol activo de los padres y madres de estudiantes en la

aportación de soluciones y fomenta su participación.

De otra parte, el Art. 6.02 reconoce la importancia de

la participación inclusiva al disponer que: el personal CT-2018-0005 42

docente y administrativo de la escuela, procurará la

participación y colaboración de los estudiantes, padres y

la comunidad para la creación de diversos proyectos e

iniciativas que impacten positivamente la escuela y

enriquezcan la experiencia educativa del estudiante; y que

hagan de los planteles centros vibrantes de participación

inclusiva. Ciertamente, esa no es la dinámica que se ha

exhibido en la implantación del plan de cierre que nos

ocupa.

Nótese que todas estas garantías de participar no van

dirigidas a establecer un poder de veto de la comunidad

escolar, pero sí a que los tomen en cuenta para recoger el

insumo y velar que no se atropellen garantías

individuales. Nuevamente, esa participación no es

abstracta.

De acuerdo a todo lo antes mencionado, entiendo que es

hora ya de que la participación ciudadana deje de ser un

cliché contenido en declaraciones de política pública pero

que a la hora de las agencias ejecutar el mandato

constitucional y legislativo no adopten mecanismos que

realmente cumplan con esa política pública inheremente

ligada al debido proceso de ley y al acceso a la justicia

como derecho humano fundamental.

El modelo gerencial de elaboración de planes

centralizados conduce a grandes errores. Ese modelo es

endeble y está poco fundamentado en la democracia. Así, CT-2018-0005 43

existe el reto de reconciliar el peritaje administrativo

con la transparencia y la participación ciudadana que exige

el modelo democrático. De esta forma, desde San Juan, se

puede cerrar una escuela y reubicar a otra escuela que

recientemente recibió fuertes embates por el Huracán

María. Si no visitamos el campo, si no recogemos el sentir

del personal directivo, docente y las comunidades escolares

se cometen desaciertos que diluyen el interés legítimo que

pueda tener el Estado en su plan. Por tanto, entiendo que

es momento de fomentar la teoría de la democracia

participativa, la cual enfatiza la importancia de la

participación no sólo para influir en la toma de

decisiones, sino también para fortalecer la capacidad

cívica y el capital social. Sólo de ese modo damos vida a

las garantías del debido proceso de ley y el derecho

fundamental a la educación.

VI

De igual modo, la política pública de la Ley de

Reforma Educativa de Puerto Rico, supra, reconoce la

interacción que de facto y de jure se da entre las escuelas

públicas y los gobiernos municipales. Desvincular la

realidad del impacto socioeconómico que tendrán los

gobiernos municipales al perder una cantidad sustancial de

escuelas es enajenarse de la dinámica que se da en los

barrios y comunidades, por ejemplo, de la montaña de Puerto

Rico, en los que las escuelas sirven de ese pulmón que da CT-2018-0005 44

vida a la economía, a la cultura y al desarrollo

socioeconómico de sus residentes y del comercio local.

Habida cuenta que no estuvo en controversia la

legitimación de los padres y madres para instar el presente

litigio, huelga atender en extenso la controversia en torno

a la legitimación activa del Municipio de Morovis. No

obstante, adviértase que en el presente pleito están

envueltos serios intereses económicos de ese municipio.

Ello, pues el cierre de escuelas tiene serias repercusiones

sobre las comunidades que estás sirven. N. Stelle Garnett,

Disparate Impact, School Closures, and Parental Choice,

2014 U. Chi. Legal F. 289, 316-329 (2014); C.L. Anderson,

The Disparate Impact of Shuttered Schools, 23 Am. U. J.

Gender Soc. Pol'y & L. 319, 319 (2015); B.R. Nugent,

Restorative Justice and School Closures: Recommendations

for Facilitating Community Repair After Neighborhood

Institutions Are Condemned, 7 DePaul J. for Soc. Just. 205,

205–206 (2014). Además, las aportaciones que realizan los

municipios directa e indirectamente en el mantenimiento y

sus contribuciones para sostener las operaciones de

escuelas resultan incuestionables. En ese proceso,

ciertamente, incurren en la erogación de fondos públicos.

Por tanto, las acciones estatales que pueden incidir en que

gastos de fondos municipales no se utilicen adecuadamente

ante el cierre de escuelas y la adecuada planificación de

la inversión de los fondos es un asunto legítimo que brinda CT-2018-0005 45

también legitimación activa al gobierno municipal. Nótese

que esos intereses económicos han permitido en el pasado

que un municipio pueda demandar al Estado por una

determinación que incide en las finanzas municipales, aun

cuando el gobierno municipal no haya formado parte de ese

dictamen. Véase, Mun. Fajardo v. Srio. Justicia, 187 DPR

245 (2012).

Por otro lado, según surge de la vista evidenciaria y

de la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, la Dra.

Yanira I. Raíces Vega, Secretaria Auxiliar de

Transformación, Planificación y Rendimiento, testificó que

como parte del comité de evaluación del cierre de las

escuelas los alcaldes estaban incluidos, pues los

municipios ayudan con el mantenimiento de las escuelas

públicas. En este caso, según surge del testimonio de la

Alcaldesa de Morovis, la Hon. Carmen I. Maldonado González,

ese municipio tenía un contrato con el Departamento para el

mantenimiento de algunas de las escuelas a cerrar.92

VII

En el caso ante nos, la controversia se circunscribe a

determinar cuál es el procedimiento adecuado, conforme el

debido proceso de ley y el derecho constitucional

fundamental de la educación, que debe realizar el

Departamento para llevar a cabo su facultad de consolidar o

92Hago constar que favorezco autorizar la comparecencia como amicus curie solicitada por diversos gobiernos municipales. CT-2018-0005 46

cerrar escuelas públicas. Por lo que no está en

controversia el poder que tiene el Departamento para llevar

a cabo la consolidación y cierre de las escuelas. Tampoco

está ante nos el debate sobre la preferencia o la política

pública que debe imperar en el cierre de las escuelas

públicas. Ese debate es un asunto que compete a la arena

política. Lo que nos toca resolver es el deber de la Rama

Judicial en delimitar las garantías procesales en ese

procedimiento de cierre de escuelas.

Luego de examinar detenidamente los escritos de las

partes y de analizar el derecho aplicable no puedo más que

concluir que no tienen razón los peticionarios. De esa

forma, disiento del curso de acción realizado por una

Mayoría de este Tribunal y hubiera resuelto que fue violado

el debido proceso de ley de los recurridos. Así pues,

hubiera confirmado el Tribunal de Primera Instancia, sin

perjuicio de que el Departamento realice en el futuro el

procedimiento de consolidación y cierre de escuela de

acuerdo con lo aquí expuesto.

Como indiqué, en Puerto Rico el derecho a la educación

es de rango constitucional. Más aún, es un derecho

fundamental. Acorde a ello, este Tribunal está obligado a

garantizar y proteger que el Estado no interfiera con ese

derecho. De esta forma, toda actuación del Gobierno de

Puerto Rico que de una forma u otra incida sobre ese CT-2018-0005 47

derecho que tienen nuestros niños y niñas tiene que ser

examinada con mucha cautela por los tribunales.

Teniendo en mente lo anterior, debemos recordar que el

debido proceso de ley en su vertiente procesal aplica

cuando se afecta un interés individual de libertad. Entre

ello, se incluye el interés de obtener conocimiento y el de

criar a sus hijos. Así, para resolver el caso ante nos

correctamente debemos determinar si aplica el debido

proceso de ley en su vertiente procesal. No está en

controversia que el Departamento determinó consolidar las

escuelas en las cuales los recurridos tenían a sus hijos.

Asimismo, del examen de la prueba testifical surge

claramente que el Departamento informó su determinación por

medio de un comunicado oficial publicado en los periódicos,

la página electrónica del Departamento y las redes

sociales. Incluso, no hay controversia en que se envió

comunicación oficial a los directores escolares. No

obstante, de la prueba presentada se desprende que los

padres y madres no fueron notificados oficialmente de la

consolidación. Más aún, el Estado demostró que desconocía

si los directores escolares efectivamente entregaron a la

comunidad escolar la notificación oficial al respecto.

Tampoco el Estado refutó que no hubo participación

ciudadana en esos procesos.

Así también, de la regrabación de los procedimientos

surge que antes de la determinación por parte de la CT-2018-0005 48

Secretaria, ninguno de los recurridos fueron auscultados

sobre la consolidación, no fueron notificados efectivamente

sobre el proceso ni tuvieron la oportunidad de expresar sus

preocupaciones y opiniones al respecto. De esta forma, no

hay duda que la actuación del Departamento interfirió

indebidamente con la libertad de los padres a dirigir,

criar y educar a los niños y niñas bajo su control. Sin la

posibilidad de ser notificados correctamente, los

recurridos fueron privados de la libertad de tomar una

decisión informada sobre aspectos importantes de la

educación y crianza de sus hijos. Por ello, concluyo que le

asiste a los padres y madres de estudiantes el derecho de

ser notificados oportunamente de las propuestas de cierres

de escuelas y todo lo relacionado a ello, a fin participar

y tener acceso a la información para realizar una toma de

decisiones responsable e informada en asuntos que el

Tribunal Supremo federal ha reconocido como medulares,

tales como el derecho de crianza de sus hijos e hijas.

De esta forma, como he planteado anteriormente, los

padres, madres y estudiantes no tienen, en el caso ante

nos, un poder de veto de la determinación del Departamento

de Educación. Sí tienen un derecho a ser notificados e

informados de acuerdo a los fundamentos antes explicados.

Sin embargo, reconozco que podrían tener un derecho de

impugnar la determinación de la acción estatal si se

demostrara, por ejemplo, que una cantidad sustancial de CT-2018-0005 49

estudiantes fueron afectados de su derecho a la educación o

que la acción fue por motivos raciales, entre otros.

Adviértase que para realizar efectiva y

responsablemente el derecho a criar a los hijos, los padres

tienen en nuestra Constitución garantías individuales de

participación ciudadana que emanan del acceso a la justicia

y el acceso a la información.

Nótese, además, que parte de los integrantes de los

recurridos son estudiantes de educación especial. Por tal

motivo, se debe tener mayor cautela al atender la

controversia ante nos, toda vez que forman parte de una

comunidad vulnerable y tienen protecciones estatutarias,

según provistas por la Individuals with Disabilities

Education Act (IDEA) 20 U.S.C. sec. 1400 et seq (2017). El

andamiaje estatutario de IDEA provee para otorgarle fondos

federales a los estados que se comprometan en brindarle una

educación pública gratuita y apropiada a los estudiantes

del sistema público con diversidades funcionales. Una vez

el estado acepta la mencionada ayuda financiera, el

estudiante adquiere un derecho sustantivo para recibir la

misma. Fry v. Napoleon Cmty. Sch., 137 S. Ct. 743, 749

(2017). Para fines de instaurar y garantizar educación

pública gratis y apropiada, IDEA exige que se cree para

cada estudiante de educación especial un plan de educación

individualizado, el cual sirve como el vehículo principal

para garantizar esa educación. Íd. CT-2018-0005 50

Por otra parte, los estudiantes de educación especial

también poseen protecciones según provistas por el Título

II de la Americans with Disabilities Act (ADA), 42 U.S.C.

sec. 12131 et seq., y la Sec. 504 de la Rehabilitation Act,

29 U.S.C. sec. 794. Tanto ADA como la precitada sección del

Rehabilitation Act requieren de las entidades públicas que

efectúen modificaciones razonables a sus políticas,

procedimientos y prácticas para evitar que discriminen

contra las personas con impedimentos. 42 U.S.C. secs.

12131–12132; 29 U.S.C. sec. 794(a). Igual que IDEA, esos

estatutos proveen remedios a los individuos afectados por

el incumplimiento con éstos. Adviértase que una reclamación

bajo IDEA no prohíbe que se reclamen beneficios bajo

cualquiera de los dos estatutos antes mencionados. 20

U.S.C. sec. 1415(l); Fry v. Napoleon Cmty. Sch., supra,

pág. 750.

IDEA también provee un procedimiento administrativo

para la solución de disputas que surjan en torno a si el

programa de educación individualizado para un estudiante en

particular es adecuado en función de sus necesidades. En

torno a ese particular, existen varios casos en los cuales

padres y madres han impugnado determinaciones de las

autoridades escolares que, al entender de éstos, menoscaban

los derechos de sus hijos bajo IDEA. Véanse, Íd.; Honig v.

Doe, 484 U.S. 305 (1988); Smith v. Robinson, 468 U.S.

992(1984); Bd. of Educ. of Hendrick Hudson Cent. Sch. CT-2018-0005 51

Dist., Westchester Cty. v. Rowley, 458 U.S. 176 (1982). En

ese sentido, recientemente el Tribunal Supremo Federal en

Fry v. Napoleon Cmty. Sch., supra, determinó que existen

instancias que ameritan precipitar el cauce administrativo

con el fin de proveer un remedio con mayor agilidad a las

personas que alegan ser privadas de sus derechos a una

educación pública gratuita y apropiada. Íd. pag. 754.

De lo anterior, resulta claro que cuando estén en

juego los derechos o beneficios, bajo IDEA o ADA, de

ciertos estudiantes el estado debe actuar con extrema

cautela. Bajo nuestro esquema constitucional ese contenido

mínimo federal sirve también de base para reconocer las

garantías no obviadas en esta Opinión. Ello, con el fin de

que no se vulneren los mismos. El Departamento no probó que

haya evaluado o tomado en consideración esos derechos o

beneficios. Tampoco se desprende si el Departamento tomó en

consideración cómo el mover de plantel escolar afectaría

esos estudiantes o si puede proveer igual o mejores

servicios en otra escuela. Por el contrario, lo que si

consta en el record es que actualmente existen niños que

serán trasladados a otras escuelas sin ningún tipo de

garantía de que mantendrán sus derechos en igual o mejor

grado.

Por lo expuesto anteriormente, es mi entender que no

procede permitir una actuación gubernamental a ciegas que

lacera y afecta derechos constitucionales fundamentales, CT-2018-0005 52

bajo el fundamento de que la misma es de aplicación general

y un hecho legislativo. Es decir, no puedo avalar ni

permitir una actuación gubernamental absoluta, sin

posibilidad de árbitro alguno, en la que no se le proveyó a

los recurridos un mínimo proceso, bajo el debido proceso de

ley. De esa forma, me niego a concluir que la vía política

sea la única alternativa que los recurridos poseen. Son los

tribunales los que poseen el deber ministerial de

salvaguardar los derechos de aquellos que acuden ante nos.

Ante la clara afectación de esos derechos, no podemos

quedarnos de brazos cruzados, so pretexto de que la

actuación gubernamental en cuestión alegadamente sólo

responde a una mera política pública. El cierre de

planteles escolares tiene serias repercusiones sobre los

estudiantes, los padres y las comunidades que servían. Por

tal motivo, entiendo que el debido proceso de ley debió

activarse, toda vez que el derecho a la educación de los

estudiantes y el derecho constitucional a la crianza y

educación de los padres para con sus hijos fue seriamente

lacerado ante la falta de participación en la formación del

plan para el cierre de planteles escolares.

Además, considero que el Departamento está obligado a

realizar un procedimiento administrativo ordenado que

promueva un adecuado uso de las facilidades públicas, a fin

de que escuelas cerradas no se conviertan en guarida de

criminales y en un almacén de valiosos libros y materiales CT-2018-0005 53

abandonados, frustrando así el objetivo de maximizar el uso

de recursos. Siendo así las cosas, el Departamento debía

cumplir con los requisitos exigidos por el debido proceso

de ley, a saber, como mínimo una debida notificación y la

oportunidad de ser escuchados. Al no cumplirse debidamente,

concluyo que los recurridos tenían la razón y procedía el

injunction solicitado.93

Asimismo, hubiera declarado invalida la Serie C-107

del Compendio debido a que no cumple con el debido proceso

de ley que le ampara a los recurridos. Ello, conforme a lo

explicado anteriormente. Además, este Compendio está en

contradicción con los principios y la política pública que

93Nuestro Código de Enjuiciamiento Civil dispone lo siguiente:

Disponiéndose, sin embargo, que el tribunal podrá dictar dicha orden de entredicho provisional, injunction preliminar o permanente sujeto a los términos de la Regla 57 de Procedimiento Civil: . . . . (b) Cuando en la petición se alegue que alguna persona, bajo la autoridad de alguna ley, ordenanza, o reglamento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, esté privando o sea el causante de que alguien esté privando al peticionario de algún derecho, privilegio o inmunidad protegido por la Constitución o las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por la Constitución o leyes de los Estados Unidos de América que sean aplicables a las personas bajo la jurisdicción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. (Énfasis suplido) 32 LPRA sec. 3524.

Acorde a lo anterior, al haber una violación a los derechos discutidos en esta Opinión, es incuestionable la aplicación del injunction. CT-2018-0005 54

establece la Ley Núm. 85-2018. Como expresé, la ley en toda

su extensión promueve la participación de los padres y

madres en el proceso educativo de sus hijos y de los

propios estudiantes. Además, requiere la participación de

todos los sectores de la sociedad, le confiere el derecho a

los padres de recibir información sobre todo lo

concerniente a la educación de sus hijos y a recibir

regularmente y tener acceso a la información sobre el

desempeño académico y administrativo de la escuela, de

manera clara y transparente. Sin lugar a duda, información

sobre el proceso de consolidación de escuelas, acorde a la

propia ley, debió ser ofrecida oportunamente a los padres,

madres y estudiantes. Éstos, conforme al derecho

constitucional a la educación y al debido proceso de ley,

tenían el derecho de ser informados del curso de acción

propuesto por el Departamento para de esa forma decidir de

forma informada sobre el futuro educativo y de crianza de

sus hijos. Al no ser informados oportunamente, los padres,

madres y los estudiantes fueron coartados por el

Departamento del derecho a decidir responsablemente el

futuro educativo de los niños afectados. Estas omisiones

tuvieron, tienen y tendrán serias repercusiones sobre los

recurridos.

De acuerdo a lo antes mencionado, respetuosamente

disiento del curso de acción que hoy decide este Tribunal.

En cambio, reitero que perdimos la oportunidad de pautar CT-2018-0005 55

clara y definitivamente la importancia del derecho

constitucional fundamental a la educación y de delinear las

normas y principios que deben regular los procesos cuando

el Estado pretenda realizar acciones que incidan sobre la

libertad de los padres de educar y criar a sus hijos.

Particularmente, perdimos la oportunidad de establecer cuál

procedimiento es el adecuado en el contexto de la

implantación de planes de cierres de planteles escolares

que tanto se han llevado a cabo en la última década. Así

pues, no realizamos un adecuado balance de intereses. Como

expliqué, teníamos la tarea de balancear el interés del

Estado en implantar un plan de cierre de escuelas y, por

otro lado, el interés de las comunidades escolares de velar

que durante ese proceso se activen unas garantías dirigidas

a que el derecho a la educación no sea algo meramente

abstracto. De esta forma, debimos reafirmar que los

estudiantes tienen garantías dirigidas a evitar un proceso

de cierre atropellado y que interfiera con su derecho a la

educación. A su vez, desaprovechamos la ocasión para

ampliar la aplicación del debido proceso de ley a otros

contornos en los cuales es necesario proteger garantías

individuales como la participación ciudadana.

Hoy, como resuelve una Mayoría de este Tribunal, le da

poderes absolutos al Gobierno de Puerto Rico para que, con

la excusa de llevar a cabo una política pública que afecta

de manera general a unas escuelas en específico, ignore por CT-2018-0005 56

completo unas garantías individuales y tenga la autoridad de vetar

el derecho a la educación al momento de implantar normas de cierres

de escuelas. De este modo, los tribunales se quedan sin la facultad

de delimitar las garantías procesales que tienen las comunidades

escolares cuando el Estado invoca su interés apremiante de

administrar los asuntos económicos del Departamento.

Es por lo antes explicado que concluyo que le asiste el derecho

a los padres y madres de estudiantes de ser notificados

oportunamente de las propuestas de cierres de escuelas, a fin de

participar y tener acceso a la información para realizar una toma de

decisiones responsable e informada como el derecho de crianza de sus

hijos e hijas. De esta forma, considero que el Departamento esta

obligado a realizar un procedimiento administrativo ordenado que

promueva un adecuado uso de las facilidades públicas para maximizar

el uso de recursos. De igual modo, se necesita una adecuada

transición en la que la coordinación con los componentes de la

comunidad escolar quedó, como cuestión de hechos y de derecho, en el

olvido.

Por los fundamentos expuestos, hubiera confirmado al Tribunal

de Primera Instancia, sin perjuicio de que el Departamento realice

en el futuro el procedimiento de consolidación y cierre de escuela

de acuerdo con lo aquí expuesto. Al no ser el curso de acción

llevado a cabo, disiento.

Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado