Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IX
LCG Holdings, LLC. REVISIÓN ADMINISTRATIVA Recurrente procedente de la Junta de Subastas del Municipio de vs. Caguas KLRA202300108 Aviso de Municipio Autónomo de Adjudicación Núm.: Caguas RFP-2023-007
Recurrido Sobre: Revisión Judicial sobre Determinación Administrativa
Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Ronda del Toro y la Jueza Díaz Rivera.
Rivera Colón, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2023.
Comparece ante nos, LCG Holdings, LLC (LCG Holdings o
parte recurrente), quien presenta recurso de revisión
administrativa en el que solicita la revocación del “Aviso de
Adjudicación RFP-2023-007” emitido el 22 de febrero de 2023,1 por
la Junta de Subastas del Municipio de Caguas (Municipio o parte
recurrida). Mediante dicha determinación, el Municipio adjudicó la
buena pro a la empresa Global Trending, Inc. (Global Trending).
Examinada la solicitud de autos, la totalidad del expediente
y el estado de derecho aplicable ante nuestra consideración,
confirmamos el recurso mediante los fundamentos que
expondremos a continuación.
I.
El 25 de agosto de 2022, el Municipio de Caguas publicó el
requerimiento de propuestas RFP-2023-003, con el fin de adquirir
1 Notificado el 24 de febrero de 2023.
Número Identificador
SEN2023 ___________ KLRA202300108 2
generadores eléctricos portátiles y recargables, con tecnología
solar. No obstante, dicho RFP-2023-003 fue cancelado por la
Junta de Subasta, según le fuera recomendado por el Comité
Evaluador.2 Así las cosas, el 21 de octubre de 2022, el Municipio
de Caguas publicó un segundo requerimiento de propuestas RFP-
2023-07, y nuevamente solicitó propuestas para la adquisición de
generadores. Además, se convocó una reunión de orientación no
compulsoria para el 25 de octubre de 2022, y se estableció el 2 de
noviembre de 2022 como fecha límite para la entrega de las
propuestas.3 Como resultado de este proceso, se recibieron
propuestas de cuatro empresas: LCG Holdings, Maxi Service,
Martelec y Global Trending.4
Tras evaluar las propuestas presentadas por estas empresas,
y tomando en consideración los criterios de evaluación
establecidos en el requerimiento de propuestas RFP-2023-07,5 el
21 de noviembre de 2022, el Comité Evaluador presentó un
informe de recomendación. Según se desprende de dicho informe,
la puntuación otorgada a las empresas fueron las siguientes:
Global Trending (4.73), Maxi Service (4.12), LCG Holdings (3.93), y
Martelec (3.40).6 A base de estos resultados, el Comité Evaluador
recomendó la adjudicación de la propuesta presentada por la
empresa Global Trending.
Posteriormente, el 21 de febrero de 2023,7 la Junta de
Subastas del Municipio de Caguas emitió un “Aviso de
Adjudicación RFP-2023-007”, y adjudicó la buena pro a la empresa
Global Trending.
2 Véase, Apéndice a la pág. 259. 3 Posteriormente, se estableció el 9 de noviembre de 2022 como nueva fecha límite para la entrega de las propuestas. Véase, Adendum Número 1 del 28 de octubre de 2022; Ap. a la pág. 250. 4 Dichas propuestas se presentaron en sobre sellado. Las mismas fueron
abiertas el 10 de noviembre de 2022, en presencia de los representantes de las empresas participantes. 5 Estos criterios de evaluación sufrieron cambios en la puntuación. Véase,
Adendum Número 3 del 4 de noviembre de 2022; Ap. a la pág. 248. 6 Véase, Apéndice a las págs. 300-301. 7 Archivado en autos el 22 de febrero, y notificado el 24 de febrero de 2023. KLRA202300108 3
Inconforme con dicha determinación, LCG Holdings recurre
ante este foro apelativo intermedio, y plantea la comisión de los
siguientes errores, a saber:
Primer Error: El RFP-2023-007 incide en el debido proceso de ley de los licitadores al establecer parámetros de evaluación dispares en la sección IX inciso 3. Segundo Error: El RFP-2023-003 y el RFP 007 inciden en el debido proceso de ley de los licitadores al establecer una fecha de apertura del proceso posterior a la fecha límite de entrega de propuestas. Tercer Error: Abusó de su discreción la Junta de Subastas del Municipio de Caguas, al brindarle la oportunidad a Global Trending de presentar documentación extrínseca al expediente de subasta una vez iniciado el proceso de adjudicación.
II.
La subasta y el requerimiento de propuestas (request for
proposal) son dos métodos que el Estado y los municipios utilizan
para adquirir de bienes y servicios. Puerto Rico Asphalt v. Junta,
203 DPR 734, 737 (2019). El propósito de estos es promover la
buena administración del gobierno, proteger el erario, y evitar el
favoritismo, la corrupción y el descuido en la contratación
gubernamental. Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR 237,
245 (2007). El procedimiento de subasta es uno formal, en el cual
los licitadores presentan ofertas selladas que garantizan
secretividad hasta tanto se efectúe la apertura de la licitación. Por
tanto, no es hasta que se celebra el acto de apertura que los
licitadores conocen las ofertas de los demás competidores. Por lo
que, una vez se ejecuta la apertura, los licitadores están impedidos
de modificar sus propuestas y sus términos se entienden finales.
Posteriormente, dichas propuestas serán evaluadas por un comité,
el cual emitirá una recomendación respecto al licitador que debe
adjudicársele la buena pro. Finalmente, se adjudicará la buena
pro al licitador agraciado, y se notificará el resultado a todos los
postores. KLRA202300108 4
En cambio, el requerimiento de propuestas, también
conocido como request for proposal (RFP), se distingue por ser un
procedimiento más flexible. Este procedimiento se utiliza cuando
se pretenden obtener bienes o servicios especializados que
involucran asuntos técnicos y complejos, o cuando existen pocos
competidores cualificados. El RFP incluirá aquellos requisitos a
considerar en la adjudicación del contrato, el valor que se asigne a
éstos, y las fechas en que se recibirán las propuestas y se
adjudicará la buena pro. Por lo general, se pauta la celebración de
reuniones con el fin de discutir los requisitos y condiciones
provistos en el RFP. A diferencia de la subasta, el requerimiento
de propuestas permite que, durante la evaluación de las
propuestas, el Estado o los municipios puedan negociar con los
licitadores. Se trata de “un mecanismo que admite la compra
negociada y, por lo tanto, confiere a los licitadores la oportunidad
de revisar y modificar sus ofertas antes de la adjudicación de la
buena pro”. Caribbean Communications v. Pol. de P.R., 176 DPR
978, 997 (2009).
Aunque el RFP es un procedimiento distinto al de la subasta,
el mismo está sujeto a los requisitos de notificación y los
procedimientos de reconsideración y revisión judicial contenidos en
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU).
Adicionalmente, y al igual que en las subastas, se debe procurar la
transparencia dentro del procedimiento y la protección del erario.
Ahora bien, como los municipios están expresamente
excluidos de la definición de “agencia” que provee la LPAU, las
subastas y los requerimientos de propuestas celebrados por los
municipios están reguladas por el Código Municipal de Puerto
Rico, 21 LPRA sec. 7001 et seq.
En lo concerniente, el Art.
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Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IX
LCG Holdings, LLC. REVISIÓN ADMINISTRATIVA Recurrente procedente de la Junta de Subastas del Municipio de vs. Caguas KLRA202300108 Aviso de Municipio Autónomo de Adjudicación Núm.: Caguas RFP-2023-007
Recurrido Sobre: Revisión Judicial sobre Determinación Administrativa
Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Ronda del Toro y la Jueza Díaz Rivera.
Rivera Colón, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2023.
Comparece ante nos, LCG Holdings, LLC (LCG Holdings o
parte recurrente), quien presenta recurso de revisión
administrativa en el que solicita la revocación del “Aviso de
Adjudicación RFP-2023-007” emitido el 22 de febrero de 2023,1 por
la Junta de Subastas del Municipio de Caguas (Municipio o parte
recurrida). Mediante dicha determinación, el Municipio adjudicó la
buena pro a la empresa Global Trending, Inc. (Global Trending).
Examinada la solicitud de autos, la totalidad del expediente
y el estado de derecho aplicable ante nuestra consideración,
confirmamos el recurso mediante los fundamentos que
expondremos a continuación.
I.
El 25 de agosto de 2022, el Municipio de Caguas publicó el
requerimiento de propuestas RFP-2023-003, con el fin de adquirir
1 Notificado el 24 de febrero de 2023.
Número Identificador
SEN2023 ___________ KLRA202300108 2
generadores eléctricos portátiles y recargables, con tecnología
solar. No obstante, dicho RFP-2023-003 fue cancelado por la
Junta de Subasta, según le fuera recomendado por el Comité
Evaluador.2 Así las cosas, el 21 de octubre de 2022, el Municipio
de Caguas publicó un segundo requerimiento de propuestas RFP-
2023-07, y nuevamente solicitó propuestas para la adquisición de
generadores. Además, se convocó una reunión de orientación no
compulsoria para el 25 de octubre de 2022, y se estableció el 2 de
noviembre de 2022 como fecha límite para la entrega de las
propuestas.3 Como resultado de este proceso, se recibieron
propuestas de cuatro empresas: LCG Holdings, Maxi Service,
Martelec y Global Trending.4
Tras evaluar las propuestas presentadas por estas empresas,
y tomando en consideración los criterios de evaluación
establecidos en el requerimiento de propuestas RFP-2023-07,5 el
21 de noviembre de 2022, el Comité Evaluador presentó un
informe de recomendación. Según se desprende de dicho informe,
la puntuación otorgada a las empresas fueron las siguientes:
Global Trending (4.73), Maxi Service (4.12), LCG Holdings (3.93), y
Martelec (3.40).6 A base de estos resultados, el Comité Evaluador
recomendó la adjudicación de la propuesta presentada por la
empresa Global Trending.
Posteriormente, el 21 de febrero de 2023,7 la Junta de
Subastas del Municipio de Caguas emitió un “Aviso de
Adjudicación RFP-2023-007”, y adjudicó la buena pro a la empresa
Global Trending.
2 Véase, Apéndice a la pág. 259. 3 Posteriormente, se estableció el 9 de noviembre de 2022 como nueva fecha límite para la entrega de las propuestas. Véase, Adendum Número 1 del 28 de octubre de 2022; Ap. a la pág. 250. 4 Dichas propuestas se presentaron en sobre sellado. Las mismas fueron
abiertas el 10 de noviembre de 2022, en presencia de los representantes de las empresas participantes. 5 Estos criterios de evaluación sufrieron cambios en la puntuación. Véase,
Adendum Número 3 del 4 de noviembre de 2022; Ap. a la pág. 248. 6 Véase, Apéndice a las págs. 300-301. 7 Archivado en autos el 22 de febrero, y notificado el 24 de febrero de 2023. KLRA202300108 3
Inconforme con dicha determinación, LCG Holdings recurre
ante este foro apelativo intermedio, y plantea la comisión de los
siguientes errores, a saber:
Primer Error: El RFP-2023-007 incide en el debido proceso de ley de los licitadores al establecer parámetros de evaluación dispares en la sección IX inciso 3. Segundo Error: El RFP-2023-003 y el RFP 007 inciden en el debido proceso de ley de los licitadores al establecer una fecha de apertura del proceso posterior a la fecha límite de entrega de propuestas. Tercer Error: Abusó de su discreción la Junta de Subastas del Municipio de Caguas, al brindarle la oportunidad a Global Trending de presentar documentación extrínseca al expediente de subasta una vez iniciado el proceso de adjudicación.
II.
La subasta y el requerimiento de propuestas (request for
proposal) son dos métodos que el Estado y los municipios utilizan
para adquirir de bienes y servicios. Puerto Rico Asphalt v. Junta,
203 DPR 734, 737 (2019). El propósito de estos es promover la
buena administración del gobierno, proteger el erario, y evitar el
favoritismo, la corrupción y el descuido en la contratación
gubernamental. Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR 237,
245 (2007). El procedimiento de subasta es uno formal, en el cual
los licitadores presentan ofertas selladas que garantizan
secretividad hasta tanto se efectúe la apertura de la licitación. Por
tanto, no es hasta que se celebra el acto de apertura que los
licitadores conocen las ofertas de los demás competidores. Por lo
que, una vez se ejecuta la apertura, los licitadores están impedidos
de modificar sus propuestas y sus términos se entienden finales.
Posteriormente, dichas propuestas serán evaluadas por un comité,
el cual emitirá una recomendación respecto al licitador que debe
adjudicársele la buena pro. Finalmente, se adjudicará la buena
pro al licitador agraciado, y se notificará el resultado a todos los
postores. KLRA202300108 4
En cambio, el requerimiento de propuestas, también
conocido como request for proposal (RFP), se distingue por ser un
procedimiento más flexible. Este procedimiento se utiliza cuando
se pretenden obtener bienes o servicios especializados que
involucran asuntos técnicos y complejos, o cuando existen pocos
competidores cualificados. El RFP incluirá aquellos requisitos a
considerar en la adjudicación del contrato, el valor que se asigne a
éstos, y las fechas en que se recibirán las propuestas y se
adjudicará la buena pro. Por lo general, se pauta la celebración de
reuniones con el fin de discutir los requisitos y condiciones
provistos en el RFP. A diferencia de la subasta, el requerimiento
de propuestas permite que, durante la evaluación de las
propuestas, el Estado o los municipios puedan negociar con los
licitadores. Se trata de “un mecanismo que admite la compra
negociada y, por lo tanto, confiere a los licitadores la oportunidad
de revisar y modificar sus ofertas antes de la adjudicación de la
buena pro”. Caribbean Communications v. Pol. de P.R., 176 DPR
978, 997 (2009).
Aunque el RFP es un procedimiento distinto al de la subasta,
el mismo está sujeto a los requisitos de notificación y los
procedimientos de reconsideración y revisión judicial contenidos en
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU).
Adicionalmente, y al igual que en las subastas, se debe procurar la
transparencia dentro del procedimiento y la protección del erario.
Ahora bien, como los municipios están expresamente
excluidos de la definición de “agencia” que provee la LPAU, las
subastas y los requerimientos de propuestas celebrados por los
municipios están reguladas por el Código Municipal de Puerto
Rico, 21 LPRA sec. 7001 et seq.
En lo concerniente, el Art. 2.035 del Código Municipal de
Puerto Rico, 21 LPRA sec. 7211, dispone que, para adquirir bienes KLRA202300108 5
y servicios, los municipios podrán utilizar los siguientes
procedimientos, a saber: (1) subasta pública, (2) solicitud de
propuestas (RFP), y (3) solicitud de cualificaciones (RFQ). Sobre la
solicitud de propuestas, provee que “será utilizado para adquirir
bienes, obras y servicios no profesionales que admite la
negociación entre el oferente y el municipio, mientras se evalúan
las propuestas recibidas”. Íd. Asimismo, reconoce que, por
tratarse de una compra negociada, los licitadores pueden revisar y
modificar sus ofertas, siempre y cuando tal revisión o modificación
se efectúe antes de la adjudicación de la buena pro. Íd. De igual
forma, exige que el RFP incluya los requerimientos, términos y
condiciones que se utilizarán para la adjudicación del contrato. Íd.
A esos efectos, establece que los municipios adoptarán un
reglamento, el cual incluirá las condiciones y los requisitos para la
adquisición de los bienes y servicios. Íd.
Por su parte, el Art. 2.040 del Código Municipal de Puerto
Rico, 21 LPRA sec. 7216, provee que, como norma general, al
adquirir bienes y servicios “la Junta [de Subastas] adjudicará a
favor del postor razonable más bajo”. No obstante, podrá adjudicar
a un postor que no sea necesariamente el más bajo, si con ello se
beneficia el interés público. Íd. En tales circunstancias, la Junta
de Subastas deberá incluir por escrito las razones que justifican tal
adjudicación. Íd. Por esta razón, la Junta de Subastas tomará en
consideración factores alternos, tales como “que las propuestas
sean conforme a las especificaciones, los términos de entrega, la
habilidad del postor para realizar y cumplir con el contrato, la
responsabilidad económica del licitador, su reputación e integridad
comercial, la calidad del equipo, producto o servicio y cualesquiera
otras condiciones”. Íd.
Finalmente, resulta pertinente mencionar que, el Reglamento
para la Administración Municipal de 2016, Reglamento Núm. 8873 KLRA202300108 6
del 19 de diciembre de 2016, regula lo relativo a la adquisición de
bienes y servicios por medio de subasta. En lo pertinente al caso
de autos, la Sección 11 del Reglamento Núm. 8873 dispone que la
adjudicación de la subasta se hará en favor del licitador que reúna
los siguientes criterios: (1) buen historial de capacidad y
cumplimiento, (2) que cumpla con las condiciones y requisitos del
pliego de especificaciones, y (3) que sea el licitador más bajo en
precio, o que, aunque no lo sea, la calidad y/o garantías ofrecidas
superen las demás ofertas.
III.
En sus primeros dos señalamientos de error, LCG Holdings
alega que se le violentó su debido proceso de ley por las siguientes
razones: (1) el RFP-2023-007 provee parámetros de evaluación
dispares en la Sección IX inciso 3, y (2) el RFP-2023-007 establece
una fecha de apertura posterior a la fecha límite de entrega de
propuestas. No le asiste la razón, veamos por qué.
La Sección IX inciso 3 del RFP-2023-007 lee como sigue:
Durante el proceso de evaluación, el Comité Evaluador y/o la Junta de Subastas, se reservan el derecho de solicitar a él o los proponentes seleccionados, datos adicionales, interpretación más precisa de la información o documentación ofrecida, y/o la realización de presentaciones orales. Luego, el Comité Evaluador, someterá a la junta de Subastas una Recomendación de Adjudicación o recomendará solicitar Una Mejor y Final Oferta (BAFO) a él o los proponentes seleccionados.
La contención de la parte recurrente es que la precitada
disposición establece la posibilidad de proveer un tratamiento
dispar a los licitadores, toda vez que se les da a algunos
proponentes mayor oportunidad de presentar documentación y de
proveer explicaciones, mientras que otros tienen que restringirse a
los documentos que pudieron compilar para la fecha de entrega.
Cónsono con el derecho antes esbozado, el requerimiento de
propuestas (RFP), distinto al procedimiento formal de subasta, se KLRA202300108 7
distingue por ser un procedimiento que permite que, durante la
evaluación de las propuestas, el Estado o los municipios
puedan negociar con los licitadores. Por consiguiente, los
licitadores poseen la oportunidad de revisar y modificar sus ofertas
antes de que se adjudique la buena pro. Como puede observarse,
la Sección IX inciso 3 del RFP-2023-007 provee que, durante el
proceso de evaluación, el Comité Evaluador y/o la Junta de
Subastas puedan solicitar a los licitadores información o
documentación adicional de sus propuestas. Dicha solicitud es
acorde con el proceso de negociación que reviste y caracteriza
el RFP, pues, además de otorgarle a los proponentes una
oportunidad para que puedan suplementar sus ofertas,
también garantiza que el Comité Evaluador pueda emitir una
recomendación más precisa.
Por su parte, LCG Holdings alega que, como el RFP-2023-
007 le violenta su debido proceso de ley, ya que el mismo establece
una fecha de apertura posterior a la fecha límite de entrega de
propuestas. Tras un vistazo del RFP-2023-007, somos del criterio
que el mismo contiene varias fechas límites, entre ellas, una fecha
límite de entrega y una fecha límite de apertura. Se estableció el 2
de noviembre de 2022 como fecha límite de entrega de
propuestas. Así, la fecha de apertura se estipuló para el día
siguiente, entiéndase, el 3 de noviembre de 2022. Sin embargo,
se establecieron nuevas fechas límites para la entrega y apertura
de propuestas, el 9 de noviembre de 2022 y el 10 de noviembre
de 2022, respectivamente.8 Contrario a lo que alega la parte
recurrente, la fecha del 9 de noviembre de 2022 se refiere a la
fecha de apertura de las propuestas, y no a la fecha de
apertura del procedimiento. El propio RFP-2023-007 dispone
8 Véase, Adendum Número 1 del 28 de octubre de 2022; Ap. a la pág. 250. KLRA202300108 8
que las propuestas se entregarán en sobre sellado.9 Por lo que,
dichas propuestas fueron abiertas el 10 de noviembre de 2022,
en presencia de los representantes de las empresas
participantes.10 Contrario a las manifestaciones que hace LCG
Holdings en su escrito, de este trámite no se desprende algún error
insubsanable de notificación adecuada. Por entender que no surge
ninguna violación al debido procedimiento de ley de la parte
recurrente, los primeros dos señalamientos de error no fueron
cometidos.
Por último, LCG Holdings aduce que la Junta de Subastas
abusó de su discreción, pues le brindó oportunidad a Global
Trending de presentar documentación extrínseca al expediente de
subasta luego de iniciado el proceso de adjudicación. Reiteramos
que, el permitir suplementar la solicitud de alguno de los
licitadores luego de iniciado el proceso de RFP es cónsono con
la flexibilidad que caracteriza dicho procedimiento. El
requerimiento de propuestas admite la negociación entre los
licitadores y el Municipio, por lo que, es totalmente válido que
la parte recurrida requiera evidencia extrínseca como parte de
su proceso de validación de propuestas. Precisamente, por esta
razón el Municipio se reservó, entre otros derechos, el de
“[i]nvestigar las calificaciones de cualquier proponente en
consideración, requerir la confirmación de información
provista por un proponente y requerir evidencia adicional de
las cualificaciones para cumplir con los requerimientos de esta
RFP”. (Énfasis nuestro). Como los licitadores poseían la
oportunidad de revisar y modificar sus ofertas antes de que se
adjudicase la buena pro, el último señalamiento de error tampoco
fue cometido.
9 Véase, Ap. a la pág. 323; RFP-2023-007 a la pág. 6. 10 Véase, Ap. a la pág. 298. KLRA202300108 9
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, se confirma el “Aviso
de Adjudicación RFP-2023-007” emitido el 22 de febrero de 2023,
por la Junta de Subastas del Municipio de Caguas.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones