EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hilda Ortiz Feliciano, et al. Certiorari Recurridos 2002 TSPR 118 v. 157 DPR ____ Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Et al.
Peticionarios
Número del Caso: CC-2000-430
Fecha: 12 de septiembre de 2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional IV
Juez Ponente: Hon. Jorge L. Escribano Medina
Oficina del Procurador General:
Lcda. Lizette Mejías Avilés Procuradora General Auxiliar
Lcdo. Salvador Antonetti Stutts Departamento de Justicia
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Santiago Marí Roca
Materia: Violación de Derechos Civiles
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hilda Ortiz Feliciano, et al.
Recurridos
v. CC-2000-430
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al.
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico a 12 de septiembre de 2002
I
El 21 de diciembre de 1993,
aproximadamente a las 9:00 p.m., ocho (8)
agentes de la policía se personaron a la
residencia de la Sra. Eneida Vélez Feliciano,
donde ésta se encontraba en compañía de sus
dos (2) hijos menores de edad. También se
encontraba allí su hermana, la Sra. Hilda
Ortiz Feliciano, y el compañero sentimental
de ésta, el Sr. Ramón Jesús Sambolín (en
adelante demandantes o recurridos). Los
agentes fueron a la residencia con el
propósito de diligenciar una orden de arresto
por alegadas infracciones a la ley conocida
como “Ley de Bolita”, 33 L.P.R.A. § 1247 et seq. El operativo
culminó con el arresto de la Sra. Ortiz, la Sra. Vélez
y el Sr. Sambolín.
Eventualmente los cargos criminales contra los aquí
recurridos fueron desestimados. Así las cosas, el 20
de diciembre de 1994, la Sra. Ortiz, el Sr. Sambolín y
la Sra. Feliciano, esta última por sí y además en
representación de sus dos (2) hijos menores de edad,
radicaron una demanda por violación a sus derechos
civiles ante el Tribunal de Distrito Federal para el
Distrito de Puerto Rico al amparo de la Ley Federal de
Derechos Civiles, 42 U.S.C. § 1983, contra el
Superintendente de la Policía1 y los ocho (8) agentes del
orden público que intervinieron en el operativo de 21
de diciembre de 1993. Alegaron que los policías que
intervinieron en el operativo utilizaron palabras
insultantes hacia los demandantes frente a familiares
y vecinos, y que se utilizó fuerza excesiva
injustificada contra ellos, todo esto en violación a sus
derechos civiles y constitucionales. Adujeron que las
actuaciones de los demandados les ocasionaron ansiedad,
sufrimientos y angustias mentales por los cuales
reclamaron daños por aproximadamente siete millones de
dólares ($7,000,000).
1 Las alegaciones contra el Superintendente incluyeron, en términos generales: (1) haber tolerado y encubierto conducta abusiva de parte de los miembros de la policía hacia los ciudadanos; (2) haber autorizado, implícitamente, las acciones de los agentes demandados; y (3) falta de supervisión adecuada que contribuyó a que los agentes demandados incurrieran en la conducta que violó los derechos civiles de los demandantes. Los demandados solicitaron representación del
Secretario de Justicia (en adelante el Secretario) al
amparo del Art. 12 de la Ley de Reclamaciones y Demandas
contra el Estado, Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955
(en adelante Ley Núm. 104), según éste fuera adicionado
por la Ley Núm. 9 de 26 de noviembre de 1975, según
enmendada, 32 L.P.R.A. § 3085-3087 (en adelante Ley Núm.
9), la cual les fue concedida. Celebrado el juicio por
jurado ante el Tribunal de Distrito Federal, recayó
veredicto que declaró con lugar la demanda y ordenó a
siete (7) de los ocho (8) agentes demandados a satisfacer
la cantidad de treinta y cuatro mil dólares ($34,000)
en daños compensatorios y nueve mil dólares ($9,000) en
daños punitivos. Posteriormente, el tribunal también
impuso a los demandados el pago de veintisiete mil
dólares ($27,000) en concepto de honorarios de abogado.2
En marzo de 1997, el Secretario le notificó a los
demandados que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en
adelante E.L.A. o Estado) no asumiría el pago de la
sentencia recaída contra ellos. Adujo que había quedado
demostrado en el juicio que medió negligencia inexcusable
en las actuaciones de los agentes contra los demandantes.
Luego de un procedimiento administrativo solicitando la
revisión de la determinación del Secretario, éste mantuvo
su posición de que el Estado no asumiría el pago de la
sentencia recaída contra los demandados. No existe
evidencia en el expediente a los efectos de que se haya
radicado ante el foro judicial correspondiente recurso
2 Cabe señalar que no se le impuso responsabilidad alguno impugnando la determinación final del Secretario.
Lo que sí resulta claro es que ni los demandados ni el
Estado pagaron la sentencia dictada por el Tribunal de
Distrito Federal.
Así las cosas, en febrero de 1998, los demandantes
presentaron, como parte del mismo pleito llevado ante el
Tribunal de Distrito Federal bajo la Ley Federal de
Derechos Civiles, una moción para que dicho tribunal
ordenase al Secretario a satisfacer la sentencia a favor
de éstos. El Secretario se opuso bajo el fundamento de
que la enmienda once de la Constitución de Estados Unidos
impedía este tipo de acción contra el E.L.A. en el foro
federal.
El Tribunal de Distrito Federal denegó la moción
presentada por los demandantes. Éstos recurrieron al
Tribunal de Circuito de Apelaciones para el Primer
Circuito, el cual confirmó la decisión del tribunal
apelado.3 Concluyó el Tribunal que el verdadero objetivo
de la moción presentada por los demandantes era obtener
una sentencia (money judgement) contra el E.L.A. para que
éste les indemnizara por los daños sufridos. Entendió el
Tribunal que las disposiciones de la Ley Núm. 9 que
autorizan al Secretario a brindar representación legal a
un funcionario público demandado por violar los derechos
civiles de un ciudadano no constituyen una renuncia a la
alguna al Superintendente. 3 De esta sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones para el Primer Circuito surge todo el trámite llevado ante el Secretario de Justicia bajo las disposiciones de la Ley Núm. 9. inmunidad del E.L.A. contra ser demandado en el foro
En el entretanto, el 9 de julio de 1997, casi tres
(3) años después de ocurridos los hechos que dieron lugar
a la demanda original en el foro federal, los demandantes
presentaron una acción en daños y perjuicios por los mismos
hechos, esta vez sólo contra el E.L.A. y ante el Tribunal
de Primera Instancia local. Alegaron que las actuaciones
de los agentes del estado habían violado sus derechos
civiles y constitucionales, que dichos actos les habían
ocasionado severas angustias mentales y emocionales, y que
por dichas actuaciones el E.L.A., como patrono de los
demandados, era responsable. Señalaron además que por
haber recaído sentencia contra los agentes en el pleito
radicado ante el foro federal, el Estado estaba impedido
bajo la doctrina de cosa juzgada de litigar la cuestión
relativa a la violación de derechos civiles, así como
tampoco podía negar responsabilidad por los actos de los
funcionarios ya que el Secretario les había provisto
representación ante el foro federal. Los demandantes
reclamaron daños ascendientes a un millón cuatrocientos
cincuenta mil dólares ($1,450,000). Por último, los
demandantes específicamente alegaron en la demanda que “la
sentencia emitida por la Corte Federal a tono con el
veredicto emitido no ha sido satisfecha en forma alguna.”
El E.L.A. contestó la demanda negando toda
responsabilidad por negligencia. Posteriormente,
presentó una moción de desestimación en la cual alegó que
la demanda estaba prescrita. Argumentó además que por haber recaído una sentencia en el foro federal contra los
funcionarios públicos por los mismos hechos, el Art. 8 de
la Ley Núm. 104 prohibía la demanda presentada contra el
E.L.A. en el foro local.4
Se celebró una vista sobre el estado de los
procedimientos en la cual las partes reiteraron sus
respectivas posiciones. De la minuta surge que los
demandantes plantearon además que “el término para retirar
el beneficio de la Ley Núm. 9 a los demandados venció.”
En cuanto a ese extremo, el E.L.A. señaló que “la sentencia
que emitiera el Tribunal Federal no ha sido pagada ya que
la misma fue dictada contra los funcionarios en su carácter
personal y no como empleados del E.L.A.”
El tribunal de instancia dictó sentencia en la cual
desestimó la demanda contra el E.L.A. Determinó que la
doctrina de cosa juzgada no era de aplicación al caso pues
no se cumplía con el requisito esencial de identidad de
partes, ya que el E.L.A. no puede considerarse parte en
el pleito llevado ante el Tribunal de Distrito Federal pues
no ha dado su consentimiento para ser demandado en los
tribunales federales. En consecuencia, el foro de
instancia concluyó que la demanda en contra del E.L.A.
estaba prescrita, ya que la acción ante el Tribunal de
4 El Art. 8 de la Ley Núm. 104 dispone, en lo pertinente, lo siguiente:
La sentencia que se dicte en cualquier acción autorizada [por esta ley] impedirá toda acción por parte del reclamante, por razón de la misma cuestión o materia contra el funcionario, agente o empleado cuyo acto u omisión dio origen a la acción; y la sentencia contra el funcionario, agente o Distrito Federal no tuvo el efecto de interrumpir el
término prescriptivo de un (1) año en cuanto al Estado,
y no hubo acto extrajudicial alguno que interrumpiese
dicho término.
Inconformes, los demandantes apelaron esta sentencia
ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante
Tribunal de Circuito). El foro apelativo confirmó el
dictamen del tribunal de instancia a los efectos de que,
en cuanto a los demandantes mayores de edad, la acción
presentada ante el foro local estaba prescrita. No
obstante concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el Art.
40 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. § 254,
la demanda contra el E.L.A. no estaba prescrita en cuanto
a los menores que figuraban como demandantes.5
De esta determinación, ambas partes recurrieron ante
nos mediante certiorari. Los demandantes señalaron como
único error la determinación del Tribunal de Circuito de
que la demanda estaba prescrita en cuanto a los demandantes
adultos. Por su parte, el E.L.A. señaló como error la
determinación del foro apelativo de revocar la sentencia
del tribunal de instancia cuando existían fundamentos
empleado impedirá igualmente toda acción contra el Estado. 32 L.P.R.A. § 3083. 5 El Art. 40 del Código de Enjuiciamiento Civil, dispone en lo pertinente que:
Si la persona con derecho a ejercitar una acción, que no sea la reinvindicatoria de propiedad inmueble, fuese al tiempo de nacer la causa de acción:
(1) menor de edad; ...
el tiempo que dure tal incapacidad no se considerará parte del tiempo fijado para empezar a ejercitar la acción. adicionales a la prescripción que justificaban la
desestimación de la demanda en cuanto a todos los
demandantes, incluyendo los menores de edad.
Específicamente, el E.L.A. alegó que el Art. 8 de la Ley
Núm. 1046 impedía la demanda presentada ante el foro de
instancia local.
Acordamos revisar y expedimos el recurso solicitado
por el E.L.A. 7 Ambas partes han comparecido y con el
beneficio de sus argumentos resolvemos.
II
Al disponer del caso ante nuestra consideración, nos
guiaremos por el sabio principio de que los tribunales
estamos llamados a resolver lo que proceda en derecho.
Regla 70 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III. Es
necesario pues, que analicemos las disposiciones de la Ley
Núm. 9 relacionadas con la concesión de representación
legal de los funcionarios públicos demandados por
violaciones a derechos civiles; los factores que han de
tomarse en consideración al determinar si el Estado
asumirá o no el pago de la sentencia que en su día pueda
recaer contra el funcionario; y el trámite administrativo
para revisar la determinación que haga el Secretario en
cuanto a este extremo.
6 Véase esc. 4. 7 Mediante Resolución de 16 de junio de 2000, denegamos la petición de certiorari presentada por los demandantes. En términos generales, la Ley Núm. 9 establece que
un funcionario o empleado del E.L.A. que sea demandado en
daños y perjuicios en su carácter personal por actos u
omisiones incurridos de buena fe en el ejercicio de sus
funciones y que no tenga disponibles los beneficios de la
Ley Núm. 104, puede solicitar que el Estado le provea
representación legal y pague la sentencia que en su día
pueda recaer. En García v. E.L.A., 146 D.P.R. 725, 739
(1998) explicamos que “la Ley Núm. 9 tiene el propósito
de complementar la Ley Núm. 104... [L]as acciones
cubiertas por la Ley Núm. 9 son aquellas que constituyen
violaciones a los derechos civiles del demandante, con las
excepciones provistas por la Ley Núm. 104 y el Reglamento.”
Para implementar lo dispuesto en la Ley Núm. 9, el
Secretario promulgó el Reglamento sobre Representación
Legal y Pago de Sentencia bajo la Ley de Reclamaciones y
Demandas contra el Estado, Reglamento Núm. 4071,
Departamento de Justicia, 8 de septiembre de 1989 (en
adelante Reglamento). Los Arts. VI, VII, y VIII del
Reglamento regulan el procedimiento para solicitar y
obtener el beneficio inicial de la representación legal
por parte del Secretario. Luego, el Art. X regula lo
referente al procedimiento que debe seguir el funcionario
para conseguir que el Secretario autorice el pago por parte
del Estado de la sentencia recaída contra el funcionario.
Específicamente, el Art. X del Reglamento dispone que, de
acuerdo a la información y los documentos sometidos por
el funcionario “el Secretario o la persona designada por
éste evaluará dichos documentos, considerando los hechos que determine probados el tribunal o que surjan de la
prueba desfilada... [y] decidirá si corresponde pagar la
sentencia de acuerdo a la Ley y este Reglamento.” Art.
X(B) y (C) del Reglamento.
Como vemos, la determinación inicial de conceder
representación legal al funcionario público demandado por
violaciones a los derechos civiles de un ciudadano y la
determinación posterior de si el E.L.A. asumirá o no el
pago de la sentencia recaída contra éste son dos (2)
procedimientos separados e independientes. De acuerdo
con esto, en In re Secretario de Justicia, 118 D.P.R. 827,
832 esc. 3 (1987), expresamos que el beneficio principal
que provee la Ley Núm. 9 es la representación legal. El
pago de la totalidad de la sentencia no es automático, sino
que queda a la discreción del Secretario, la cual no es
absoluta. Esta interpretación encuentra fundamento
adicional en el Art. 14 de la Ley Núm. 104, el cual dispone
que el Secretario determinará en qué casos el E.L.A.
asumirá la representación legal y “posteriormente,
considerando los hechos que determine probados el tribunal
o que surjan de la prueba desfilada, decidirá si procede
el pago de la totalidad de la sentencia.” 31 L.P.R.A. §
3087.
Queda pues meridianamente claro que es inmeritoria
la alegación de los demandantes de que el Estado está
impedido de negar responsabilidad en este caso por el hecho
de que el Secretario le proveyó representación legal a los
funcionarios en el pleito llevado en la corte federal. De
acuerdo a la Ley y el Reglamento, la determinación inicial de ofrecer representación legal al funcionario público
demandado en su carácter personal no obliga al Estado a
asumir el pago de la sentencia que en su día se dicte contra
dicho funcionario. Más aún, la propia ley dispone que “lo
aquí provisto no debe entenderse bajo ningún concepto como
que convierte al Estado en asegurador de los servidores
públicos, ni ...que constituye una renuncia a la inmunidad
soberana del Estado Libre Asociado.” 32 L.P.R.A. § 3085.
Por otra parte, los Arts. XI-XIII del Reglamento
establecen el procedimiento administrativo para la
revisión de una determinación adversa del Secretario en
cuanto a la denegación o revocación al funcionario
demandado de los beneficios de la Ley Núm. 9. En términos
generales, el Secretario deberá notificar al solicitante
o beneficiario de su intención de denegar o revocar los
beneficios de la Ley Núm. 9 y éste, si lo interesa, deberá
solicitar dentro del término de diez (10) días una vista
administrativa. Dentro de los noventa (90) días de
celebrada la vista, el Secretario deberá emitir la
resolución final y si el solicitante o beneficiario se
encuentra inconforme, deberá presentar reconsideración de
dicha determinación. Finalmente, el Art. XIV dispone que
el solicitante o beneficiario que haya agotado los
remedios administrativos que se establecen en la Ley y el
Reglamento podrá interponer recurso de revisión judicial
de la determinación final del Secretario.
Como vemos, el Reglamento dispone específicamente
para la revisión de la determinación del Secretario de no
asumir la representación o el pago de la sentencia a favor del funcionario público demandado, según sea el caso. Es
un trámite de revisión primero administrativa, y luego
judicial, que sólo pueden llevar las personas a las cuales
el Reglamento autoriza: el beneficiario, o sea, el
funcionario, su cónyuge o la sociedad legal de gananciales
compuesta por ambos.8
De acuerdo a las disposiciones de Ley y Reglamento
que hemos reseñado, analicemos el caso de marras.
III
Este caso se inició con una demanda presentada ante
el Tribunal de Distrito Federal bajo la Ley Federal de
Derechos Civiles contra los agentes del estado en su
carácter personal. Durante este pleito, el Secretario
les proveyó a estos agentes representación legal.
Recaída sentencia contra los funcionarios, el Secretario
concluyó que había mediado negligencia inexcusable en las
actuaciones de éstos, por lo cual denegó el pago de la
sentencia al amparo de la Ley Núm. 9.9 Esta determinación
fue objeto de revisión mediante procedimiento
administrativo en el cual el Secretario refirmó su
determinación de denegar el beneficio del pago de la
sentencia a los agentes demandados. No surge del
expediente que se haya solicitado revisión judicial de la
determinación final del Secretario, por lo que debemos
8 Véase Art. IV(A) del Reglamento. 9 La Ley Núm. 9 dispone en lo pertinente que “Las disposiciones de este título no cubrirán los siguientes actos u omisiones incurridos por un funcionario, ex funcionario, empleado o ex empleado: (a)... (b)... (c)cuando medie negligencia inexcusable concluir que la misma advino final y firme. Aunque no
surge del expediente con claridad la fecha exacta de la
determinación del Secretario, por lo menos para marzo de
1997 éste ya había manifestado su posición a los efectos
de que el E.L.A. no asumiría el pago de la sentencia recaída
contra los funcionarios.
Ante esta situación, el 9 de julio de 1997 los
demandantes radicaron la acción en daños que nos ocupa en
contra del E.L.A., mientras que a su vez, en febrero de
1998, decidieron presentar una moción ante el Tribunal de
Distrito Federal para que éste ordenase al Secretario
autorizar el pago por parte del E.L.A. bajo las
disposiciones de la Ley Núm. 9. Correctamente, el
Tribunal de Distrito Federal denegó dicha moción, decisión
que fue confirmada por el tribunal apelativo federal.
Un análisis de la situación procesal que ha seguido
este caso demuestra que los demandantes, bajo el supuesto
de una demanda en daños y perjuicios en contra del E.L.A.,
lo que realmente pretenden es atacar colateralmente la
determinación administrativa del Secretario de no pagar
la sentencia recaída en el foro federal contra los
funcionarios en su carácter personal. De hecho, la última
alegación de la demanda específicamente señala el hecho
de que la sentencia dictada por el foro federal no ha sido
satisfecha en forma alguna.
Lo alegado en la demanda también refleja que la misma
fue presentada como un último recurso para lograr en el
foro judicial local lo que no pudieron conseguir en el foro
(d)... federal o en el foro administrativo. La demanda contra
del E.L.A sólo contiene alegaciones contra los agentes que
intervinieron en el operativo, todas éstas actuaciones
intencionales y de naturaleza delictiva. En la demanda
se reclaman daños producto de la “fuerza innecesaria para
llevar a cabo el registro contra los demandantes”; “que
como cuestión de hecho todas y cada una de las acusaciones
eran falsas y producto de una fabricación”; “que los
agentes del orden público no tenían causa probable para
acusar a las demandantes”; y “que las actuaciones de los
funcionarios públicos han privado de sus derechos civiles
a los aquí comparecientes.”
Como se puede apreciar, todos los actos dañosos que
se imputan en la demanda no fueron actos negligentes, sino
intencionales, producto de un arresto ilegal. Por este
tipo de actuaciones simple y sencillamente el E.L.A. no
ha consentido en ser demandado, por ende no responde al
amparo de la Ley Núm. 104. Los demandantes conocían esta
realidad al comenzar su acción ante el foro federal, es
por ello que inicialmente optaron por demandar a los
funcionarios en su carácter personal en dicho foro. No
fue sino hasta que fueron confrontados con la realidad
legal de que el E.L.A. no asumiría el pago de la sentencia
recaída a favor de éstos, que decidieron presentar una
demanda en daños en el foro local contra el E.L.A. la cual
claramente no procedía al amparo de la Ley Núm. 104, ya
que el Art. 6(d) de dicha Ley específicamente dispone que
el Estado no puede ser demandado por actos u omisiones de
sus funcionarios, empleados o agentes “constitutivas de acometimiento, agresión u otro delito contra la persona,
encarcelación ilegal, arresto ilegal, persecución
maliciosa, calumnia, libelo, difamación y falsa
representación e impostura.” De otra parte, la Ley Núm.
9 establece que sus disposiciones no cubrirán los actos
u omisiones de los funcionarios o empleados públicos
cuando éstas (a) constituyen delito; (b) ocurran dentro
del marco de sus funciones oficiales; (c) cuando medie
negligencia inexcusable; o (d) cuando se haya establecido
un estado de derecho diferente mediante sentencia final
y firme. 32 L.P.R.A. § 3088.
En resumen, lo que realmente se pretende conseguir
con esta acción es revisar judicialmente una determinación
del Secretario que ya había advenido final y firme. Bajo
las disposiciones del Reglamento, un demandante no tiene
capacidad jurídica para reclamarle al Estado el pago o para
impugnar la determinación del Secretario en cuanto a
denegar la concesión del mismo. El beneficio del pago de
una sentencia contra el funcionario público lo puede
reclamar sólo dicho funcionario. En García v. E.L.A.,
supra, pág. 739-740, determinamos que “la Ley y su
Reglamento están redactados de tal forma que se les concede
únicamente la potestad a los funcionarios o empleados
públicos para solicitar sus beneficios, esto es, la
representación legal y posteriormente el pago de la
sentencia.” La situación de autos simplemente no cumple
con estos requisitos.
IV Por todo lo antes expuesto, se confirma aquella parte
de la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones que ordenó la desestimación de la demanda en
cuanto a los demandantes adultos. Se revoca la parte de
la sentencia de dicho foro en lo referente a los
demandantes menores de edad, y se desestima la demanda
presentada por éstos. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Per Curiam que antecede, se confirma aquella parte de la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones que ordenó la desestimación de la demanda en cuanto a los demandantes adultos. Se revoca aquella parte de la sentencia de dicho foro en lo referente a los demandantes menores de edad, y se desestima la demanda presentada por éstos.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Rebollo López no intervino.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo