Estado Libre Asociado De Puerto Rico Y El Secretario Del Departamento De Hacienda v. Northwestern Selecta, Inc.
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda Certiorari Recurridos 2012 TSPR 56 v. 185 DPR ____ Northwestern Selecta, Inc.
Peticionaria
Número del Caso: CC-2009-1091
Fecha: 27 de marzo de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel II
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez Lcdo. Andrés Ramírez Marcano
Oficina del a Procuradora General
Lcda. Leticia Casalduc Subprocuradora General
Lcda. María A. Hernández Martín Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional – Cláusula de Comercio Interestatal bajo la Constitución de Estados Unidos, en su fase durmiente; Constitucionalidad de la Ley 95 de 1992 en su aplicación a la industria de la carne de res
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE Certiorari PUERTO RICO Y EL SECRETARIO DEL DEPARTAMENTO DE HACIENDA
Recurridos Núm. CC-2009-1091
v.
NORTHWESTERN SELECTA, INC.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de marzo de 2012.
La controversia planteada a través de este recurso
incide en las limitaciones a la facultad reguladora del
Gobierno de Puerto Rico (Gobierno) en aquellos asuntos
donde se ve afectado el comercio interestatal. Ésta se
circunscribe a determinar si es constitucional una ley que
le impone a una parte pagar contribuciones que culminan en
el financiamiento de una campaña publicitaria que atenta
contra sus intereses económicos. Para poder atenderla nos
toca resolver en esta ocasión si la Cláusula de Comercio
de la Constitución de los Estados Unidos de América
(Constitución Federal) en su aspecto durmiente aplica a
Puerto Rico. CC-2009-1091 2
I
La controversia trabada en este recurso tiene su
génesis en una Demanda en Cobro de Dinero instada por el
Gobierno a través del Secretario de Hacienda reclamando de
Northwestern Selecta, Inc. (Northwestern o la
peticionaria), en su calidad de importadora de carne de
res en Puerto Rico, el pago de aportaciones presuntamente
adeudadas al Fondo para el Fomento de la Industria de la
Carne de Res (Fondo), según provisto en la Ley Núm. 95-
1992 (5 L.P.R.A. secs. 3001-3012 (2005)) (Ley 95).
Northwestern, por su parte, ha resistido
reiteradamente los intentos de cobro del Gobierno
levantando como defensa, entre otros, la
inconstitucionalidad de la Ley 95.
Los argumentos legales interpuestos por la
peticionaria como fundamento para oponerse al pago de la
deuda en cuestión fueron descartados por el foro primario.
A estos efectos, el Tribunal de Primera Instancia (TPI)
denegó la solicitud de sentencia sumaria sometida por
Northwestern concediendo en su lugar la contrapropuesta
del Gobierno validando de este modo el cobro de los
dineros exigidos en la Demanda ascendentes a trescientos
un mil quinientos veintiséis dólares con veintiocho
centavos ($301,526.28).
Por su parte, el Tribunal de Apelaciones no encontró
vicio constitucional en el estatuto en controversia bajo
la rúbrica de la primera enmienda de la Constitución CC-2009-1091 3
Federal. Asimismo, declinó entrar a considerar su
impugnación a base de la Cláusula de Comercio en su estado
durmiente por no haberse presentado dicho cuestionamiento
oportunamente ante el foro primario y por existir
alternativas dispositivas del caso. Tampoco encontró
justificación legal para impedir el ingreso de los dineros
recaudados bajo la Ley 95 a un fondo creado en virtud de
la Ley Núm. 238-1996 (5 L.P.R.A. secs. 3051-3061 (2005))
(Ley 238). Por último, dispuso que la deuda según
decretada por el TPI era correcta, por lo que Northwestern
venía obligada a satisfacer el monto total reclamado por
el Departamento de Hacienda.
Inconforme, la parte peticionaria acude ante nos
señalando los siguientes errores:1
PRIMER ERROR: ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE LA INTENCIÓN LEGISLATIVA DE LA DEROGADA LEY 95, SEGÚN IMPLANTADA, NO ERA PROMOCIONAR LA CARNE DE RES DEL PAÍS PARA CONTRARRESTAR EL EFECTO NEGATIVO OCASIONADO POR LAS IMPORTACIONES DE CARNE A PUERTO RICO. EL TRIBUNAL BASÓ SU DETERMINACIÓN EN EL TEXTO ESCRITO DE LA LEY NÚM. 95; NO EN SU HISTORIAL LEGISLATIVO NI EN SU APLICACIÓN.
….
TERCER ERROR: ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL NEGARSE A CONSIDERAR QUE EL PAGO DE LA APORTACIÓN ORDENADA POR EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA VIOLA LA CLÁUSULA DE COMERCIO INTERESTATAL DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS EN SU ―ESTADO DURMIENTE‖ (―DORMANT COMMERCE CLAUSE‖).
1 Como discutiremos más adelante, solamente atenderemos el primer y tercer error señalados. CC-2009-1091 4
Evaluado el recurso, acordamos expedir. Contando con
el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver sin trámite ulterior.
II
En su escrito, la parte peticionaria plantea que la
interpretación dada por el Tribunal de Apelaciones a la
Ley 95 resulta contraria a su historial legislativo. En
apoyo a su postura, Northwestern sostiene que la Ley 95 es
inconstitucional al utilizarse dineros del Fondo para la
promoción exclusiva de la industria pecuaria local,
contrario a los intereses de los importadores de carne de
res, y menoscabando de este modo sus garantías
constitucionales a la libre asociación y expresión.
Argumenta también que la aportación preceptuada por dicha
disposición estatutaria contraviene la Cláusula de
Comercio de la Constitución Federal en su estado
durmiente. Por último, impugna la validez de la Ley 238
en tanto y en cuanto requiere que los dineros previamente
aportados por los importadores de carne conforme la Ley 95
sean asignados a un fondo constituido por operación del
estatuto promulgado.
III
LEY 95 y LEY 238
A. Ley 95 OFICINA REGLAMENTACIÓN
La Ley 95, conocida como Ley para Crear la Oficina de
la Reglamentación y Promoción de la Industria de la Carne CC-2009-1091 5
de Res, fue aprobada el 29 de noviembre de 1992 y estuvo
en vigor hasta el 31 de diciembre de 1996. En términos
generales, las funciones encomendadas a la entidad creada
iban dirigidas a ―poner en vigor programas y medidas
orientadas a propiciar el desarrollo de una industria
ganadera, próspera, así como resolver diferentes
situaciones o problemas relacionados con la producción,
promoción, distribución y venta de la carne de res‖. Art.
3 (5 L.P.R.A. sec. 3002 (2005)). Con el objetivo de
asegurar el ―desarrollo y fortalecimiento de la industria
de la carne de res en Puerto Rico‖, se delegó en la
Oficina de la Reglamentación y Promoción de la Industria
de la Carne de Res (Oficina de la Reglamentación) las
siguientes encomiendas:
(1) Promover la producción y consumo de carne de res, así como estimular y fortalecer el establecimiento de nuevas unidades de producción a ser administradas individualmente o mediante cooperativa, sociedades, corporaciones o grupo de personas.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda Certiorari Recurridos 2012 TSPR 56 v. 185 DPR ____ Northwestern Selecta, Inc.
Peticionaria
Número del Caso: CC-2009-1091
Fecha: 27 de marzo de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel II
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Rafael Escalera Rodríguez Lcdo. Andrés Ramírez Marcano
Oficina del a Procuradora General
Lcda. Leticia Casalduc Subprocuradora General
Lcda. María A. Hernández Martín Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional – Cláusula de Comercio Interestatal bajo la Constitución de Estados Unidos, en su fase durmiente; Constitucionalidad de la Ley 95 de 1992 en su aplicación a la industria de la carne de res
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE Certiorari PUERTO RICO Y EL SECRETARIO DEL DEPARTAMENTO DE HACIENDA
Recurridos Núm. CC-2009-1091
v.
NORTHWESTERN SELECTA, INC.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de marzo de 2012.
La controversia planteada a través de este recurso
incide en las limitaciones a la facultad reguladora del
Gobierno de Puerto Rico (Gobierno) en aquellos asuntos
donde se ve afectado el comercio interestatal. Ésta se
circunscribe a determinar si es constitucional una ley que
le impone a una parte pagar contribuciones que culminan en
el financiamiento de una campaña publicitaria que atenta
contra sus intereses económicos. Para poder atenderla nos
toca resolver en esta ocasión si la Cláusula de Comercio
de la Constitución de los Estados Unidos de América
(Constitución Federal) en su aspecto durmiente aplica a
Puerto Rico. CC-2009-1091 2
I
La controversia trabada en este recurso tiene su
génesis en una Demanda en Cobro de Dinero instada por el
Gobierno a través del Secretario de Hacienda reclamando de
Northwestern Selecta, Inc. (Northwestern o la
peticionaria), en su calidad de importadora de carne de
res en Puerto Rico, el pago de aportaciones presuntamente
adeudadas al Fondo para el Fomento de la Industria de la
Carne de Res (Fondo), según provisto en la Ley Núm. 95-
1992 (5 L.P.R.A. secs. 3001-3012 (2005)) (Ley 95).
Northwestern, por su parte, ha resistido
reiteradamente los intentos de cobro del Gobierno
levantando como defensa, entre otros, la
inconstitucionalidad de la Ley 95.
Los argumentos legales interpuestos por la
peticionaria como fundamento para oponerse al pago de la
deuda en cuestión fueron descartados por el foro primario.
A estos efectos, el Tribunal de Primera Instancia (TPI)
denegó la solicitud de sentencia sumaria sometida por
Northwestern concediendo en su lugar la contrapropuesta
del Gobierno validando de este modo el cobro de los
dineros exigidos en la Demanda ascendentes a trescientos
un mil quinientos veintiséis dólares con veintiocho
centavos ($301,526.28).
Por su parte, el Tribunal de Apelaciones no encontró
vicio constitucional en el estatuto en controversia bajo
la rúbrica de la primera enmienda de la Constitución CC-2009-1091 3
Federal. Asimismo, declinó entrar a considerar su
impugnación a base de la Cláusula de Comercio en su estado
durmiente por no haberse presentado dicho cuestionamiento
oportunamente ante el foro primario y por existir
alternativas dispositivas del caso. Tampoco encontró
justificación legal para impedir el ingreso de los dineros
recaudados bajo la Ley 95 a un fondo creado en virtud de
la Ley Núm. 238-1996 (5 L.P.R.A. secs. 3051-3061 (2005))
(Ley 238). Por último, dispuso que la deuda según
decretada por el TPI era correcta, por lo que Northwestern
venía obligada a satisfacer el monto total reclamado por
el Departamento de Hacienda.
Inconforme, la parte peticionaria acude ante nos
señalando los siguientes errores:1
PRIMER ERROR: ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE LA INTENCIÓN LEGISLATIVA DE LA DEROGADA LEY 95, SEGÚN IMPLANTADA, NO ERA PROMOCIONAR LA CARNE DE RES DEL PAÍS PARA CONTRARRESTAR EL EFECTO NEGATIVO OCASIONADO POR LAS IMPORTACIONES DE CARNE A PUERTO RICO. EL TRIBUNAL BASÓ SU DETERMINACIÓN EN EL TEXTO ESCRITO DE LA LEY NÚM. 95; NO EN SU HISTORIAL LEGISLATIVO NI EN SU APLICACIÓN.
….
TERCER ERROR: ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL NEGARSE A CONSIDERAR QUE EL PAGO DE LA APORTACIÓN ORDENADA POR EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA VIOLA LA CLÁUSULA DE COMERCIO INTERESTATAL DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS EN SU ―ESTADO DURMIENTE‖ (―DORMANT COMMERCE CLAUSE‖).
1 Como discutiremos más adelante, solamente atenderemos el primer y tercer error señalados. CC-2009-1091 4
Evaluado el recurso, acordamos expedir. Contando con
el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver sin trámite ulterior.
II
En su escrito, la parte peticionaria plantea que la
interpretación dada por el Tribunal de Apelaciones a la
Ley 95 resulta contraria a su historial legislativo. En
apoyo a su postura, Northwestern sostiene que la Ley 95 es
inconstitucional al utilizarse dineros del Fondo para la
promoción exclusiva de la industria pecuaria local,
contrario a los intereses de los importadores de carne de
res, y menoscabando de este modo sus garantías
constitucionales a la libre asociación y expresión.
Argumenta también que la aportación preceptuada por dicha
disposición estatutaria contraviene la Cláusula de
Comercio de la Constitución Federal en su estado
durmiente. Por último, impugna la validez de la Ley 238
en tanto y en cuanto requiere que los dineros previamente
aportados por los importadores de carne conforme la Ley 95
sean asignados a un fondo constituido por operación del
estatuto promulgado.
III
LEY 95 y LEY 238
A. Ley 95 OFICINA REGLAMENTACIÓN
La Ley 95, conocida como Ley para Crear la Oficina de
la Reglamentación y Promoción de la Industria de la Carne CC-2009-1091 5
de Res, fue aprobada el 29 de noviembre de 1992 y estuvo
en vigor hasta el 31 de diciembre de 1996. En términos
generales, las funciones encomendadas a la entidad creada
iban dirigidas a ―poner en vigor programas y medidas
orientadas a propiciar el desarrollo de una industria
ganadera, próspera, así como resolver diferentes
situaciones o problemas relacionados con la producción,
promoción, distribución y venta de la carne de res‖. Art.
3 (5 L.P.R.A. sec. 3002 (2005)). Con el objetivo de
asegurar el ―desarrollo y fortalecimiento de la industria
de la carne de res en Puerto Rico‖, se delegó en la
Oficina de la Reglamentación y Promoción de la Industria
de la Carne de Res (Oficina de la Reglamentación) las
siguientes encomiendas:
(1) Promover la producción y consumo de carne de res, así como estimular y fortalecer el establecimiento de nuevas unidades de producción a ser administradas individualmente o mediante cooperativa, sociedades, corporaciones o grupo de personas.
(2) Promover el mercadeo ordenado tanto de la carne de res producida localmente así como la importada.
(3) Ofrecer a los productores, así como a los importadores de carne de res los servicios de asesoramiento técnico en las áreas de producción, venta, mercadeo, importación y en las prácticas de administración de unidades productoras.
Art. 4 (5 L.P.R.A. sec. 3003 (2005)).
Del propio texto del estatuto se desprende su
propósito dual de beneficiar tanto la industria local como CC-2009-1091 6
los intereses de los importadores. Ello se consigna al
(1) procurar atender las necesidades de los productores
locales; (2) aumentar las ventas a través de un mercadeo
sistematizado, a la vez de (3) proveer asesoramiento
técnico. Estas dos últimas encomiendas sirven de provecho
igualmente a los importadores.
Conforme el esquema estatutario, la Oficina de la
Reglamentación quedó a cargo de un Administrador nombrado
por el Secretario de Agricultura. Art. 5 (5 L.P.R.A. sec.
3004 (2005)). Entre sus funciones se destacan promover
iniciativas dirigidas al consumidor; procurar una mayor
participación de los productores e importadores en las
iniciativas gubernamentales atinentes a la producción y
mercadeo; recopilar y publicar información pertinente y
estadísticas para la evaluación de la política pública e
investigar las transacciones y relaciones comerciales de
los diversos componentes de la industria local, así como
los importadores. Art. 6 (5 L.P.R.A. sec. 3005 (2005)).
FONDO PARA EL FOMENTO DE LA INDUSTRIA DE LA CARNE DE RES
Con el propósito de adelantar el cumplimiento de los
objetivos enunciados de propulsar el mejoramiento de este
renglón de la economía, la Ley 95 conjuntamente decretó la
creación del Fondo. Según estatuido, el presupuesto del
Fondo provendría de dineros aportados tanto por los CC-2009-1091 7
productores como los importadores de carne conforme la
siguiente fórmula: (1) cuatro dólares con catorce centavos
($4.14) por cada animal sacrificado en matadero; (2) un
centavo (1¢) por libra de carne de res importada y (3) un
dólar ($1) por cada ternero sacrificado en matadero. Art.
9 (5 L.P.R.A. 3008 (2005)).
Se facultó al Secretario de Hacienda a cobrar las
aportaciones establecidas por ley sobre la carne de res
importada. Art. 11 (5 L.P.R.A. sec. 3010 (2005)).
El diez por ciento (10%) de las cantidades recaudadas
fueron destinadas a la Oficina de la Reglamentación para
cubrir sus gastos administrativos y operacionales. Art. 4
(5 L.P.R.A. sec. 3003 (2005)). De otra parte, se dispuso
que los dineros allegados debían de ser utilizados ―para
la promoción de la producción, venta, elaboración y
consumo de la carne de res, y toda otra gestión necesaria
para el progreso de la industria de la carne de res.‖
Art. 9 (5 L.P.R.A. sec. 3008 (2005)).
La administración del Fondo recayó sobre una Junta
Administrativa (Junta Administrativa) constituida por el
Administrador, en calidad de miembro ex officio, dos (2)
representantes de los importadores y tres (3) de los
productores, así como un (1) representante del interés
público. Una vez constituida dicha Junta Administrativa,
ésta nombraría su Presidente. Art. 10 (5 L.P.R.A. sec.
3009 (2005)). CC-2009-1091 8
B. Ley 238
OFICINA DE ORDENAMIENTO DE LAS INDUSTRIAS AGROPECUARIAS DE PUERTO RICO
Aproximadamente cuatro años más tarde,2 en virtud de
la Ley 238, conocida como Ley para el Ordenamiento de las
Industrias Agropecuarias de Puerto Rico, se derogaron
todas aquellas disposiciones de la Ley 95 que se hallaran
en conflicto con el nuevo estatuto. La Ley 238 dispuso
para la creación de la Oficina de Ordenamiento de las
Industrias Agropecuarias de Puerto Rico, adscrita al
Departamento de Agricultura. Art. 3 (5 L.P.R.A. sec. 3052
(2005)).
Dirigida a promover el desarrollo de las industrias
agropecuarias en la Isla, con particular énfasis en el
mercadeo de sus productos, la Ley 238 cambió el enfoque
que perseguía la Ley 95. El nuevo estatuto se
circunscribió a atender la gestión empresarial local en el
sector agropecuario, dejando fuera de su ámbito el
quehacer comercial de los importadores de carne de res.
Asimismo, organizó su esfera de poder aglutinando bajo su
competencia diversas industrias relacionadas a este
renglón de la economía, entre ellas, la Oficina de
Reglamentación de la Industria Lechera, la Oficina para la
Promoción y Reglamentación de la Agroindustria del Caballo
de Paso Fino de Puerto Rico, la Oficina de la
2 La Ley 238 entró en vigor el 1 de enero de 1997. Art. 15 de la Ley 238. CC-2009-1091 9
Reglamentación y Promoción de la Carne de Res y el Consejo
de la Industria Pesquera y Acuicultura.
Se autorizó al Secretario de Agricultura a transferir
los programas antes mencionados, todos relacionados a la
Industria Agropecuaria de Puerto Rico, bajo la
jurisdicción de la Oficina de Ordenamiento de la Industria
Agropecuaria. Para viabilizar el proyecto de desarrollo
económico contemplado en la ley, cada una de las
industrias que quedara adscrita a dicha oficina crearía un
fondo dirigido a promover la producción y comercialización
de sus productos, encomienda que se lograría mediante la
transferencia de sus correspondientes asignaciones
presupuestarias a ese nuevo fondo. Arts. 7 y 12 (5
L.P.R.A. secs. 3056 y 3061 (2005)). La Junta
Administrativa del Fondo constituida en virtud de la Ley
95 pasaría a ser el cuerpo directivo del programa
equivalente bajo la Oficina de Ordenamiento de la
Industria Agropecuaria, una vez ésta fuese reestructurada
conforme las disposiciones de la Ley 238. Art. 13 (5
L.P.R.A. sec. 3051 n. (2005)).
IV
Como fundamento para dejar sin efecto la
determinación recurrida, Northwestern aduce un total de
cuatro (4) errores alegadamente cometidos por el foro
apelativo intermedio. Por las razones que procedemos a
enunciar más adelante, atenderemos únicamente el primer y
el tercer error que transcribiéramos anteriormente, según CC-2009-1091 10
esbozados por Northwestern en su alegato.3 Debido a que
ambos señalamientos están íntimamente relacionados entre
sí, los discutiremos de manera integrada.
La peticionaria cuestionó por primera vez la validez
de la Ley 95 a la luz de los principios rectores que
emanan de la Cláusula de Comercio de la Constitución
Federal durante el trámite apelativo. No se presentó este
argumento como parte de los procedimientos en instancia,
por lo que el Tribunal de Apelaciones rehusó considerar
sus méritos.4
Aunque como regla general un tribunal apelativo no
debe entrar a resolver cuestiones no planteadas a nivel de
instancia, repetidamente hemos reafirmado el principio
rector de que en miras de impartir justicia, un ―tribunal
apelativo tiene la facultad inherente de considerar y
resolver errores patentes que surjan de un recurso aun
cuando éstos no hayan sido presentados por las partes.‖
S.L.G. Flores-Jiménez v. Colberg, 173 D.P.R. 843, 851
(2008) (citando a Hernández v. Espinosa, 145 D.P.R. 248,
264 (1998)); Hons. Castro, Cabán v. Depto. de Justicia,
153 D.P.R. 302, 312 (2001).
Ya desde Piovanetti v. Vivaldi, 80 D.P.R. 108, 121-
122 (1957), reconocimos que la norma de rechazar
3 En el segundo error se cuestiona la constitucionalidad de la Ley 95 a la luz de los derechos a la libre asociación y expresión, mientras que en el cuarto señalamiento la peticionaria aduce que es ilegal que los dineros que le son requeridos mediante la Ley 95 pasen al fondo creado por la Ley 238 para uso exclusivo de los intereses de la industria de carne local.
4 En su alegato, el Gobierno se limitó a objetar nuestra consideración de dicho planteamiento, sin entrar a discutir los méritos del mismo. CC-2009-1091 11
cuestiones no planteadas o resueltas por los tribunales
inferiores no es un dogma inquebrantable. Véase, además,
Granados v. Rodríguez Estrada I, 124 D.P.R. 1, 46-47
(1989); Sánchez v. Eastern Air Lines, Inc., 114 D.P.R.
691, 694-695 (1983); Santiago Cruz v. Hernández Andino, 91
D.P.R. 709, 711 (1965).
Según hemos explicado, dicha máxima restrictiva debe
aplicarse con gran cautela, apartándose de los rigores e
inflexibilidad de una regla automática. Santiago Cruz v.
Hernández Andino, supra, a la pág. 711; Piovanetti v.
Vivaldi, supra, a la pág. 122.
De ahí que si la cuestión planteada por primera vez en apelación no suscita ninguna controversia de hecho, y por el contrario, sólo envuelve una cuestión de derecho cuya solución basta para dictar en apelación un fallo final, no podríamos negarnos a considerarla sin faltar a nuestro deber de impartir justicia y de hallar en cada litigio la verdad.
Piovanetti v. Vivaldi, supra, a la pág. 122.
La controversia suscitada en este recurso gira en
torno a un asunto de gran trascendencia para nuestro
ordenamiento, lo que nos induce a manifestarnos finalmente
de manera directa y contundente sobre la temática de la
Cláusula de Comercio y sus efectos en nuestra
jurisdicción. Consideramos apropiado este caso para
dilucidar dicha problemática, ya que no se encuentran
presentes hechos en controversia relacionados con este
planteamiento en particular, lo que limita nuestra labor a
una de estricto derecho. CC-2009-1091 12
V
CLÁUSULA DE COMERCIO EN SU ESTADO DURMIENTE
Previo a dilucidar el asunto medular de si aplica a
Puerto Rico la Cláusula de Comercio de la Constitución
Federal en su versión durmiente o negativa, juzgamos
pertinente precisar en qué consiste la misma.
La potestad del Congreso de los Estados Unidos
(Congreso) para regular el comercio entre los estados, así
como con naciones extranjeras, aparece conferida
taxativamente en el Artículo I, Sección 8 de la
Constitución Federal, L.P.R.A., Tomo 1.5 Dicha disposición
constitucional, conocida comúnmente como la Cláusula de
Comercio, ha servido a través de los años como fuente
amplia del poder reglamentario de la rama legislativa
federal. L. H. Tribe, American Constitutional Law, 3ra
Ed., Nueva York, Foundation Press, 2000, T. 1, págs. 807-
808; E. Chemerinsky, Constitutional Law, Principles and
Policies, 4ta Ed., Nueva York, Ed. Aspen Publishers, 2010,
págs. 238-239.
A pesar de que la Constitución Federal no establece
restricción alguna a la injerencia de los estados en el
comercio interestatal, hace ya más de un siglo que el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos (Tribunal Supremo
Federal) decretó que, en vista de la facultad congresional
5 La Cláusula de Comercio dispone que el Congreso tendrá la facultad ―[p]ara reglamentar el comercio con naciones extranjeras, así como entre los estados y con las tribus indias.‖ Art. 1, Sec. 8, Const. EE.UU., L.P.R.A., Tomo 1 (2008). CC-2009-1091 13
específicamente adscrita, existen unas prohibiciones
implícitas al poder de los estados en este renglón.
Cooley v. Bd. of Wardens, 53 U.S. 299 (1851).
Esta limitación regulatoria se ha denominado como el
aspecto ―durmiente‖ o ―negativo‖ de la Cláusula de
Comercio y surge como contraparte al poder que le ha sido
conferido expresamente al Congreso a través de dicho
precepto constitucional. Dep‘t of Revenue of Ky. v.
Davis, 553 U.S. 328, 337-338 (2008); United Haulers Ass‘n,
Inc. v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., 550 U.S.
330, 338 (2007); Am. Trucking Ass‘n, Inc. v. Mich. Pub.
Serv. Comm‘n, 525 U.S. 429, 433 (2005).
Por su parte, James Madison, considerado como el padre
de la Constitución Federal, consideró el aspecto negativo
de la Cláusula de Comercio como el más importante. A
estos efectos, indicó que la Cláusula de Comercio se
redactó como medida para atender el abuso de poder
ejercitado por los estados al imponer cargas tarifarias
sobre los productos provenientes de los otros estados.
Explicó que, más que concederle autoridad al Gobierno
central, tenía como fin prevenir la injusticia entre los
propios estados. West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, 512
U.S. 186, 193 n. 9 (1994).
A.
A través de los años el Tribunal Supremo Federal ha
utilizado diversas teorías para apoyar el desarrollo de la CC-2009-1091 14
doctrina de la Cláusula de Comercio en su aspecto
durmiente.
Inicialmente, ésta surge como medida para atender los
efectos económicos adversos en el colectivo de la nación
norteamericana sobrevenidos como resultado de los intentos
de proteccionismo económico de los estados individuales.
Es decir, pretendía desalentar aquellas disposiciones
reglamentarias dirigidas a beneficiar los intereses
económicos dentro del estado que imponían cargas o
restricciones a los competidores de fuera de sus lindes
geográficos. A tales efectos, se destaca la importancia
de operar conjuntamente como una nación, a la vez que se
le reconoce cierto grado de autonomía fiscal a sus
componentes. En otras palabras, en términos económicos
los Estados Unidos son una sola nación. ―[The
Constitution] was framed upon the theory that the peoples
of the several states must sink or swim together, and that
in the long run prosperity and salvation are in union and
not division.‖ Baldwin v. G.A.F. Seelig, Inc., 294 U.S.
511 (1935). Véase, además, Am. Trucking Ass‘n, Inc. v.
Mich. Pub. Serv. Comm‘n, supra, a la pág. 433; West Lynn
Creamery, Inc. v. Healy, supra, a la pág. 206. ―This
principle that our economic unit is the Nation, which
alone has the gamut of powers necessary to control of the
economy, including the vital power of erecting customs
barriers against foreign competition, has as its corollary
that the states are not separate economic units.‖ H.P. CC-2009-1091 15
Hood & Sons, Inc. v. Du Mond, 336 U.S. 525, 537-538
(1949).
Los efectos perjudiciales que la doctrina quiere
evitar han sido denominados por el Tribunal Supremo
Federal como ―aislamiento‖ o ―balkinización‖, y las
medidas impugnadas han sido analizadas a la luz de la
necesidad apremiante de alcanzar el beneficio común sobre
el de cada estado individual. ―The point is to effectuate
the Framers‘ purpose to prevent a State from retreating
into the economic isolation that had plagued relations
among the Colonies and later among the States under the
Articles of Confederation.‖ Dep‘t of Revenue of Ky. v.
Davis, supra, a la pág. 338 (citas, comillas y corchetes
omitidos). Véase, además, West Lynn Creamery, Inc. v.
Healy, supra, a la pág. 202.
This mandate reflects a central concern of the Framers that was an immediate reason for calling the Constitutional Convention: the conviction that in order to succeed, the new Union would have to avoid the tendencies toward economic Balkanization that had plagued relations among the Colonies and later among the States under the Articles of Confederation.
Granholm v. Heald, 544 U.S. 460, 472 (2005) (cita,
comillas y corchetes omitidos); Dep‘t of Revenue of Ky. v.
Davis, supra, a las págs. 337-338; Wardair Canada, Inc. v.
Fla. Dept. of Revenue, 477 U.S. 1, 7 (1986).
Parte de lo que se persigue al proscribir el
proteccionismo es evitar represalias de los otros estados
generadas en respuesta al trato desigual brindado a sus CC-2009-1091 16
residentes por un estado hermano, lo cual socavaría los
designios del esquema constitucional federal. ―The
central rationale for the rule against discrimination is
to prohibit state or municipal laws whose object is local
economic protectionism, laws that would excite those
jealousies and retaliatory measures the Constitution was
designed to prevent.‖ C & A Carbone, Inc. v. Town of
Clarkstown, 511 U.S. 383, 390 (1994).
Igualmente, se protege la libertad de movimiento de
los bienes entre los estados y los demás componentes de la
Nación Americana salvaguardando el libre acceso y
competencia de los mercados constituidos por estos.
Our system, fostered by the Commerce Clause, is that every farmer and every craftsman shall be encouraged to produce by the certainty that he will have free access to every market in the Nation, that no home embargoes will withhold his exports, and no foreign state will by customs duties or regulations exclude them. Likewise, every consumer may look to the free competition from every producing area in the Nation to protect him from exploitation by any. Such was the vision of the Founders; such has been the doctrine of this Court which has given it reality.
H.P. Hood & Sons, Inc. v. Du Mond, supra, a la pág. 539;
West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, supra, a las págs. 206-
207.
Por otro lado, se le ha permitido a los estados
imponer medidas no discriminatorias siempre y cuando éstas
sean aplicadas de forma neutral aunque acarreen algún
efecto adverso sobre el comercio interestatal. Ello, en
parte, por entender que los intereses afectados dentro del CC-2009-1091 17
estado operan como salvaguarda contra el posible abuso
legislativo ejercitado hacia los residentes de otros
estados. West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, supra, a la
pág. 200.
Cabe notar que las restricciones concomitantes a la
Cláusula de Comercio no son de aplicación cuando es el
propio estado, en calidad de partícipe en el mercado y no
como ente regulador, quien ejercita esta facultad a favor
de sus propios ciudadanos. Bajo su poder de razón de
estado (―police power‖), los gobiernos tienen la
responsabilidad de proteger la salud, seguridad y el
bienestar de sus ciudadanos. Es por ello que,
tradicionalmente, gozan de gran discreción para legislar
sobre asuntos relacionados con estas áreas de interés.
[A]n exception covers States that go beyond regulation and themselves participate in the market so as to exercise the right to favor their own citizens over others. This market- participant exception reflects a basic distinction between States as market participants and as market regulators…. When a state or local government enters the market as a participant it is not subject to the restraints of the Commerce Clause.
Dep‘t of Revenue of Ky. v. Davis, supra, a la pág. 339
(citas, comillas y corchetes omitidos).
VI
De entrada debemos resolver si la Cláusula de
Comercio en su estado durmiente es de aplicación a Puerto
Rico. Como sabemos, Puerto Rico pasó a formar parte del CC-2009-1091 18
esquema constitucional de Estados Unidos como resultado de
la Guerra Hispanoamericana. Mediante el Tratado de París
de 1898, la soberanía de Puerto Rico fue cedida a los
Estados Unidos, Art. II, Tratado de París, L.P.R.A., Tomo
1, y se estableció que los derechos de los habitantes de
la Isla serían definidos por el Congreso. Íd. Art. IX.
De suerte que desde inicios de nuestra relación con los
Estados Unidos, la manera en la cual la Constitución
Federal aplicaría a Puerto Rico fue objeto de intensos
debates. Véase J. J. Álvarez González, Derecho
Constitucional de Puerto Rico y Relaciones
Constitucionales con los Estados Unidos: casos y
materiales, Bogotá, Ed. Temis S.A., 2009, págs. 409-410.
A final de cuentas, le tocó al Tribunal Supremo
Federal resolver de qué manera aplicaría la Constitución
Federal a los nuevos territorios adquiridos a finales del
Siglo XIX. Mediante los llamados Casos Insulares, el
Tribunal Supremo Federal decidió que la Constitución no
aplicaba en su totalidad ex proprio vigore a todos los
territorios. Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901).
Sólo aquellos territorios que hubieran sido ―incorporados‖
a Estados Unidos estarían sujetos en su totalidad a las
disposiciones de la Constitución Federal. En el caso de
Puerto Rico, mediante opinión dividida, se decidió que
este era un territorio no incorporado al cual sólo le
aplicarían las cláusulas de naturaleza fundamental de la
Constitución Federal. Íd. a la pág. 291. CC-2009-1091 19
Así las cosas, el Tribunal Supremo Federal ha ido
paulatinamente estableciendo cuáles cláusulas de la
Constitución Federal son de naturaleza fundamental y, por
ende, de aplicación a Puerto Rico. Así, se ha resuelto
que es de aplicación a la Isla la protección a la libertad
de expresión de la Primera Enmienda, Posadas de Puerto
Rico Associates v. Tourism Company of Puerto Rico, 478
U.S. 328 (1986), la protección contra registros y
allanamientos irrazonables, Torres v. Puerto Rico, 442
U.S. 465 (1979), la garantía a un debido proceso de ley,
Calero-Toledo v. Pearson Yacht, 416 U.S. 663 (1974), la
garantía de igual protección de las leyes, Examining Board
v. Flores de Otero, 426 U.S. 572 (1976), y la cláusula de
suspensión del hábeas corpus, Boumediene v. Bush, 553 U.S.
723 (2008).
En cuanto a la Cláusula de Comercio Interestatal,
inicialmente rechazamos la injerencia de la Cláusula de
Comercio en nuestro ordenamiento por entender que la
relación de Puerto Rico con los Estados Unidos estaba
cimentada en la Cláusula Territorial de la Constitución
Federal.6 Siguiendo esta línea de pensamiento, concluimos
que ―contrario al efecto que tiene [la Cláusula de
Comercio] sobre el poder de las legislaturas estatales,
[dicha disposición] no restringe el poder de la
6 El Artículo IV, Sec. 3, Cl. 2 de la Const. de los EE.UU., provee lo siguiente: ―The Congress shall have power to dispose of and make all needful rules and regulations respecting the territory or other property belonging to the United States; and nothing in this Constitution shall be so construed as to prejudice any claims of the United States, or of any particular State.‖ CC-2009-1091 20
legislatura insular…‖. Ballester Hnos. v. Tribunal de
Contribuciones, 66 D.P.R. 560, 566-567 (1946).
Posteriormente, en R.C.A. v. Gobierno de la Capital,
91 D.P.R. 416 (1964), sostuvimos que la Cláusula de
Comercio no aplicaba a Puerto Rico ex proprio vigore. En
ese momento, a mediados del siglo pasado, apuntamos que
luego de la cesión de Puerto Rico a los Estados Unidos
mediante el Tratado de París, a diferencia de otras
comunidades, no se hicieron extensivas en su totalidad las
disposiciones constitucionales a la Isla. Mencionamos
también que expresamente se excluyeron de aplicación a
Puerto Rico la Ley sobre Comercio Interestatal, así como
sus enmiendas, al igual que la Ley para Regular el
Comercio, aprobada el 4 de febrero de 1887 y las leyes
enmendatorias de la misma.7 Añadimos que tampoco se
hicieron extensivas las leyes de rentas internas
federales.8
Subsiguientemente, aplicamos lo señalado en RCA v.
Gobierno de la Capital, supra, en otra jurisprudencia.
Véase South P.R. Sugar Corp. v. Com. Servicio Pub., 93
D.P.R. 12, 15-16 (1966) (donde resolvimos que de todos
modos la medida impugnada no constituía ―una carga
irrazonable, discriminatoria u onerosa sobre el comercio
interestatal…‖). Mientras, en M. & B. S., Inc. v. Depto.
7 Actualmente consignado en el Artículo 38 de la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico (Ley de Relaciones Federales), 1 L.P.R.A. sec. 38 (2008).
8 Art. 9, Ley de Relaciones Federales, 1 L.P.R.A. sec. 9 (2008). CC-2009-1091 21
de Agricultura, 118 D.P.R. 319 (1987), sostuvimos la
validez de la reglamentación de cierta leche importada
conforme a la normativa federal sobre la Cláusula de
Comercio, haciendo la observación de que dicho resultado
hacía innecesario resolver su aplicabilidad a Puerto Rico.
Sin embargo, nuestra decisión en R.C.A. v. Gobierno
de la Capital, supra, comenzó a cuestionarse
posteriormente por varios miembros de este Tribunal. Así,
por ejemplo, en E.L.A. v. Supermercados Amigo, 170 D.P.R.
459, 460-470 (2007) (Sentencia), el Juez Asociado señor
Efraín Rivera Pérez emitió una Opinión Disidente en la
cual cuestionó por qué el Tribunal se negó en esa ocasión
a revisar la decisión de R.C.A. v. Gobierno de la Capital,
supra. Íd. a las págs. 460-461. Además, expresó el Juez
Asociado señor Rivera Pérez que, a su entender, la
Cláusula de Comercio en su estado durmiente se extendía a
Puerto Rico a través de la Ley de Relaciones Federales,
supra. Íd. a la pág. 467.
Posteriormente, el Juez Asociado señor Francisco
Rebollo López se insertó al debate sobre la validez de
nuestra decisión en R.C.A. v. Gobierno de la Capital,
supra. En su Opinión de Conformidad en Asoc. Importadores
de Cerveza v. E.L.A., 171 D.P.R. 140, 143-172 (2007)
(Sentencia) expresó el Juez Asociado señor Rebollo López
que:
[D]adas las circunstancias particulares de nuestra relación con Estados Unidos, los argumentos a favor de la aplicación a Puerto CC-2009-1091 22
Rico de la cláusula de comercio, en su estado durmiente, son más persuasivos que los argumentos en contra….
[E]ntendemos que la doctrina relativa al estado durmiente de la cláusula de comercio de la Constitución de Estados Unidos aplica al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, según lo ha desglosado el Tribunal Supremo federal.
Íd. a las págs. 159, 161 (énfasis en original).
B.
A nivel federal la discusión sobre este tema, aunque
abundante, es diametralmente opuesta a lo que decidimos en
RCA v. Gobierno de la Capital, supra.
Inicialmente, en Lugo v. Suazo, 59 F.2d 386, 390 (1er
Cir. 1932), se dictaminó sin discusión alguna que la
Cláusula de Comercio no era extensiva a Puerto Rico.
Luego, en Sancho v. Bacardí Corp. of Am., 109 F.2d 57, 62-
63 (1er Cir. 1940), se indicó que dicha disposición
constitucional resultaba inaplicable ya que Puerto Rico no
era un estado de la Unión, sino que la facultad
legislativa sobre la Isla residía en la Cláusula
Territorial. Finalmente, en Buscaglia v. Ballester, 162
F.2d 805, 806-807 (1er Cir. 1947), se rechazó la
aplicación a Puerto Rico de la Cláusula de Comercio tanto
en su versión activa como durmiente por no ser éste un
estado sino un territorio organizado no incorporado de los
Estados Unidos.
No obstante, en Trailer Marine Transp. Corp. v.
Rivera Vázquez, 977 F.2d 1 (1er Cir. 1992), se revocó el CC-2009-1091 23
dictamen de Buscaglia v. Ballester, supra. El Tribunal de
Apelaciones federal para el Primer Circuito determinó que
las relaciones constitucionales entre Estados Unidos y
Puerto Rico habían evolucionado al punto de asemejarse a
un estado con su propio sistema republicano de gobierno,
lo que lo colocaba dentro del ámbito de la Cláusula de
Comercio durmiente.
We think that the force of the reasoning in Buscaglia has been sapped by events since that decision. However the matter may have appeared in 1947, certainly since 1952 Puerto Rico has had sufficient effective autonomy to classify it as something more than the mere agent of Congress and thus bring it within the dormant Commerce Clause doctrine.
Trailer Marine Transp. Corp. v. Rivera Vázquez, supra, a
la pág. 9.
El tribunal indicó que el propósito de la legislación
federal del 1950 y 1952 atinente a Puerto Rico fue el
concederle a la Isla un grado de autonomía e independencia
normalmente asociada con los estados de la Unión. Trailer
Marine Transp. Corp. v. Rivera Vázquez, supra, a las págs.
8-9. Asimismo, razonó el referido foro que los propósitos
que alientan la doctrina de la Cláusula de Comercio
durmiente, tales como la integración económica y evitar la
interferencia con el flujo del comercio nacional, son de
igual aplicación a la relación de Puerto Rico con los
La doctrina expuesta en Trailer Marine Transp. Corp.
v. Rivera Vázquez, supra, sigue vigente y es aplicada CC-2009-1091 24
consistentemente por los tribunales federales. Véanse
Antilles Cement Corp. v. Acevedo Vilá, 408 F.3d 41 (1er
Cir. 2005); Walgreen Co. v. Rullán, 405 F.3d 50 (1er Cir.
2005); Starlight Sugar, Inc. v. Soto, 253 F.3d 137 (1er
Cir. 2001).
C.
La discusión sobre este tema se ha extendido entre ex
miembros de esta Curia y profesores de derecho quienes, a
pesar de utilizar teorías diferentes, en su mayoría
coinciden en que existen limitaciones al poder
reglamentario de Puerto Rico en materia del comercio
interestatal. Opina el otrora Juez Asociado señor Raúl
Serrano Geyls:
En lo que toca a Puerto Rico, aunque ha habido intensos debates sobre la aplicación de la Cláusula de Comercio a nuestro país… no hay duda de que, independientemente de las justificaciones teóricas, las normas establecidas por el Tribunal Supremo federal para los estados rigen en Puerto Rico por razón de que el Congreso desde 1900 incluyó a la Isla en el sistema de comercio estadounidense.
R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos
y Puerto Rico, Puerto Rico, Ramallo Bros. Printing, 1986,
Vol. 1, pág. 341.
En su libro de reciente publicación, el profesor José
Julián Álvarez González cuestiona el que Puerto Rico tenga
la capacidad de promulgar reglamentaciones vedadas a los
estados, lo que equivaldría a reconocerle más autonomía
que la que éstos poseen. A esos efectos ha expresado
―[q]ue la ley federal de comercio interestatal no aplique CC-2009-1091 25
a Puerto Rico, por voluntad del Congreso, no significa
necesariamente que tampoco apliquen las limitaciones que
surgen de la propia cláusula de comercio.‖ J. J. Álvarez
González, Derecho constitucional de Puerto Rico y
relaciones constitucionales con los Estados Unidos: casos
y materiales, Bogotá, Ed. Temis S. A., 2009, pág. 574
(énfasis en original).
Asimismo, el profesor Álvarez González también ha
indicado lo siguiente:
La doctrina de incorporación territorial se inventó para permitir al gobierno federal tratar con Puerto Rico libre de muchas de las ataduras que la Constitución federal impone a ese gobierno. De ello no se infiere – ni lógicamente ni de forma alguna – que esa doctrina sirva o pueda servir para liberar al gobierno de Puerto Rico frente al poder federal.
Álvarez González, op. cit., a la pág. 575 (énfasis en
original).
Por su parte, el profesor David M. Helfeld coincide
con la premisa de que no se le puede permitir a Puerto
Rico interferir con el comercio interestatal o profesar el
aislamiento económico cuando dicha conducta le está
prohibida a los estados. Al mismo tiempo, hace mención de
las limitaciones implantadas por la Sección 3 de la Ley de
Relaciones Federales que prohíben tanto la imposición de
tarifas a las exportaciones a Estados Unidos como
impuestos discriminatorios a artículos importados de los
Estados Unidos o el extranjero frente a aquellos
producidos o manufacturados en la Isla. David Helfeld, How CC-2009-1091 26
Much of the Federal Constitution is Likely to be Held
Applicable to the Commonwealth of Puerto Rico?, 39 Rev.
Jur. U.P.R. 169, 190 (1970).
D.
No cabe duda que a través de los años la relación de
Puerto Rico y los Estados Unidos ha ido evolucionando y se
ha fortalecido de diversas maneras. En múltiples
ocasiones, el Tribunal Supremo Federal ha expresado que
Puerto Rico debe ser tratado como si fuera un estado para
propósitos constitucionales o de aplicación estatutaria.
Así, por ejemplo, el Tribunal expresó en Rodríguez v.
Popular Democratic Party, 457 U.S. 1 (1982), que Puerto
Rico, al igual que los estados federados, puede decidir la
manera en que llena vacantes en las cámaras legislativas.
Íd. a la pág. 8. Por su parte, en Alfred L. Snap & Son,
Inc. v. Puerto Rico, 458 U.S. 592 (1982), se decidió que
Puerto Rico puede ejercer su poder de parens patrie para
asegurar que los beneficios del sistema federal no sean
negados a sus ciudadanos como si fuera un estado.
A base de esto, nos parecen acertadas las expresiones
de la ex Jueza Asociada del Tribunal Supremo Federal
Sandra Day O‘Connor en United States v. Laboy-Torres, 553
F.3d 715 (3er Cir. 2009):
It is thus not surprising that ―although Puerto Rico is not a state in the federal Union, ‗it … seems to have become a State within a common and accepted meaning of the word.‘‖…. Consistent with this common and accepted understanding, Congress frequently uses the term ―State‖ to refer also to Puerto Rico…. More CC-2009-1091 27
significantly, when Congress fails explicitly to refer to Puerto Rico, courts must nonetheless inquire whether it intended to do so…. Conducting this inquiry, courts routinely conclude that Congress intended to include Puerto Rico even when a statute is silent on that front….
Íd. a las págs. 721-722 (citas internas omitidas y énfasis
suplido).
Amparados en que Puerto Rico es considerado por la
jurisprudencia federal en la mayoría de las ocasiones como
si fuese un estado de la Unión federal, pasamos a
considerar el asunto medular de esta Opinión: ¿Aplica la
Cláusula de Comercio en su estado durmiente a Puerto Rico?
Como ya discutimos, la Cláusula de Comercio es una de
las más eminentes delegaciones de poder que se le hizo al
Congreso de los Estados Unidos. Su vertiente negativa o
durmiente representa la herramienta principal del esquema
constitucional para prohibir la balkinización entre los
componentes de la federación. Por ende, y ante la cada
vez mayor integración de Puerto Rico al sistema federal,
la justificación para la aplicación de esa Cláusula a la
Isla es sencilla.
Si en términos prácticos Puerto Rico se asemeja a un
estado, le deben ser de aplicación igualmente las
limitaciones que recaen sobre estos en virtud de la
Cláusula de Comercio. Resultaría inconcebible la
posibilidad de que exista una jurisdicción que sea
considerada como un estado en los Estados Unidos que no
esté sujeta a la Cláusula que representa la herramienta de CC-2009-1091 28
integración económica y nacional más importante de la
Constitución Federal. Los efectos desfavorables al
federalismo que la Cláusula de Comercio en su estado
durmiente está dirigida a evitar también sirven de
fundamento para la implementación del aspecto durmiente o
negativo de la Cláusula de Comercio a Puerto Rico.
Aunque nuestra Constitución provee para la imposición
y el cobro de contribuciones por parte del Estado, según
sea dispuesto por la Asamblea Legislativa,9 y dicha
facultad se ha interpretado como una amplia y abarcadora,
Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, 155 D.P.R. 548
(2001); Continental Ins. Co. v. Srio. de Hacienda, 154
D.P.R. 146 (2001), su capacidad tributaria no es
ilimitada. El desempeño de su papel como ente fiscal debe
ser ejercitado de manera cónsona con pautas de naturaleza
constitucional, así como aquellas otras restricciones que
le sean de aplicación. Sobre este particular, la Ley de
Relaciones Federales en su Artículo 3 dispone que no se
hará distinción entre los artículos importados de Estados
Unidos y aquellos similares producidos o manufacturados en
Puerto Rico. Art. 3, Ley de Relaciones Federales,
L.P.R.A., Tomo 1, Sec. 3 (2008).
De otra parte, las enmiendas a nuestra Constitución
están circunscritas a que éstas sean ―compatible[s] con la
resolución decretada por el Congreso de los Estados Unidos
aprobando [la] Constitución con las disposiciones
9 Art. VI, Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1 (2008). CC-2009-1091 29
aplicables de la Constitución de los Estados Unidos, con
la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico y con la
Ley Pública 600 … adoptada con el carácter de un
convenio‖. Art. VII, Sec. 3, Const. E.L.A., L.P.R.A.,
Tomo 1 (2008).
El propósito de esta condición se expuso de la
siguiente manera:
Applicable provisions of the United States Constitution and the Federal Relations Act will have the same effect as the Constitution of the United States has with respect to State constitutions or State laws. United States laws not locally inapplicable will have equal force and effect in Puerto Rico as throughout the States except as otherwise provided in the Federal Relations Act. Any act of the Puerto Rican Legislature in conflict with … the Constitution of the United States or United States laws not locally inapplicable would be null and void.
Within this framework, the people of Puerto Rico will exercise self-government. As regards local matters, the sphere of action and the methods of government bear a resemblance to that of any State of the Union.
Examining Bd. of Eng‘rs v. Flores de Otero, supra, a las
págs. 593-594 n. 25.
Podemos colegir, por lo tanto, que el esquema
normativo provisto para nuestra relación con los Estados
Unidos equipara el alcance de la Constitución Federal y la
Ley de Relaciones Federales en nuestro ordenamiento a la
preeminencia de la Constitución Federal sobre las
constituciones y disposiciones estatutarias de los
estados. CC-2009-1091 30
Por otro lado, y además de la Cláusula de Comercio,
queda claro que el Congreso quería prohibir que Puerto
Rico discriminara contra artículos importados. Esta
voluntad quedó categóricamente plasmada en la Sección 3 de
la Ley de Relaciones Federales. Art. 3, Ley de Relaciones
Federales, L.P.R.A., Tomo 1, Sec. 3 (2008). Por ende, aun
si sostuviéramos que no es de aplicación ex proprio vigore
la Cláusula de Comercio en su estado durmiente a Puerto
Rico, la propia Ley de Relaciones Federales le prohíbe a
la Isla discriminar contra artículos importados, por lo
cual el efecto sería el mismo: la Isla no puede levantar
barreras de aislamiento económico con el resto de la
Nación.
Es por eso que no deben sorprendernos los serios
cuestionamientos que se han levantando en contra de
nuestra determinación en R.C.A v. Gobierno de la Capital,
supra. Como vimos, en esa ocasión decidimos que la
Cláusula de Comercio en su estado durmiente no era de
aplicación a Puerto Rico, por lo cual la Isla podía poner
en vigor medidas económicas que le estarían vedadas a los
estados. Como muy bien expone el Prof. Álvarez González:
[L]a sola enunciación de esa consecuencia demuestra su imposibilidad. Resulta increíble que el Congreso en 1952 haya estado dispuesto a reconocerle a Puerto Rico un poder del que carecen los estados y que es tan contrario a la cada vez mayor integración económica en Estados Unidos.
J. J. Álvarez González, op. cit., pág. 574. CC-2009-1091 31
Coincidimos con las expresiones de éste. El
razonamiento de R.C.A v. Gobierno de la Capital, supra,
sencillamente no va acorde con la realidad de la relación
constitucional de Puerto Rico y los Estados Unidos. Dicho
caso no tiene espacio en nuestra jurisprudencia y queda
hoy revocado.
Conforme a lo anteriormente expuesto, hoy decidimos
que las limitaciones inherentes a la Cláusula de Comercio
interestatal en su estado durmiente son de aplicación a
Puerto Rico ex proprio vigore. Por ende, al igual que los
estados de la federación, Puerto Rico está
constitucionalmente vedado de imponer medidas económicas
que afecten negativamente el comercio interestatal.
VII
Una vez resuelto el asunto preliminar de la
aplicación de los preceptos que abarca la Cláusula de
Comercio en su modalidad durmiente a Puerto Rico, nos toca
atender si la legislación impugnada en efecto los
contraviene.
Reiteradamente hemos reconocido el principio de que
todo estatuto es y se presume constitucional hasta que se
determine lo contrario. Aut. Carreteras v. 8,554.741 m/c
I, 172 D.P.R. 278, 298 (2007); Rexach v. Ramírez, 162
D.P.R. 130, 148 (2004); Cerame-Vivas v. Srio. de Salud, 99
D.P.R. 45, 51 (1970).
Al ejercer nuestra función judicial encauzada a
auscultar la validez de un estatuto lo hacemos conscientes CC-2009-1091 32
de la deferencia exigida al ejercicio del Poder
Legislativo acorde su mandato constitucional, conforme los
roles adscritos a cada una de las ramas gubernamentales
bajo el esquema de separación de poderes allí prescrito.
Se busca, por lo tanto, lograr aquellas interpretaciones
que sostengan su validez ante los ataques por alegada
deficiencia constitucional. Aut. Carreteras v. 8,554.741
m/c I, supra, a la pág. 298; Rexach v. Ramírez Vélez,
supra, a la pág. 149; Nogueras v. Hernández Colón, 127
D.P.R. 405, 412 (1990).
Una ley puede ser declarada inconstitucional tanto de
su faz como en su aplicación. Aut. Carreteras v.
8,554.741 m/c I, supra, a la pág. 298; Rexach v. Ramírez
Vélez, supra, a la pág. 148; Asoc. Ctrl. Acc. C. Maracaibo
v. Cardona, 144 D.P.R. 1, 22 (1997).
Como parte del proceso de evaluar la
constitucionalidad de una ley bajo la óptica de su faz, es
menester considerar si de su propio texto surge el vicio
que la torna inconstitucional. De otra parte, para
determinar si el estatuto vulnera derechos
constitucionales en su aplicación es preciso analizar el
contexto en el cual la medida impugnada ha sido empleada
para determinar si ha tenido el efecto de infringir alguna
disposición constitucional. Rexach v. Ramírez Vélez,
supra, a la pág. 148; Asoc. Ctrl. Acc. C. Maracaibo v.
Cardona, supra, a la pág. 23. CC-2009-1091 33
A pesar del tiempo transcurrido desde su génesis, la
doctrina de la Cláusula de Comercio durmiente no resulta
de fácil aplicación. Así lo reconoció el Juez Asociado
del Tribunal Supremo Federal Clarence Thomas quien, luego
de detallar los fundamentos judiciales utilizados a través
de los años para validarla, consignó la siguiente
observación: ―[D]espite more than 100 years of negative
Commerce Clause doctrine, there is no principled way to
decide this case under current law.‖ United Haulers
Ass‘n, Inc. v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth.,
supra, a la pág. 353 (Opinión Concurrente del Juez
Thomas).
Igualmente, por voz del Tribunal Supremo Federal se
ha descrito la jurisprudencia en esta área como ―terreno
no firme‖ donde las decisiones tomadas equivalen a
reacciones judiciales a situaciones particulares. ―[W]e
have described our own decisions in this area as a
‗quagmire‘ of judicial responses to specific state tax
measures…‖. Am. Trucking Ass‘n, Inc. v. Scheiner, 483
U.S. 266, 280 (1987).
La fluctuación de las bases sobre las cuales se
asienta la doctrina desarrollada en torno a la Cláusula de
Comercio en su aspecto negativo ha ocasionado
incertidumbre. A la vez, ha engendrado detractores dentro
del seno del propio Tribunal Supremo Federal. A estos
efectos, ha sido severamente criticada por varios de sus
miembros por entender estos que según la misma ha sido CC-2009-1091 34
expandida se les coloca en una posición injustificada de
intervención judicial.10
Queda claro, sin embargo, que el análisis a
utilizarse bajo los parámetros de la Cláusula de Comercio
en su estado durmiente rechaza la formalidad y en su lugar
exige un examen individualizado caso a caso con especial
atención a los propósitos y efectos del precepto en
cuestión. West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, supra, a la
pág. 201.
Las leyes pueden resultar discriminatorias de su faz,
a base del propósito que persiguen o por su efecto en el
comercio interestatal.11 Cuando un estatuto claramente
discrimina de su faz contra el comercio interestatal o
cuando tiene el propósito y/o efecto práctico de favorecer
10 Explica el Juez Scalia que no existe base histórica para interpretar dicha disposición constitucional más allá de la autorización al Congreso para reglamentar el comercio. Manifiesta que él estaría dispuesto a acatar, conforme el principio de stare decisis, decisiones anteriores sobre esta doctrina cuando la disposición estatal discrimina de su faz contra el comercio interestatal o estén en juego leyes idénticas a estatutos previamente declarados inconstitucionales. Véase United Haulers Ass‘n, Inc. v. Oneida- Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., 550 U.S. 330, 348 (2007) (Opinión Concurrente en parte del Juez Scalia) (resumiendo su posición al respecto según expuesta en casos anteriores).
El Juez Thomas, por su parte, formula el debate de la siguiente manera: ―[A]pplication of the Commerce Clause turns solely on policy considerations, not on the Constitution. Because this Court has no policy role in regulating interstate commerce, I would discard the Court‘s negative Commerce Clause jurisprudence.‖ Véase United Haulers Assn., Inc. v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., supra, a la pág. 349 (Opinión Concurrente del Juez Thomas) (haciendo un recuento de sus expresiones similares previamente vertidas sobre este particular).
11 Para una discusión sobre la tendencia del Tribunal Supremo Federal a evaluar los ataques a legislación federal promulgada dentro del ámbito de poder de la Cláusula de Comercio utilizado bajo el marco revisor de la faz del estatuto en lugar del método tradicional de medir su validez según su aplicación, véase D. L. Franklin, Facial Challenges, Legislative Purpose, and the Commerce Clause, 92 Iowa L. Rev. 41 (noviembre 2006); N. Stewart, Note, Turning the Commerce Clause Challenge ―on its Face‖: Why Federal Commerce Clause Statutes Demand Facial Challenges, 55 Case Western Reserve Law Rev. 161 (otoño 2004); J. S. Baker, Jr., Jurisdictional and Separation of Powers Strategies to Limit the Expansion of Federal Crimes, 54 Am. U. L. Rev. 545 (febrero 2005). CC-2009-1091 35
los intereses locales sobre los de fuera del estado, como
regla general, se considerará inválido per se y
corresponde al ente regulador defenderlo presentando
evidencia de que éste sirve un propósito legítimo el cual
no puede ser atendido por medios alternos razonables no
discriminatorios.
Under the resulting protocol for dormant Commerce Clause analysis, we ask whether a challenged law discriminates against interstate commerce. A discriminatory law is ―virtually per se invalid‖ and will survive only if it advances a legitimate local purpose that cannot be adequately served by reasonable nondiscriminatory alternatives.
Dept. of Revenue of Kentucky v. Davis, supra, a la pág.
338 (citas y comillas omitidas). Véase, además, Hunt v.
Wash. State Apple Adver. Comm‘n, 432 U.S. 333, 353 (1977).
De otra parte, cuando la disposición está redactada
en términos neutrales y su aplicación no resulta
parcializada, se presume lícita. Su legitimidad, a la luz
de la Cláusula de Comercio, se determinará en función al
balance entre la intrusión que ésta representa al comercio
interestatal frente a los beneficios que genera. En estos
casos, corresponde a la parte que la impugna establecer
que la interferencia ocasionada al comercio interestatal
es excesiva. Pike v. Bruce Church, Inc., 397 U.S. 137,
142 (1970).
[The Pike test is] reserved for laws directed to legitimate local concerns, with effects upon interstate commerce that are only incidental. Under the Pike test, we will uphold a nondiscriminatory statute… unless the burden imposed on interstate commerce is clearly CC-2009-1091 36
excessive in relation to the putative local benefits.
United Haulers Assn., Inc. v. Oneida-Herkimer Solid Waste
Mgmt. Auth., supra, a la pág. 346 (citas, comillas y
corchetes omitidos). Véase, además, Am. Trucking Ass‘n.,
Inc. v. Mich. Pub. Serv. Comm‘n, supra, a la pág. 433;
Dep‘t of Revenue of Ky. v. Davis, supra, a la pág. 339.
Como primer paso al análisis correspondiente bajo el
aspecto durmiente de la Cláusula de Comercio debe
preguntarse si la reglamentación en controversia
discrimina contra el comercio interestatal. Dep‘t of
Revenue of Ky. v. Davis, supra, a la pág. 338; United
Haulers Assn., Inc. v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt.
Auth., supra, a la pág. 338; Am. Trucking Ass‘n, Inc. v.
Mich. Public Serv. Comm‘n, supra, a la pág. 433.
Una de las maneras en que se puede interferir con el
comercio interestatal es a través de cargas económicas al
flujo de las transacciones entre los estados. Con el
propósito de indagar la legalidad de los impuestos
refrendados por los estados a este tipo de actividad se
han establecido una serie de criterios que han de servir
al tribunal como guía en su gestión interpretativa. Así
pues, se considerará una medida tributaria válida si
cumple con los siguientes requisitos: (1) existe un nexo
sustancial entre la actividad sujeta a la contribución y
el estado que la impone; (2) la contribución está
distribuida o proporcionada equitativamente; (3) la CC-2009-1091 37
contribución en cuestión no discrimina contra el comercio
interestatal, y (4) la contribución está relacionada
apropiadamente con los servicios provistos por el estado.
Esta doctrina, esbozada inicialmente en Complete Auto
Transit, Inc. v. Brady, 430 U.S. 274, 279 (1977), ha sido
avalada por el Tribunal Supremo Federal en casos donde el
planteamiento gira en torno al aspecto durmiente de la
Cláusula de Comercio.12 Am. Trucking Ass‘n, Inc. v. Mich.
Public Serv. Comm‘n, supra, a la pág. 438; Am. Trucking
Ass‘n, Inc. v. Scheiner, supra, a la pág. 277; Wardair
Canada, Inc. v. Fla. Dep‘t of Revenue, supra, a la pág. 8.
Para efectos del caso que nos ocupa, nos vemos
precisados a abordar únicamente los aspectos relacionados
al tercer criterio aludido anteriormente. Es decir, el
aspecto de discrimen. Ello es así puesto que el
planteamiento según esgrimido por la parte peticionaria en
su recurso gira exclusivamente en torno al alegado
propósito y motivo discriminatorio de la contribución
impugnada.13
12 La Cláusula de Comercio en su aspecto durmiente aplica igualmente a medidas protectoras que interfieren con el comercio extranjero. La validez de contribuciones a productos del extranjero se mide a base de los cuatro factores enunciados en Complete Auto Transit, Inc. v. Brady, 430 U.S. 274 (1977), y dos adicionales. Éstos son: (1) que no exista el riesgo de imposición de contribuciones múltiples a nivel internacional, y (2) que la contribución no impida que el gobierno federal se exprese con ―una voz‖ al regular las relaciones comerciales con naciones extranjeras. Japan Line, Ltd. v. Los Angeles County, 441 U.S. 434 (1979); Iberia v. Srio. de Hacienda, 135 D.P.R. 57 (1993); Gómez Hnos., Inc. v. Srio. de Hacienda, 114 D.P.R. 367 (1983).
13 En ningún momento se cuestiona la facultad gubernamental para exigir la aportación como tampoco se impugna la fórmula dispuesta en la Ley 95 para fijar el monto de las tarifas aplicables a los importadores frente a aquellas correspondientes a la producción de carne local. CC-2009-1091 38
En el contexto de la Cláusula de Comercio en su
acepción negativa se entiende por ―discrimen‖ el trato
desigual dispensado a los intereses económicos dentro y
fuera del estado beneficiando a los primeros e imponiendo
cargas a los últimos. Esta premisa ha sido articulada por
el máximo foro federal de diferentes maneras. ―In this
context ‗discrimination‘ simply means differential
treatment of in-state and out-of-state economic interests
that benefits the former and burdens the latter.‖ United
Haulers Ass‘n, Inc. v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt.
Auth., supra, a la pág. 338; Granholm v. Heald, supra, a
la pág. 472. ―[W]hen a law favors in-state business over
out-of-state competition, rigorous scrutiny is appropriate
because the law is often the product of simple economic
protectionism.‖ United Haulers Assn., Inc. v. Oneida-
Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., supra, a la pág. 343
(cita y comillas omitidas). ―[S]tates may not impose
taxes that facially discriminate against interstate
business and offer commercial advantage to local
enterprises….‖ Am. Trucking Ass‘n, Inc. v. Mich. Pub.
Serv. Comm‘n, supra, a la pág. 433 (citas, comillas y
corchetes omitidos); Granholm v. Heald, supra, a la pág.
472. ―[A] state tax that favors in-state business over
out-of-state business for no other reason that the
location of its business is prohibited by the Commerce
Clause.‖ Am. Trucking Ass‘n, Inc. v. Scheiner, supra, a
la pág. 286. CC-2009-1091 39
Como parte del análisis requerido bajo los parámetros
de la Cláusula de Comercio en su estado durmiente, se
examinarán igualmente los efectos prácticos de la medida
cuestionada para verificar si éstos resultan
discriminatorios. ―The commerce clause forbids
discrimination, whether forthright or ingenious. In each
case it is our duty to determine whether the statute under
attack, whatever its name may be, will in its practical
operation work discrimination against interstate
commerce.‖ West Lynn Creamery, Inc. v. Healy, supra, a la
pág. 201 (cita y comillas omitidas).
Las tarifas protectoras que recaen exclusivamente
sobre productos provenientes de otro estado sin que
apliquen a mercancías similares oriundas del estado
impositor constituyen el ejemplo clásico de una ley
discriminatoria contra el comercio interestatal. West
Lynn Creamery, Inc. v. Healy, supra, a la pág. 193. ―This
‗negative‘ aspect of the Commerce Clause prohibits
economic protectionism – that is, regulatory measures
designed to benefit in-state economic interests by
burdening out-of-state competitors.…‖ Íd. a la pág. 192
(cita y comillas omitidas). ―Preservation of local
industry by protecting it from the rigors of interstate
competition is the hallmark of the economic protectionism
that the Commerce Clause prohibits.‖ Íd. a la pág. 205.
―The Commerce Clause presumes a national market free from
local legislation that discriminates in favor of local CC-2009-1091 40
interests.‖ C & A Carbone, Inc. v. Town of Clarkstown,
supra, a la pág. 393.
En Am. Trucking Ass‘n, Inc. v. Mich. Pub. Serv.
Comm‘n, supra, se avaló la constitucionalidad de una
tarifa que exigía el pago de derechos anuales impuesta a
camiones de arrastre operando dentro del estado. El
Tribunal Supremo Federal concluyó que la actividad en
cuestión no vulneraba los cuatro factores enunciados en
Complete Auto Transit, Inc. v. Brady, supra. Para llegar
a esta conclusión el máximo foro federal utilizó los
axiomas jurisprudenciales empleados para analizar si la
reglamentación estatal discrimina de su faz, así como en
su efecto práctico contra el comercio interestatal.
De otra parte, en West Lynn Creamery, Inc. v. Healy,
supra, se declaró inconstitucional un impuesto a la leche
vendida por comerciantes de fuera de Massachusetts a
detallistas dentro del mencionado estado, el cual luego
era distribuido entre los productores de leche locales.
Se consideró que los pagos requeridos constituían un
impuesto que ocasionaba que el precio de la leche
producida fuera del estado resultara más caro. Aunque el
impuesto aplicaba de igual manera a la leche proveniente
de Massachusetts, el alza ocasionada en el precio del
producto local se veía reducida por los subsidios
concedidos únicamente a este sector. Utilizando un
enfoque pragmático el Tribunal Supremo Federal dictaminó
que el esquema establecido por la reglamentación CC-2009-1091 41
constituía esencialmente una tarifa protectora, la cual
tenía tanto el propósito como el efecto de discriminar a
favor de los productos estatales.
Asimismo en Am. Trucking Ass‘n, Inc. v. Scheiner,
supra, a la pág. 284, el Tribunal Supremo Federal encontró
que ciertos impuestos implantados por Pennsylvania sobre
vehículos de fuera del estado eran discriminatorios, ya
que tenían el efecto práctico de cobrarle un impuesto por
milla recorrida a los camiones provenientes de fuera del
estado aproximadamente cinco veces más alto que el
asignado a los locales. La opinión subrayó la importancia
de indagar las consecuencias de la medida en controversia
sobre el radio de acción delimitado por la Cláusula de
Comercio.
Al estudiar las disposiciones de la Ley 95, a la luz
de los principios rectores de las limitaciones de la
Cláusula de Comercio antes reseñadas, podemos concluir que
de su faz no se desprende vicio alguno.14
Con el fin de fundamentar su argumento de discrimen,
la peticionaria inicialmente alude a los trámites llevados
14 Aprovechamos para mencionar la diferencia en el enfoque utilizado al explorar la constitucionalidad de un estatuto desde la perspectiva de su faz a diferencia de en su aplicación. Al declarar inconstitucional una ley de su faz se está juzgando la función legisladora. En otras palabras, se examina si al promulgar el estatuto la Legislatura se excedió de los poderes que le fueron constitucionalmente conferidos o transgredió algún derecho individual. De otra parte, cuando se menciona la inconstitucionalidad de un estatuto en su aplicación se refiere a las acciones u omisiones del ejecutivo en la implementación del mandato legislativo. Véase Quinn Rosenkranz, The Subjects of the Constitution, 62 Stan. L. Rev. 1209, 1227 (mayo 2010). CC-2009-1091 42
a cabo en la Asamblea Legislativa, los cuales
eventualmente culminaron con la aprobación de la Ley 95.
En los mismos surgen comentarios de los legisladores así
como documentos en los cuales se menciona la necesidad de
legislar para proteger la industria de carne local de la
amenaza económica que representan las importaciones.
No obstante, como paso inicial al ejercicio de
hermenéutica nuestro ordenamiento nos dirige al texto de
la ley. ―Cuando la ley es clara libre de toda ambigüedad,
la letra de ella no debe ser menospreciada bajo el
pretexto de cumplir su espíritu.‖ Art. 14 del Código
Civil (31 L.P.R.A. sec. 14 (1993)). Bajo este supuesto,
el texto constituye la expresión por excelencia de toda la
intención legislativa. Así pues, si el mandato
legislativo aparece registrado de forma clara e
inequívoca, libre de ambigüedad, venimos obligados por sus
términos sin necesidad de escudriñar más allá de su letra.
S.L.G. Rodríguez-Rivera v. Bahía Park, 180 D.P.R. 340, 355
(2010); Rullán Rivera v. A.E.E., 179 D.P.R. 433, 444
(2010); Claro TV y Junta Regl. Tel. v. OneLink, 179 D.P.R.
177, 209-210 (2010).
Es únicamente en aquellas situaciones en que el
estatuto se muestra confuso o existen dudas sobre su
verdadero propósito que debemos acudir a la intención
legislativa manifestada a través de su historial
legislativo, su exposición de motivos, de los diversos
informes de las comisiones de las cámaras o de los debates CC-2009-1091 43
celebrados en el hemiciclo. S.L.G. Rodríguez-Rivera v.
Bahía Park, supra, a las págs. 355-356.
Sin embargo, al examinar el historial legislativo
debemos estar atentos pues ―las leyes han de ser
interpretadas a base de lo que la Asamblea Legislativa
hizo y no a base de lo que ésta dejó de hacer, ni de la
actuación personal de uno de sus miembros‖. Elicier v.
Sucn. Cautiño, 70 D.P.R. 432, 437 (1949).
Las disposiciones de la Ley 95, según descritas al
inicio de esta Opinión, claramente denotan la paridad del
trato conferido a los intereses del componente local y de
los importadores. Entre las medidas promulgadas mediante
dicha ley, favorecedoras de la industria de la carne
independientemente del origen del producto, notamos el
aumentar su consumo en general así como proveer servicios
de asesoramiento técnico. Art. 4 de la Ley 95 (5 L.P.R.A.
sec. 3003 (2005)).
Como parte de las funciones delegadas a la Oficina de
la Reglamentación se destaca el promover mayor
participación tanto de los productores locales como de los
importadores para recabar su asistencia en lograr los
propósitos estatutarios. Art. 6(b) de la Ley 95 (5
L.P.R.A. sec. 3005(b) (2005)). De hecho, la Junta
Administrativa a cargo de la administración del Fondo
estaba compuesta por representantes de ambos grupos. Art.
10 de la Ley 95 (5 L.P.R.A sec. 3009 (2005)). CC-2009-1091 44
Cónsono con lo anterior, igualmente en la Exposición
de Motivos de la Ley 95 se recogen intereses
salvaguardados en dos renglones paralelos: uno, en base a
la salud y, otro, en la economía. De una parte, se
reconoce el valor alimenticio de este producto en la dieta
humana, por lo que se busca implantar medidas para hacerlo
accesible a un mayor número de personas y de este modo
mejorar su nutrición. A la par, se promueve el
fortalecimiento de la industria mediante la implantación
de sistemas de información y mercadeo, ambas gestiones
dirigidas a ser de utilidad tanto a las empresas locales
como a las importadoras. A estos efectos, la Exposición
de Motivos correspondiente precisó lo siguiente:
Siendo la carne de res alimento básico de alto valor alimenticio en la dieta humana, es nuestro deber dirigir todos los esfuerzos que sean necesarios para lograr el fortalecimiento y desarrollo que requiere esta empresa. Se caracteriza la misma al presente, por una desorganización la cual es visible a diferentes niveles. Reflejo de lo antes indicado es lo siguiente: la carencia de oficinas centralizadas en la cual se pueda tener accesible información sobre precios y condiciones de venta de la carne de res; ausencia de centros de datos sobre diversos aspectos de la industria; falta de orientación y promoción consistente y permanente así como falta de centros de investigación relacionados con la industria de la carne de res.
La permanencia así como la expansión de mercados existentes para la carne de res son de vital importancia para el bienestar de los productores, importadores y otros relacionados con este mercado tan importante para la economía de la Isla. De igual manera es importante que la carne de res sea accesible a un mercado eficiente de manera que podamos asegurar una mejor nutrición a nuestro pueblo. CC-2009-1091 45
En consideración a lo aquí expuesto esta Asamblea Legislativa ratifica su intención de promover el bienestar general de esta industria así como también velar porque el interés público quede protegido.
(Énfasis nuestro).
La Exposición de Motivos corrobora, por lo tanto, los
designios estatutarios según plasmados en la Ley 95. Allí
se menciona que, aparte de perseguir un fin salubrista,
dicho precepto atendía asuntos de interés de la ―industria
de la carne‖ en su acepción más amplia, es decir,
contingencias relacionadas al producto independientemente
de su origen.
Resalta, pues, del propio texto de la Ley 95, que las
medidas implantadas palpablemente implicaban también apoyo
a los importadores, quienes a su vez contaban con la
presencia de sus representantes en la administración
conjunta del Fondo. De la expresión legislativa escrita
no se desprende el proteccionismo que intima Northwestern.
A base de lo anterior, resolvemos que el mandato
legislativo aparece escrito de forma clara e inequívoca,
lo que nos obliga a hacer valer sus términos según
consignados en la ley, sin necesidad de acudir a recursos
alternos más allá de su letra.
No podemos, por tanto, dictaminar que la Ley 95
discrimina de su faz contra el aspecto negativo de la
Cláusula de Comercio de la Constitución Federal, ya que —
según redactada — no tiene como fin o propósito beneficiar CC-2009-1091 46
a los productores locales en detrimento de los
importadores.
Dicho esto, nos toca resolver si hubo discrimen desde
la perspectiva práctica en la ejecución de la Ley 95.
Respondemos en la afirmativa.
En la implementación de la Ley 95 se denota una
incuestionable intención y efecto discriminatorio. A
través del Fondo se patrocinó exclusivamente el adelanto
de la industria local dejando a un lado los intereses de
la competencia proveniente de fuera de la Isla. Al corto
tiempo de haberse aprobado la Ley 95 ya existía tensión
entre el grupo local y los importadores.
Dentro del periodo aproximado de un año de aprobada
la Ley 95 surgieron conflictos entre ambos grupos. Ello
suscitó una reunión el 7 de diciembre de 1993 con el
entonces Secretario de Agricultura en donde se encontraban
también presentes miembros de la Junta Administrativa.
Dicha reunión se llevó a cabo con el propósito de
propulsar la enmienda de la Ley 95 para eliminar del todo
la participación de los importadores en el Fondo y de este
modo limitar el alcance de la Ley 95 exclusivamente a la
industria de carne de res del país. Según consta en la
Minuta correspondiente, el representante de los
importadores adscribió la situación imperante a ―la
dificultad de relaciones entre importadores y productores
locales [a la vez que entendió] que es difícil que [el CC-2009-1091 47
Fondo según instituido] pueda funcionar adecuadamente‖.
Ap. 107.
Hubo consenso entre los presentes sobre esta
particular enmienda y la Junta Administrativa se
comprometió a preparar un borrador del proyecto de
enmiendas para trabajarse conjuntamente con el
Departamento de Agricultura para que eliminara el
componente de los importadores. Ap. 107.
En el Informe Mensual de la Oficina para la
Reglamentación de la Industria de Carne de Res
correspondiente al mes de junio de 1995,15 se mencionan
reuniones en dos (2) supermercados ―relacionado con la
venta de carne del país‖. Ap. 121. De otra parte, se
hace referencia a varias reuniones con la Agencia Publimer
para preparar la promoción de la carne de res del país.
Asimismo, indica sobre su presentación a la Junta
Administrativa y al Secretario de Agricultura e informa
que la promoción está programada para salir al aire
durante el mes de septiembre.
Así las cosas, el Fondo contrató con la Compañía
Publimer para el desarrollo de una campaña publicitaria
dirigida a promocionar únicamente el consumo de carne de
res del país. El documento de la campaña oficial aparece
fechado el 14 de junio de 1995. Ap. 108-123. Todos los
15 Este informe, preparado por el Sr. Josep Marull Tauler, entonces Administrador del Fondo y fechado el 18 de septiembre de 1995, iba dirigido al Secretario de Agricultura. CC-2009-1091 48
objetivos allí fijados inciden en el producto local y se
resumen en los siguientes aspectos publicitarios: (1)
crear conciencia de que existe una alternativa real en la
carne de res de P.R.; (2) fomentar el consumo de carne de
res de P.R.; (3) crear imagen positiva; (4) crear
reconocimiento de nombre, y (5) demostrar frescura y
calidad del producto. Ap. 237.
La campaña, que se difundió ampliamente a través de
la radio y la prensa local, se extendió desde septiembre a
noviembre de 1995. Ap. 124-126. Su costo total ascendió
a doscientos setenta y nueve mil ochocientos sesenta y
nueve dólares con ochenta y cinco centavos ($279,869.85).
Ap. 123.
No cabe duda de que todos los anuncios pautados bajo
este cometido se circunscribieron a impulsar única y
exclusivamente la producción de carne local. Mediante la
mencionada publicidad se destacaron las bondades del
producto elaborado en la Isla, particularmente su
frescura, sabor y calidad. A la vez se acentuó su origen,
indicando que ello constituía ―lo mejor de nuestra
tierra.‖ Ap. 127-152.
Resulta evidente que, al utilizar los recaudos
decretados por la Ley 95 para fines exclusivos de la
promoción de la industria local en detrimento de los
provenientes de fuera de la Isla, se les estaba cobrando a
los importadores un recaudo con fines estrictamente CC-2009-1091 49
proteccionistas, en contravención a las disposiciones de
la Cláusula de Comercio durmiente.16
Esta finalidad proteccionista quedó también puesta de
manifiesto con la aprobación de la Ley 238. Este nuevo
precepto cristalizó la política pública gubernamental
prevaleciente en ese momento, la cual pretendía ―promover
el desarrollo de la Industria Agropecuaria y sentar las
bases para el apoderamiento, por parte de los
agroempresarios de sus negocios agrícolas‖. Exposición de
Motivos de la Ley 238, Leyes de Puerto Rico, pág. 1306.
En otras palabras, a través de la nueva legislación se
estaba proporcionando un instrumento para el autocontrol
del mencionado sector, a través de acuerdos entre sus
componentes, limitando el rol del gobierno a uno de mero
facilitador.
A base de lo antes expuesto, decretamos que la Ley 95
en su implementación, atenta contra los principios que
alientan el postulado constitucional que nos ocupa. No
cabe duda de que se utilizó el mecanismo de las
aportaciones requeridas a los importadores para beneficio
exclusivo de la industria nativa promoviendo el consumo de
su producto y adelantando sus intereses en el mercado
local. Esta gestión, a todas luces proteccionista,
claramente lesiona los intereses de las entidades
importadoras quienes vienen obligadas a sobrellevar una
16 Notamos que, no empece el costo considerable de la publicidad en cuestión, no consta en autos evidencia alguna que acredite qué otro uso, si alguno, se le dio al presupuesto allegado al Fondo en virtud de la Ley 95. CC-2009-1091 50
carga económica desigual por la mera razón de estar
radicadas fuera de la Isla.
Es importante destacar que no estamos aquí frente a
las acciones del Gobierno actuando bajo el manto de sus
funciones de poder de razón de estado (―police power‖),
mediante la cual se utilizan fondos públicos para proteger
la salud de sus constituyentes o reforzar la economía a
través de subsidios o programas dirigidos a fortalecer la
industria local. Por el contrario, nuestro análisis se
encuentra centrado en la validez del esquema establecido
mediante una cuota mandatoria asignada a los importadores
con el exclusivo fin y propósito de adelantar la causa de
sus competidores nativos.
En vista de nuestra determinación, se hace
innecesario discutir los errores restantes consignados por
la parte peticionaria.
VIII
Decretamos, por lo tanto, que por constituir una
medida protectora discriminatoria, la Ley 95, en su
implementación, vulnera la Cláusula de Comercio de la
Constitución de los Estados Unidos en su estado durmiente.
Por consiguiente, se revoca la Sentencia recurrida.
Se dictará Sentencia de conformidad.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE Certiorari PUERTO RICO Y EL SECRETARIO DEL DEPARTAMENTO DE HACIENDA
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, decretamos que por constituir una medida protectora discriminatoria, la Ley 95, en su implementación, vulnera la Cláusula de Comercio de la Constitución de los Estados Unidos en su estado durmiente. Por consiguiente, revocamos la Sentencia recurrida.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta disiente con opinión escrita a la que se une el Juez Presidente señor Hernández Denton. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre y disiente con opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda Recurridos CC-2009-1091 Certiorari
Northwestern Selecta, Inc. Peticionaria
Opinión Disidente emitida por la Jueza Asociada señora FIOL MATTA a la que se une el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 26 de marzo de 2012.
La norma que hoy adopta el Tribunal tendrá
consecuencias muy graves, pues limita, de manera
excesiva y totalmente innecesaria, los poderes de
razón de estado de nuestra Asamblea Legislativa
para aprobar medidas válidas en beneficio de la
malograda economía del país. La consecuencia –
deseada o no- de esta decisión es que toda acción
legislativa que pretenda apoyar o beneficiar a la
industria puertorriqueña sobre las demás estará
sujeta a un análisis constitucional riguroso de
virtual invalidación. De esa forma, la Opinión CC-2009-1091 2
mayoritaria debilita seriamente la capacidad del gobierno de
Puerto Rico para defender, desarrollar, beneficiar,
incentivar y reactivar nuestra economía.
A este resultado se llega partiendo de la premisa
equivocada de que la cláusula de comercio de la Constitución
federal, en su estado durmiente, aplica a los hechos del
presente caso. Al aceptar la alegación del peticionario, la
mayoría se fija tan solo en que el caso envuelve una
contribución y una actuación gubernamental que alegadamente
da preferencia al comerciante local sobre el extranjero. Ese
análisis unidimensional no toma en consideración la
abundante jurisprudencia federal que establece claras
distinciones entre las situaciones que deben ser analizadas
bajo la cláusula de comercio y las que requieren otro
enfoque constitucional, particularmente, un análisis de
subsidio compelido de expresión gubernamental bajo la
cláusula de libertad de expresión, que es el que debe usarse
en este caso.
Pero aun bajo su propia premisa, es decir, que la
situación planteada en este caso requiere determinar si se
ha violado la cláusula de comercio federal, la Opinión
mayoritaria adolece de dos defectos que invalidan sus
conclusiones. En primer lugar, la mayoría confunde el
análisis ordinario requerido por el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos para ataques constitucionales a una
legislación, de su faz o en su aplicación, con el análisis
para efectos de la cláusula de comercio que distingue entre CC-2009-1091 3
una actuación gubernamental que discrimina de su faz contra
el comercio interestatal y un estatuto que discrimina contra
éste en su aplicación. Por eso, el Tribunal comete el error
de concluir que la contribución impuesta a los importadores
de carne de res no es válida, bajo la normativa de la
cláusula de comercio, por el uso que se le dio al dinero
recolectado, que fue adelantar un mensaje alegadamente
discriminatorio contra ellos. Como veremos, la diferencia
entre una contribución discriminatoria de su faz y una que
discrimina en su aplicación, en lo que concierne a la
cláusula de comercio, nada tiene que ver con el uso que se
le dé al dinero recolectado por la contribución. Tal
conclusión es ajena a toda la jurisprudencia interpretativa
de dicha disposición constitucional. Dado que en este caso
las tasas contributivas son iguales tanto para los
importadores como para los productores locales, el
escrutinio aplicable bajo la cláusula de comercio durmiente,
si alguno, es el de ―excesiva onerosidad‖. La prueba
presentada por Northwestern, la peticionaria en este caso,
no sostiene la conclusión de inconstitucionalidad bajo ese
escrutinio.
En segundo lugar, el Tribunal omite los desarrollos
normativos sobre la cláusula de comercio durmiente que
operan como excepciones a los límites establecidos por ésta
y son pertinentes a esta controversia. En particular, no
profundiza en la doctrina del ―participante en el mercado‖ y
el poder que tienen los Estados para beneficiar a sus CC-2009-1091 4
comerciantes locales sobre los de otras jurisdicciones,
siempre y cuando el Estado no intervenga exclusivamente como
ente regulador y, en esa función, establezca un obstáculo
considerable al comercio interestatal.
Por entender que el Tribunal aplica el análisis
constitucional equivocado y, peor aún, lo aplica
equivocadamente al adoptar una normativa incompleta e
innecesariamente restrictiva de la cláusula de comercio en
su estado durmiente, disiento.
I.
Para identificar con precisión el análisis
constitucional requerido para atender adecuadamente esta
controversia, hay que indagar con mayor profundidad en los
hechos del caso ante nuestra consideración.
Mediante la Ley para Crear la Oficina de la
Reglamentación y Promoción de la Industria de la Carne de
Res (Ley 95),17 el gobierno de Puerto Rico adoptó como
política pública el desarrollar y fortalecer la industria de
la carne de res en la isla. Según se desprende de la
Exposición de Motivos de la Ley 95, ―[s]iendo la carne de
res [un] alimento básico de alto valor alimenticio en la
dieta humana, es nuestro deber dirigir todos los esfuerzos
que sean necesarios para lograr el fortalecimiento y
desarrollo que requiere esta empresa‖.18 La Asamblea
17 Ley Núm. 95 de 29 de noviembre de 1992, 5 L.P.R.A. sec. 3001 et seq.
18 Leyes de Puerto Rico 1992, p. 615. CC-2009-1091 5
Legislativa concluyó que ―[l]a permanencia[,] así como la
expansión de mercados existentes para la carne de res[,] son
de vital importancia para el bienestar de los productores,
importadores y otros relacionados con este mercado tan
importante para la economía de la Isla‖.19 Es decir, que el
propósito expreso y declarado de la ley era promover los
intereses de la industria de la carne, incluyendo
productores locales e importadores.20 Finalmente, y ante el
interés apremiante del estado de garantizar el abasto de
alimentos de la población, la Asamblea Legislativa declaró
que ―es importante que la carne de res sea accesible en un
mercado eficiente de manera que podamos asegurar una mejor
nutrición a nuestro pueblo‖.21 De igual forma, vinculó el
desarrollo de la industria de la carne de res con la
―creación de fuentes de empleo‖.22
Para lograr este objetivo, la ley delegó en dicha
Oficina la ―responsabilidad de adoptar y poner en vigor
varios programas y medidas orientadas a propiciar el
19 (Énfasis suplido) Id.
20 Según la Ley 95, entre los fines y propósitos del estatuto está ―[p]romover el mercado ordenado tanto de la carne de res producida localmente así como la importada‖. (Énfasis suplido) 5 L.P.R.A. sec. 3003. A través de todo el estatuto se puede notar referencias tanto al productor local como al importador de carne. 5 L.P.R.A. secs. 3001, 3005(b), entre otras.
21 Leyes de Puerto Rico 1992, p. 615.
22 5 L.P.R.A. sec. 3005(d). CC-2009-1091 6
desarrollo de una industria [ganadera] próspera‖.23 Es
decir, la ley no se limita a una actividad en particular,
sino que abarca numerosos programas e iniciativas con miras
a adelantar el fin legislativo.24 Entre otras medidas, la
Ley 95 estableció un Fondo para el Fomento de la Industria
de la Carne de Res. Las aportaciones a dicho Fondo
provendrían de una contribución especial dirigida tanto a
productores locales como a importadores de carne de res. A
los productores locales se les cobraría $4.14 por cada
animal sacrificado en matadero y $1.00 por cada ternero. Por
su parte, los importadores pagarían un centavo ($0.01) por
cada libra de carne importada ―tomando como base el pago
hecho para el producto local en consideración al rendimiento
del animal sacrificado por el productor local‖.25 Es decir,
la cantidad que pagarían los importadores por cada libra
importada equivaldría, dentro de una aproximación, a lo
aportado por los productores. De esa forma la Asamblea
Legislativa se aseguró que la contribución fuese lo más
semejante posible entre el productor y el importador,
evitando así un trato discriminatorio. Por último, la Ley 95
dispuso que ―[l]as aportaciones al Fondo comenzarán a ser
23 (Énfasis suplido) 5 L.P.R.A. sec. 3002.
24 Según la Ley 95, la Oficina tiene el ―propósito principal de promover actividades, programas y servicios que propicien el desarrollo y fortalecimiento de la industria de la carne de res en Puerto Rico‖. 5 L.P.R.A. sec. 3003.
25 5 L.P.R.A. sec. 3008. CC-2009-1091 7
exigibles treinta (30) días después de la vigencia de la
Ley‖.26
El texto de la Ley 95 no explica cómo se distribuirían
los recaudos del Fondo entre los diferentes programas a
establecerse. No obstante, dispone que al menos el 10% de lo
recaudado se utilizará para sufragar la operación y
administración de la Oficina creada por el estatuto.27
La peticionaria Northwestern Selecta, Inc.
(―Northwestern‖) es una importadora de carne de res según
definido por la Ley 95.28 Por tanto, estaba obligada a pagar
un centavo por cada libra de carne de res importada desde el
29 de diciembre de 1992. Sin embargo, la peticionaria no
pagó la contribución impuesta por la Ley 95, acumulando una
deuda con el ELA de $301,526.28.29 Esta deuda representa los
tres años de vigencia de la Ley 95, periodo en que
Northwestern no hizo aportación alguna al Fondo.
Ante la falta de pago de Northwestern, el ELA presentó
una demanda en cobro de dinero, alegando que la deuda era
líquida, vencida y exigible. Por su parte, Northwestern
sostuvo que la Ley 95 era inconstitucional por violar su
derecho a la libre expresión, al obligarla a pagar una
contribución que sería utilizada para sufragar una campaña
26 Id.
27 5 L.P.R.A. sec. 3003.
28 5 L.P.R.A. sec. 3001.
29 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, p. 1; Apéndice petición de certiorari, p. 75. CC-2009-1091 8
dirigida por la Oficina Reglamentadora que favorecía el
consumo de la carne producida localmente sobre la carne que
era importada.
Según se desprende del expediente, la campaña
publicitaria que promovía el consumo de carne de res local
se inició el 14 de junio de 1995, dos años y medios después
de la vigencia de la Ley 95 y de la contribución especial
establecida en dicho estatuto.30 Northwestern, según sus
propias alegaciones, no pagó la contribución especial por
los primeros dos años y medio de vigencia de la Ley 95, es
decir, desde antes del inicio de la campaña publicitaria que
ahora impugna. Sin embargo, insiste en que no debe cantidad
alguna porque la Ley 95, según aplicada a través de la
campaña publicitaria que favorecía el consumo de la carne
local sobre la importada, tiene vicios constitucionales.
La peticionaria sostiene que el costo de dicha campaña
publicitaria fue de $279,869.85.31 A su vez, quedó
demostrado que el dinero recaudado por el Fondo superó
notablemente la cantidad alegadamente invertida en la
campaña publicitaria.32 Es decir, gran parte del dinero
30 Petición de certiorari, p. 3.
31 Id.
32 A modo de ejemplo, según el Informe Mensual correspondiente al mes de junio de 1995 de la Oficina para la Reglamentación de la Industria de la Carne de Res, el total de fondos acumulados en el año fiscal 1994-95 fue de $769,575.86; Apéndice petición de certiorari, p. 117. No obstante, las partes no nos han suministrado información que nos permita saber la totalidad de los fondos recaudados durante la vigencia de la Ley 95. Lo que sí CC-2009-1091 9
obtenido por virtud de la Ley 95 no se utilizó para dicha
campaña. En efecto, la mayor parte del dinero recaudado por
el Fondo no fue utilizado para la campaña impugnada, sino
que se usó para los demás fines de la Ley 95, que
Northwestern no ha impugnado y de los que se ha beneficiado,
sin aportar dinero alguno como ordena el estatuto.
Ante el Tribunal de Primera Instancia, Northwestern
adelantó dos argumentos principales. En primer lugar, que la
contribución dispuesta por la Ley 95 es inconstitucional al
constituir una ―imposición forzosa por parte del gobierno de
una aportación económica que sería utilizada para fomentar
expresiones que son contrarias a sus intereses‖.33 Es decir,
cuestionó la validez de la contribución frente a su derecho
a la libertad de expresión. En segundo lugar, cuestionó el
traslado del Fondo establecido por la Ley 95 a uno de los
fondos creados por la Ley Núm. 238 de 18 de septiembre de
1996 (―Ley 238‖).34 Esa ley dispuso que el remanente del
Fondo creado originalmente por la Ley 95 para el desarrollo
de toda la industria de carne de res en Puerto Rico sería
trasladado a uno de los fondos creados para cada sector o
grupo de sectores comprendidos en la industria agropecuaria.
La Ley 238 excluyó a los importadores, pues el propósito del
podemos colegir de la información previamente descrita es que el dinero utilizado en la campaña impugnada representa una fracción del total de fondos recaudados por la Ley 95.
33 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, p. 8; Apéndice petición de certiorari, p. 10.
34 Ley para el Ordenamiento de las Industrias Agropecuarias de Puerto Rico, 5 L.P.R.A. sec. 3051 et seq. CC-2009-1091 10
nuevo estatuto, distinto a la Ley 95, sí era fomentar la
industria local.35 Northwestern también alegó que, como la
Ley 238 no requirió la contribución de los importadores al
nuevo fondo, ello tuvo el efecto retroactivo de librarle del
pago de las contribuciones adeudadas bajo la Ley 95.
Ambas partes presentaron mociones de sentencia sumaria
ante el foro de instancia. El Tribunal de Primera Instancia
declaró sin lugar la solicitud presentada por Northwestern
y, según solicitado por el ELA, ordenó a la peticionaria
pagar la deuda de $301,526.28. Según el foro primario, la
campaña publicitaria realizada con los fondos recaudados
bajo la Ley 95 era una expresión gubernamental legítima y no
violó el derecho constitucional a la libre expresión de
Northwestern.36 En particular, el foro primario concluyó que
―resulta evidente que los fondos recaudados por las
aportaciones de la Ley 95 no se destinarán exclusivamente
para adelantar los intereses de la carne de res local sino
que se destinarán para múltiples actividades en beneficio
del público consumidor‖.37 En cuanto al segundo argumento de
la peticionaria, el foro de instancia concluyó que si
hubiese sido la intención de la Asamblea Legislativa eximir
a los importadores del pago de la aportación impuesta por la
Ley 95 durante su vigencia, ello se hubiese hecho constar en
35 5 L.P.R.A. sec. 3056.
36 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, p. 12; Apéndice petición de certiorari, p. 86.
37 Id. CC-2009-1091 11
la Ley 238.38 De igual forma, validó la acción legislativa
de transformar el fondo creado bajo la Ley 95.
Northwestern recurrió al Tribunal de Apelaciones y éste
confirmó la sentencia del tribunal de instancia. Según el
foro apelativo, la controversia entre las partes requiere un
análisis bajo la normativa sobre subsidio compelido de
expresión gubernamental.39 Aplicando la norma de U.S. v.
United Foods, Inc.40 y Glickman v. Wileman Bros. &
Elliots,41 el foro intermedio concluyó que la campaña
publicitaria impugnada constituye una expresión legítima que
adelanta un interés gubernamental sustancial y que forma
parte de un esquema abarcador para atender las necesidades
de la industria de la carne de res en Puerto Rico. Ante el
apelativo, Northwestern alegó, por primera vez, que el cobro
de la contribución bajo la Ley 95 y el uso parcial de lo
recaudado para financiar la campaña publicitaria viola la
cláusula de comercio de la Constitución federal, en su
estado durmiente. El foro apelativo no consideró los méritos
de dicha contención al entender que se debió haber
presentado primero ante el tribunal de instancia. El
Tribunal de Apelaciones también validó los cambios
realizados al fondo por la Ley 238.
38 Id, p. 20; Apéndice petición de certiorari, p. 94.
39 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, p. 11.
40 533 U.S. 405 (2001).
41 521 U.S. 457 (1997). CC-2009-1091 12
Inconforme, Northwestern presentó una petición de
certiorari ante este Tribunal alegando la comisión de cuatro
errores. Aduce que el historial legislativo de la Ley 95
demuestra que ésta tiene un objetivo discriminatorio.42
También se reafirma en que la Ley 95 es contraria a la
libertad de expresión al obligarle a ―financiar el mercado
del producto de su competencia‖.43 En cuanto a la
impugnación de la Ley 95 al amparo de la cláusula de
comercio, la peticionaria insiste en que el uso de la
contribución requerida para promover la carne local
convirtió dicho estatuto en inconstitucional en su
aplicación. Por último, repite su posición de que la Ley 238
le liberó de su deber de pagar la contribución impuesta por
la Ley 95.
Por su parte, el ELA sostiene que el fondo es parte de
un amplio marco reglamentario y el uso del dinero en
publicidad es ―mínimo e incidental a actividades de diversa
naturaleza subsidiadas con las aportaciones establecidas [en
la Ley 95]‖.44 En cuanto a la alegación de Northwestern de
que dicha contribución violenta sus derechos a la libertad
42 No obstante, las porciones del historial legislativo que Northwestern presenta tienden a confirmar que la Ley 95 no es discriminatoria. Por ejemplo, se hace referencia a las expresiones del entonces Secretario de Agricultura quien, ante una pregunta sobre si la Ley 95 ayudaría a la industria local de carne, éste contesta que el Fondo establecido por dicho estatuto no tiene como propósito promover los productos locales. Véase petición de certiorari, p. 7.
43 Id, p. 9.
44 Alegato del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, p. 5. CC-2009-1091 13
de expresión, el ELA arguye que se trata de expresión
gubernamental que no está sujeta al escrutinio estricto y
que se fundamenta en la ―legítima política pública del
Estado de promover la industria de la carne de res‖.45 El
ELA sostiene que está adelantando el interés estatal
importante de desarrollar la economía del país apoyando a la
industria de la carne de res en general. De igual forma, el
gobierno propone que la Ley 95 también tiene como objetivo
salvaguardar la salud de la población. Finalmente, el ELA no
discute el error relacionado con la aplicación de la
cláusula de comercio en su estado durmiente, por entender
que se presentó tardíamente. Como veremos, esto es crucial,
pues todos los análisis referentes a la cláusula de comercio
requieren que el Estado presente prueba antes de que un
tribunal pase juicio sobre la inconstiucionalidad de una
ley.
II.
La Opinión del Tribunal insiste en que este caso está
sujeto a la normativa sobre la cláusula de comercio
durmiente. Se equivoca. Igualmente, se equivoca al no
reconocer que, aun si se tratara de un caso de cláusula de
comercio, están presentes algunas de las excepciones a dicha
doctrina reconocidas por la jurisprudencia. Finalmente, la
normativa general sobre la cláusula de comercio en su estado
durmiente es diferente a la adoptada hoy por el Tribunal y
45 Id. CC-2009-1091 14
es mucho menos restrictiva que lo que se desprende de la
Opinión. Los efectos nocivos del criterio mayoritario sobre
las facultades de nuestra legislatura para atender los
problemas económicos del país nos requieren un análisis
constitucional más adecuado.
La Constitución de los Estados Unidos delega en el
Congreso el poder para regular el comercio con las naciones
extranjeras y entre los diferentes Estados, así como las
tribus indígenas.46 Por vía de esta disposición, mejor
conocida como la cláusula de comercio, el congreso federal
tiene un poder amplio para organizar la economía nacional de
los Estados Unidos. Muchas de las leyes aprobadas por el
Congreso surgen de sus poderes bajo esta cláusula. Ahora
bien, además del poder afirmativo que esta disposición
constitucional otorga al Congreso para actuar en cuanto al
comercio interestatal, el Tribunal Supremo de los Estados
Unidos ha resuelto que la cláusula de comercio también tiene
un efecto restrictivo sobre los poderes de los estados y
demás jurisdicciones de los EEUU de adoptar legislación
económica que afecte el comercio interestatal.47 A esa
doctrina se le conoce como la cláusula de comercio en su
estado durmiente. Esta limitación, cuyo propósito es evitar
el proteccionismo económico por parte de los gobiernos
46 Constitución de los Estados Unidos, Artículo I, Sección 8, cláusula 3. ―The Congress shall have the Power […] [t]o regulate Commerce with foreign Nations, and among the several states, and with the Indian Tribes‖.
47 Camps Newfound/Owatonna v. Town of Harrison, 520 U.S. 564, 571 (1997). CC-2009-1091 15
locales, existe aunque no haya acción congresional al amparo
de la cláusula de comercio.48 Como veremos a continuación en
más detalle, las limitaciones de la cláusula de comercio en
su estado durmiente aplican únicamente a actuaciones
estatales de naturaleza reglamentaria o contributiva que
sean discriminatorias en sí mismas o que constituyan una
carga indebida sobre el comercio interestatal y, por eso, se
conviertan en un obstáculo a la economía de los Estados
Unidos como conjunto.49 No obstante, el objetivo de impedir
obstáculos locales al flujo de comercio interestatal ―no
eleva el libre comercio sobre todos los demás valores‖.50 Es
48 Dep‘t of Revenue v. Davis, 553 U.S. 328, 337-338 (2008). En sentido contrario, el Congreso federal puede autorizar que un estado o jurisdicción adopte reglamentación que de otra forma estaría prohibida bajo la cláusula de comercio durmiente. Maine v. Taylor, 477 U.S. 131, 158 (1986). Según el Tribunal Supremo federal, el origen de esta doctrina reside en la preocupación dual de los constituyentes estadounidenses por que no se produjera la llamada ―balcanización‖ de la economía, y tampoco que, a nombre de este objetivo unificador, se prescindiera del federalismo y la autonomía local. Id, p. 338. Véase, además, United Haulers Ass‘n v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., 550 U.S. 330, 338 (2007).
49 GMC v. Tracy, 519 U.S. 278, 287 (1997). ―The negative or dormant implication of the Commerce Clause prohibits state taxation […] or regulation that discriminates against or unduly burdens interstate commere and thereby impedes free private trade in the national marketplace‖. Veáse, además, Hughes v. Alexandria Scrap Crop., 426 U.S. 794, 803 (1976).
50 (Énfasis suplido) United Haulers Ass‘n v. Oneida, supra, p. 344, citando a Maine v. Taylor, 477 U.S. 131, 151 (1986). ―The Commerce Clause significantly limits the ability of States and localities to regulate or otherwise burden the flow of interstate commerce, but it does not elevate free trade above all other values‖. CC-2009-1091 16
decir, si bien, en ciertas circunstancias, la cláusula
limita el poder de los estados para aprobar legislación
económica,51 no elimina este poder del todo. Por el
contrario, los estados y demás jurisdicciones preservan sus
poderes de razón de estado para adoptar aquellas medidas
económicas que protejan la salud, la seguridad y el
bienestar general de sus ciudadanos. Incluso, como veremos a
continuación, estos poderes pueden emplearse de tal forma
que favorezcan intereses económicos locales sobre el
comercio interestatal sin que ello constituya una violación
a la cláusula de comercio en su estado durmiente.52 Como
resolvió el Tribunal Supremo federal en Camp
Newfound/Owatonna v. Town of Harrison, ―[l]a cláusula de
comercio no prohíbe toda acción estatal diseñada para dar a
sus residentes ventajas en el mercado‖.53
51 Bacchus Imps. v. Dias, 468 U.S. 263, 271 (1984).
52 Id. ―No one disputes that a State may enact laws pursuant to its police powers that have the purpose and effect of encouraging domestic industry‖.
53 Camp Newfound/Owatonna v. Town of Harrison, supra, p. 590. ―The Commerce Clause does not prohibit all state action designed to give its residents an advantage in the marketplace‖. Al igual que muchos otros análisis de índole constitucional, al examinar esta cláusula no cabe una visión mecánica ni una aplicación automática. Véase United Bldg. & Constr. Trades Council v. Camden, 465 U.S. 208, 219 (1984). Tampoco podemos olvidar que el análisis bajo la cláusula de comercio durmiente no es de naturaleza sustantiva; su única finalidad es determinar si la acción estatal tiene un propósito discriminatorio, sin justificación para ello, o, si no lo tiene, cuál es su efecto sobre el comercio interestatal. Bajo un análisis de cláusula de comercio no hace falta que el estado presente una justificación independiente para su proceder. Hughes v. Alexandria Scrap Corp., supra, p. 809. ―We do not CC-2009-1091 17
La doctrina de la cláusula de comercio durmiente no ha
estado exenta de críticas. Por el contrario, muchos impugnan
su existencia y validez bajo la Constitución federal,54
enfatizan los peligros de una aplicación sobre-extendida y
critican su desarrollo jurisprudencial accidentado.55 No es
de extrañar, pues, que la jurisprudencia más reciente del
Tribunal Supremo federal apunte en dirección contraria a la
que adopta la Opinión mayoritaria en este caso. Distinto a
lo que hace hoy nuestro Tribunal, el Tribunal Supremo
federal se ha mostrado más propenso a eliminar las
believe the Commerce Clause was intended to require independent justification for such action‖. Véase, además, White v. Mass. Council of Constr. Emprs., 460 U.S. 204, 207 (1983).
54 A modo de ejemplo, el Juez Asociado del Tribunal Supremo de los Estados Unidos Clarance Thomas ha sostenido consistente y enfáticamente que la doctrina de la cláusula de comercio en su estado durmiente no tiene base alguna en la Constitución y que descartaría toda la jurisprudencia federal a esos efectos. ―I would entirely discard the Court‘s negative Commerce Clause jurisprudence. […] [It] has no basis in the Constitution‖. Dep‘t of Revenue v. Davis, supra p. 361 (Thomas, concurrente). Véase, además, United Haulers Ass‘n v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., supra, p. 349 (Thomas, concurrente).
55 Otro crítico de la doctrina de la cláusula de comercio en su estado durmiente es el Juez Asociado Antonin Scalia. En su disidente en Camps Newfound/Owatonna v. Town of Harrison en 1997, a la que se unieron los jueces Rehnquist, Ginsburg y Thomas, el juez Scalia sostiene que la doctrina de la cláusula de comercio durmiente se ha desviado de su origen. Id, p. 595 (Scalia, disidente). ―The Court‘s negative-commerce-clause jurisprudence has drifted far from its moorings‖. Desde entonces, el alto foro federal ha limitado considerablemente las restricciones bajo esta figura. Véase, además, Dep‘t of Revenue v. Davis, supra, p. 359 (Scalia, concurrente) y United Haulers Ass‘n v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., supra, p. 348 (Scalia, concurrente). CC-2009-1091 18
restricciones a los poderes estatales impuestos bajo la
cláusula de comercio durmiente y a identificar excepciones a
la doctrina, todo lo cual torna en inapropiado e innecesario
un análisis bajo dicha disposición en muchos casos.56 Atrás
quedaron las aplicaciones inflexibles de esta doctrina que
hoy revive este Tribunal.57
Como adelantáramos, la cláusula de comercio en su
estado durmiente aplica únicamente cuando el estado
reglamenta el comercio.58 Es decir, no toda participación
56 Véase, por ejemplo, Dep‘t of Revenue v. Davis, supra (2008); United Haulers Ass‘n. v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., supra (2007); Am. Trucking Ass‘n v. Michigan, 545 U.S. 429 (2005); GMC v. Tracy, supra (1997).
57 Durante la década de 1930 y 1940, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos amplió considerablemente el radio de aplicación de la cláusula de comercio en su estado durmiente. Véase, por ejemplo. Baldwin v. G.A.F. Selig, 294 U.S. 511 (1935) y Hood & Sons v. Du Mond, 336 U.S. 525 (1949). Es en esos casos que vemos referencias a que la unidad económica nacional de los Estados Unidos es inquebrantable y prohibiciones a la reglamentación estatal discriminatoria o excesivamente obstaculizadora. No podemos perder de perspectiva que estos casos se resuelven en un momento particular en la historia de ese país en el que se estaban afirmando los poderes del gobierno federal bajo la cláusula de comercio. Las expresiones más recientes del Tribunal Supremo de los EEUU se han alejado de ese nacionalismo económico a favor de reconocer el rol de los gobiernos locales frente a sus respectivos retos económicos.
58 Dep‘t of Revenue v. Davis, supra, p. 337. ―The modern law of what has come to be called the dormant Commerce Clause is driven by concern about economic protectionism, that is regulatory measures designed to benefit in-state economic interests by burdening out-of-state competitors‖. Cabe mencionar que en este caso el Tribunal Supremo federal validó la acción gubernamental impugnada por entender que el estado no actuó exclusivamente en su rol como reglamentador de la actividad económica. Id, p. 348. Véase, además, Maine v. Taylor, supra, p. 138. ―In determining whether a State has overstepped its role in CC-2009-1091 19
del estado en la economía activa un análisis relacionado a
la cláusula de comercio:
La Cláusula de Comercio no prohíbe toda acción estatal diseñada para dar a sus residentes una ventaja en el mercado, sino aquella acción de esa descripción en conexión con la reglamentación estatal del comercio interestatal.59
De igual manera, en Hughes v. Alexandria Scrap Cop., supra,
el máximo foro federal reconoció que ―el hilo conductor de
todos estos casos [sobre la cláusula de comercio en su
estado durmiente] es que el estado intervino con el
funcionamiento natural del mercado interestatal ya sea
mediante una prohibición o mediante una reglamentación
onerosa‖.60 Por tanto, para motivar un análisis bajo esta
disposición constitucional federal hace falta que la
reglamentación impugnada incluya una acción estatal
afirmativa que controle, obligue, discrimine, prohíba o
imponga sobre el comercio interestatal alguna carga
indebida, y, además, obstaculice o impida el comercio
interestatal. Si la acción estatal discriminatoria no obliga
regulating interstate commerce…‖; Granholm v. Heald, 544 U.S. 460 (2005).
59 (Énfasis en original) New Energy Co. v. Limbach 486 U.S. 269, 278 (1988). ―The Commerce Clause does not prohibit all state action designed to give its residents an advantage in the marketplace, but only action of that description , in connection with the State‘s regulation of interstate commerce‖.
60 (Énfasis suplido) Hughes v. Alexandria Scrap Corp., supra, p. 806. ―The common thread of all these cases is that the State interfered with the natural functioning of the interstate market either through prohibition or through burdensome regulation‖. CC-2009-1091 20
o prohíbe conducta, o ésta no afecta indebidamente el
comercio interestatal, no hay violación a la cláusula de
Por el contrario, cuando el estado actúa en su rol como
―participante en el mercado‖, ni siquiera hay cabida para un
análisis bajo la cláusula de comercio en su estado
durmiente.61 En palabras del Tribunal Supremo federal,
―[c]uando un gobierno local o estatal entra al mercado como
un participante no está sujeto a las limitaciones de la
cláusula de comercio‖.62 En esos casos, el estado puede
entrar al mercado ―para ejercer su derecho a favorecer a sus
propios ciudadanos sobre otros‖,63 incluso si dicha
participación es dañina al libre comercio entre los
estados.64 Una vez se determina que el estado actúa en su
capacidad como participante del mercado y no como ente
regulador, ahí cesa el análisis bajo la cláusula de
comercio.65 Como veremos con más detenimiento al abordar el
61 New Energy v. Limbach, supra, p. 277. ―[The market participant doctrine] ―differenciates between a State‘s acting in its distinctive governmental capacity, and a State‘s acting in the more general capacity of a market participant; only the former is subject to the limitations of the negative Commerce Clause‖.
62 Dep‘t of Revenue v. Kentucky, supra, p. 339. ―When a state or local government enters the market as a participant it is not subject to the restraints of the Commerce Clause‖.
63 Id. ―[S]o as to exercise the right to favor their own citizens over others‖.
64 Id, p. 353.
65 Id. CC-2009-1091 21
asunto específico que nos ocupa en este caso, la imposición
de contribuciones alegadamente discriminatorias, cuando la
reglamentación mediante impuestos va mano a mano con una
participación estatal en el mercado, tampoco procede
cuestionar dicha conducta como reglamentación estatal sujeta
a la cláusula de comercio.66 En síntesis, la pregunta clave
es si el Estado está participando en el mercado o si se
limita únicamente a reglamentarlo. Si se trata de la primera
situación o una combinación de ambas, no hay espacio para
impugnar su actuación al amparo de la cláusula de comercio
en su estado durmiente.
A modo de ejemplo, en White v. Mass. Council of Constr.
Emplrs., supra, el Tribunal Supremo federal validó una orden
ejecutiva emitida por un alcalde que exigía que en toda
construcción hecha con fondos municipales al menos 50% de
los empleados fuesen residentes de la ciudad. Es decir, la
ciudad discriminó afirmativamente contra aquellos
contratistas que no emplearan una mayoría de trabajadores de
la localidad. El alto foro federal reiteró la norma según la
cual una vez se determina que el programa constituye una
participación directa del estado en el mercado, cesa el
análisis bajo la cláusula de comercio. A tono con dicha
66 Id, pp. 347-348. ―In sum, our cases on market regulation without market participation prescribe standard dormant Commerce Clause analysis; our cases on market participation joined with regulation (the usual situation) prescribe exceptional treatment for this direct governmental activity in commercial markets for the public benefit‖. CC-2009-1091 22
norma, resolvió que no había base constitucional para
invalidar la medida adoptada por la ciudad en ese caso. En
palabras del Tribunal Supremo:
El impacto sobre los que no residen en el estado sería factor en la ecuación solamente si se decide que la ciudad está reglamentando el mercado y no participando en éste, pues solamente en el primer caso es que será necesario determinar si la posible carga sobre el comercio interestatal está permitida por la cláusula de comercio.67
En Reeves, Inc. v Stake,68 se cuestionó si un estado, en un
periodo de escasez, podía disponer que el cemento que el
propio estado producía se vendiera únicamente a sus
residentes. Para el Tribunal, el elemento fundamental era
que el estado era el vendedor del cemento. Por tanto, no
estaba sujeto a las restricciones de la cláusula de comercio
en su estado durmiente. El Tribunal Supremo concluyó que los
programas estatales que están diseñados para servir a los
ciudadanos que los crean, como las universidades públicas
estatales y las autoridades generadoras de energía, entre
otras, no están sujetos a las restricciones de la cláusula
de comercio en su vertiente durmiente.
En Hughes v. Alexandria Scrap Corp, supra, el primer
caso del Tribunal Supremo de los Estados Unidos en el que se
67 (Énfasis suplido) White v. Mass. Council of Constr. Emplrs., supra, p. 210. ―Impact on out-of-state residents figures in the equation only after it is decided that the city is regulating the market rather than participating in it, for only in the former case need it be determined whether any burden on interstate commerce is permitted by the Commerce Clause‖.
68 447 U.S. 429 (1980). CC-2009-1091 23
aplicó la excepción de ―participante en el mercado‖, se
impugnó un programa estatal para la compra de chatarra de
vehículos de motor abandonados que imponía requisitos más
onerosos a los que no residían en el estado en
contraposición a la ciudadanía local. Dado que el estado no
estaba obligado a comprar la chatarra, sino que se obligó
voluntariamente a comprarlo, ello lo convertía en un
participante en el mercado en concepto de comprador. Por
tanto, al igual que cualquier entidad privada que se
dedicara a comprar chatarra, el estado estaba en libertad de
decidir a quién le compraba y bajo qué condiciones, aunque
ello conllevase un trato diferencial discriminatorio contra
vendedores potenciales de otros estados.69
Además de la excepción del ―participante en el
mercado‖, la jurisprudencia federal ha desarrollado otras
excepciones a la aplicación de la cláusula de comercio
durmiente. Específicamente, el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos ha resuelto que una reglamentación
discriminatoria o que imponga una carga excesivamente
onerosa sobre el comercio interestatal puede ser válida bajo
la cláusula de comercio en su estado durmiente si a quien
69 Igual ocurrió en New Energy v. Limbach, supra. En dicho caso, el Tribunal Supremo federal resolvió que ―cuando un estado decide manufacturar y vender cemento, sus métodos de negocio, incluyendo aquellos que favorecen a sus residentes, no constituyen mayor problema constitucional que los de un negocio privado‖. (Énfasis suplido) Id, p. 277. ―[W]hen a State chooses to manufacture and sell cement, its business methods, including those that favor its residents, are of no greater constitutional concern than those of a private business‖. CC-2009-1091 24
favorece es al propio estado. En United Haulers Ass‘n v.
Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth, supra, el gobierno
municipal requirió, en su capacidad como ente reglamentador,
que todos los desperdicios sólidos producidos en la ciudad
fuesen procesados por una corporación pública establecida a
esos efectos; es decir, legisló a favor de un monopolio
local público. El Tribunal Supremo resolvió que, si bien el
municipio no podía obligar a sus residentes a usar
únicamente una instalación local privada de manejo de
desperdicios, sí podía hacerlo a favor de una instalación
local pública. Resolvió, en conclusión, que el Estado, como
ente regulador, puede discriminar contra el comercio
interestatal, siempre y cuando sea en su beneficio y no en
beneficio de la industria privada local.
El examen que hemos detallado hasta ahora es solamente
el comienzo de un análisis bajo la cláusula de comercio en
su estado durmiente. Obviamente, si se concluye que está
presente alguna de las excepciones antes explicadas, termina
el examen constitucional bajo esta cláusula. Si, por el
contrario, se concluye que el estado ha ejercido su poder
exclusivamente como regulador y no como participante en el
mercado ni como parte de un esquema mixto ―regulador-
participante‖, y, además, que la regulación no favorece a
una entidad pública, pasamos al segundo nivel del análisis.
Este nos requiere fijarnos en la intención de la ley
impugnada. CC-2009-1091 25
Cuando se alega que un acto regulador del estado viola
la cláusula de comercio durmiente es necesario determinar si
dicho acto discrimina intencionalmente en contra del
comercio interestatal,70 ya sea de la faz de su texto o en
su aplicación.71 Una ley estatal será discriminatoria de su
faz cuando el discrimen contra el comercio interestatal
surja expresamente del propio texto de la ley,72 por
ejemplo, cuando se establece una tasa contributiva más alta
para un comerciante no-residente que para un comerciante
local. En estos casos, ―no hace falta mirar más allá del
texto [del] estatuto para determinar que discrimina contra
el comercio interestatal‖.73 Por otra parte, una ley estatal
es discriminatoria en su aplicación, cuando, sin decirlo
expresamente, el estatuto está diseñado de tal manera que la
aplicación práctica del texto necesariamente discriminará
contra el comercio interestatal. Hay, pues, discrimen contra
el comercio interestatal cuando la ley establece un trato
diferencial basado en criterios aparentemente neutrales que,
al aplicarse, producen resultados irremediablemente
70 Dep‘t of Revenue v. Davis, supra, p. 338.
71 Maine v. Taylor, supra, p. 138. ―[O]nce a state law is shown to discriminate against interstate commerce either on its face or in practical effect…‖.
72 United Haulers Ass‘n v. Oneida-Herkimer Solid Waste Mgmt. Auth., supra, p. 338.
73 Camp Newfound/Owatonna v. Town of Harrison, supra, p. 576. ―It is not necessary to look beyond the text of [the] statute to determine that it discriminates against interstate commerce‖. CC-2009-1091 26
discriminatorios.74 Es decir, no se trata de analizar si la
puesta en vigor de una ley en un caso particular produjo un
desenlace discriminatorio, sino de si en el texto de la ley
hay un esquema diseñado, implícitamente, para que toda
aplicación del estatuto conlleve un trato distinto al
comercio interestatal. En la jurisdicción federal, cuando el
discrimen surge explícitamente del texto, se le conoce como
―trato diferencial‖; si surge implícitamente del texto, se
le conoce como ―impacto diferencial‖.75 Es decir, la primera
es de su faz, mientras la segunda es en su aplicación. El
análisis requerido no se limita, como sugiere la mayoría, a
examinar si la aplicación de la ley, en una circunstancia
74 Véase Am. Trucking Ass‘ns v. Mich, 545 U.S. 429 (2005). Ejemplo de esto podría ser una ley que trate distinto a un comerciante cuyo producto sea enlatado el día antes de su venta en Puerto Rico, frente a otro cuyo producto sea enlatado más de un día antes de su venta. No obstante la adopción de unos criterios aparentemente neutrales, la fecha de enlatado y la de la venta, el primer comerciante necesariamente será local y el segundo tenderá a ser extranjero.
75 Natural Paint & Coatings Ass‘n v. City of Chicago, 45 F.3d 1124, 1131 (1995). ―State and local laws affecting commerce may be put into one of three categories. The first category comprises laws that explicitly discriminate against interstate commerce. [The city] might, for example, forbid the sale of spray paint manufactured outside [the State]…The second category comprises laws that appear to be neutral among states but bear more heavily on interstate commerce than on local commerce. One state‘s law setting a 55-foot limit for trailers when all nearby states permit 65-foot trailers bears more heavily on vehicles from other states…The Court treats it as equivalent to a statute discriminating in terms…If the first category may be called disparate treatment, and the second disparate impact, the third category comprises laws that affect commerce without any reallocation among jurisdictions‖. (Énfasis suplido). CC-2009-1091 27
específica, tiene un efecto discriminatorio contra el
comercio interestatal. Se requiere, como hemos explicado,
que el texto revele un esquema legislativo para establecer
un trato discriminatorio al comercio interestatal.
En estos casos, en los que el discrimen se manifiesta
en la aplicación de la ley, es importante auscultar la
intención legislativa para determinar si se legisló con
ánimo discriminatorio.76 Aunque la diferencia pueda ser
sutil, no es lo mismo una actuación gubernamental que en
determinado contexto produzca un resultado discriminatorio
incidental y una ley cuyo texto, aunque no lo manifieste
expresamente, tiene un efecto discriminatorio intencional al
ser puesto en vigor. Para efectos del análisis bajo la
cláusula de comercio, lo que importa es que el trato
diferencial discriminatorio esté expreso o implícito en el
texto de la ley.
Según el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, ―una
ley discriminatoria es per se virtualmente inválida‖.77 No
obstante, el propio Tribunal nos recuerda que la acción
gubernamental es válida si ―avanza un propósito local
legítimo que no puede ser atendido adecuadamente mediante
76 Bacchus Imps. v. Dias, supra, p. 270.
77 Dep‘t of Revenue v. Davis, supra, p. 338. ―A discriminatory law is virtually per se invalid…‖. Véase, además, Camp Newfound/Owatonna v. Town of Harrison, supra, p. 575. CC-2009-1091 28
alternativas razonables no-discriminatorias‖.78 Quiere ello
decir que si bien en esos casos se aplicará un escrutinio
riguroso, no se requiere que el estado demuestre un interés
apremiante; bastará con un interés meramente legítimo. Será
fundamental demostrar que dicho interés legítimo no puede
ser logrado razonablemente sin la acción estatal
discriminatoria. De esa forma, la jurisprudencia distingue
entre el análisis bajo la cláusula de comercio durmiente y
el análisis clásico de escrutinio estricto.
Cuando la ley no resulta discriminatoria de su faz o en
su aplicación, se empleará otro escrutinio, llamado el ―Pike
test‖.79 Éste postula que la acción gubernamental reguladora
del comercio ―será validada a menos que la carga impuesta
sobre el comercio interestatal sea claramente excesiva con
relación a los beneficios locales putativos‖.80 Se trata de
un análisis de balance de intereses que examina la
proporcionalidad entre las cargas y beneficios resultantes
de la acción estatal. Para invalidar una acción no basta que
la ley impugnada afecte al comercio interestatal, ni tampoco
basta que imponga una carga sobre dicho comercio; esa carga
debe ser ―claramente excesiva‖ con relación al beneficio que
78 Id. ―[I]f it advances a legitimate local purpose that cannot be adequately served by reasonable nondiscriminatory alternatives‖.
79 Pike v. Bruce Church, 397 U.S. 137 (1970). 80 (Énfasis suplido) Dep‘t of Revenue v. Davis, supra, pp. 338-339. ―Absent discrimination for the forbidden purpose, however, the law will be upheld unless the burden imposed on interstate commerce is clearly excessive in relation to the putative local benefits‖. CC-2009-1091 29
se pueda obtener.81 Incluso, se ha resuelto que la carga
sobre el comercio interestatal debe ser onerosa y
opresiva.82 Además, se requiere que la carga excesiva
genere, en la práctica, un obstáculo innecesario al comercio
interestatal.83 Según el Tribunal Supremo federal, las
―leyes estatales frecuentemente sobreviven este escrutinio
Pike‖.84 Ciertamente, no toda acción intencionalmente
discriminatoria será invalidada, al igual que no toda acción
no-discriminatoria sobrevivirá el escrutinio judicial. En el
primer caso, la acción intencional se presumirá inválida y
el estado deberá demostrar su validez. En el segundo, la
acción no discriminatoria se presumirá constitucional y
solamente se anulará en casos excepcionales.
En el caso ante nuestra consideración, Northwestern
impugna el impuesto establecido por la Ley 95. Por tanto, es
necesario analizar con mayor detenimiento la doctrina
desarrollada por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos
sobre el poder de los estados y otras jurisdicciones para
imponer contribuciones y su relación con la cláusula de
comercio en su estado durmiente. Como correctamente señala
81 Id, p. 353. ―[M]ay be struck down on a showing that those burdens clearly outweigh the benefits of a state or local practice‖.
82 ―Undue burden‖ (GMC v. Tracy, supra, n. 12); ―Oppressive burdens‖ (Bacchus Imps. v. Dias, supra, p. 272).
83 Maine v. Taylor, supra, p. 151. ―[N]eedlessly obstruct[s] interstate trade‖.
84 Dep‘t of Revenue v. Davis, supra, p. 339. ―State laws frequently survive this Pike scrutiny‖. CC-2009-1091 30
la Opinión mayoritaria, al analizar una medida tributaria
local, se analizarán los siguientes factores: (1) si existe
un nexo sustancial entre la actividad sujeta a la
contribución y el estado que la impone; (2) si la
contribución está distribuida o proporcionada
equitativamente; (3) si la contribución en cuestión no
discrimina contra el comercio interestatal y (4) si la
contribución está relacionada apropiadamente con los
servicios provistos por el estado.85 También será necesario
precisar el enfoque del esquema tributario, el tipo de
contribución que se impugna y la alegada naturaleza
discriminatoria del mismo.
En el contexto contributivo, ―una ley discrimina si
impone contribuciones más onerosas sobre una transacción o
incidente cuando ésta cruza fronteras estatales que cuando
ocurre totalmente dentro del estado‖.86 Es decir, se
analizará el cobro de la contribución, no el uso del dinero
recaudado. En ese sentido, ―ningún estado, de manera
consistente con la cláusula de comercio, podrá imponer una
contribución que discrimine contra el comercio interestatal
proveyendo una ventaja comercial directa a los negocios
85 Opinión mayoritaria, p. 27.
86 (Énfasis suplido) Fulton Corp. v. Faulkner, 516 R.S. 325, 331 (1996). ―With respect to taxation [… a law is discriminatory] if it taxes a transaction or incident more heavily when it crosses state lines than when it occurs entirely within the State‖. CC-2009-1091 31
locales‖.87 Claro está, si la contribución es parte de un
esquema que incluye la participación estatal en el mercado,
se ubica fuera de las limitaciones de la cláusula de
comercio en su estado durmiente.88 De igual forma, una
contribución aparentemente discriminatoria puede ser válida
si su objetivo es nivelar la cantidad total de
contribuciones que pagará determinado producto.89
Ahora bien, si la imposición de una contribución no
está acompañada por una participación estatal en el mercado,
la jurisprudencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos
distingue, tanto bajo el ―per se rule‖ como el ―Pike test‖,
entre impuestos regulares, subsidios en efectivo, exenciones
87 Bacchus Imps. v. Dias, supra, p. 268. ―[N]o State, consistent with the Commerce Clause, may impose a tax which discriminates against interstate commerce by providing a direct commercial advantage to local business‖.
88 Véase la diferencia entre Dep‘t of Revenue v. Davis, supra, caso en que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos validó un esquema contributivo discriminatorio que imponía contribuciones más altas a los intereses producidos por bonos de fuera del estado en contraposición a bonos locales, y Bacchus Imps. v. Dias, supra, en el que se invalidó un impuesto más alto al vino proveniente de fuera del estado que al vino producido localmente. En el primer caso, como el Estado también actuaba como participante en el mercado al favorecer sus bonos frente a los bonos extranjeros, la contribución discriminatoria era válida. Ese elemento no estaba presente en el segundo pleito. Igual ocurrió en GMC v. Tracy, supra, en el que se dio un tratamiento contributivo preferencial a entidades públicas.
89 A esto se le llama ―compensatory tax‖ y está ―diseñado simplemente para hacer que el comercio interestatal asuma un cargo que ya ha sido asumido por el comercio intraestatal‖. Fulton Corp. v. Faulkner, supra, p. 331: ―[D]esigned to make interstate commerce bear a burden already borne by intrastate commerce‖. CC-2009-1091 32
contributivas y otras posibles canalizaciones del poder
fiscal estatal. No se puede caer en el error de analizar
toda imposición contributiva de la misma manera.
La decisión del Tribunal Supremo de los Estados Unidos
en Camp Newfound/Owatanna v. Town of Harrison, supra, es
altamente ilustrativa para el caso de autos. En esa ocasión,
el estado excluyó a las entidades que ofrecían servicios
principalmente a no-residentes del listado de organizaciones
caritativas eximidas de un impuesto estatal sobre la
propiedad. De esa forma, al no eximirlas de la contribución,
impuso a las organizaciones caritativas interestatales una
tasa contributiva mayor que a las locales. Por tanto, el
discrimen contra el comercio interestatal era expreso en el
texto de la ley, es decir, surgía de su faz, pues el
criterio diferencial era la ciudadanía de los receptores del
servicio y no era parte de un esquema mixto que incluyera
alguna participación estatal en el mercado. De ese modo, se
constataba el discrimen al momento de calcular el
impuesto.90 Como consecuencia, en vez de aplicarse el ―Pike
test‖, se empleó el escrutinio riguroso bajo el ―per se
rule‖. El Tribunal Supremo federal, en una decisión 5-4,
resolvió que la exclusión de la exención contributiva
limitada a entidades que prestaban servicios a residentes
del estado era inválida bajo la cláusula de comercio
durmiente. Sin embargo, el propio Tribunal hace hincapié en
90 Camp Newfound/Owatanna v. Town of Harrison, supra, p. 593: ―[A]ssessment and computation of taxes‖. CC-2009-1091 33
que existe una diferencia entre un apoyo a la industria
local mediante una tasa contributiva discriminatoria y el
subsidio directo a dicha industria proveniente de las arcas
del estado.91
En New Energy v. Limbach, supra, el Tribunal Supremo de
los Estados Unidos examinó un crédito contributivo que
discriminaba contra el comercio interestatal, en tanto daba
trato preferencial a la gasolina producida con etanol, que
se producía en el estado. Al igual que en el caso anterior,
como el esquema contributivo no era parte de un régimen
mixto más amplio que incluyera una participación estatal en
el mercado, el Supremo federal concluyó que el crédito era
inválido, pues su efecto necesario era imponerle tasas
contributivas dispares discriminatorias. Ahora bien, igual
que en Camp Newfound/Owatanna v. Town of Harrison, supra, el
Tribunal manifestó que el resultado sería distinto si se
tratase de un programa de subsidio en efectivo.
De lo anterior se desprende la necesidad de hacer unas
distinciones importantes al analizar la impugnación de una
contribución bajo la cláusula de comercio durmiente. En
primer lugar, hay que determinar si estamos ante un esquema
91 Id, p. 589. ―A pure subsidy funded out of general revenue ordinarily imposes no burden on interstate commerce, but merely assists local business‖. Esta expresión es altamente pertinente al caso de autos, pues el propio Tribunal Supremo federal, en casos de expresión gubernamental subsidiada, ha acortado la distancia entre el subsidio que proviene del fondo general y el que se obtiene mediante una contribución especial. Véase, además, Id, p. 590. ―Direct subsidization of domestic industry does not ordinarily run afoul of that prohibition; discriminatory taxation does‖. CC-2009-1091 34
puramente contributivo o uno que es parte de un régimen
mixto que incluye participación estatal en el comercio, en
cuyo caso, aplicará la excepción de participante en el
mercado. En segundo lugar, hay que ver si se trata de un
impuesto directo o una exención contributiva, en
contraposición a un programa de subsidio o apoyo económico
del estado a la industria local, pues el primero estará
sujeto a las limitaciones de la cláusula de comercio en su
estado durmiente y el segundo no. Finalmente, hay que
precisar si se trata de una contribución cuyo efecto es
generar tasas contributivas diferenciales que discriminan
contra el comercio interestatal, ya sea producto de su
propio texto expreso o como consecuencia de su aplicación, o
si, por el contrario, se está cuestionando el uso que se da
al ingreso producido por la contribución. Para efectos de la
cláusula de comercio en su estado durmiente, solamente el
primer escenario será pertinente.
Esto nos trae, nuevamente, al asunto de la diferencia
entre una ley que discrimina explícitamente, o ―de su faz‖,
contra el comercio interestatal, y una que discrimina
implícitamente o ―en su aplicación‖. En West Lynn Creamery,
Inc. v Healy,92 el Tribunal Supremo federal resolvió que lo
fundamental es si la ―operación práctica‖ del estatuto
92 La Opinión mayoritaria, a la página 29, cita al Tribunal Supremo federal en West Lynn Creamery, Inc. v. Haley, 512 U.S. 186, 201 (1994), pero trastoca el significado del texto citado. CC-2009-1091 35
produce tasas contributivas discriminatorias.93 Es decir, lo
que se requiere no es determinar si el dinero producido por
una contribución se utilizó discriminatoriamente en un caso
particular, sino si la ley fue diseñada de manera que su
aplicación práctica necesariamente establecería un discrimen
contra el comercio interestatal. En términos de una ley que
impone una contribución, ello quiere decir que el estatuto
debe crear una carga tributaria más onerosa contra el
comercio interestatal. Reiteramos que, al referirse a la
―operación práctica‖ del estatuto, el Tribunal se refiere a
la intención legislativa discriminatoria que está implícita
en el texto, en tanto y en cuanto la implantación de lo
legislado necesariamente pondrá en vigor un esquema
discriminatorio. No obstante, la Opinión mayoritaria llega
a la conclusión de que una contribución equitativa es
discriminatoria en su aplicación porque una parte de los
fondos recaudados se usaron, ―en la práctica‖, para
discriminar contra el comercio interestatal. La
jurisprudencia federal que analiza casos de contribuciones
alegadamente discriminatoria no apoya tal conclusión.
Por último, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de
los Estados Unidos establece unos requisitos procesales y
sustantivos que son altamente relevantes a la controversia
93 Id. ―The commerce clause forbids discrimination, whether forthright or ingenious. In each case it is our duty to determine whether the statute under attack, whatever its name may be, will in its practical operation work discrimination against interstate commerce‖. CC-2009-1091 36
de autos. Incluso, algunos de ellos imposibilitan que se
llegue a la conclusión que hoy adopta el Tribunal. En primer
lugar, cuando se impugna una acción gubernamental al amparo
de la cláusula de comercio en su estado durmiente, hay que
darle una oportunidad al Estado, mediante una vista
evidenciaria, para presentar prueba para justificar su
acción, ya sea bajo el “per se rule‖ o el Pike test‖. Según
el Tribunal Supremo federal, la vista evidenciaria y la
producción de un expediente fáctico son el ―componente
empírico‖ de dichos escrutinios.94 En su ausencia, no
podemos llevar a cabo el escrutinio judicial correspondiente
de manera completa. Cuando se presenta por primera vez un
argumento de esa naturaleza en el trámite apelativo, como ha
sucedido en este caso, lo que procede es devolver el caso al
foro de instancia para que reciba la prueba y evalúe los
argumentos al respecto.95 En casos bajo el ―per se rule‖,
dado que el peso de la prueba recae sobre el Estado, hacen
falta ―determinaciones de hechos basadas en evidencia
concreta en el expediente‖.96
En segundo lugar, debemos estar atentos a los intereses
gubernamentales legítimos, sustanciales e, incluso,
94 Maine v. Taylor, supra, p. 140. ―[E]mpirical component of that scrutiny‖. 95 Véase White v. Mass. Council of Contsr. Emplrs., supra, n. 12. A igual conclusión se llegó en United Bldg. & Constr. Trades Council v. Camden, supra, ante un argumento presentado por primera vez en la etapa apelativa.
96 Granholm v. Heald, supra, pp. 493. CC-2009-1091 37
apremiantes, como la integridad de los recursos naturales,97
que pueden estar envueltos en controversias de esta
naturaleza. Estos, a su vez, están íntimamente relacionados
con los poderes de razón de estado de la Asamblea
Legislativa.98
En síntesis, la cláusula de comercio en su estado
durmiente aplica únicamente en aquellos casos en los que el
estado ha actuado exclusivamente en su capacidad como ente
regulador. En cuanto a su facultad de imponer
contribuciones, la aplicación de la cláusula dependerá de si
es parte de un esquema mixto que incluye participación
estatal en el mercado. Si la acción gubernamental impugnada
es producto de la participación del estado en el mercado o
de regulación a favor suyo, al igual que si es parte de un
97 Maine v. Taylor, supra, p. 151.
98 Am. Trucking Ass‘ns v. Michigan, supra, p. 414. CC-2009-1091 38
esquema mixto, no aplicarán las restricciones de la cláusula
de comercio en su estado durmiente. En aquellos casos donde,
en efecto, la acción impugnada sea producto de las
facultades reguladoras de un gobierno local, el escrutinio a
emplearse dependerá de si se trata de una legislación
discriminatoria o de una actuación gubernamental neutral que
afecta el comercio interestatal. Una ley se considerará
discriminatoria si establece un trato diferencial para el
comercio interestatal frente al comercio local. Dicho
discrimen puede manifestarse de dos maneras: de su faz, es
decir, que del texto de la ley surja expresa y abiertamente
el discrimen; o en su aplicación, es decir, que la puesta en
vigor del texto tendrá un resultado discriminatorio en la
práctica. En el caso específico de los impuestos, el
discrimen puede ser de su faz, mediante tasas contributivas
que abiertamente establecen un trato diferencial entre el
comercio interestatal y el comercio local, o en su
aplicación, a través de un diseño textual que produce, en la
práctica, tasas contributivas discriminatorias.
Una ley promulgada por un estado actuando en su
capacidad como ente regulador, que sea discriminatoria tanto
de su faz como en su aplicación, estará sujeta al escrutinio
riguroso establecido en el “per se rule‖. Bajo este
análisis, la ley se presumirá inválida, a menos que el
Estado demuestre que ésta avanza un propósito local legítimo
que no puede ser atendido adecuadamente mediante
alternativas razonables no-discriminatorias. En estos casos CC-2009-1091 39
hará falta una vista evidenciaria para que el estado
presente prueba que justifique su acción. Por el contrario,
si la ley no es discriminatoria, se aplicará el ―Pike test‖.
A esos efectos, la ley será válida a menos que la carga
impuesta sobre el comercio interestatal sea claramente
excesiva con relación a los beneficios locales pretendidos y
constituya un obstáculo innecesario al flujo libre del
comercio. Se trata de un balance de intereses que tiende a
favorecer al estado.
Por último, el que una actuación gubernamental no esté
sujeta a un análisis bajo la cláusula de comercio en su
estado durmiente o, incluso, sobreviva dicho análisis, no
significa el fin de la revisión judicial. Esto es
particularmente cierto en casos sobre tasas contributivas.
Como explicó el Tribunal Supremo federal en GMC v. Tracy,
supra, ―en algunas circunstancias peculiares, ciertas
clasificaciones contributivas que son discriminatorias de su
faz contra el comercio interestatal pueden violar la
cláusula de igual protección [de las leyes] a pesar de que
pasan el cedazo de la cláusula de comercio‖.99
Evidentemente, un gobierno local, incluso en su rol como
participante en el mercado, no puede actuar contrario a
99 GMC v. Tracy, supra, p. 311. ―[I]n some peculiar circumstances[,] state tax classifications facially discriminating against interstate commerce may violate the Equal Protection Clause even when they pass muster under the Commerce Clause‖. CC-2009-1091 40
otras obligaciones constitucionales.100 La jurisprudencia
federal ha analizado ataques a leyes económicas estatales
que incluyen impugnaciones al amparo de la cláusula de
comercio a la vez que otras disposiciones constitucionales.
Las más discutidas son la cláusula de igual protección de
las leyes y la cláusula de privilegios e inmunidades. En
Hughes v. Alexandria Scrap Corp., supra, se atacó el
programa de compra de chatarra de vehículos de motor tanto
bajo la cláusula de comercio en su estado durmiente como al
amparo de la cláusula de igual protección de las leyes. En
cuanto a ésta, el Tribunal Supremo federal resolvió que la
diferenciación entre residentes y no-residentes para efectos
de dicho programa no infringía ―ningún interés
fundamental‖.101 En particular, dado que se trataba de una
clasificación que se refería ―únicamente con asuntos
económicos‖, el Tribunal concluyó que ésta ―no tiene que ser
diseñada para que se ajuste con precisión al propósito
legítimo que lo inspira‖.102
Por otra parte, en United Bldg. & Constr. Trades Concil
v. Camden, supra, el Tribunal Supremo federal discutió un
100 Por ejemplo, el gobierno de Puerto Rico, como participante en el mercado, no podría decidir comprarle únicamente a negocios que pertenezcan a personas de determinada raza, bajo la prohibición de discrimen que establece nuestra Constitución.
101 Hughes v. Alexandria Scrap Corp., supra, p. 813. ―[U]pon no fundamental interest‖.
102 Id. ―[O]ne dealing only with economic matters, need not be drawn so as to fit with precision the legitimate purpose animating it‖. CC-2009-1091 41
ataque bajo la cláusula de privilegios e inmunidades a una
ordenanza municipal que exigía que el 40% de los
trabajadores en proyectos municipales fuesen residentes de
la ciudad.103 Según el Tribunal:
La aplicación de la Cláusula de Privilegios e Inmunidades a una instancia particular de discrimen contra quienes residen fuera del estado conlleva un análisis en dos etapas. Como asunto inicial, el tribunal debe decidir si la ordenanza establece una carga a uno de los privilegios e inmunidades protegidos por la Cláusula. No todas las formas de discrimen contra ciudadanos de otros Estados son sospechosas constitucionalmente.104
En este caso, se consideró el interés de un ciudadano en
conseguir empleo en una obra pública en otro estado. Según
el foro federal, debe determinarse si la protección de ese
interés es ―fundamental para la promoción de la armonía
interestatal‖.105 Una vez se concluye que sí y que se ha
afectado un privilegio o inmunidad protegido
constitucionalmente, se pasará a la segunda parte del
análisis, que requiere determinar si existe una ―razón
103 También hubo un ataque bajo la cláusula de comercio en su estado durmiente pero, al igual que en White v. Mass. Council of Contrs. Emplrs., supra, se resolvió que operaba la excepción de participante en el mercado que evitaba un análisis bajo dicha disposición constitucional.
104 United Bldg. & Constr. Trades Council v. Camden, supra, p. 218. ―Application of the Privileges and Immunities Clause to a particular instance of discrimination against our-of-state residents entails a two-step inquiry. As an initial matter, the Court must decide whether the ordinance burdens one of those privileges and immunities protected by the Clause. Not all forms of discrimination against citizens of other States are constitutionally suspect‖.
105 Id. ―[F]undamental to the promotion of interstate harmony‖. CC-2009-1091 42
sustancial para el tratamiento diferencial […] y si el grado
de discrimen tiene una relación estrecha [con esa
razón]‖.106 El Tribunal Supremo fue enfático en no admitir
un argumento bajo la cláusula de comercio en su estado
durmiente con respecto a estos hechos.107 Por eso, concluyó
que en ―[t]odo análisis bajo la Cláusula de Privilegios e
Inmunidades debe darse la consideración debida al principio
que los estados deben tener amplia libertad al analizar
males locales y prescribir curas apropiadas‖.108 En este
caso particular, ante la ausencia de un expediente
probatorio adecuado, el Tribunal no pasó juicio sobre los
méritos de la impugnación.109
106 Id, p. 222. ―[S]ubstantial reason for the difference in treatment […] and whether the degree of discrimination bears a close relation to them‖.
107 Id, p. 219. ―We decline to transfer mechanically into this context an analysis fashioned to fit the Commerce Clause‖. La diferencia fundamental entre ambas disposiciones es que la cláusula de comercio protege al comercio interestatal mientras que la cláusula de privilegios e inmunidades protege a los residentes de otros estados. Id, p. 220.
108 Id, pp. 222-223. ―Every inquiry under the Privileges and Immunities Clause must be conducted with due regard for the principle that States should have considerable leeway in analyzing local evils and in prescribing appropriate cures‖.
109 No obstante, el Tribunal sí enfatizó en los argumentos presentados por el municipio de que la ordenanza era necesaria debido a los serios problemas sociales y económicos enfrentados por la ciudad, aumento en el desempleo, descenso significativo en la población, que la reducción dramática en el número de negocios localizados en la ciudad había impactado el valor de las propiedades y afectaba negativamente la base contributiva de la ciudad. Además, la ciudad alegó que la ordenanza no era innecesariamente amplia, pues solamente reservaba el 40% CC-2009-1091 43
III.
En el caso de autos, se impugna el impuesto establecido
en la Ley 95 por alegadamente ser discriminatorio. El
argumento de Northwestern, que el Tribunal acoge, es que
como los fondos recaudados fueron empleados, parcialmente,
en una campaña que impulsaba la carne de res local, se violó
la cláusula de comercio en su estado durmiente al convertir
el impuesto en discriminatorio en su aplicación. Como vimos,
la normativa vigente no admite esta conclusión.
Un impuesto puede ser discriminatorio bajo la cláusula
de comercio en su estado durmiente si produce una tasa
contributiva que establece diferencias entre el comercio
interestatal y el comercio local. Ello puede surgir del
texto expreso de la ley o la aplicación del mismo puede
producir dicho resultado. En el caso de autos, el impuesto
establecido por la Ley 95 no es discriminatorio. Del propio
texto del estatuto surge una equivalencia entre las cargas
contributivas. La Asamblea Legislativa, consciente
precisamente de que no se podía establecer un impuesto
universal a importadores y productores debido a la
naturaleza de sus productos, optó por imponerle a los
primeros un impuesto por libra importada y a los segundos
por animal sacrificado. La contribución impuesta por libra a
los importadores equivale al peso típico de un animal
sacrificado por un productor local. Es decir, tanto de su
de los puestos a residentes de la ciudad, dejando el 60% para no-residentes. Id, p. 222. CC-2009-1091 44
faz como en su aplicación, la contribución establecida por
la Ley 95 no es discriminatoria. Por tanto, no aplica el
análisis del ―per se rule‖. Pero, aunque se entendiera que
ese es el análisis requerido, el Tribunal tiene la
obligación, conforme a los precedentes del Tribunal Supremo
de los Estados Unidos, de devolver el caso al foro de
instancia para la celebración de un juicio en sus méritos en
el que se dé la oportunidad al estado de presentar prueba.
En ese caso, el Estado tendrá que demostrar que la medida
responde a un interés legítimo suyo, como atender la crisis
económica o garantizar el abastecimiento nutricional de la
población, y que éste no se puede atender de manera adecuada
mediante otra alternativa no-discriminatoria razonable.
Reitero, sin embargo, que, en todo caso, el análisis
requerido sería el que corresponde al ―Pike test‖, ya que la
tasa contributiva no es discriminatoria. La parte demandada
no ha ofrecido argumento persuasivo alguno de que la carga
contributiva de $0.01 por cada libra de res importada
constituya una carga excesiva u onerosa ni tampoco que
obstaculiza el comercio interestatal. En ese sentido, aún si
se aplicara la cláusula de comercio a los hechos de este
caso, no hay duda que la contribución sobrevive el ―Pike
test‖.
Además, no podemos olvidar que la contribución
establecida por la Ley 95 es parte de un esquema más amplio
que incluye una participación estatal en el mercado, a
través de la campaña publicitaria en la que el estado CC-2009-1091 45
difundió su opinión sobre los productos. De la misma manera
que el Estado, como participante del mercado, puede decidir
cuáles productos comprar y cuáles no comprar, también puede
recomendarle al pueblo consumidor cuáles productos comprar y
cuáles no.110 Ello es permisible bajo la cláusula de
comercio. Lo que no podría hacer el Estado es obligar a la
compra de la carne de res local.111 Pero aquí el gobierno no
ha hecho eso, pues no ha aprobado reglamentación alguna que
obligue al consumo local. Por tanto, al estar ante un
esquema mixto que incluye la participación del estado en el
mercado, no cabe analizar la Ley 95 bajo la cláusula de
comercio en su estado durmiente.
Finalmente, no podemos pasar por alto el hecho de que
Northwestern no pagó la contribución durante dos años y
medio antes de que se iniciara la campaña. ¿Por qué
Northwestern no pagó la contribución si aún no sabía que se
llevaría a cabo la campaña que hoy alega justifica su falta
110 En estos casos, la participación en el mercado por parte del Estado se da, precisamente, mediante su expresión. ―When speech falls within the category of government speech, it is immunized from any meaningful First Amendment free speech scrutiny … The government becomes a ―market participant‖ in the market place of ideas rather than a regulator of that marketplace, analogous to the dormant Commerce Clause immunity of state and local governments when they are market participants‖. Sheldon Nahmod, ―Justice Souter on Government Speech‖, 2010 B.Y.U.L. Rev. 2097, n. 1 (2010).
111 Para una discusión sobre las diferentes posiciones sobre la excepción del participante en el mercado, particularmente en contraposición al elemento coercitivo de la función reguladora, véase Dan T. Coenen, ―Untangling the Market-Participant Exemption to the Dormant Commerce Clause‖, 88 Mich. L. Rev. 395 (1989). CC-2009-1091 46
de pago? Tampoco podemos pasar por alto el hecho de que el
Fondo establecido por la Ley 95 es considerablemente mayor
que la cantidad de dinero invertido en la campaña
impugnada.112 Es decir, que Northwestern, so pretexto de no
sufragar dicha campaña, pretende zafarse de su
responsabilidad de financiar los demás programas de la
Oficina Reglamentadora, incluyendo el 10% separado para el
financiamiento de dicha Oficina. Avalar esto es permitir que
Northwestern se beneficie de la Ley 95 sin que tenga que
aportar un solo centavo.
Entiendo que la mayoría se equivoca al concluir que la
cláusula de comercio en su estado durmiente aplica a los
hechos de autos y que la contribución es discriminatoria en
su aplicación. También se equivoca al no darle al estado la
oportunidad de presentar prueba para cumplir con su carga
probatoria y al eximir a Northwestern de su obligación legal
con el fisco más allá de la campaña impugnada.
IV.
Ahora bien, como adelantáramos, el escrutinio judicial
no finaliza al concluir que una acción gubernamental no está
estado durmiente, o que, de estarlo, lo ha superado. Desde
el principio, Northwestern alegó que el uso del dinero
112 Recordemos que la deuda de Northwestern asciende a $301,526.28; mientras que el costo de la campaña fue de $279,869.85; y que para el año fiscal 1994-95 el Fondo contaba con $769,575.86. CC-2009-1091 47
recaudado al amparo de la Ley 95 en una campaña que
favorecía el consumo de la carne de res local violaba su
derecho a la libre expresión al obligarle a subsidiar una
expresión gubernamental con la que está en desacuerdo y que
afecta sus intereses económicos. En efecto, la doctrina de
subsidio compelido nos brinda el análisis constitucional
correcto que debe aplicarse a los hechos de este caso. Se
trata de una doctrina desarrollada, principalmente, por el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos cuya jurisprudencia
examinaremos en detalle.
El derecho constitucional fundamental a la libertad de
expresión tiene dos manifestaciones principales: el derecho
a expresar nuestros pensamientos libremente y el derecho a
permanecer callados cuando no queremos hablar.113 Esta
segunda manifestación da lugar a la doctrina de la expresión
compelida, que protege al ciudadano del poder del estado
para obligar a la expresión. Demás está decir que este tipo
de acción estatal es vista con gran suspicacia.114
113 Wooley v. Maynard, 430 U.S. 705, 714 (1977). ―[T]he right of freedom of thought protected by the First Amendment against state action includes both the right to speak freely and the right to refrain from speaking at all‖.
114 Abood v. Detroid Bd. Of Educ., 431 U.S. 209, 234-235 (1977). ―[A]t the heart of the First Amendment is the notion that an individual should be free to believe as he will, and that in a free society one‘s beliefs should be shaped by his mind and his conscience, rather than coerced by the State‖. Por ejemplo, el Tribunal Supremo federal declaró inconstitucional una ley que obliga a un periódico a publicar la contestación de un candidato electivo a un artículo escrito por dicha entidad en el que se le CC-2009-1091 48
En este caso, sin embargo, el estado no está obligando
a nadie a expresarse. Por el contrario, lo que está haciendo
es obligar al subsidio de un mensaje expresado por otro
(―subsidio compelido‖ o ―subsidized speech‖). Por mucho
tiempo, las controversias sobre este tipo de acción estatal
surgían cuando personas que eran obligadas por ley a
pertenecer a ciertas organizaciones, como un colegio de
abogados o un sindicato laboral, objetaban que se usaran sus
cuotas para expresar mensajes de corte ideológico con los
que estaban en desacuerdo. En esos casos, siempre y cuando
tal expresión no estuviese relacionada con los fines del
grupo, el Tribunal Supremo federal permitío a los miembros
objetar aquella parte de su cuota que estaba destinada a
dichos mensajes ideológicos.115
En Glickman v. Wileman Bros & Elliott,116 el Tribunal
Supremo atendió un ataque constitucional a una ley federal
que imponía un impuesto especial a ciertos productores
agrícolas como parte de un esquema estatutario amplio que
incluía varios programas para impulsar la agricultura,
incluyendo el establecimiento de una oficina administrativa
para esos efectos y una campaña publicitaria genérica para
fomentar el consumo general de los productos. Algunos
productores entendieron que la contribución constituía una
atacaba. Miami Herald Publishing Co. v. Tornillo, 418 U.S. 241 (1974).
115 Véase Abood v. Detroit Bd. of Educ, supra; Keller v. State Bar of Cal., 496 U.S. 1 (1990).
116 521 U.S. 457 (1997). CC-2009-1091 49
expresión compelida inconstitucional, pues estaban en
desacuerdo con el contenido de la campaña publicitaria. El
Tribunal Supremo federal validó la ley, al entender que la
campaña publicitaria objetada era meramente accesoria al
esquema estatutario impugnado.117 Según el alto foro
federal, ―[t]res características del esquema regulatorio en
controversia lo distinguen de otras leyes que hemos
determinado que coartan la libertad de expresión protegida
por la Primera Enmienda‖.118 Éstas eran, en primer lugar,
que la ley no prohibía que los productores hicieran sus
propias campañas publicitarias; en segundo lugar, que no se
obligaba a nadie a incurrir en expresión simbólica o real y,
finalmente, que no se obligaba a los productores a endosar o
financiar ningún punto de vista político o ideológico.119
Según el foro federal, a pesar de que los productores no
estaban de acuerdo con el mensaje diseminado por la campaña,
―no se puede decir que esto engendre crisis de conciencia
alguna‖.120 Por tanto, el Tribunal Supremo resolvió que el
estado puede, como parte de un esquema regulatorio amplio,
obligar a un sector a pagar una contribución destinada a
financiar una campaña con cuyo contenido difieren.
117 Glickman v. Wileman Bros & Elliott, supra, p. 469.
118 Id, pp. 469-470. ―Three characteristics of the regulatory scheme at issue distinguish it from laws that we have found to abridge the freedom of speech protected by the First Amendment‖.
119 Id.
120 Id, p. 471. ―[C]annot be said to engender any crisis of conscience‖. CC-2009-1091 50
Unos años después, en United States v. United Foods,
Inc.,121 al invalidar una ley que obligaba a unos
productores de setas pagar una contribución especial para
financiar una campaña publicitaria con la que estaban en
desacuerdo, el Tribunal restringió el alcance del fallo
emitido en Glickman. Resolvió entonces que, como la ley
únicamente establecía una campaña publicitaria, sin más, no
se justificaba la acción estatal. Es decir, la campaña
publicitaria no era parte de un esquema estatutario amplio
y, como consecuencia, casi todo el dinero recaudado era para
dicha campaña.122
Ahora bien, en Johanns v. Livestock Mktg. Ass‘n,123 el
Tribunal Supremo examinó la controversia nuevamente y
resolvió que la distinción entre Glickman y United Foods no
aplica cuando la expresión a cuyo subsidio se compelía era
gubernamental.124 En este caso, se retó la ―Beef Promotion
and Research Act of 1985‖ que ―anunciaba una política
federal de promover el mercadeo y consumo de la carne de res
y productos derivados, usando fondos levantados por un
121 533 U.S. 405 (2001).
122 Id, p. 411.
123 544 U.S. 550 (2005.
124 Id, p. 553. ―For the third time in eight years, we consider whether a federal program that finances generic advertising to promote agricultural product violates the First Amendment. In this case, unlike the previous two [Glickman; United Foods], the dispositive question is whether the generic advertising at issue is the Government‘s own speech and therefor is exempt from First Amendment scrutiny‖. CC-2009-1091 51
impuesto a la venta de ganado y la importación‖.125 Como
parte del esquema estatutario, se estableció una campaña
publicitaria. Ciertos productores de ganado objetaron la
misma y alegaron que no se les podía imponer una
contribución para financiar un mensaje con el que estaban en
desacuerdo.
En su discusión, el Tribunal Supremo identifica los
diferentes tipos de casos que pueden surgir cuando se
presenta un reto de esta naturaleza a la libertad de
expresión:
Hemos sostenido retos bajo la Primera Enmienda a expresión alegadamente compelida en dos categorías de casos: casos verdaderamente de ―expresión compelida‖, en los que a un individuo se le obliga a expresar personalmente un mensaje con el que está en desacuerdo, impuesto por el gobierno; y casos de ―subsidio compelido‖, en los que el gobierno le requiere a un individuo que subsidie un mensaje con el cual está en desacuerdo, expresado por una entidad privada. Hasta ahora no habíamos considerado las consecuencias bajo la Primera Enmienda del subsidio compelido por el gobierno de la expresión del propio gobierno.126 Según el Tribunal Supremo federal, la validez del subsidio
compelido de entidades privadas se sostendrá si la expresión
125 Id. ―[A]nnounces a federal policy of promoting the marketing and consumption of beef and beef products, using funds raised from assessment on cattle sales and importation‖.
126 (Énfasis suplido) Id, p. 556. ―We have sustained First Amendment challenges to allegedly compelled expression in two categories of cases: true ―compelled speech‖ cases, in which an individual is obligated to personally express a message he disagrees with, imposed by the government; and ―compelled-subsidy‖ cases, in which an individual is required by the government to subsidize a message he disagrees with, expressed by a private entity. We have not heretofore considered the First Amendment consequences of government-compelled subsidy of the government‘s own speech‖. CC-2009-1091 52
subsidiada es germana a los fines del grupo privado o si es
parte de un esquema regulatorio amplio.127 Pero, cuando el
mensaje a cuyo subsidio se obliga es una expresión
gubernamental, no cabe un ataque bajo la Primera
Enmienda.128
En Johanns v. Livestock Mktg. Ass‘n, los demandantes
adelantaron dos argumentos adicionales para sostener que no
aplicaba la excepción del subsidio compelido de la expresión
gubernamental. Señalaron, en primer lugar, que el Comité
encargado de implementar la ley federal y diseñar la campaña
publicitaria estaba compuesto tanto por funcionarios
públicos como por personas provenientes de la esfera
privada. El Tribunal Supremo resolvió que, como los miembros
del Comité podían ser removidos por el Secretario de
Agricultura y, más importante aun, resultaba evidente que el
mensaje que sería diseminado era controlado por el gobierno,
no había duda que la campaña constituía una expresión
gubernamental. En segundo lugar, los demandantes alegaron
que si el gobierno quería hacer una campaña para diseminar
127 Id, p. 558.
128 Id, p. 559. CC-2009-1091 53
su expresión, tenía que financiarlo del fondo general del
estado, no mediante un impuesto especial a los productores.
El Tribunal Supremo rechazó ese argumento: ―El análisis de
subsidio compelido no se ve afectado en nada porque los
fondos para la promoción provengan de impuestos generales o
mediante una contribución especial‖.129 Esta conclusión es
fundamental, sobre todo al considerar que en un análisis
bajo la cláusula de comercio en su estado durmiente, el
Tribunal Supremo ha resuelto que se permite el subsidio
directo del gobierno de la empresa privada local,
independientemente de si los fondos usados provienen de las
contribuciones generales o de un impuesto especial. Es
decir, en ambos casos, bajo el análisis de subsidio
compelido al igual que bajo el análisis de cláusula de
comercio durmiente, no importa si la acción gubernamental de
apoyar a la empresa local es financiada por el fondo general
del estado o por un impuesto especial a determinada
industria.
Resulta evidente que el caso que controla la
controversia ante nuestra consideración es Johanns v.
Livestock Mktg. Ass‘n. La campaña realizada por la Oficina
Reglamentadora, organismo evidentemente gubernamental, al
amparo de la Ley 95 constituye una expresión gubernamental
legítima para adelantar la política pública de promover el
129 (Énfasis en original) Id, p. 562. ―The compelled- subsidy analysis is altogether unaffected by whether the funds for the promotions are raised by general taxes or through targeted assessment‖. CC-2009-1091 54
consumo de la carne de res, enfatizando en la carne de res
local. Por tanto, la contribución establecida por la Ley 95
constituye igualmente un subsidio compelido de una expresión
gubernamental que no está sujeta a las restricciones del
derecho a la libre expresión. Incluso, de entenderse que
aplica la línea de casos de Glickman y United Foods, no cabe
duda que la Ley 95 es un esquema estatutario amplio que no
se limita únicamente al financiamiento de una campaña
publicitaria, pues solamente una porción minoritaria de los
fondos recaudados han sido utilizados en ésta y la Ley
establece otros programas para impulsar la política pública.
Por tanto, aplicaría la doctrina establecida en Glickman.
Indudablemente, es forzosa la conclusión de que el impuesto
establecido por la Ley 95 es constitucional.
No toda expresión gubernamental es necesariamente
constitucional y el estado no puede, mediante su expresión,
violentar otras disposiciones constitucionales. Ahora bien,
dado que Northwestern no hizo alegación alguna de igual
protección de las leyes o bajo la cláusula de privilegios e
inmunidades, no nos embarcaremos en un análisis en esa
dirección. De todos modos, el tipo de clasificación
involucrado en esta controversia solamente requiere un
análisis de razonabilidad y nada en el expediente nos
permite cuestionar la presunción de constitucionalidad que
tienen las leyes impugnadas. CC-2009-1091 55
Por lo anteriormente expuesto, disiento enfáticamente
de la Opinión del Tribunal. Espero que en el futuro este
Tribunal tenga la oportunidad de considerar nuevamente este
tema, pues esta decisión no es sólo errada en derecho, sino
que su única consecuencia práctica es restringir
innecesariamente el poder de nuestra legislatura para
desarrollar nuestra economía en beneficio del pueblo.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda CC-2009-1091 Recurridos
Opinión concurrente y disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 27 de marzo de 2012
Nos corresponde determinar la constitucionalidad de
una ley que le impone a una parte la obligación de
contribuir a una campaña publicitaria que es contraria a
sus intereses económicos. Por entender que el asunto ante
nuestra consideración es uno que versa sobre libertad de
expresión en su variante de expresión compelida, concurro
con el resultado pero disiento enérgicamente de sus
fundamentos. Entiendo que se equivoca la mayoría de este
Tribunal al disponer de la controversia afirmando que la
ley en cuestión es inconstitucional por violar la cláusula
de comercio de Estados Unidos en su estado durmiente,
Entiendo Veamos.
El Estado Libre Asociado, a través del Secretario de
Hacienda, instó una acción en cobro de dinero contra
Northwestern Selecta, Inc. Indicó que la parte demandada
era un importador de carne de res y como tal estaba CC-2009-1091 2 obligado por la Ley Núm. 95 de 1992, infra, (Ley 95).
Dicha ley establecía que los importadores de carne debían
satisfacer la suma de un centavo de dólar ($0.01) por cada
libra de carne importada mientras que los productores
pagarían cuatro dólares con catorce centavos ($4.14) por
res sacrificada en matadero y un dólar ($1.00) por ternero
sacrificado en matadero. La contribución estaba destinada
al Fondo para el Fomento de la Industria de la Carne de
Res, un fondo especial que tendría a cargo la promoción de
dicha industria. En este sentido el Estado adujo, en
síntesis, que Northwestern Selecta, Inc. no había cumplido
con dicha obligación y que, por tanto, le debía la suma de
$301,526.28 en concepto de aportaciones vencidas y no
pagadas.
Por otra parte, Northwestern Selecta argumentó, entre
otras cosas, que la aportación exigida por la Ley 95,
infra, era inconstitucional en su aplicación toda vez que
violaba su derecho a libertad de expresión y a la libre
asociación. Sostuvo que dicha disposición le obligaba
solventar una campaña publicitaria contraria a sus
intereses económicos dado que la ésta estaba dirigida,
según se alegó, a promocionar únicamente la carne de res
del País.
Luego de varios incidentes procesales, el Tribunal de
Primera Instancia sostuvo que la Ley 95, infra, era
constitucional de su faz y de su aplicación. Expresó que
el hecho de que se destinara una porción de los dineros CC-2009-1091 3 recaudados a una campaña de publicidad de la carne de Res
del País no intervenía de forma irrazonable con el derecho
a la libertad de expresión y asociación del demandado. En
consecuencia, declaró con lugar la demanda en cobro de
dinero y ordenó a la peticionaria pagar la suma adeudada
más los intereses legales desde la fecha de la Sentencia.
Inconforme, la peticionaria acudió al Tribunal de
Apelaciones. Allí expresó básicamente lo mismo expresado
en el foro primario. Sostuvo que la Ley 95, infra, le
obligaba a difundir el mensaje comercial de su competencia
y que, por tanto, no procedía el cobro de dinero. Sin
embargo, planteó por vez primera que la mencionada Ley
contravenía la cláusula de comercio interestatal de la
Constitución de Estados Unidos dado que tenía el efecto
de discriminar contra los importadores de carne de res. El
Tribunal de Apelaciones confirmó la Sentencia apelada.
Como cuestión de umbral debo señalar que el
planteamiento de la peticionaria en cuanto a que la Ley 95
viola la cláusula de comercio de la Constitución de los
Estados Unidos en su estado durmiente se trajo por primera
vez en la apelación presentada ante el Tribunal de
Apelaciones. Es por ello que el foro intermedio se rehusó
a considerarlo en la etapa apelativa.
Inconteste con la determinación del foro a quo,
recurren ante este Tribunal.130
130 Adujo los siguientes señalamientos de error: 1. Erró el honorable tribunal de apelaciones al determinar que la intención legislativa de la CC-2009-1091 4 Luego de analizado el esquema establecido por la Ley 95,
infra, entiendo, a diferencia del criterio mayoritario,
que el mismo viola el derecho a la libre expresión de la
peticionaria y no la cláusula de comercio de la
Constitución de los Estados Unidos en su estado durmiente;
asunto que no está válidamente ante nuestra consideración.
Pasemos a ver.
A
derogada ley 95, según implantada, no era promocionar la carne de res del país para contrarrestar el efecto negativo ocasionado por las importaciones de carne a puerto rico. El tribunal basó su determinación en el texto escrito de la ley núm. 95; no en su historial legislativo ni en su aplicación.
2. Erró el honorable tribunal de apelaciones al determinar que, al aplicar la derogada ley 95, no se violaron derechos a la libre asociación y expresión de los importadores. Aunque toda la evidencia en autos demuestra lo contrario, el tribunal apelativo determinó sumariamente que la promoción realizada a favor de la carne de res del país era de naturaleza informativa y/o educativa sobre la industria en general.
3. Erró el honorable tribunal de apelaciones al negarse a considerar que la aportación ordenada por el tribunal de primera instancia viola la cláusula de comercio interestatal de la constitución de los estados unidos en su ―estado durmiente‖.
4. Erró el honorable tribunal de apelaciones al determinar que la ley núm. 238 provee para que cualquier dinero aportado por los importadores a partir del 18 de septiembre de 1996 sea asignado exclusivamente al fondo establecido para el sector de la carne de res local, y sea utilizado para adelantar la competencia en contra de los importadores. 5. CC-2009-1091 5 La Ley 95 de 29 de noviembre de 1992, Ley para crear
la Oficina de Reglamentación y Promoción de la Industria
de la Carne de Res; para crear el Fondo para la Industria
de la Carne de Res, la Junta Administrativa y establecer
sus facultades, e imponer violaciones a esta ley, 5
L.P.R.A. sec. 3001-3012 (2005) (Ley 95), se promulgó para
promover la industria de la carne de res en nuestro País.
Esto, dado la importancia de dicha carne en la dieta de la
ciudadanía. La legislación tenía como norte beneficiar a
los productores e importadores por lo cual se buscó
expandir el mercado a través de la promoción de su
consumo. Véase Exposición de motivos de la Ley 95, ante.
Así las cosas se crearon la Oficina para la
Res (Oficina) y el Fondo para el Fomento de la Industria
de la Carne de Res (Fondo). La Oficina tendría como fin
promover el consumo, la producción, el mercadeo de la
carne de res producida localmente como la importada y
ofrecer asesoramiento técnico a importadores y
productores. La Oficina recibiría el diez por ciento (10%)
de los dineros recaudados por el Fondo para así operar y
cumplir con sus fines y propósitos. 5 L.P.R.A. 3002-3003.
Por otro lado, el Fondo se utilizaría para la
promoción de la producción, venta, elaboración y consumo
de la carne de res tanto la importada como la producida en
el País. Para su operación se requeriría que tanto los
productores como los importadores aportaran al mismo. CC-2009-1091 6 Así, los importadores pagarían un centavo ($0.01) por
libra de carne de res importada y los productores pagarían
cuatro dólares con catorce centavos ($4.14) y un dólar
($1.00) por res y ternero sacrificado en matadero,
respectivamente. 5 L.P.R.A. 3008. El encargado del
matadero estaría a cargo de cobrar la aportación y debería
remitirla al Secretario de Hacienda dentro de un tiempo
determinado. En cuanto a los importadores se facultó al
Secretario de Hacienda a cobrar las aportaciones.
La Ley 95 se hizo efectiva sesenta (60) días después
de su aprobación y estuvo vigente hasta el 1 de enero de
1997, momento en que entró en vigor la Ley Número 238 de
18 de septiembre de 1997, Ley para crear el Ordenamiento
de las Industrias Agropecuarias de Puerto Rico (Ley 238).
5 L.P.R.A. 3051-3061 (2005). La finalidad de la misma no
era otra que crear un nuevo ordenamiento administrativo
que permitiera regular el sector agropecuario. Asimismo
dispuso que cada sector o grupo de sectores debería crear
un fondo para promover el desarrollo y comercialización de
sus productos. El fondo estaría alimentado por las
aportaciones de cada sector o grupo de sectores que lo
compusiese, determinados por la junta administrativa.
Además, en lo que a esta controversia respecta la Ley 238
derogó a la Ley 95, por lo cual no hay dudas de que esta
nueva ley estaba destinada a promover la industria de la
carne de res local. De igual manera dispuso para la
reasignación de los programas relacionados por lo cual la CC-2009-1091 7 Oficina bajo la extinta Ley 95 pasó a estar adscrita a la
Oficina de Ordenamiento de las Industrias Agropecuarias.
Se ordenó, también, al Secretario transferir las
asignaciones presupuestarias al nuevo fondo creado.
B
Nuestra Ley Suprema establece que ―[n]o se aprobará
ley alguna que restringa la libertad de palabra o de
prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea
pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios‖.
Artículo II sec. 4, Constitución de Puerto Rico, 1
L.P.R.A. sec. 4 (2008). Análogamente la Constitución de
Estados Unidos dispone que ―[e]l Congreso no aprobará
ninguna ley con respecto al establecimiento de religión
alguna, o que prohíba el libre ejercicio de la misma o que
coarte la libertad de palabra o de prensa; o el derecho
del pueblo a reunirse pacíficamente y a solicitar al
Gobierno la reparación de agravios‖. Enmienda Primera,
Constitución de Estados Unidos, 1 L.P.R.A. Emda. Art. I,
pág. 181 (2008).
La libertad de expresión ―se trata de uno de los
derechos a los cuales le hemos reconocido mayor jerarquía
en nuestro ordenamiento constitucional, estamos obligados
a su más celosa protección‖. Muñiz v. Admor. Deporte
Hípico, 156 D.P.R. 18 (2002). Asimismo, dispusimos que
―[l]a libertad de expresión es la quinta esencia de una
sociedad democrática. De forma multidimensional, en la
constelación de valores democráticos, goza de una CC-2009-1091 8 supremacía peculiar…‖. Asociación de Maestros v. Srio de
Educación, 156 D.P.R. 754 (2002).
Esta garantía constitucional tiene una doble
dimensión: por un lado, le garantiza al ciudadano que el
Estado no intervendrá con su derecho a expresarse; por
otro lado, le prohíbe al Estado obligarlo a exponer,
manifestar o adoptar expresiones gubernamentales con las
que no está de acuerdo. Esta última dimensión se conoce
en la doctrina federal como ―expresión compelida‖ y puede
considerarse la dimensión negativa de la Primera Enmienda.
Véase, David B. Gaebler, First Amendment Protection
Against Government Compelled Expression and Association,
23 Boston College L. R. 995 (1982).
Como señalara en la Opinión disidente que emitiera en
E.L.A. v. Supermercados Amigo, 170 D.P.R. 459 (2007), la
primera vez que el Tribunal Supremo federal se enfrentó a
este aspecto negativo de la Primera Enmienda fue en West
Virginia State Board of Education v. Barnette, 319 U.S.
624 (1943). Este caso se trataba de unos miembros de la
congregación Testigos de Jehová quienes se rehusaban a
saludar la bandera y a recitar el juramento de fidelidad a
Estados Unidos. El Tribunal resolvió que el Gobierno no
podía obligarlos a así hacerlo toda vez que dicha
obligación era contraria a la Primera y a la Decimocuarta
Enmienda de la Constitución. Si bien esta decisión
introdujo al ordenamiento el aspecto negativo de la CC-2009-1091 9 Primera Enmienda no estableció su alcance. Gaebler, ante,
en la pág. 998.
No fue hasta en Wooley v. Maynard, 430 U.S. 705
(1977) que el Tribunal Supremo se enfrentó nuevamente a
este asunto. En este caso se retó la constitucionalidad
de una ley del estado de New Hampshire que tipifica como
delito mutilar el eslogan del estado Live Free or Die. Una
vez más, al igual que en West Virginia, el más Alto Foro
federal encontró que lo anterior violaba la Primera
Enmienda en su aspecto negativo.
Ese mismo año, el Tribunal Supremo encontró que el
obligar a unos maestros no sindicados a pagar la totalidad
de una cuota de sindicación a la unión atentaba contra el
aspecto negativo de la Primera Enmienda si el uso de las
cuotas era utilizado para patrocinar expresiones políticas
con las que éstos no estaban de acuerdo y que no tenían
relación con la negociación colectiva. Abood v. Detroit
Board of Education, 431 U.S. 209 (1977). En este caso, a
diferencia de los anteriores, el Tribunal Supremo tuvo la
oportunidad de analizar la doctrina de subsidio compelido.
Así, estableció lo que se conoce como ―estándar de
pertinencia‖ para establecer cuándo un mensaje puede ser
subvencionado por un subsidio compelido sin ofender la
Primera Enmienda. Bajo estos parámetros un mensaje
subsidiado compelidamente será válido si: 1) el mensaje
está relacionado a los objetivos y propósitos del grupo;
2) no tiene carácter político o ideológico. CC-2009-1091 10 En Pruneyard Shopping Center v. Robins, 447 U.S. 74
(1980), Pruneyard apeló un decisión del Tribunal Supremo
de California que estableció que el centro comercial no
podía prohibir a un grupo de ciudadanos repartir
literatura y recoger firmas en contra de una resolución de
la Organización de las Naciones Unidas repudiando al
sionismo. El centro comercial argumentó que al así
resolver el Tribunal Supremo de California le obligó a
utilizar su propiedad para actividades con las cuales no
estaba de acuerdo. El Tribunal Supremo de Estados Unidos
señaló que dada la característica pública del centro
comercial la distribución de literatura y la recolección
de firmas no implicaban expresión compelida por parte de
los dueños del mismo.
En el 1990 el Tribunal elaboró el estándar de
pertinencia establecido en Abood. De esta manera invalidó
un programa de cuotas obligatorias destinadas a
subvencionar expresiones ideológicas y políticas que nada
tenían que ver con los objetivos de la colegiación
compulsoria del estado de California. Keller v. State Bar
of California, 496 U.S. 1 (1990).
En nuestra jurisdicción adoptamos el análisis de
Abood en Colegio de Abogados de P.R. v. Schneider, 112
D.P.R. 540 (1982). Aún cuando sostuvimos la
constitucionalidad de la colegiación compulsoria,
resolvimos que el Colegio de Abogados no podía utilizar
los dineros recolectados por las cuotas para subsidiar CC-2009-1091 11 expresiones con las que un colegiado no estuviese de
acuerdo.
Ulteriormente, los parámetros desarrollados
jurisprudencialmente por el Tribunal Supremo de Estados
Unidos se aplicaron a controversias donde estaban en
disputa aportaciones económicas compulsorias establecidas
mediante reglamentación y que estaban destinadas a
financiar campañas publicitarias genéricas, entendidas
como aquellas destinadas a la promoción de un producto
agropecuario. En este contexto son fundamentales dos
decisiones de dicha Curia: Glickman v. Wileman Brothers &
Elliot, Inc., 521 U.S. 457 (1997) y United States v.
United Foods, Inc., 533 U.S. 405 (2001).
En Glickman el Tribunal Supremo resolvió que cierta
reglamentación que obligaba a los agricultores que
cosechaban árboles frutales como a quienes procesaban las
mismas a contribuir a una campaña publicitaria genérica no
violaba la Primera Enmienda. Esto, toda vez que se trataba
de una legislación de carácter económico que regulaba
amplia e intensamente el mercado y estaba destinada a
proveer estabilidad al mismo.
En United Foods, el Tribunal llegó a la conclusión
opuesta. Así, fundamentándose en Abood y Glickman,
sostuvo que obligar a los productores de setas de marca a
subvencionar una campaña publicitaria genérica de setas
infringía el derecho de éstos a la libertad de expresión.
Lo anterior dado a que la campaña publicitaria estaba CC-2009-1091 12 dirigida a promocionar las setas genéricas y esto era
contrario a los intereses económicos de los productores de
marca. El Tribunal expresó que en este caso la
reglamentación, a diferencia de Glickman, no era una
amplia y extensiva. Contrario a lo anterior era una cuyo
su fin mismo estaba en la campaña publicitaria. Conviene
decir que la protección de la Primera Enmienda no sólo se
extiende a aquellas expresiones de carácter político o
ideológico. En este caso, lo pertinente es preguntarse si
el la subvención de una expresión adelante un fin legítimo
el Estado, reglamentado en la legislación en cuestión.
Posteriormente, el Tribunal Supremo tuvo la
oportunidad de elaborar sobre los subsidios compelidos de
expresión gubernamental. En Johanns v. Livestock
Marketing Association, 544 U.S. 550 (2005) el Alto Foro
federal sostuvo que el subsidio compelido de expresión
gubernamental no ofende de por sí los derechos
garantizados bajo la Primera Enmienda. Lo anterior,
principalmente porque los dineros recaudados por el Estado
siempre se utilizarán para promover la política pública
gubernamental. Id. 563-564. En este sentido sostuvo que
un impuesto a la venta e importación de carne de res
destinado a costear, entre otras cosas, campañas
publicitarias constituía una expresión gubernamental
legítima y por tanto era improcedente su impugnación bajo
la Primera Enmienda. Expresó que al estar el mensaje
controlado en todas sus etapas por el Gobierno Federal no CC-2009-1091 13 podía haber duda de que se trataba de expresión
gubernamental. Id. 560-561. Así es que el gobierno puede
expresarse en pos de su política pública aún cuando reciba
recursos de fondos privados. Ahora bien, el mensaje
gubernamental no estará sujeto al escrutinio de la Primera
Enmienda siempre que sea controlado por el gobierno en su
totalidad. Pleasant Grove City v. Summun, 555 U.S. 460, en
la pág. 468.
Como estableciera al comienzo de esta discusión, la
peticionaria argumenta que la derogada Ley 95, ante,
infringía su derecho a la libertad de expresión toda vez
que le compelía a aportar económicamente a una campaña
publicitaria contraria a sus intereses económicos. Por su
parte, el Estado Libre Asociado sostiene que esta
controversia no versa sobre expresión privada compelida,
sino sobre el requerimiento de una aportación económica
impuesta por la Asamblea Legislativa sobre actividad
ampliamente regulada que a su vez se utilizó parcialmente
para financiar una expresión gubernamental legítima.
Esta controversia es idéntica a la que tuvimos ante
nuestra consideración en E.L.A. v. Supermercados Amigo,
ante. En aquella oportunidad, por estar igualmente
dividido el Tribunal, se confirmó la determinación del
Tribunal de Apelaciones. Este Tribunal resolvió que la
referida Ley 95 era constitucional de su faz y que ésta
perseguía un fin legítimo gubernamental que no era otro CC-2009-1091 14 que promover el bienestar de la ciudadanía mediante una
nutrición adecuada. Supermercados Amigo, ante, en la pág.
459.
En aquel momento emití una Opinión disidente que se
basó en un doble análisis. Primeramente, se atendió el
asunto de si el mensaje objetado por la peticionaria
constituía o no una expresión gubernamental. Así, expresé
que anteriormente este Tribunal se había manifestado sobre
el poder que tiene el gobierno para expresarse y su deber
de informar a la ciudadanía de asuntos vitales para el
País. De esta manera, recordamos a P.P.D. v. Gobernador
I, 139 D.P.R. 643 (1995) y Romero Barceló v. Hernández
Agosto, 115 D.P.R. 368 (1984) para señalar que el deber de
informar está íntimamente relacionado al poder que le
asiste al ciudadano para fiscalizar la obra gubernamental.
Sin embargo, también afirmé que en P.P.D. v. Gobernador
II, 136 D.P.R. 916 (1994) que ésta Curia ha sido enfática
al rechazar el argumento de que al gobierno le asiste un
derecho constitucional a expresarse para informar a la
ciudadanía sobre la gestión gubernamental.
Además, sostuve que la expresión gubernamental es un
corolario del deber de informar. En este sentido, entendí
en aquel entonces que para poder informar responsablemente
el gobierno debe participar en el ―mercado de las ideas‖.
Este último es piedra angular de cualquier sociedad
democrática y la participación del gobierno en el mismo
contribuye a la transparencia, por un lado, y a la CC-2009-1091 15 fiscalización ciudadana, por el otro. Ahora bien, el
mensaje gubernamental –salvo cuando proviene efectivamente
del gobierno y está estrechamente vinculado a la gestión
gubernamental- no puede lesionar el derecho a no
expresarse de aquel que entiende que el mensaje que se
lleva es contrario a sus intereses.
En esta controversia, al igual que la de
Supermercados Amigo, el mensaje objetado no parece estar
estrechamente relacionado a la gestión gubernamental. Por
el contrario, se trata más bien de una campaña
publicitaria sufragada con dineros de un fondo que
claramente estaba destinada a promover la industria de
carne de res del País. Consta en los autos copia del
diseño de dicha campaña como así también de los anuncios
publicados en diferentes medios de prensa escrita. Dichos
anuncios son suscritos por el Fondo de Fomento Industria
Carne de Res y ―Carne Fresca del País‖. Es fundamental
que a la hora de determinar si un mensaje proviene o no
del Estado auscultar quién es su emisor. Lo anterior,
principalmente, porque si por algo es que los mensajes
gubernamentales no están sujetos a impugnación bajo la
Primera Enmienda es porque el proceso democrático mismo se
encarga de refrendarlos o no. En este sentido, para que
el electorado pueda decidir si está de acuerdo o no con
determinado mensaje gubernamental es imprescindible que
sepa que viene del gobierno. En el caso ante nuestra
consideración es muy difícil para la ciudadanía determinar CC-2009-1091 16 quién era el emisor del mensaje. De igual manera, sería
un absurdo pensar que los importadores de carne de res por
sí mismos tuviesen la capacidad de movilizar a la
ciudadanía para que desautorice un mensaje gubernamental
sufragado con su dinero y que es lesivo a los intereses
económicos de éstos.
A diferencia de la Opinión disidente de la Jueza
Asociada, señora Fiol Matta, soy del criterio de que lo
expresado en la Ley 95 no constituye un mensaje
gubernamental y es, más bien, una expresión comercial
sufragada con fondos privados. Es por ello que me
reafirmo en lo que dije en Supermercados Amigo en cuanto a
que a este tipo de mensaje no está cobijado por la
doctrina de expresión gubernamental. Por lo cual no le
asiste la razón al Estado en cuanto a este planteamiento.
Una vez determinado que la expresión estatal
contenida en la Ley 95 no podría entenderse como expresión
gubernamental pasé a considerar el argumento sobre si se
trataba la industria de la carne de res de una altamente
reglamentada, según adujo el Estado. Análogamente, el
Estado también invoca en este caso que esta industria se
trata de una actividad comercial ampliamente regulada y
que, por tanto, podía imponer impuestos a la misma.
Sostiene que debemos basar nuestra determinación en lo
expresado por el Tribunal Supremo federal en United Food,
ante y en Glickman, ante. Me sostengo en el criterio de
que el Estado confunde qué es lo que constituye una CC-2009-1091 17 industria ―ampliamente‖ regulada. Es claro que la extinta
Ley 95 sólo buscaba promover la industria de la carne de
res en Puerto Rico. Nada dice el texto de ésta sobre
control de precios, imposición de cuotas u otra
disposición semejante. En este sentido, no se puede
entender que la industria de carne de res en la Isla es
una altamente reglamentada, máxime cuando no hay precios
uniformes ni algún otro tipo de restricción o se
manifiesta la búsqueda de estabilidad en el mercado.
Así las cosas, soy del criterio que bajo la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, la
derogada Ley 95 infringió el derecho a la libertad de
expresión de la peticionaria. Concluyo así, dado que no
hay dudas de que los fondos utilizados para promover la
carne fresca del País provenían del Fondo establecido por
la misma y al cual tanto los productores como los
importadores estaban obligados a aportar. De los
documentos anejados en los autos se desprende que si bien
el texto legal estableció que se realizaría una campaña
publicitaria genérica, esto no fue lo que sucedió. La
campaña de mercadeo y publicidad sólo promocionó la carne
de res producida en el País y por tanto contrarió los
intereses económicos de la aquí peticionaria. Asimismo,
soy del criterio de que no existe interés legítimo del
Estado que justifique exigirle a la peticionaria financiar
una campaña publicitaria que va en detrimento de sus
intereses comerciales. CC-2009-1091 18 Una vez más diré que el gobierno no puede, sin
lacerar el derecho a la libertad de expresión de un
competidor, compeler a una parte a sufragar una acción
gubernamental que es claramente favorable a la
competencia. Hacerlo constituye una clara violación de
derechos fundamentales básicos habidos y garantizados
constitucionalmente en un gobierno democrático.
La atención forzada y equivocada de la mayoría de
este Tribunal en este caso me obliga a unas últimas
palabras a modo de epílogo.
Es norma de autolimitación judicial la que establece
que un tribunal apelativo no considerará planteamientos
sobre los cuales el foro primario no ha tenido oportunidad
de expresarse. Misión Industrial de Puerto Rico v. Junta
de Planificación, 146 D.P.R. 64, 145 (1998); Trabal
Morales v. Ruiz Rodríguez, 125 D.P.R. 340 (1990). Aunque
hemos sostenido que dicha doctrina no es una
inquebrantable, Santiago Cruz v. Hernández Andino, 91
D.P.R. 709 (1965), el acoger planteamientos no expresados
ante el tribunal inferior descansa en nuestra sana
discreción y está estrechamente relacionado a nuestra
obligación de impartir justicia. Vega v. Yiyi Motors,
Inc., 146 D.P.R. 373 (1998). De igual manera, no puede
ser un fundamento para no atender los casos en los méritos
el hecho que se varíe la teoría del caso a nivel CC-2009-1091 19 apelativo. Santiago Cruz v. Hernández Andino, supra. Pero
este caso no trata de esta situación.
De los hechos habidos en los autos de este caso queda
diáfanamente establecido que entrar a dirimir si la
cláusula de comercio interestatal en su aspecto durmiente
es aplicable a Puerto Rico es, jurídicamente, innecesario.
La controversia ante nuestra consideración no requiere que
quebrantemos los principios que hemos establecido y
reafirmado con el pasar de los años. No estamos ante un
caso donde de no aplicar una teoría que el tribunal de
instancia no tuvo la oportunidad de considerar redunde en
un fracaso de la justicia. Tampoco nos hallamos en uno de
esos momentos en que, de no acoger argumentos presentados
por primera vez en el foro apelativo, estaríamos abdicando
a nuestra función principalísima: impartir justicia.
Soy del criterio de que este caso pudo ser dispuesto
atendiendo el segundo señalamiento de error que sí estuvo
ante la consideración del foro primario. Es por eso que,
a diferencia de la mayoría de los miembros de este
Tribunal, entiendo que no incidió el foro intermedio al no
considerar los argumentos presentados por la peticionaria
en cuanto a que la derogada Ley 95, ante, es
inconstitucional por violar la cláusula de comercio
interestatal en su aspecto durmiente.
Para entender por qué la cláusula de comercio
interestatal de la Constitución de Estados Unidos en su CC-2009-1091 20 estado durmiente no aplica a Puerto Rico, conviene hacer
un breve recuento histórico. La respuesta a este
interrogante está en la genealogía de la relación entre
Puerto Rico y Estados Unidos y su desarrollo a través del
tiempo. Veamos.
El 10 de diciembre de 1898 se firmó en París el
Tratado de Paz entre Los Estados Unidos de América y El
Reino de España (Tratado de París) en virtud del cual se
puso fin a la Guerra Hispanoamericana. Mediante éste
España cedió a Estados Unidos la Isla de Puerto Rico,
entre otras. Artículo III del Tratado de París de 1898, 1
L.P.R.A. págs.. 16-23 (2008). De esta manera, Puerto
Rico se convirtió en un territorio no incorporado de
Estados Unidos regulado bajo la cláusula territorial.
Esta última, expresamente dispone que:
El Congreso podrá disponer de, o promulgar todas las reglas y reglamentos necesarios en relación con, el territorio o cualquier propiedad perteneciente a los Estados Unidos.
Art. IV, sec. 3, Const. de Estados Unidos, 1 L.P.R.A. pág.
177 (2008).
Sin embargo, lo anterior no implicó de forma alguna
que Puerto Rico pudiera considerarse parte integral de la
nación Americana bajo una organización política similar a
los estados de Estados Unidos. Véase Carta Orgánica de
1900 conocida como Ley Foraker; además véanse, De Lima v.
Bidwell, 182 U.S. 1 (1901)(Puerto Rico es un territorio de
Estados Unidos); Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901)(La CC-2009-1091 21 Constitución de Estados Unidos no se extiende a los
territorios no incorporados); Dooley v. United States, 182
U.S. 222 (Reafirmando De Lima, ante.); conocidos como los
Casos Insulares.
El 2 de marzo de 1917 el Congreso de los Estados
Unidos aprobó la Ley Orgánica Jones. Ésta tenía como fin
principal instaurar un gobierno civil en la Isla y las
islas adyacentes y regir la relación entre éstas y la
metrópolis. Igualmente, otorgó la ciudadanía
estadounidense a los habitantes de Puerto Rico y les
concedió una carta de derechos. Asimismo, autorizó a la
Legislatura de Puerto Rico a imponer contribuciones,
dentro de ciertos límites, y estableció que la cláusula de
comercio interestatal no aplicaba a la Isla, entre otras
disposiciones. Véase, Ley de Relaciones Federales, 1
L.P.R.A. págs. 220-261 (2008).
A pesar de la instauración del gobierno civil, el
Tribunal Supremo de Estados Unidos dejó claro que la
concesión de la ciudadanía no tuvo el efecto de incorporar
a Puerto Rico a los Estados Unidos. Véase, Antonio
Fernós Isern, Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Centro
de Investigaciones Sociales, 1988, en las págs. 32-35. Por
lo cual, Puerto Rico continuó con el distintivo de ser un
territorio no incorporado y por tanto distinguible de los
estados federados.
No fue hasta el año 1947 que el Congreso de Estados
Unidos le confirió a la Isla el poder para escoger su CC-2009-1091 22 propio gobernador. Véase Raúl Serrano Geyls, Derecho
Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, v. 1,
1997, en las 479-80. Posteriormente, el 3 de julio de
1950, se aprobó la Ley Pública 600, Ley de 3 de julio de
1950, cap. 446, 64 Stat. 314, mediante la cual el Congreso
autorizó que Puerto Rico organizara su propio gobierno
bajo la adopción de su propia Constitución. Esta Ley
dispuso que la Ley Jones o Ley de Relaciones Federales con
Puerto Rico continuaría en vigor a excepción de ciertas
disposiciones contenidas en el artículo 5 de la misma.
Asimismo estableció que debía ser aprobada en un
referéndum y de éste contar con el apoyo mayoritario de
los puertorriqueños la Asamblea Legislativa quedaría
investida para convocar una convención constituyente
encargada de redactar una Constitución para Puerto Rico.
Así las cosas, el pueblo puertorriqueño aprobó en
referéndum abrumadoramente el texto constitucional
redactado por la Asamblea Constituyente y el 25 de julio
de 1952 entró en vigor la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. Este pacto entre Estados Unidos
y Puerto Rico le confirió autonomía al gobierno local en
cuanto a sus propios asuntos, haciendo innecesaria
entonces la intervención del Congreso bajo la cláusula
territorial como había sido hasta el momento. De igual
manera, esta nueva forma de relación política entre
Estados Unidos y Puerto Rico no convirtió al Estado Libre
Asociado en un estado de la Unión ni tampoco tuvo el CC-2009-1091 23 efecto de hacerle parte integral de la misma como lo es un
territorio incorporado.
La fundación del Estado Libre Asociado conllevó,
necesariamente, ―un salto cualitativo significativo e
importante en gobierno propio para Puerto rico.‖ R.
Hernández Colón, J. Hernández Mayoral, P. Hernández
Rivera, Hacia La Meta Final, Editorial Calle Sol, San
Juan, pág. 7. El efecto real del pacto ofrecido por
Estados Unidos y aceptado por el pueblo de Puerto Rico,
fue la renuncia (relinquishment) del Congreso de Estados
Unidos ―a su control sobre la organización de los asuntos
locales de la isla, y como resultado Puerto Rico, como los
estados, es una entidad política autónoma, soberana sobre
los asuntos no gobernados bajo la Constitución de Estados
Unidos.‖ Íbid. Véase además, Calero Toledo v. Pearson
Yacht Leasing Co., 416 U.S. 664 (1974); Examining Board v.
Flores de Otero, 426 U.S. 572 (1976); Rodríguez v. Popular
Democratic Party, 457 U.S. 1 (1982).
Esta renuncia del Congreso a sus poderes plenarios
sobre un territorio puede hacerse total o gradualmente.
Así lo expresó en 1971 el entonces Assistant Attorney
General, del Departamento de Justicia de Estados Unidos,
William Rhenquist:
[T]he Constitution does not inflexibly determine the incidentes of terrorial status, i.e., that Congress must necessarily have the unlimited and plenary power to legislate over it. Rather, Congress can gradually relinquish those powers and give what was once a Territory an ever- increasing measure of self-government. Such legislation could create vested rights of a CC-2009-1091 24 political nature, hence it would bind future congresses and cannot be ‗taken backward‘ unless by mutual agreement.‖
W. Rhenquist, Memorandum, “Micronesian Negotiations‖, 18
de agosto de 1971, Office of Legal Counsel, citado en R.
Hernández, Hacia la Meta Final, pág. 8.
En 1980, en Harris v. Rosario, 446 U.S. 651 (1980),
el Tribunal Supremo de Estados Unidos dejó claro que
Puerto Rico no puede considerarse como un estado y que,
por tanto, el Congreso podía tratar a la Isla de manera
diferente. Aunque lo resuelto en Harris, ante, ha sido
objeto de múltiples interpretaciones soy del criterio de
que lo único resuelto en esa ocasión fue que en virtud de
la cláusula territorial Estados Unidos puede tratar de
manera diferente a Puerto Rico en cuanto a programas de
asistencia nutricional diseñado para los estados. En este
sentido me hago eco de las palabras de don José Trías
Monge cuando sostuvo que:
la cláusula territorial puede y debe examinarse desde dos vertientes distintas: como fuente del poder del Congreso para adoptar determinada medida que afecte a entidades vinculadas de algún modo a los Estados Unidos, independientemente del grado de gobierno propio o soberanía que hayan alcanzado, y como indicio del status de tales entidades y facultad del Congreso para legislar para ellas prácticamente a su antojo.
José Trías Monge, El Estado Libre Asociado ante los
Tribunales, 1952-1994, 64 Rev. Jur UPR 1, en la pág. 26.
En consecuencia, es evidente que Puerto Rico mantiene
una relación sui generis con Estados Unidos, toda vez que CC-2009-1091 25 ésta no puede compararse con un estado de Estados Unidos
ni tampoco con un territorio bajo los poderes plenarios
del Congreso. Desde la aprobación de la Constitución del
Estado Libre Asociado, Puerto Rico opera dentro de un
sistema dual de soberanías similar al de los estados, más
de hechura propia. En este sentido, antes de hacer
cualquier análisis sobre la aplicación o no de una
cláusula constitucional federal a Puerto Rico, es
imprescindible considerar que ―[d]esde sus inicios, la
relación entre Estados Unidos y Puerto Rico ha estado
sujeta al principio fundamental de que la Constitución
federal no aplica enteramente a Puerto Rico, por no ser ni
haber sido nunca la isla un territorio incorporado a la
Unión Americana ni formar parte integral de Estados
Unidos.‖ Asoc. Importadores de Cerveza v. E.L.A., 171
D.P.R. 140 (2007) (Sentencia, Op. de conformidad del Juez
Asociado, Sr. Fuster Berlingeri). Es por ello que en el
marco de ésta no debemos perder de perspectiva que, en
ausencia de expresión del Congreso, es el Tribunal Supremo
federal el encargado de establecer que disposiciones de la
Constitución se extienden al Estado Libre Asociado.
Dentro de este escenario es claro que en el estado de
derecho vigente la cláusula de comercio interestatal no
aplica a Puerto Rico. Esto, toda vez que dicha
disposición no es un derecho fundamental ni tampoco ha
sido extendida a Puerto Rico por el Congreso ni por
Tribunal Supremo de Estados Unidos, aún cuando éste último CC-2009-1091 26 tuvo la oportunidad de atender el asunto tan recientemente
como en el año 2008. Véase Puerto Rico Association of
Beer Importers, Inc., et al. v. Commonwealth of Puerto
Rico et al., certiorari denegado el 17 de marzo de 2008.
Cabe preguntarse entonces si una cláusula que no aplica a
Puerto Rico en su sentido vivo puede entonces aplicar en
su aspecto durmiente. Soy del criterio de que no.
Principalmente porque el aspecto durmiente de dicha
cláusula es una limitación al poder de los estados y
Puerto Rico, claramente, no goza de ese estatus.
Hay quienes argumentan que por contener la Ley de
Relaciones Federales una disposición con un lenguaje
similar al jurisprudencialmente formulado para definir el
llamado aspecto durmiente o negativo de la cláusula de
comercio interestatal, éste se ha extendido a Puerto Rico.
Véase, E.L.A. v. Supermercados Amigo, 170 D.P.R. 459
(2007) (Opinión disidente del juez asociado señor Efraín
Rivera Pérez). Dicha disposición establece que en el
marco del pacto establecido entre el Estado Libre Asociado
y Estados Unidos, que la Legislatura de Puerto Rico no
podrá establecer distinción alguna entre los productos
importados de Estados Unidos o países extranjeros y los
productos producidos localmente. Art. 3, Ley de Relaciones
Federales, supra, 1 L.P.R.A. Sin embargo, lo anterior no
se pude ni debe interpretar como una extensión de la
cláusula de comercio interestatal en su estado durmiente
al Estado Libre Asociado que como vimos limita el poder de CC-2009-1091 27 los estados. Sería jurídicamente impropio decir que dicha
disposición es análoga a una prohibición total de aprobar
legislación que de alguna manera esté destinada a grabar
ciertos bienes y productos que provienen de Estados
Unidos. Concluir así sería limitar extremadamente la
capacidad de imponer impuestos de nuestra Asamblea
Legislativa.
Como vemos, está diáfanamente establecido que Puerto
Rico, al no ser un estado, no queda afectado por la
cláusula de comercio interestatal en su aspecto vivo,
mucho menos en su aspecto durmiente. Véase Ley de
Relaciones Federales, supra, art.38; R.C.A. v. Gobierno de
la Capital, 91 D.P.R. 416 (1964). En el ámbito federal,
como expresáramos anteriormente, el Tribunal Supremo de
Estados Unidos ha rehusado a resolver si dicha cláusula
aplica a Puerto Rico. Si bien los foros federales han
expresado que la cláusula en controversia en su aspecto
durmiente sí aplica al Estado Libre Asociado tales
expresiones no vinculan a este Tribunal. Véase, Trailer
Marine Transp. Corp v. Rivera Vázquez, 977 F.2d 1 (1992).
En lógica se sostiene que si un término se usa en
diferentes sentidos en un argumento se cae en un tipo de
falacia denominada equivocación. Así se reconoce que el
significado de las mayorías de las palabras depende del
contexto en que se encuentran. Se incurre en una falacia
de equivocación cuando, dentro de un razonamiento lógico,
se confunde accidental o deliberadamente el significado de CC-2009-1091 28 las mismas o se utilizan en una acepción que no es propia
para su contexto. Véase, Irving M. Copi & Carl Cohen,
Introducción a la Lógica, Editorial Limusa, D.F., 2003.
Cónsono a lo anterior, el razonamiento de la mayoría
es falaz, en su variante de equivocación. Toda vez que
razona como si Puerto Rico fuese estado cuando claramente
no lo es y se ampara en que la autonomía conferida al
Estado Libre Asociado es similar a la de los Estados de la
Unión para limitar el poder que dicha autonomía, en el
marco de un pacto con Estados Unidos, nos confirió. Por
tanto, la extensión ex propio vigore de la cláusula de
comercio en su aspecto durmiente a Puerto Rico es, cuando
menos, equivocado.
Por los fundamentos antes expresados entiendo que la
Ley Núm. 95 violenta el derecho constitucional a la
libertad de expresión toda vez que obliga a los
peticionarios a subsidiar un mensaje contrario a sus
intereses económicos. De igual manera disiento de la
errónea apreciación mayoritaria sobre que la cláusula de
comercio en su estado durmiente aplica a Puerto Rico.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
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2012 TSPR 56, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/estado-libre-asociado-de-puerto-rico-y-el-secretario-del-departamento-de-prsupreme-2012.