Estado Libre Asociado De Puerto Rico Y El Secretario Del Departamento De Hacienda v. Supermercados Amigo, Inc.

2007 TSPR 39

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: March 8, 2007
• Docket: CC-2005-0884
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda Certiorari

Recurridos 2007 TSPR 39

v. 170 DPR ____

Supermercados Amigo, Inc.

Peticionario

Número del Caso: CC-2005-884

Fecha: 8 de marzo de 2007

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan-Panel IV

Juez Ponente:

Hon. Charles Cordero Peña

Abogado de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Luis Aníbal Avilés

Oficina del Procurador General:

Lcda. Doraliz E. Ortiz De León Procuradora General Auxiliar

Lcda. Zaira Z. Girón Anadón Procuradora General Auxiliar

Materia: Cobro de Dinero

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda

Recurridos

v. CC-2005-884

Peticionaria

SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 8 de marzo de 2007

El 26 de enero de 2006 expedimos el auto

solicitado en el caso de epígrafe para revisar una

sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones, en

la cual se determinó que Supermercados Amigo, Inc.,

era importadora de carne de res y por lo tanto, no

estaba relevada de la obligación contributiva

impuesta durante la vigencia de la Ley Núm. 95 de 29

de noviembre de 1992. Dicho tribunal resolvió que la

referida Ley Núm. 95 era constitucional de su faz y

que ésta perseguía un fin legítimo gubernamental, a

saber: “promover el mercado de la carne de res en un

mercado eficiente para asegurar la mejor nutrición a

los puertorriqueños.” CC-2005-884 2

Las partes han comparecido argumentando sus diferentes

posiciones antagónicas. Por estar igualmente dividido el

Tribunal se confirma la determinación del Tribunal de

Apelaciones.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la

Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor

Rivera Pérez y la Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez

emitieron opiniones disientes. El Juez Asociado señor

Rebollo López disiente sin opinión escrita.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda

Recurridos CC-2005-884 v.

OPINIÓN DISIDENTE EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR RIVERA PÉREZ.

San Juan, Puerto Rico, a 8 de marzo de 2007.

El 26 de enero de 2006, este Foro expidió auto

de Certiorari para revisar una Sentencia dictada

por el Tribunal de Apelaciones, mediante la cual

dicho foro determinó que Supermercados Amigo, Inc.,

no estaba exento de la obligación contributiva que

le impone la Ley Núm. 95 de 29 de noviembre de 1992

a los importadores de carne de res. El foro

intermedio apelativo resolvió que la Ley Núm. 95

era constitucional de su faz toda vez que la misma

perseguía un fin gubernamental legítimo. Por estar

igualmente dividido el Tribunal se confirma la

determinación del Tribunal de Apelaciones.

Disentimos de este curso de acción. Entendemos

que el caso ante nos es propicio para atender un CC-2005-884 2

tema que surge del caso y controversia, trabado ante el

Tribunal de Primera Instancia. Nos referimos a la aplicación

a Puerto Rico de la cláusula de comercio interestatal de la

Constitución de los Estados Unidos,1 en su “estado

durmiente.” Asimismo, es de particular importancia analizar

la base jurídica por la cual el “estado durmiente” de la

referida cláusula es aplicable a Puerto Rico. Por otra

parte, resulta imperativo discutir los criterios establecidos

por la jurisprudencia federal para determinar si una

legislación local viola la cláusula de comercio interestatal

de la Constitución federal, en su “estado durmiente”, y su

aplicación a los hechos del caso de marras. Veamos.

I

El poder del Congreso de los Estados Unidos para regular

el comercio interestatal está plasmado en el Artículo I,

sección 8, de la Constitución de los Estados Unidos, supra.

Esta facultad del Congreso federal ha sido objeto de

múltiples interpretaciones por parte del Tribunal Supremo

de los Estados Unidos, así como por tribunales federales de

inferior jerarquía, tratadistas y profesores de Derecho

Constitucional.

Desde el 1852, el Tribunal Supremo federal ha

señalado que la cláusula de comercio interestatal de la

Constitución de Estados Unidos, supra, contiene unas

limitaciones implícitas al poder de acción de los estados,

1 Art. 1, Sec. 8, Const. Estados Unidos de América. CC-2005-884 3

aun en ausencia de una expresión explícita del Congreso.

Este poder implícito bajo la referida cláusula es el que se

denomina “el estado durmiente” o “negativo” de la cláusula

de comercio interestatal.2

El Alto Foro federal ha razonado que el propósito central

del “estado durmiente” de la cláusula de comercio

interestatal es promover la integración económica y prevenir

la interferencia local con el flujo del comercio en la

Nación.3 Este razonamiento fue reiterado recientemente en

Am. Trucking Ass’ns v. Mich. PSC,4 cuando el referido Foro

expresó que el estado durmiente de la cláusula de comercio

interestatal previene que los estados pongan en peligro el

bienestar económico de la Nación poniendo trabas al

comercio.5 En esta decisión se reafirmó la doctrina

jurisprudencial que enuncia que los estados no pueden imponer

contribuciones protectoras de industrias locales que, a su

2 Cooley v. Board of Wardens, 53 U.S. 299 (1852) según citado y analizado en American Constitutional Law. Laurence H. Tribe, I American Constitutional Law, 3d Ed., Nueva York, Foundation Press., 2000, pág. 1030. 3 H.P. Hood & Sons, Inc. v Du Mond, 336 U.S. 525, 537-538 (1949). 4 545 U.S. 429 (2005). 5 Íd. En este caso el Tribunal Supremo federal expresó lo siguiente: “Our Constitution ‘was framed upon the theory that the people of the several states must sink or swim together’. Thus, this Court has consistently held that the Constitution’s express grant to Congress of the power to ‘regulate commerce...among the several States…’ contains a ‘further, negative command, known as the dormant Commerce Clause’, that ‘create[s] an area of trade free from interference by the States’(Citas omitidas). CC-2005-884 4

vez, tengan el efecto de discriminar contra industrias que

operan en la esfera del comercio interestatal. Se reiteró

que los estados no pueden imponer contribuciones que tienen

el efecto inevitable de amenazar el tráfico comercial

interestatal, mediante la creación de una “barrera

financiera” alrededor del estado impositor.6

Este Tribunal no ha analizado concretamente la aplicación del

“estado durmiente” de la cláusula de comercio interestatal de

la Constitución federal, supra, a Puerto Rico, ni la razón

por la cual la misma es extensiva a nuestra jurisdicción.7

No obstante, ciertas decisiones de este Foro han esbozado

criterios cónsonos con los empleados por los tribunales

federales para determinar si una legislación estatal es

violatoria de la cláusula de comercio interestatal de la

Constitución federal, supra, en su “estado durmiente.”8

6 American Trucking Assns., Inc. v. Scheiner, 483 U.S. 266, 284 (1987). 7 En Marketing and Brokerage Specialists, Inc. v. Secretario de Agricultura, 118 D.P.R. 319 (1987), nos expresamos de la manera siguiente: “Es innecesario resolver en este caso si la Cláusula de Comercio Interestatal de la Constitución Federal, en su estado durmiente, aplica a Puerto Rico…Sin embargo, aun si aplicásemos la normativa federal sobre la Cláusula de Comercio, la reglamentación sería válida.” (Énfasis suplido). Asimismo, en Iberia v. Secretario de Hacienda, 135 D.P.R. 57 (1993) nos expresamos de la manera siguiente: “Dado que el análisis señalado no aplica al presente caso, es innecesario pronunciarnos sobre la aplicabilidad de la Cláusula de Comercio (en su “estado durmiente”, nota al calce 11) al Estado Libre Asociado de Puerto Rico.” (Énfasis suplido). 8 Gómez Hermanos v. Secretario de Hacienda, 114 D.P.R. 367 (1983); Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 126 D.P.R. 653 (1990). En este último expresamos que, bajo los criterios de la cláusula de comercio interestatal, una ley de patentes CC-2005-884 5

La Constitución de Puerto Rico dispone que el poder del

Estado para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su

imposición se ejercerá según lo disponga la Asamblea

Legislativa y nunca será rendido o suspendido.9 No obstante,

esta facultad impositiva debe ser ejercida en armonía con lo

que establece la sección 3 de la Ley de Relaciones Federales,

a los efectos de que no se hará distinción alguna entre

artículos importados de los Estados Unidos y los artículos

similares producidos o manufacturados en Puerto Rico.10

En opiniones recientes, el Tribunal de Apelaciones, Primer

Circuito federal, ha expresado que el “estado durmiente” de

la cláusula de comercio interestatal de la Constitución de

los Estados Unidos, supra, aplica a Puerto Rico de la misma

forma que aplica a los estados de la Unión. Hace una década

el referido foro expresó lo siguiente: “Although not a state,

the Commonwealth of Puerto Rico is subject to the constraints

of the Dormant Commerce Clause to the same degree as are the

municipales de Puerto Rico podía ser inconstitucional. Sostuvimos que al reconocer un crédito se “aseguraba la constitucionalidad de nuestra Ley de Patentes Municipales ante un ataque de acuerdo con la cláusula de comercio interestatal.” (Énfasis suplido). 9 1 L.P.R.A. Art. VI, sec. 2. La facultad impositiva del Estado es amplia y abarcadora según hemos resuelto en Café Rico v. Municpio de Mayagüez, 155 D.P.R. 548 (2001); Continental Insurance Company v. Secretario de Hacienda, 154 D.P.R. 146 (2001). 10 1 L.P.R.A., sec. 3. CC-2005-884 6

states.”11 Recientemente, en Walgreen Co., v. Rullán12, el

referido foro judicial, atendiendo una controversia relativa

al estatuto local que exigía certificados de necesidad a las

personas que interesaran construir o adquirir establecimientos

de cuidado de salud, incluyendo a las farmacias, determinó que

la referida legislación violaba el “estado durmiente” de la

cláusula de comercio interestatal de la Constitución de los

Estados Unidos, supra. En consecuencia, determinó que la ley

local era inconstitucional. En dicho caso, el Tribunal del

Primer Circuito de apelaciones puntualizó lo siguiente:

“The Constitution grants Congress the power to regulate interstate commerce. While the Commerce Clause’s text provides only an affirmative grant of power, for over 150 years, the Clause has been interpreted to contain a negative aspect known as the dormant Commerce Clause. The dormant Commerce Clause doctrine, which applies to Puerto Rico on the same terms as it applies to the states limit the power of states to ‘erect barriers against interstate trade’” (citas omitidas). (Énfasis suplido).

11 United Egg Producers, et al. v. Department of Agriculture, 77 F.3d 567 (1st Cir. 1996). La aplicación de la cláusula de comercio a Puerto Rico fue posteriormente reiterada en Starlight Sugar Inc. v. Soto, 253 F.3d 137 (1st Circ. 2001). 12 405 F.3d 50 (1st Cir. 2005). Esta decisión fue recurrida, mediante petición de Certiorari, ante el Tribunal Supremo federal. El Más Alto foro federal denegó la expedición del recurso; Pérez Perdomo v. Walgreen Co., 126 S.Ct. 1059, 163 L.Ed. 2d 928 (2006). CC-2005-884 7

II

La Sección 3 de la Ley de Relaciones Federales, supra, en

lo pertinente, dispone de la manera siguiente:

“…las contribuciones de rentas internas que de acuerdo con la facultad concedida por esta ley imponga la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, sobre cualesquiera artículos, efectos, mercaderías o mercancías podrá ser impuesta y cobrada sobre los artículos sujetos a dicha contribución, según determine la referida Asamblea Legislativa, tan pronto como los mismos hayan sido fabricados, vendidos, usados o importados en la isla; Disponiéndose, que no se hará distinción alguna entre los artículos importados de los Estados Unidos o de países extranjeros y los artículos similares producidos o manufacturados en Puerto Rico…” (Énfasis suplido).

Por otra parte, la sección 38 de la Ley de Relaciones

Federales, supra, dispone que no será aplicable a Puerto Rico

legislación del Congreso que regule el comercio

interestatal.13 Concluimos que esta sección de la referida

Ley se refiere únicamente a la inaplicabilidad en Puerto Rico

13 En Sea Land v. Municipality of San Juan, 505 F. Supp. 533 (1980), citando al Profesor Helfeld en How Much of the Federal Constitution is Likely to be held Applicable to the Commonwealth of Puerto Rico? 39 Rev. Jur. U.P.R. 169 (1969), expresó lo siguiente: “Finally, we see no reason to conclude that the constitutional policy of prevention of adverse interference of state legislation upon interstate commerce should not apply to Puerto Rico. We have found no indication that Congress intended otherwise. Nor can we infer, as did the local Supreme Court in RCA v. Government of the Capital (citas omitidas), that the exemption from, inter alia, the Interstate Commerce Act contained in the Federal Relations Act meant anything more than that.” (Énfasis suplido). CC-2005-884 8

de la legislación aprobada por el Congreso de los Estados

Unidos sobre el comercio interestatal14, mas no a la

inaplicabilidad en Puerto Rico del “estado durmiente” de la

Estados Unidos, supra.

En R.C.A. v. Gobierno de la Capital, supra, expresamos

que la cláusula de comercio interestatal, en su “estado

durmiente”, de la Constitución de Estados Unidos, supra, no

aplica ex propio vigore a Puerto Rico. Manifestamos lo

siguiente: “La contribución aquí en litigio, impuesta en

virtud de ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, no

es contraria a disposición alguna de la Constitución del

Estado Libre Asociado. Si hubiera algún obstáculo legal

para sostenerla habría que buscarlo en alguna disposición, o

como consecuencia de alguna disposición, de la Ley de Relaciones

Federales.” (Énfasis suplido).

Se colige de lo anterior que la prohibición que impide

que Puerto Rico discrimine en contra de productos importados

de los referidos estados surge por virtud de la voluntad

legislativa del Congreso de Estados Unidos, y no por la

14 Esta Ley es la Interstate Commerce Act de 1887. En R.C.A. v. Gobierno de la Capital, 91 D.P.R. 416, (1964) expresamos lo siguiente: “Es otro hecho histórico que la disposición constitucional que reserva al Congreso el poder de reglamentar el comercio con naciones extranjeras, entre los Estados y con las tribus indias, no sólo no ha regido ni rige por su propia fuerza en Puerto Rico sino que por el contrario, el Congreso dispuso de manera expresa que no serían aplicables a Puerto Rico la Ley sobre Comercio Interestatal y las varias enmiendas que se hicieron a ella…” (Énfasis suplido). CC-2005-884 9

aplicación ex propio vigore de la cláusula de comercio

interestatal, en su “estado durmiente”, de la Constitución

federal, supra.

En Examining Board of Engineers, Architects and Surveyors

v. Flores de Otero, 426 U.S. 572 (1976), el Tribunal Supremo

de Estados Unidos expresó que cuando el Congreso federal

aprobó la Constitución de Puerto Rico añadió, entre otras

cosas, una condición de que cualquier enmienda o revisión de

la Constitución de Puerto Rico fuera consistente con las

disposiciones de la Constitución de los Estados Unidos. 15

El Alto Foro federal expresó que el propósito de la

condición no era otro que dejar establecido lo siguiente:

“Applicable provisions of the United States Constitution and the Federal Relations Act will have the same effect as the Constitution of the United States has with respect to State constitutions or State Law.” (Énfasis suplido).

Se desprende de lo anterior que la voluntad legislativa

del Congreso de Estados Unidos tiene en Puerto Rico el mismo

efecto que la Constitución federal tiene sobre la

Constitución de los estados de la Unión. Es en virtud de tal

voluntad legislativa, plasmada en la sección 3 de la Ley de

15 1 L.P.R.A 8, a la pág. 147; Ley Pública 447, 82do Congreso: Resolución Conjunta aprobando la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. La referida Resolución Conjunta dispone, en lo pertinente, de la manera siguiente: “Cualquier enmienda o revisión de esta Constitución deberá ser compatible con la resolución decretada por el Congreso de los Estados Unidos aprobando esta Constitución, con las disposiciones aplicables de la Constitución de los Estados Unidos, con la Ley de Relaciones Federales…” CC-2005-884 10

Relaciones Federales, supra, que Puerto Rico no puede

discriminar contra productos importados de los estados de la

Unión. En Examining Board of Engineers, Architects and

Surveyors, supra, el Alto Foro Federal expresó lo siguiente:

“the purpose of Congress in the 1950 and 1952 legislation

was to accord to Puerto Rico the degree of autonomy and

independence normally associated with States of the Union…”

La decisión de R.C.A. v. Gobierno de la Capital, supra,

mediante la cual se resolvió, hace algo más de cuatro (4)

décadas, que el poder de tributación de Puerto Rico, en

cuanto al comercio interestatal, le permite hacer cosas que

no le son permitidas a los estados, no se sostiene

actualmente ante el desarrollo del ordenamiento jurídico en

los tribunales, a nivel federal, y por opiniones de

tratadistas de derecho constitucional.16

16 En Starlight Sugar, Inc., supra, el Tribunal de Apelaciones federal, Primer Circuito, expresó que la decisión en el caso de R.C.A. de 1964 fue un pronunciamiento “amorfo” que eludió interpretar cómo aplica en Puerto Rico la cláusula de comercio interestatal de la Constitución federal. Asimismo, el referido foro expresó que parte de la decisión de R.C.A. se fundamentó en el caso de Buscaglia v. Ballester, 162 F.2d 805 (1st Circ. 1947), que fue posteriormente revocado en 1992 en Trailer Marine Transport Corp. V. Rivera, 977 F.2d 1 (1st Circ. 1992).

El Profesor Helfeld, analizando la decisión de este Foro en R.C.A., expresó lo siguiente: “The Supreme Court of Puerto Rico has suggested in a dictum that the commerce clause may be inapplicable as a restraint on Commonwealth legislation, but would the Supreme Court of the United States agree? In my judgment the soundest prediction is that it would probably not”. Helfeld expresa, además, lo siguiente: “It is essential to keep in mind the distinction between Congress authorizing Puerto Rico to discriminate and Puerto Rico CC-2005-884 11

Concluimos que la cláusula de comercio interestatal, en su

“estado durmiente”, de la Constitución de Estados Unidos,

supra, aplica a Puerto Rico. No obstante, tal aplicación no

surge ex propio vigore de la Constitución de los Estados

Undios, supra, la cual no opera de esa forma en nuestra

jurisdicción. La prohibición de discriminar contra el

comercio interestatal aplica a Puerto Rico por voluntad del

Congreso de los Estados Unidos, mediante la sección 3 de la

Ley de Relaciones Federales, que hace aplicable en nuestra

jurisdicción la cláusula de comercio interestatal, en su

“estado durmiente”, de la Constitución federal, supra.17 De

esta forma se le imprime sentido a la realidad y

circunstancias particulares de Puerto Rico, a tenor con la

voluntad del Congreso de Estados Unidos de otorgarle el mismo

grado de autonomía e independencia, normalmente asociada con

los estados de la Unión.

III

Procede discutir ahora los criterios aplicables para

determinar si una legislación estatal viola la cláusula de

comercio de la Constitución de los Estados Unidos, supra, en

su “estado durmiente.”

discriminating on its own initiative.” Helfeld, supra, a la pág. 190. 17 Mediante la sección 3 de la Ley de Relaciones Federales, supra, el Congreso Federal, por la vía estatutaria, prohibió que Puerto Rico discriminara contra productos importados de los Estados Unidos. CC-2005-884 12

El Tribunal Supremo federal ha desarrollado una doctrina -

test- para determinar si un impuesto estatal es válido ante un

ataque bajo el “estado durmiente” de la cláusula de comercio

interestatal de la Constitución de los Estados Unidos, supra.18

Así, una ley estatal será válida si: 1) existe un nexo

sustancial entre la actividad sujeta a la contribución y el

estado que la impone; 2) la contribución está distribuida o

proporcionada equitativamente; 3) la contribución en cuestión

no discrimina contra el comercio interestatal; 4) la

contribución está relacionada apropiadamente con los servicios

provistos por el estado.19

Según comenta el profesor Tribe, este análisis responde a

unos requisitos del debido proceso de ley que exige que entre

el estado impositor y las actividades del contribuyente

exista, al menos, una “mínima conexión.” De igual manera,

Tribe sostiene que el tercer criterio, que la contribución en

cuestión no discrimine contra el comercio interestatal, es el

más importante al momento de determinar la validez de una

legislación estatal, vis a vis el poder del Congreso federal

de regular el comercio entre los estados al amparo de la

18 Este análisis se emplea para determinar si una ley estatal es violatoria de la cláusula de comercio interestatal, en su “estado durmiente”, de la Constitución federal. 19 Wardair Canada, Inc. v. Florida Department of Revenue, 477 U.S. 1 (1986), citado en Iberia v. Srio. de Hacienda, 135 D.P.R. 57 (1993). Conviene resaltar que en el caso de Wardair se particulariza que este test aplica en aquellos casos donde se analiza una violación a la cláusula de comercio interestatal, en su “estado durmiente”, de la Constitución federal. CC-2005-884 13

cláusula de comercio interestatal de la Constitución federal,

supra.20

Con el beneficio de la discusión que antecede, procedemos

a discutir si la Ley Núm. 95, supra, en virtud de la cual se

impuso una obligación contributiva a los importadores de carne

de res, es válida desde una perspectiva constitucional a la

luz de la cláusula de comercio interestatal, en su “estado

durmiente”, de la Constitución de Estados Unidos, supra.

Veamos.

IV

El esquema establecido en la Ley Núm. 95, supra, es

violatorio de la cláusula de comercio interestatal en su

“estado durmiente.” Dicha legislación tuvo el propósito de

crear una campaña publicitaria genérica para promover el

consumo de la carne de res producida en Puerto Rico. No

obstante, la referida publicidad tuvo como meta: crear

conciencia de que existe una alternativa real en la carne de

res producida en Puerto Rico; fomentar el consumo de carne de

res producida en la isla; crear reconocimiento del nombre;

demostrar frescura y calidad del producto local. Asimismo, se

realizó una campaña publicitaria en prensa escrita y radio

que se dedicó a resaltar los atributos de frescura y calidad

20 Tribe, supra, a la pág 1106. El profesor Tribe fundamente esta contención en dos casos resueltos por el Tribunal Supremo federal; Oregon Waste Sys., Inc. v. Department of Envtl. Quality, 511 U.S. 93 (1994); Chemical Waste Management, Inc. v. Hunt, 504 U.S. 334 (1992). Conviene puntualizar que el test empleado en ambos casos se hizo bajo CC-2005-884 14

que contiene la “Carne de Res del País.” El elemento de

frescura de la carne producida en Puerto Rico fue el criterio

más importante de la campaña publicitaria, realizada con los

recaudos de un Fondo, establecido por la Ley. Núm. 95, supra,

al cual tenían que aportar los importadores de carne de res.

Todos los anuncios publicados llevaban el eslogan “Carne

Fresca del País”.

El propósito central de la campaña genérica era

beneficiar únicamente el consumo de carne de res del país y

no la carne importada. La referida campaña perjudicaba el

mercado de la carne de res importada.

Siguiendo el tercer criterio del test establecido por la

jurisprudencia federal, para determinar si un estatuto

infringe el “estado durmiente” de la cláusula de comercio

interestatal de la Constitución federal, supra, resulta

forzoso concluir que la Ley Núm. 95, supra, en virtud de la

cual se le impuso una obligación contributiva a los

importadores de carne de res para fomentar el consumo de

carne producida en Puerto Rico, tuvo el efecto de

discriminar contra la carne de res importada, a la vez que

beneficiaba a la industria local.

En consecuencia, la obligación contributiva, impuesta en

virtud de la Ley Núm. 95, supra, destinada a beneficiar

_________________________________________________________

el análisis de la cláusula de comercio interestatal, en su “estado durmiente”, de la Constitución de los Estados Unidos CC-2005-884 15

únicamente a la carne del país, incumple el tercer requisito

del test esbozado por la jurisprudencia federal.21

Concluimos que la referida ley es inconstitucional por

violar la cláusula de comercio interestatal, en su “estado

durmiente”, de la Constitución de los Estados Unidos, supra,

aplicable a Puerto Rico.

V

Por los fundamentos antes expuestos, disentimos de la

Sentencia dictada por este Tribunal que confirma la Sentencia

recurrida, emitida por el Tribunal de Apelaciones.

Revocaríamos la misma.

Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado

21 El tercer requisito, que la contribución en cuestión no discrimina contra el comercio interestatal, se ha analizado de acuerdo al enfoque tradicional que se emplea cuando una legislación estatal es impugnada por alegadamente violar la cláusula de comercio interestatal, en su “estado durmiente”, de la Constitución federal. Tribe, supra, a la pág. 1106. En consecuencia, una ley estatal que discrimina contra el comercio interestatal, ya sea de su faz o por su aplicación, es virtualmente inválida o inválida per se. Philadelphia v. New Jersey, 437 U.S. 617 (1978); Brown-Forman Distillers Corp. v. New York State Liquor Auth., 476 U.S. 573 (1986). EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el Secretario del Departamento de Hacienda

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

Este caso planteó un asunto novel en nuestra

jurisdicción, a saber: si el derecho a la libertad

de expresión en su modalidad de expresión compelida,

vicia de nulidad el esquema establecido por la Ley

Núm. 95 de 29 de noviembre de 1992, conocida como

Ley para Crear la Oficina de la Reglamentación y

Promoción de la Industria de la Carne de Res, que

imponía una aportación por concepto de importación

de carne de res para, entre otras cosas, promocionar

la industria de la carne en Puerto Rico. O, si por

el contrario, la campaña publicitaria genérica,

constituía expresión gubernamental legítima inmune a

un ataque bajo la cláusula de libertad de expresión. CC-2005-884 2

Lamentablemente, por estar igualmente dividido este

Tribunal se hizo imposible resolver de forma definitiva esta

controversia y una sentencia patentemente errónea se convierte

en la ley del caso.

En septiembre de 2000, el Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, (el “Estado”) a través del Secretario de Hacienda,

presentó ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior

de San Juan, una demanda en cobro de una deuda morosa

contraída por Supermercados Amigo, Inc. (el “peticionario” o

“Amigo”). En la misma, el Estado solicitó que se le ordenara

a Amigo satisfacer la cantidad de ochenta y un mil noventa y

ocho dólares con cincuenta y cuatro centavos ($81,098.54),

además de las costas, gastos, intereses y honorarios de

abogado. La deuda morosa correspondía a una aportación de un

centavo por cada libra de carne de res importada a la isla,

que imponía la Ley Núm. 95 de 29 de noviembre de 1992, (“Ley

Núm. 95”). El dinero recaudado ingresaba en un fondo especial

(el “Fondo”) creado para el fomento de la industria de la

carne. Esta ley estuvo vigente desde el 29 de enero de 1993

hasta el 31 de diciembre de 1996, cuando fue derogada

parcialmente por la Ley Núm. 238 de 18 de septiembre de 1996,

5 L.P.R.A. secs. 3051-3061.

Amigo contestó la demanda instada y reconvino. Señaló

que la Ley Núm. 95 era inconstitucional toda vez que le

obligaba a subsidiar un mensaje a favor de la industria de la

carne de res del país en detrimento y contrario a sus propios CC-2005-884 3

intereses como importador de carne de res. Ello así, toda vez

que los fondos recolectados se utilizaron para propulsar una

campaña genérica a favor de la industria de la carne de res

del país. Adujo que ello violaba su derecho a la libre

expresión además de ser un mecanismo de carácter

proteccionista contrario a la cláusula de comercio

interestatal de la Constitución de los Estados Unidos.

Finalmente indicó que, habida cuenta que la Ley Núm. 238 había

derogado la Ley Núm. 95, Amigo no venía obligado a pagar la

contribución que impuso esta última.

Eventualmente, Amigo presentó una moción de sentencia

sumaria donde se reiteró en los argumentos antes esbozados.

Para sostener su posición respecto la utilización del dinero

recaudado, éste acompañó su moción con copia del estado de

situación del Fondo al 30 de noviembre de 1995, copia de

varios anuncios publicados por el Fondo en la prensa del país,

el texto de varias pautas radiales, el plan estratégico de la

agencia de publicidad del Fondo respecto la campaña a

desarrollar, y un informe del Fondo provisto por el

Departamento de Hacienda. Petición de certiorari, Apéndice,

págs. 110-154.

De dichos documentos se colige que para finales de 1995,

cuando cesó la vigencia la Ley Núm. 95, el Fondo había

cobrado un total de $650,159.04.22 De esta cantidad, el

22 Del estado de situación del Fondo para el Fomento de la Industria de la Carne de Res que se anejó a la moción de sentencia sumaria, se desprende que el estimado de aportaciones que debían ingresar al Fondo, calculado a partir de la fecha en que entró en vigencia al 30 de noviembre de CC-2005-884 4

Departamento de Hacienda retuvo $65,018.90 en concepto de

gastos de administración. Del sobrante, se habían utilizado

$103,054.35 en gastos de publicidad y $3,787.41 en servicios

profesionales. A esa fecha, las cuentas por pagar eran:

$65,018.90 al Departamento de Hacienda, $3,808.76 por

servicios profesionales, $130,193.99 en gastos de publicidad y

$75.00 en gastos misceláneos. Petición de certiorari,

Apéndice, págs. 110-111. El costo total de la campaña de

publicidad fue de doscientos ochenta mil dólares

($280,000.00).

A base de esta información, Amigo concluyó que la inmensa

mayoría de los fondos recobrados se utilizaron para sufragar

los gastos de una campaña de publicidad genérica. Sobre ésta,

Amigo indicó que la misma iba dirigida a resaltar la industria

de la carne de res del país en perjuicio de la carne

importada. Para ello acompañó su moción, como indicamos,

varios anuncios publicados en la prensa, así como pautas

radiales, de los que se desprende que la campaña de promoción

iba dirigida a fomentar el consumo de la carne de res del

país. Véase discusión infra. Los anuncios no identificaban

al gobierno del Estado Libre Asociado como el auspiciador de

los mismos.

Posteriormente, el Estado presentó su oposición. En su

escrito, adujo que eran varios los propósitos que adelantaba

la Ley Núm. 95, a saber: reglamentar y promover la industria

de carne de res en Puerto Rico, incluyendo la importada;

1995, era de $2,631,361.73. De esa cantidad, sólo se había recolectado $650,189.04 al 30 de noviembre. CC-2005-884 5

promover el bienestar general de la industria; y, promover una

mejor nutrición para la población. Apuntó además que dicha

ley era una legislación de carácter socioeconómico que

constituía un ejercicio legislativo válido del poder de

reglamentación del Estado. A su vez, señaló que el producto

de las aportaciones recaudadas por la Ley Núm. 95, no se había

utilizado exclusivamente para una campaña publicitaria

genérica como alegaba Amigo. Finalmente indicó, que la Ley

Núm. 238 sólo derogó aquellas disposiciones conflictivas con

la Ley Núm. 95, por lo que persistía la obligación de pagar la

aportación adeudada.

Para refutar la alegación de Amigo sobre el uso brindado

a las aportaciones recibidas en virtud de la Ley Núm. 95, el

Estado acompañó su escrito con extractos de una deposición

que se le tomó al Administrador de la Oficina para la

Reglamentación de la Industria de la Carne de Res (el

“Administrador”) en otro litigio donde se planteaba, según

indicó el Estado, idéntica controversia. En ésta, el

Administrador testificó que los fondos recibidos se

utilizaban para ofrecer orientaciones a consumidores,

agricultores e importadores sobre la industria de la carne.

Además, que la Oficina para la Reglamentación de la Industria

de la Carne de Res en coordinación con el Fondo, proveía

inspectores quienes corroboraban que los supermercados, las

plantas de elaboración y los almacenes cumplieran a cabalidad

con la reglamentación aplicable a esta industria, adelantando

así los objetivos de la Ley Núm. 95. Petición de certiorari, CC-2005-884 6

Apéndice, págs. 175-181. La moción presentada por el Estado

no vino acompañada por copia alguna de los anuncios

publicados como parte de la campaña genérica de publicidad de

la industria de la carne.

Luego de varios trámites procesales, el Tribunal de

Primera Instancia emitió una sentencia rechazando la petición

de Amigo. El foro primario concluyó que no era necesario

dilucidar los planteamientos de carácter constitucional

esgrimidos por Amigo ya que sólo tenía que resolver si

procedía o no el cobro de dinero solicitado. Determinó

entonces que la derogación parcial de la Ley Núm. 95 no había

relevado a Amigo del cumplimiento con la obligación contraída

durante la vigencia de ésta, que la deuda existente era

líquida y exigible por lo tanto “n[a]da impide que se ordene

el cobro de dinero adeudado a todo aquel importador que no

cumplió con su obligación durante la vigencia de la Ley 95.”

Petición de certiorari, Apéndice, pág. 249.

Insatisfecho, Amigo acudió ante el Tribunal de

Apelaciones. El Estado compareció y anejó a su alegato la

deposición completa que le fuera tomada al Administrador. El

foro apelativo intermedio emitió una sentencia confirmando el

dictamen del foro primario. Concluyó, que la Ley Núm. 95 no

era inconstitucional de su faz y que, entre otras cosas, la

ley no tuvo como propósito exclusivo propiciar una campaña

genérica de publicidad. El foro apelado aparentó haber

llegado a esa conclusión a base de las expresiones del

Administrador según constan en su deposición. Indicó, que la CC-2005-884 7

Ley Núm. 95 servía un fin legítimo del Estado por lo que

constituía expresión gubernamental válida.

Además, señaló que la ley no imponía una carga

irrazonable sobre el derecho a la libre expresión de Amigo

habida cuenta de que sólo el diez por ciento (10%) de las

aportaciones que debían ingresar al Fondo habían sido

destinadas para la campaña de promoción objetada; y, que la

ley no restringía la capacidad de Amigo de llevar a cabo su

propia propaganda o promoción. Finalmente, concluyó que la

controversia ante el foro primario era una estrictamente de

derecho por lo que procedía resolver la misma a través del

mecanismo de sentencia sumaria.

En desacuerdo, Supermercados Amigo, Inc., acudió ante

este Tribunal mediante solicitud de certiorari. En su

escrito planteó la comisión de dos errores, a saber:

(1) Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al no declarar inconstitucional la Ley 95 de 29 de noviembre de 1992 (Ley 95), por crear esta Ley 95 un esquema de expresión compelida que es inconstitucional de su faz y en su aplicación a la parte demandada en vista de que la Ley 95 viola los preceptos de libertad de expresión y de asociación de la parte demandada garantizados por la Constitución del ELA y por la Primera Enmienda de la Constitución de los EEUU.

(2) Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al permitir que el TPI introdujera y le diera credibilidad a extractos de una deposición (a) tomada por la parte demandante en un caso distinto al de autos; (b) de un individuo que no fue testigo en el caso de autos; (c) que la parte apelante no tuvo la oportunidad de contrainterrogar; y, (d) que está plagada de prueba de referencia múltiple que sería inadmisible aún el caso de autos.

El pasado 26 de enero de 2006 expedimos el auto

solicitado. Ambas partes han comparecido. En el día de hoy CC-2005-884 8

se confirma la determinación del Tribunal de Apelaciones por

estar igualmente dividido este Tribunal. Disiento de ese

curso de acción porque el esquema establecido de la Ley Núm.

95 viola el derecho de la libre expresión de la peticionaria.

A

Nos toca resolver si el esquema establecido en la Ley

Núm. 95 violaba el derecho a la libre expresión de la parte

peticionaria o si por el contrario, como aduce el Procurador

General en su escrito ante este Tribunal, el mismo constituye

un ejercicio válido del Estado inmune a un ataque bajo el

derecho a la libertad de expresión. Todo ello en el contexto

procesal de una petición de sentencia sumaria.

Comenzamos nuestra discusión con una descripción del

diseño establecido por la Ley Núm. 95, para luego abordar la

controversia de libertad de expresión que se nos ha

planteado.

B

Como ya apuntamos, la Ley Núm. 95 estableció la Oficina

de Reglamentación y Promoción de la Industria de la Carne de

Res (la “Oficina”). Del texto de la ley se desprende que la

intención de la Asamblea Legislativa al aprobar la ley fue

propiciar el desarrollo y fortalecimiento de la industria de

la carne de res a través de distintos programas, servicios y

actividades. Arts. 4 y 6 de la Ley Núm. 95. Ello, para CC-2005-884 9

beneficio tanto de la ciudadanía como de los productores e

importadores de carne de res.23

Para subsidiar los programas establecidos y hacer

efectivos los objetivos de la ley, ésta creó un Fondo para el

Fomento de la Industria de la Carne de Res, que se nutría de

las aportaciones por diversos conceptos, impuestas tanto a

productores locales como a importadores de carne de res.24

23 Los propósitos de la Ley Núm. 95 de 29 de noviembre de 1992, quedaron plasmados en su Exposición de Motivos, que lee como sigue:

Siendo la carne de res alimento básico de alto valor alimenticio en la dieta humana, es nuestro deber dirigir todos los esfuerzos que sean necesarios para lograr el fortalecimiento y desarrollo que requiere esta empresa. Se caracteriza la misma al presente, por una desorganización la cual es visible a diferentes niveles. Reflejo de lo antes indicado es lo siguiente: la carencia de oficinas centralizadas en la cual se pueda tener accesible información sobre precios y condiciones de venta de la carne de res; ausencia de centros de datos sobre diversos aspectos de la industria; falta de orientación y promoción consistente y permanente así como falta de centros de investigación relacionados con la industria de la carne de res.

La permanencia así como la expansión de mercados existentes para la carne de res son de vital importancia para el bienestar de los productores, importadores y otros relacionados con este mercado tan importante para la economía de la Isla. De igual manera es importante que la carne de res sea accesible en un mercado eficiente de manera que podamos asegurar una mejor nutrición a nuestro pueblo. 24 El Art. 9 de la Ley Núm. 95 de 29 de noviembre de 1992, disponía de las siguientes aportaciones para nutrir el fondo: “(1) Cuatro dólares con catorce centavos ($4.14) por cada animal sacrificado en matadero tomando en consideración como base el peso promedio de un animal sacrificado en matadero. (2) Un centavo ($0.01) por libra de carne de res importada tomando como base el pago hecho para el producto local en consideración al rendimiento del animal sacrificado por el CC-2005-884 10

El Art. 9 de la ley, disponía específicamente que el Fondo

sería utilizado “para la promoción de la producción, venta,

elaboración y consumo de la carne de res, y toda otra gestión

necesaria para el progreso de la industria de la carne de

res.” Este fondo lo administraba una junta administrativa

compuesta por el Administrador, dos representantes de los

importadores, tres representantes de los productores, uno de

los cuales debía representar a los pequeños agricultores, y

un representante del interés público, nombrados todos por el

Secretario de Agricultura. Arts. 9 y 10 de la Ley Núm. 95.

La ley disponía que el diez por ciento (10%) de los

fondos recaudados se destinaban para solventar los gastos

administrativos y operacionales de la Oficina. El remanente

de los recaudos se utilizaría para adelantar los objetivos

establecidos por ley. Véase, Art. 4 de la Ley Núm. 95. El

Secretario de Hacienda estaba facultado para cobrar la

aportación provista en la ley.

Como ya apuntamos, la ley estuvo en vigor íntegramente

hasta el 1ero de enero de 1997, cuando entró en vigor la Ley

Núm. 238, conocida como la “Ley para el Ordenamiento de las

Industrias Agropecuarias de Puerto Rico.”

La Ley Núm. 238, por su parte, creó un nuevo

ordenamiento administrativo para regentar la industria

agropecuaria en Puerto Rico. La legislación creó la Oficina

de Ordenamiento de las Industrias Agropecuarias de Puerto

Rico, adscrita al Departamento de Agricultura. 5 L.P.R.A.

productor local. (3) Un dólar ($1.00) por cada ternero sacrificado en el matadero.” CC-2005-884 11

sec. 3052. La ley derogó la disposición de la Ley Núm. 95

que ordenaba la aportación de los importadores de carne de

res como a los productores locales de carne de res.

Esta ley se aprobó “para fortalecer las industrias

agropecuarias. [Para que] las empresas que la componen

pu[edan] suplir las necesidades de los consumidores

puertorriqueños, por productos de alta calidad producidos

localmente, logrando así un aumento significativo en la

contribución de este renglón en nuestra economía.” (Énfasis

nuestro.) Exposición de Motivos, Ley Núm. 238. De lo

anterior se desprende claramente que el propósito de la Ley

Núm. 238 fue fortalecer y desarrollar la industria de la

carne de res del país.

La ley estableció una junta administrativa para cada

sector de la industria agropecuaria y cada sector quedó

autorizado para establecer un fondo que permitiera promover

el desarrollo de la producción y comercialización de sus

productos. 5 L.P.R.A. sec. 3056.

En lo que respecta a su interacción con la Ley Núm. 95,

la Ley Núm. 238 dispuso que el Secretario de Agricultura

estaba facultado para “reestructurar, mediante la

reglamentación necesaria, la Oficina para la Reglamentación y

Promoción de la Industria de la Carne de Res y la Junta del

Fondo para el Fomento de la Industria de la Carne de Res.

Esta última una vez reestructurada pasará a ser la Junta

Administrativa de esta industria agrícola, preservando así la

continuidad de sus operaciones.” Art. 13 de la Ley Núm. 238, CC-2005-884 12

5 L.P.R.A. sec. 3062. El Art. 12 de la ley, 5 L.P.R.A. sec.

3061, proveyó expresamente para la transferencia y

continuidad de las funciones de la Oficina para la

Reglamentación y Promoción de la Carne de Res, quedando

adscrita a la Oficina de Ordenamiento de las Industrias

Agropecuarias creada en virtud de la nueva ley.

De lo anterior se colige que la Ley Núm. 238 pretendió

crear un nuevo esquema administrativo para incentivar la

industria agropecuaria del país aunque dispuso para que los

programas y los fondos creados por la anterior Ley Núm. 95 se

transfirieran a la nueva estructura administrativa

establecida bajo la primera. Más que nada, la Ley Núm. 238

centró su foco de atención en el crecimiento y desarrollo de

la industria agropecuaria del país.

El derecho a la libre expresión consagrado en el Art.

II, Sec. 4 de la Constitución del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, es uno de los valores más preciados que

resguarda la Constitución y cobija “la libertad de

conciencia, de pensamiento, de expresión, y las actividades

propias para ejercitar a plenitud dentro de la más dilatada

libertad la totalidad de los derechos.” 4 Diario de Sesiones

de la Convención Constituyente 2564 (1961). Es piedra

angular que sostiene nuestro sistema democrático. Facilita

“el desarrollo pleno del individuo y estimula el libre

intercambio y la diversidad de ideas, elementos vitales del CC-2005-884 13

proceso democrático.” Velázquez Pagán v. AMA, 131 D.P.R.

568, 576 (1992). En su esencia, la libertad de expresión se

levanta como barrera de difícil rebaso para aquella acción

del Estado que pretenda asfixiar la expresión del ciudadano.

De la misma forma que este axioma prohíbe que el Estado

sofoque la expresión ciudadana, así también le impide que

obligue al ciudadano a exponer, manifestar o adoptar credos

con los que se está en desacuerdo.25 En West Virginia State

Bd. of Educ. v. Barnette, 319 U.S. 624 (1943) se resolvió que

el gobierno no podía obligar a estudiantes de la escuela

pública a saludar la bandera y recitar el juramento de

fidelidad a los Estados Unidos, por ser ello contrario a la

Primera y Decimocuarta Enmienda de la Constitución. Al así

hacerlo apuntó el Tribunal: “If there is a fixed star in our

constitutional constellation, it is that no official, high or

petty, can prescribe what shall be orthodox in politics,

nationalism, religion, or other matters of opinion.” 319

U.S. pág. 642. Barnette estableció el estándar contra el

cual se iban a medir las controversias sobre expresión

compelida.

Más tarde, en Wooley v. Maynard, 430 U.S. 705 (1977), el

Tribunal se enfrentó nuevamente a un planteamiento de

expresión compelida. Al hacerlo, declaró inconstitucional

por ofender la Primera Enmienda, una ley del estado de New

Hampshire que tipificaba como delito mutilar el eslogan del

estado, “Live Free or Die”, que aparecía en las tablillas de

25 Esto se denomina en la doctrina norteamericana como expresión compelida (“compelled speech”). CC-2005-884 14

los automóviles. Al comparar Wooley con Barnette, el

Tribunal expresó: “Compelling the affirmative act of flag

salute involved a more serious infringement upon personal

liberties that the passive act of carrying the state motto on

a license plate, but the difference is essentially one of

degree.” 430 U.S. pág. 715.

Posteriormente, el principio establecido en Barnette fue

extendido a controversias que involucraban aportaciones

obligatorias de miembros disidentes de foros integrados.

Esto es lo que se conoce como la doctrina de subsidio

compelido (“compelled subsidy”), una sub-categoría de la

doctrina de expresión compelida. El concepto de subsidio

compelido entraña un esquema mediante el cual el Estado le

requiere al ciudadano que subsidie con su aportación

económica un mensaje con el cual está en desacuerdo.26

En Abood v. Detroit Board of Education, 431 U.S. 209

(1977), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos discutió,

por primera vez, la doctrina de subsidio compelido. En

Abood, un grupo de maestros del sistema de instrucción

pública de Detroit objetó que, en virtud de la cláusula de

taller agencial (“agency shop”) del convenio colectivo, éstos

venían obligados -–no siendo miembros de la unión-- a pagar

una cuota especial a ésta a manera de reembolso por las

gestiones efectuadas por la unión como agente negociador de

26 Johanns v. Livestock Marketing Assoc., 544 U.S. 550, 557 (2005)(“[In] ‘compelled subsidy’ cases . . . an individual is required by the government to subsidize a message he disagrees with . . . .”) CC-2005-884 15

la colectividad. La objeción de los maestros se basó en que

se oponían a la negociación colectiva en el sector

gubernamental así como también al uso que la unión le daba a

los fondos de la unión. Los maestros sostenían que este

diseño violaba su derecho a la libre expresión, pues le

obligaba a subsidiar causas y mensajes políticos e

ideológicos auspiciados por la unión con los que no estaban

de acuerdo.

El Tribunal Supremo resolvió que la cláusula del

convenio colectivo que les obligaba a hacer las aportaciones

compulsorias a la unión era válida, toda vez que existía un

interés de vital importancia para el Estado en propiciar la

negociación colectiva. Ahora bien, dispuso que los maestros

no podían ser obligados, por mandato de la Primera Enmienda,

a sufragar con sus cuotas actividades políticas o ideológicas

que no compartían, ya que el mensaje objetado no era

pertinente al proceso de negociación colectiva.

Específicamente sostuvo el Tribunal:

We do not hold that a union can not constitutionally spend funds for the expressions of political views, on behalf of political candidates, or towards the advancement of other ideological causes not germane to its duties as collective- bargaining representative. Rather, the Constitution requires only that such expenditures be financed from charges, dues, or assessments paid by employees who do not object to advancing those ideas and who are not coerced into doing so against their will by the threat of loss of government employment. (Énfasis nuestro.)

Abood, 431 U.S. pág. 235-236.

Al así resolver, Abood estableció lo que se conoce como

el estándar de pertinencia (“germaneness test”) para CC-2005-884 16

determinar cuándo un mensaje puede ser subvencionado por una

aportación compelida sin ofender la Primera Enmienda. Abood

ejemplifica el paradigma que postula que la libertad de

contribuir a causas políticas entraña la libertad de no

contribuir. Bajo Abood, un esquema de subsidio compelido que

haya sido objetado sólo será válido si: (1) se determina que

el mensaje es pertinente a los propósitos y objetivos del

grupo; y, (2) que el mensaje difundido no es político o

ideológico.

Posteriormente, en Keller v. State Bar of California,

496 U.S. 1, 14-16 (1990), el Tribunal abundó sobre el

estándar de pertinencia aludido al invalidar un programa de

cuotas mandatorias porque se utilizaban para financiar

expresiones de índole políticas o ideológicas, ajenas a los

objetivos de la colegiación compulsoria en el estado de

California. Keller, 496 U.S. pág. 14. (“[T]he funding

standard must be whether the challenged expenditures are

necessary or reasonably incurred for the purpose of

regulating the legal profession.”)

En Colegio de Abogados v. Schneider, 112 D.P.R. 540, 554

(1982), adoptamos el análisis de Abood y resolvimos que aun

cuando la colegiación compulsoria era válida

constitucionalmente, el Colegio de Abogados no podía utilizar

las cuotas --o parte de ellas--, para subsidiar alguna

expresión o actividad del Colegio de Abogados con la cual un

colegiado no estuviese de acuerdo. Concluimos que el derecho

a la libertad de expresión contenido en la Constitución de CC-2005-884 17

Puerto Rico protegía el derecho de los disidentes a no

subvencionar con sus cuotas una expresión ideológica que

estimaban objetable.

Con posterioridad a Schneider, no habíamos tenido

oportunidad, hasta ahora, para delinear los contornos de

nuestra normativa respecto el derecho a la libre expresión en

el contexto de subsidio compelido. En vista de ello, parece

apropiado que repasemos a manera de ilustración, la

trayectoria subsiguiente de Abood expuesta por el Tribunal

Supremo de los Estados Unidos.

Los principios establecidos en Abood y Keller, han sido

posteriormente aplicados por el Tribunal Supremo -–con

resultados disímiles-- a situaciones que implicaban

aportaciones económicas obligatorias (“checkoffs”)

promulgadas mediante reglamentación agrícola, para financiar

campañas publicitarias genéricas. E.g., U.S. v. United

Foods, Inc., 533 U.S. 405 (2001) y Glickman v. Wileman

Brothers, 521 U.S. 457 (1997).27 Véase además, Buchman

Buckles, Food Fights in the Courts: The Odd Combination of

Agricultural and First Amendment Rights, 43 Hous. L. Rev.

415, 416 (2006)(“The compelled subsidy doctrine had been

largely unexplored until its recent collision with

27 Cabe señalar que por campaña publicitaria genérica se entiende aquella campaña diseñada a estimular el consumo de un producto agrícola en un mercado. Glickman v. Wileman Brothers, 521 U.S. 457, 476 (1997)(“Generic advertising is intended to stimulate consumer demand for an agricultural product in a regulated market. That purpose is legitimate and consistent with the regulatory goals of the overall statutory scheme.”) CC-2005-884 18

agriculture.”) En vista de la importancia que revisten

Glickman y United Foods a la controversia que hoy se nos

plantea, analicemos los mismos con detenimiento.

En Glickman, el Tribunal Supremo rechazó una impugnación

bajo la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados

Unidos de un programa establecido en virtud del “Agricultural

Marketing Agreement Act of 1937”, (“AMAA”) 7 U.S.C. secs. 601

et seq., que requería, entre otras cosas, que agricultores

que cosechaban árboles frutales en California financiaran una

campaña genérica de publicidad para fomentar su consumo.28

Esta campaña formaba parte de un amplio entramado legislativo

federal cuyo propósito era controlar el mercado colectivizado

de productos agrícolas, en este caso melocotones y ciruelas,

(“agricultural commodities”), específicamente respecto la

producción y venta del producto, eliminando la libre

competencia. En vista de lo cual, el radio de acción

disponible a los agricultores en este mercado había sido

restringido ya por el gobierno federal. Ante esta realidad,

el Tribunal definió la controversia ante su consideración

bajo los siguientes términos: “The legal question that we

address is whether being compelled to fund this advertising

raises a First Amendment issue for us to resolve, or rather

is simply a question of economic policy for Congress and the

Executive to resolve.” 521 U.S. pág. 468.

28 El “Agricultural Marketing Agreement Act of 1937”, 7 U.S.C. secs. 601 et seq, fue uno de los programas legislados por el Congreso de los Estados Unidos como parte del programa del Nuevo Trato del Presidente Roosevelt. CC-2005-884 19

El Tribunal rechazó que Abood requiriese que se

declarara inválida la campaña publicitaria genérica

impugnada, por cuanto no se trataba de expresión de carácter

político o ideológico como el implicado en Abood.29 En

específico, el Tribunal indicó lo siguiente:

Abood, and the cases that follow it, did not announce a broad First Amendment right not to be compelled to provide financial support for any organization that conducts expressive activities. Rather, Abood merely recognized a First Amendment interest in not being compelled to contribute to an organization whose expressive activities conflict with one’s ‘freedom of belief.’ (Énfasis nuestro.)

Glickman, 521 U.S. pág. 471.30 Por otro lado, dispuso que la

campaña publicitaria objetada era meramente un componente más

de lo que era una abarcadora legislación relacionada con un

mercado colectivizado altamente regulado, además de que la

campaña era claramente pertinente (“unquestionably germane”)

al esquema reglamentario. 521 U.S. pág. 473. Sobre esto se

indicó:

The business entities that are compelled to fund the generic advertising at issue in this litigation do so as a part of a broader collective enterprise in which their freedom to act independently is already constrained by the regulatory scheme. It

29 Ciertamente, el derecho a la libre expresión que se reconoce en la Constitución del Estado Libre Asociado tiene un contenido más amplio que lo expresado por el Tribunal en Glickman con su restrictiva interpretación del contenido y alcance de Abood. E.g., Roth v. United States, 354 U.S. 476, 484 (1957)(“All ideas having even the slightest redeeming social importance . . . have the full protection [of the First Amendment].”) 30 Este razonamiento fue vehementemente rechazado en la opinión disidente así como por tratadistas que han abordado el tema. Véase, R. Solla, Smolla and Nimmer on Freedom of Speech, Thomson-West, vol 2, sup. 2006, sec. 20:45, pág. 20- 156.(“The Court seemed to analyze the case with blinders on, seeing it as posing only questions of agricultural policy, not control of expression.”) CC-2005-884 20

is in this context that we consider whether we should review the assessments used to fund collective advertising, together with other collective activities, under the standard appropriate for the review of economic regulation or under the heightened standard appropriate for the review of First Amendment issues. (Énfasis nuestro.)

Glickman, 521 U.S. pág. 468.

Glickman analizó la controversia planteada desde la

perspectiva de que se trataba de una legislación de carácter

económico que regulaba intensa y ampliamente el mercado al

punto de restringir el libre comercio, proveyendo estabilidad

al mercado, y no desde la óptica de la Primera Enmienda y de

la obligación impuesta por ley sobre el locutor, quien

teniendo objeciones definidas al mensaje estaba obligado a

subvencionarlo. Como resultado del anterior análisis se

sostuvo la validez del programa impugnado. Véase, R. Solla,

Smolla and Nimmer on Freedom of Speech, Thomson-West, vol 2,

sup. 2006, sec. 20:45.

Por otro lado, en United Foods, ante, en un caso con un

andamiaje similar al de Glickman, el Tribunal Supremo llegó a

la conclusión opuesta. El programa impugnado en United Foods

se estableció a tenor con la ley federal conocida como

“Mushroom Promotion, Research and Consumer Information Act”,

7 U.S.C. sec. 6101 et seq. Bajo esta ley, el Secretario de

Agricultura estaba autorizado a crear un consejo asesor para

adelantar los objetivos del estatuto federal. Como parte de

ello se proveyó para la imposición de una contribución

obligatoria a los productores de zetas con el propósito de

promover esta industria, promover la investigación y, proveer CC-2005-884 21

información al consumidor así como a distintos sectores de la

industria. 7 U.S.C. sec. 6104(g)(2). La mayoría de los

fondos recolectados se utilizaron para una campaña genérica

de publicidad encaminada a promover la venta de zetas.

El Tribunal concluyó, a base del récord ante sí, que el

único programa financiado por las contribuciones era la

campaña publicitaria, es decir, la expresión misma. Se

determinó entonces, aplicando a Abood y Keller, que el

programa allí impugnado ofendía la Primera Enmienda. “The

only program the Government contends the compelled

contributions serve is the very advertising scheme in

question.” 533 U.S. pág. 415.

Se precisó que la diferencia fundamental entre el

programa rechazado en United Foods y el declarado válido en

Glickman, era que el establecido en este último formaba parte

de un esquema de reglamentación amplio del mercado, en el

cual la campaña publicitaria era meramente una parte

incidental. Por el contrario, en United Foods no existía tal

esquema de regulación sino todo lo contrario, pues regía un

mercado de libre competencia. United Foods, 533 U.S. pág.

411. En específico el Tribunal indicó lo siguiente:

In contrast to the program upheld in Glickman, where the Government argued the compelled contributions for advertising were ‘part of a far broader regulatory system that does not principally concern speech,’. . . there is no broader regulatory system in place here. We have not upheld compelled subsidies for speech in the context of a program where the principal object is speech itself. [. . .] The cooperative marketing structure relied upon by a majority of the Court in Glickman to sustain an ancillary assessment finds no corollary here; the expression respondent is CC-2005-884 22

required to support is not germane to a purpose related to an association independent from the speech itself; and the rationale of Abood extended to the party who objects to the compelled support for this speech. (Énfasis nuestro)

533 U.S. págs. 415-516.31

Es importante destacar, que al aplicar Abood, el

Tribunal expandió la protección que ofrece la Primera

Enmienda al resolver que la expresión objetada no tenía que

ser de carácter política o ideológica para estar protegida,

como se había dispuesto en Glickman.32 Por lo tanto, la

única pregunta que había que hacerse era si la aportación

económica compelida era pertinente para adelantar el fin

legítimo del Estado en el programa legislado. La pregunta se

contestó en la negativa al determinarse que el único

propósito de la aportación resultaba ser la expresión misma.

Finalmente, hay que puntualizar que en la opinión el

Tribunal intimó que el mismo esquema podría resistir un

ataque bajo la Primera Enmienda si la campaña publicitaria

31 Véase, Dindinger, Free Speech for Mushrooms but not Peaches: Economic Regulations after United Foods, Inc, 31 Colo. Law 61, 63 (2002). 32 En United States v. United Foods, Inc., 533 U.S. 405, 413 (2001) el Tribunal Supremo indicó: We did say in Glickman that Abood ‘recognized a First Amendment interest in not being compelled to contribute to an organization whose expressive activities conflicts with one’s ‘freedom of belief’. . .We take further instruction, however, from Abood’s statement that speech need not be characterized as political before it receives First Amendment protection. A proper application of Abood requires us to invalidate the instant statutory scheme.” (Énfasis nuestro.) (Citas omitidas.) CC-2005-884 23

pudiese ser catalogada como expresión gubernamental.33

United Foods, 533 U.S. págs. 416-417. Un año más tarde, esa

controversia llegó al Tribunal en Johanns, v. Livestock

Marketing Assn., ante.

En Johanns, ante, se cuestionaba también un programa de

subsidio compelido muy similar al declarado inválido en

United Foods, en esta ocasión el producto agrícola era la

carne de res. El Tribunal validó la aportación compelida al

concluir que la campaña publicitaria objetada constituía

expresión gubernamental legítima no sujeta a las limitaciones

de la Primera Enmienda.34 El Tribunal sostuvo que el mensaje

promocional en ese caso estaba controlado férreamente en

todas sus etapas por el gobierno federal. “The message set

out in the beef promotions is from beginning to end the

33 El Tribunal Supremo no tuvo que enfrentarse a un planteamiento de esta naturaleza en United Foods, ante, porque el asunto no fue expuesto ante los foros inferiores y por lo tanto, el Tribunal rehusó entrar a evaluar el mismo cuando el gobierno federal lo planteó por primera vez ante el Tribunal Supremo. 34 Para muchos, la trilogía de Glickman, United Foods y Johanns, ejemplifica el estado de fluidez de la doctrina de expresión gubernamental y la ausencia de un andamiaje conceptual claro y preciso que permita aplicar la misma en casos que involucran una contribución compelida. E.g., Champoux, Uncovering Coherent in Compelled Subsidy of Speech doctrine: Johanns v. Livestoxck Marketing Ass’n, 125 S.Ct. 2055 (2005), 29 Harv. J.L. & Pub. Pol’y 1107, 1112 (2005)(“the Court´s decision in three mandatory checkoff cases over eight years seem more schizophrenic that schematic.”); Comment, Government Speech Doctrine, Compelled Support for Agricultural Advertising, 119 Harv. L. Rev. 277, 283 (2005)(“In the wake of Johanns, it is clear that government speech doctrine can trump other First Amendment concerns.”); Troy, Do we have a Beef with the Court? Compelled Commercial Speech Upheld, But it Could Have Been Worse, 2005 Cato Sup. Ct. Rev. 125. CC-2005-884 24

message established by the Federal Government.” 544 U.S.

pág. 560. Siendo entonces expresión gubernamental, el

gobierno podía solicitar la asistencia de fuentes no

gubernamentales para costear el programa, como eran los

productores de carne. Sobre este particular se indicó en la

opinión:

When, as here, the government sets the overall message to be communicated and approves every word that is disseminated, it is not precluded from relying on the government-speech doctrine merely because it solicits assistance from nongovernmental sources in developing specific messages.

El Tribunal sostuvo también que el hecho que los fondos

procedieran de una aportación específica o dirigida a un

grupo en particular y no de un impuesto general no variaba el

resultado. A esos efectos, indicó el Tribunal: “The

compelled-subsidy analysis is altogether unaffected by

whether the funds for promotions are raised by general taxes

or through targeted assessment. Citizens may challenge

compelled support of private speech, but have no First

Amendment right not to fund government speech.” 544 U.S.

pág. 562.

Como resultado de lo anterior, el Tribunal concluyó que

cuando se trate de expresión gubernamental legítima, la

impugnación de su faz del mecanismo de susidio compelido

establecido, como ocurrió en Johanns, es improcedente como

cuestión de derecho. El Tribunal rehusó extender su

pronunciamiento a situaciones que involucrasen una

impugnación, en su aplicación, de un esquema de subsidio

compelido. CC-2005-884 25

La casuística que hasta aquí hemos reseñado pone de

manifiesto cómo el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha

atendido el tema del subsidio compelido y su interrelación

con el derecho a la libre expresión consagrado en la Primera

Enmienda de la Constitución federal. Nos corresponde a

nosotros evaluar, con independencia de dicha jurisprudencia,

una controversia idéntica bajo el crisol de la Constitución

del Estado Libre Asociado.

Apuntamos inicialmente que el peticionario argüía que el

programa establecido mediante la Ley Núm. 95 era

inconstitucional tanto de su faz como en su aplicación, por

violar su derecho a la libertad de expresión al obligarlo a

contribuir económicamente a una campaña de publicidad

encaminada a promocionar la carne de res del país, en

perjuicio de sus intereses económicos como importador de

carne. El Estado por su parte, refutó tal planteamiento a

base de dos argumentos principales. Primero, que se trataba

de expresión gubernamental no sujeta a los rigores del

derecho a la libertad de expresión. Segundo, que la

aportación impugnada se utilizaba para subvencionar un

mensaje genérico válido que formaba parte del amplio esquema

reglamentario que regula la industria de la carne de res.

Atendemos primeramente el argumento del Estado de que el

mensaje objetado es expresión gubernamental, pues de CC-2005-884 26

asistirle la razón ahí concluiría nuestra revisión de esta

controversia. Ciertamente, ésta es la pregunta medular en

este caso.

Iniciamos señalando que éste es un tema que no habíamos

abordado previamente; aunque sí habíamos expresado que el

gobierno está facultado y tiene el deber de informar a la

ciudadanía sobre asuntos de vital interés a ésta, propios a

la gestión gubernamental. A modo de ejemplo, no cabe

cuestionar la validez de un programa gubernamental encaminado

a informar y orientar al país sobre cómo afrontar un desastre

natural o una epidemia.

En PPD v. Gobernador, I, 139 D.P.R. 643, 680 (1995)

indicamos lo siguiente: “Hemos reconocido que la expresión

del Gobierno de naturaleza educativa e informativa es

indispensable para que el pueblo pueda juzgar su labor y

exigir remedios a los agravios gubernamentales.” (Énfasis

nuestro.) Como vemos, al reconocer la facultad del gobierno

de expresarse lo hicimos en función de que de esta forma se

propiciaba la labor fiscalizadora del ciudadano sobre la

gestión misma del gobierno. PPD v. Gobernador, I, ante;

Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115 D.P.R. 368, 381

(1984). Hemos sido en extremo celosos al evaluar

controversias relacionadas con el derecho del gobierno a

exponer un mensaje al punto de rechazar, sin ambages,

reclamos de éste de que le asiste un derecho constitucional a

expresarse para informar al ciudadano sobre su gestión. PPD

v. Gobernador II, 136 D.P.R. 916, 923 (1994)(“el Gobierno no CC-2005-884 27

tiene un derecho constitucional a la libre expresión

protegido.”) Véase también, PPD v. Gobernador, I, ante. Es

por lo tanto en este contexto y con este trasfondo que

debemos encarar la interrogante que se ha planteado sobre si

estamos concretamente frente a una expresión gubernamental.35

C

La doctrina de expresión gubernamental tiene que partir

de la premisa que es una realidad indiscutible que para

gobernar hay que comunicar. Hay que informarle a la

ciudadanía todo aquello que resulte indispensable y

pertinente a la gestión misma de gobierno. El gobierno tiene

entonces que, necesariamente, acudir y participar en el

“mercado de las ideas”.36 Otro de sus supuestos tiene que

ser el reconocimiento que el proceso político constituye el

detente más importante a los excesos del gobierno. Éste, el

proceso político, se convierte entonces en el garante del

35 Debemos puntualizar aquí que la doctrina de expresión gubernamental es de reciente creación en Estados Unidos donde ha generado una enorme controversia. Su desarrollo por lo tanto se encuentra en etapa incipiente por lo que los contornos de la doctrina no han sido delineados con total precisión. Sobre este tema véase, entre otros: Wyatt, The Curious Relationship Between the Compelled Speech and Government Speech Doctrines, 117 Harv. L. Rev. 2411, 2427 (2004)(“[Government speech is] the ugly stepchild of First Amendment doctrine.”); Buchanan Buckles, supra, pág. 446(“Rather than any one solid principle, a conglomeration of disparate rulings have been patched together to form a doctrine of sorts.”); Bezanson, Buss, The Many Faces of Government Speech, 86 Iowa L. Rev. 1377, 1381 (2001)(“[The Supreme Court has built] an edifice now so riven with incoherence and fine distinctions that it is on the verge of collapse.”) 36 Cf., Abrams v. United States, 250 U.S. 616, 630 (1919)(“[T]he ultimate good desired is better reached by free trade in ideas –th[e] . . . best test of truth is the power of the thought to get itself accepted in the competition of the market. . . .”) CC-2005-884 28

derecho a libre expresión de quienes objetan un mensaje

compelido.37

Por ello somos del criterio que para que el proceso

político pueda surtir efecto y el ciudadano pueda fiscalizar

eficazmente al gobierno en este contexto, es indispensable

que el ciudadano pueda identificar la expresión objetada como

una proveniente del Estado. Salvo que sea evidente que el

mensaje putativo gubernamental proviene efectivamente del

gobierno, la proveniencia gubernamental no puede justificar

la carga sobre el derecho a la libre expresión que supone un

mensaje compelido. Tiene que ser así pues la premisa es

sencilla, sin conocimiento de los hechos, “no se puede

juzgar; tampoco se pueden exigir remedios a los agravios

gubernamentales . . . a través del proceso de las urnas cada

cuatro (4) años.” Soto v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R. 477,

485 (1982). Véase también, Santiago v. Bobb y El Mundo, 117

D.P.R. 153, 159 (1986). Recordemos lo que ya hemos resuelto,

la expresión gubernamental se da en función del derecho del

ciudadano a fiscalizar la gestión gubernamental. PPD v.

Gobernador, I, ante

En este caso, el mensaje objetado no aparecía

identificado como un mensaje del gobierno. Conforme se

desprende de los anuncios en prensa, cuyas copias obran en

autos, lo único que identificaba al locutor era, en dos de

37 Sobre este particular se indicó en Johanns, ante, (Souter, J., op. disidente): “Democracy ensures that government is not untouchable when its speech rubs against the First Amendment interest of those who object to supporting it; if enough voters disagree with what government says, the next election will cancel the message.” CC-2005-884 29

ellos, el logo del Fondo del Fomento de la Carne de Res y el

eslogan “Carne Fresca del País.”38 En los otros anuncios de

prensa la única atribución que aparece en los mismos es

solamente el eslogan “Carne Fresca del País”, sin más. Este

mismo eslogan aparece en pegatinas y camisetas. De otra

parte, del texto de los anuncios que se difundieron en la

radio, no surge que se identificara al gobierno como el

locutor. Véase, Petición de certiorari, Apéndice págs. 112-

152. Bajo ninguno de estos supuestos, como se puede

apreciar, el ciudadano podía identificar al Estado como el

comunicador. El Estado no nos ha indicado que se publicaran

otros anuncios donde se identificara al Estado como el

emisor; y de ninguna manera ha refutado la aseveración del

peticionario sobre este particular. Siendo ello así, no

podemos brindarle al mensaje difundido el manto de protección

que le cobijaría bajo la doctrina de expresión gubernamental.

No tiene razón el Estado en su planteamiento.

D

El segundo señalamiento del Estado es que la campaña

objetada era válida toda vez que, al igual que ocurría en

Glickman, en este caso nos enfrentamos a una industria

altamente regulada. Señaló el Procurador General: “Un

examen de la legislación y reglamentación aplicable a la

38 La plataforma estratégica diseñada por la compañía publicitaria contratada por el Fondo, señalaba que en estos anuncios aparecería el logo del Departamento de Agricultura, Fondo del Fomento de la Industria de la Carne de Res y el eslogan de Carne de Res del País. Como indicamos, en la copia de los anuncios que se anejaron a la moción de sentencia sumaria no aparece el logo del Departamento y sólo del Fondo. CC-2005-884 30

industria de la carne de res demuestra que éste es un

producto altamente regulado, tanto en la actividad de

exportación, como de importación.” Alegato del Procurador

General, pág. 29. A modo de ejemplo, el Estado enumeró los

requisitos federales impuestos al mercado de la carne, con

los cuales el gobierno del Estado Libre Asociado tiene que

cumplir. E.g., inspección y examen de la carne (21 U.S.C.

secs. 603, 606, 608, 609); disposición de excedente o

desechos (21 U.S.C. secs. 604, 605); etiqueta y empaque (21

U.S.C. sec. 607); almacenaje (21 U.S.C. sec. 624).

Lo cierto es que soy del criterio que no debemos

descartar la posibilidad de que proceda incorporar la norma

de Glickman a nuestra Constitución. Cuando el esquema

reglamentario sea tan extensivo como el que allí se evaluó,

podría entenderse que el carácter gubernamental de la

expresión compelida ha de ser evidente para los ciudadanos.

Ahora bien, podemos evaluar el planteamiento del Estado sin

resolver hasta qué punto (si alguno) la doctrina Glickman

debe incorporarse a nuestra Constitución.

El problema con el argumento del Estado es que confunde

el contenido del concepto de “regulación del mercado”

esbozado en Glickman. Glickman se refiere a aquella

reglamentación que rige en un mercado colectivizado, dirigida

a controlar los precios en el mercado desplazando la libre

competencia. Recordemos que el “Agricultural Marketing

Agreement Act” de 1937, analizado en el caso, es una CC-2005-884 31

legislación aprobada como parte del Nuevo Trato. Sobre el

AMMA, Glickman indica lo siguiente, citamos in extenso:

Congress enacted the Agricultural Marketing Agreement Act of 1937 (AMMA), . . ., in order to establish and maintain orderly marketing conditions and fair prices for agricultural commodities. . . . Marketing orders promulgated pursuant to the AMAA are a species of economic regulation that has displaced competition in a number of discrete markets; they are expressly exempted from the antitrust laws. . . Collective action, rather than the aggregate consequences of independent competitive choices, characterizes these regulated markets. In order ‘to avoid unreasonable fluctuations in supplies and prices,’ . . . these orders may include mechanisms that provide a uniform price to all producers in a particular market, that limit the quality and the quantity of the commodity that may be marketed, . . . determine the grade and size of the commodity, . . . and that make an orderly disposition of any surplus that might depress market prices. (Énfasis nuestro.) (Citas omitidas.)

Glickman, 521 U.S. pág. 461. Es por ello que el Tribunal

evaluó la controversia desde la perspectiva que analizaba una

legislación de carácter económico aprobada por el Congreso,

que le merecía gran deferencia. “In sum, what we are

reviewing is a species of economic regulation that should

enjoy the same strong presumption of validity that we accord

to other policy judgments made by Congress.” 521 U.S. pág.

477. Es importante puntualizar, que la reglamentación en

Glickman estaba exenta de las leyes de monopolios pues, en

efecto, lo que hacía era controlar férreamente el mercado de

la demanda para así controlar los precios.

En este caso el Estado no ha planteado que la Ley Núm.

95 y su reglamentación, tuviese como objetivo regular el

mercado de la carne en el país para controlar así su precio. CC-2005-884 32

Por el contrario, el mercado de la carne de res en Puerto

Rico --contrario a lo que sucede con nuestra industria

lechera o la del café--, no impone precios uniformes, no

impone cuotas respecto a la cantidad que se produce y

mercadea, no admite restricciones en cuanto a calidad y, no

impone un procedimiento sobre cómo se utilizarán las

ganancias obtenidas. Véase Alegato de la parte peticionaria,

págs. 22-23. Además, éste no es un mercado que se ha

colectivizado o que se eximió de las leyes monopolísticas,

como tampoco ha sido subsidiado por el gobierno mediante

apoyo en cuanto a precios. En conclusión, contrario a lo que

ocurría en Glickman, el mercado de carne de res en Puerto

Rico es uno donde rige la libre competencia.

Glickman por lo tanto, no está disponible para validar

el esquema de subsidio compelido establecido por la Ley Núm.

95.

E

Debemos preguntarnos entonces si bajo la Constitución

del Estado Libre Asociado, la utilización que se le ha dado a

las aportaciones establecidas bajo la Ley Núm. 95, infringe

el derecho a la libre expresión de la parte peticionaria.

Somos del criterio que, a la luz de los hechos en este caso,

la respuesta es en la afirmativa.

Los fondos provenientes de las aportaciones que nutrían

el Fondo para el Fomento de la Carne de Res se debían

utilizar entre otras cosas, para, diseñar una campaña

publicitaria genérica a favor del consumo de la carne en CC-2005-884 33

Puerto Rico. Ahora bien, ello no ocurrió así. Los objetivos

de esta campaña, según diseñados por la agencia que

desarrolló la misma, fueron los siguientes: “(1) Crear

res de PR. (2) Fomentar el consumo de carne de res de PR.

(3) Crear reconocimiento del nombre. (4) Demostrar frescura

y calidad del producto.” (Énfasis nuestro.) Véase, Petición

de certiorari, Apéndice pág. 120. Parece evidente que el

propósito de la campaña diseñada era, efectivamente, resaltar

y así promover el consumo de la carne de res del país.

De hecho, el comunicado de prensa difundido informando

sobre el lanzamiento de la campaña publicitaria indicaba lo

siguiente: “La Industria de la Carne de Res del País comenzó

una nueva campaña de publicidad para promover su consumo en

Puerto Rico. [La campaña] consta de anuncios de prensa y

radio que resaltan los atributos de frescura y calidad que

contiene la Carne de Res del País . . . [E]l concepto de

frescura [se estableció] como elemento principal de la

campaña.” Petición de certiorari, Apéndice, pág. 162. Lo

primero que llama la atención del referido comunicado de

prensa es que se informa que el auspiciador de la campaña es

la industria de la carne de res del país. Luego resulta

evidente que el enfoque de la campaña es precisamente

resaltar esta industria. Así se desprende de los anuncios

publicados. Veamos algunos ejemplos.

Los anuncios que constan en autos. Veamos algunos

ejemplos: CC-2005-884 34

Uno de los anuncios en cuestión, publicado a página

completa en uno de los diarios del país, leía como sigue:

Cuando se tiene un buen producto hay que resaltar todos sus méritos. Frescura, Sabor, Calidad.

La Carne de Res del País es carne Magra, limpia, baja en grasa y con los minerales necesarios para el desarrollo. Además contiene proteínas, hierro y vitaminas . . .

Nuestro compromiso con Puerto Rico va más allá de cumplir con una labor. Queremos darle lo mejor de nuestra tierra. Pro eso cada empaque de carne de res lleva una etiqueta. Busca que sea del País. Estamos tan seguro de la calidad de nuestro producto que indicamos en la etiqueta que es de aquí. (Énfasis nuestro.)

Otro de los anuncios objetados incluía la siguiente

exhortación al ciudadano: “cuando compre carne de res . . .

pídala con todo. Con todo el cuidado y esfuerzo con que se

crían las reses en Puerto Rico . . . con todo el amor que se

le dedica al trabajo . . . además de todo el sabor, la

frescura, la calidad y los componentes nutricionales que

tiene la Carne de Res del País.” (Énfasis nuestro.)

De otra parte, todos los anuncios que se publicaron

llevaban estampado el eslogan “Carne Fresca del País.”

Expresión que entraña un mensaje subliminal de que lo fresco,

que es lo producido localmente, es superior a lo importado.

Ya vimos como el concepto “frescura” se incorporó

expresamente a esta campaña. Aun cuando uno de los

propósitos del Fondo creado en virtud de la Ley Núm. 95, era

promocionar la industria de la carne de res en Puerto Rico,

según el plan diseñado, aprobado e implementado, la campaña

genérica desarrollada sólo beneficiaba la industria de carne CC-2005-884 35

de res del país y no la carne importada. Por el contrario,

la campaña perjudicaba el mercado de la carne de res

importada. Se le requería a la parte peticionaria financiar

una campaña de publicidad que sólo beneficiaba a su

competencia. Para contrarrestar el posible efecto negativo

del mensaje genérico, Amigo vendría obligado a desarrollar

una “contra campaña” resaltando los beneficios de la carne de

res importada. No se ha aducido razón alguna que permita

validar la carga impuesta sobre el derecho a la libre

expresión de la parte objetante al mensaje compelido.39

En este caso nos enfrentamos a una campaña publicitaria

genérica a favor del consumo de un producto en perjuicio de

otro. Campaña, subvencionada por aportaciones obligatorias

del ente “perjudicado” por el contenido mismo de la

campaña.40 El gobierno no puede con su acción --sin ofender

el derecho a la libre expresión--, inclinar la balanza a

favor de un sector de una industria en perjuicio del

competidor, de la forma y manera que ha ocurrido en este

caso. Los valores que representan el derecho a la libertad

39 No nos expresamos por lo tanto, sobre que diferencia, si alguna, pudiera tener sobre el resultado, el que la campaña estuviese dirigida a evitar una situación grave de salud pública, como por ejemplo, que la carne importada estuviese afectada por la enfermedad de encefalopatía espongiforme bovina--comúnmente conocida como el mal de “las vacas locas.” Nuestra expresión en esta ocasión se circunscribe a los hechos específicos en este caso. 40 A luz del resultado a que llegamos en el día de hoy, es innecesario que discutamos qué otro tipo de actividad se subvencionaba con el Fondo, pues independientemente de lo anterior, es evidente que la campaña que se diseñó violaba el derecho a la libre expresión del peticionario. Se hace innecesario entonces discutir el segundo señalamiento de error que nos fuera presentado. CC-2005-884 36

de expresión se ven amenazados cuando el gobierno obliga a

sus ciudadanos, o a un grupo en particular, a subvencionar un

mensaje que éste favorece. En su consecuencia, el subsidio

compelido establecido por la Ley Núm. 95, según diseñado e

implantado, era violatorio del derecho a la libre expresión

de los peticionarios según establecido en el Art. II, sec. 4,

de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada