I N T H E C O U R T O F A P P E A L S A T K N O X V I L L E FILED June 24, 1999
Cecil Crowson, Jr. Appellate C ourt Clerk
E N G L E W O O D C I T I Z E N S F O R ) M c M I N N C O U N T Y A L T E R N A T E B , e t a l . ) 0 3 A 0 1 - 9 8 0 3 - C H - 0 0 0 9 8 ) P l a i n t i f f s - A p p e l l a n t s ) ) ) H O N . E A R L H . H E N L E Y , v . ) C H A N C E L L O R ) ) T H E T O W N O F E N G L E W O O D , e t a l . ) A F F I R M E D I N P A R T ; ) R E V E R S E D I N P A R T ; D e f e n d a n t s - A p p e l l e e s ) a n d R E M A N D E D
J O H N W . C L E V E L A N D O F S W E E T W A T E R F O R A P P E L L A N T S
J O N G . R O A C H O F K N O X V I L L E F O R A P P E L L E E S
O P I N I O N
G o d d a r d , P . J .
T h e E n g l e w o o d C i t i z e n s f o r A l t e r n a t e B a p p e a l t h e
d e c i s i o n o f t h e M c M i n n C o u n t y C h a n c e r y C o u r t t o d i s m i s s t h e i r
c o m p l a i n t a g a i n s t t h e T o w n o f E n g l e w o o d , i t ’ s m a y o r , E d S i m p s o n ,
a n d t h r e e o f i t s c o m m i s s i o n e r s , A m o s B r o c k , R o b e r t M i d d l e t o n , a n d
E l i z a b e t h R a p e r . T h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p s o u g h t t o
c h a l l e n g e t h e t o w n c o m m i s s i o n ’ s s e l e c t i o n o f a r o u t e f o r a
h i g h w a y c o n s t r u c t i o n p r o j e c t . A t a s p e c i a l m e e t i n g o n D e c e m b e r 1 2 , 1 9 9 6 , t h e B o a r d o f
C o m m i s s i o n e r s f o r t h e T o w n o f E n g l e w o o d a g r e e d t o e n d o r s e
A l t e r n a t e A i n a l e t t e r t h a t w o u l d b e s e n t b y t h e c o m m i s s i o n e r s
t o t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n . T h e t o w n
c o m m i s s i o n c h o s e t h e e x i s t i n g r o u t e t h r o u g h E n g l e w o o d f o r a
c o n s t r u c t i o n p r o j e c t t o w i d e n U . S . 4 1 1 f r o m a t w o l a n e r o a d i n t o
a f o u r l a n e r o a d . A s e c o n d c h o i c e f o r t h e i m p r o v e m e n t o f U . S .
4 1 1 i s a r o u t e w h i c h w o u l d b y p a s s t h e t o w n c o m p l e t e l y ; t h i s r o u t e
i s k n o w n a s A l t e r n a t e B , a n d i s p r o p o s e d a s t h e b e t t e r r o u t e b y
t h e E n g l e w o o d C i t i z e n s f o r A l t e r n a t e B .
T w o v o t e s w e r e t a k e n o n t h e m o t i o n t o s e n d t h e l e t t e r
e n d o r s i n g A l t e r n a t e A . B e c a u s e C o m m i s s i o n e r s R a p e r a n d M i d d l e t o n
o w n p r o p e r t y a l o n g A l t e r n a t e A , t h e m a y o r b e l i e v e d t h e i r
o w n e r s h i p c o u l d c a u s e a c o n f l i c t o f i n t e r e s t f o r t h e
c o m m i s s i o n e r s i f t h e y w e r e t o r e c e i v e m o n e y f r o m t h e s t a t e f o r
t h e i r p r o p e r t y i n o r d e r t o i m p r o v e U . S . 4 1 1 . I n b o t h v o t e s , t h e
c o m m i s s i o n a p p r o v e d A l t e r n a t e A w i t h C o m m i s s i o n e r s R a p e r a n d
M i d d l e t o n a b s t a i n i n g i n t h e s e c o n d v o t e .
A f t e r t h e v o t e , t h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p f i l e d s u i t
a g a i n s t t h e t o w n a n d i t s c o m m i s s i o n e r s f o r d e c l a r a t o r y a n d
i n j u n c t i v e r e l i e f c o n t e n d i n g : 1 ) t h e t o w n v i o l a t e d t h e T e n n e s s e e
O p e n M e e t i n g s A c t w i t h i t s D e c e m b e r 1 2 , 1 9 9 6 , m e e t i n g ; 2 ) t h e
m a y o r a n d c e r t a i n t o w n c o m m i s s i o n e r s h a v e a n i m p e r m i s s i b l e
c o n f l i c t o f i n t e r e s t i n t h e s e l e c t i o n o f t h e r o u t e f o r a s t a t e
h i g h w a y ; a n d 3 ) t h e s e l e c t i o n o f t h a t r o u t e b y t h e t o w n
2 c o m m i s s i o n e r s w a s a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , a n d a g a i n s t t h e p u b l i c
i n t e r e s t .
O n D e c e m b e r 2 9 , 1 9 9 7 , t h e C h a n c e r y C o u r t d i s m i s s e d t h e
E n g l e w o o d C i t i z e n s ’ f i r s t c a u s e o f a c t i o n w i t h r e s p e c t t o t h e
v i o l a t i o n o f t h e T e n n e s s e e O p e n M e e t i n g s A c t . T h e E n g l e w o o d
C i t i z e n s g r o u p c l a i m e d t h a t t h e n o t i c e g i v e n b y t h e m a y o r a n d t h e
c o m m i s s i o n e r s w a s i n a d e q u a t e , a n d , t h e r e f o r e , i n v i o l a t i o n o f
T . C . A . 8 - 4 4 - 1 0 3 . T h e C h a n c e l l o r t h o u g h t d i f f e r e n t l y , r u l i n g t h a t
t h e n o t i c e p r o v i d e d b y t h e t o w n w a s r e a s o n a b l e u n d e r t h e
c i r c u m s t a n c e s .
T h e t o w n r e c o r d e r t e s t i f i e d a t t r i a l t h a t n o t i c e f o r
t h e T h u r s d a y , D e c e m b e r 1 2 , m e e t i n g w a s p o s t e d o n T u e s d a y ,
D e c e m b e r 1 0 , a t t h e l o c a l p o s t o f f i c e , c i t y h a l l , a n d V a l l e y
B a n k . A d d i t i o n a l l y , t h e c i t y r e c o r d e r s t a t e d t h a t s h e f a x e d a
c o p y o f t h e n o t i c e t o t h e D a i l y P o s t A t h e n i a n n e w s p a p e r f o r
p u b l i c a t i o n . N o t h i n g i n t h e r e c o r d , h o w e v e r , i n d i c a t e s t h a t t h e
n o t i c e a c t u a l l y r a n i n t h e p a p e r .
T h e C h a n c e r y C o u r t d i s m i s s e d t h e E n g l e w o o d C i t i z e n s ’
s e c o n d a n d t h i r d c a u s e s o f a c t i o n o n F e b r u a r y 5 , 1 9 9 8 . T h e C o u r t
r u l e d t h a t t h e r e w a s n o t a c o n f l i c t o f i n t e r e s t s u f f i c i e n t e n o u g h
t o k e e p t h e c o m m i s s i o n f r o m m a k i n g i t s d e t e r m i n a t i o n . A s f o r t h e
t h i r d c a u s e o f a c t i o n , t h e C h a n c e r y C o u r t f e l t i t w a s w i t h o u t
a u t h o r i t y t o c h a l l e n g e t h e t o w n c o m m i s s i o n ’ s a c t b e c a u s e i t w a s a
l e g i s l a t i v e p r o c e s s . A s t h e C o u r t s t a t e d : “ T h a t ’ s - a l t h o u g h I
3 h a v e n o a u t h o r i t y w h a t s o e v e r i n s a y i n g w h i c h i s t h e b e s t r o u t e t o
t a k e . T h a t ’ s f o r t h e c i t y c o m m i s s i o n t o m a k e f o r t h e m s e l v e s .
T h a t ’ s a g o v e r n m e n t a l p r o c e s s t h a t a c o u r t d o e s n ’ t - a
l e g i s l a t i v e p r o c e s s t h a t a c o u r t c a n n o t i n t e r f e r e w i t h . ”
N e v e r t h e l e s s , t h e C h a n c e r y C o u r t w e n t o n t o f i n d t h a t t h e
s e l e c t i o n o f t h e e x i s t i n g r o u t e f o r t h e i m p r o v e m e n t s w a s
r e a s o n a b l e b e c a u s e t h a t i s w h e r e t h e r o a d i s n o w l o c a t e d .
T h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p f i l e d t h e i r n o t i c e o f
a p p e a l o n F e b r u a r y 2 6 , 1 9 9 8 , r a i s i n g t h r e e i s s u e s o n a p p e a l :
1 ) w h e t h e r t h e T o w n o f E n g l e w o o d , i t s m a y o r a n d c o m m i s s i o n e r s v i o l a t e d a n d c o n t i n u e t o v i o l a t e t h e o p e n m e e t i n g s l a w b y r e f u s i n g t o g i v e a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e o f t h e i r m e e t i n g s ;
2 ) w h e t h e r t h e T o w n o f E n g l e w o o d , i t s m a y o r a n d c o m m i s s i o n e r s v i o l a t e d t h e c o n f l i c t o f i n t e r e s t s t a t u t e s , T . C . A . 6 - 5 4 - 1 0 7 ( b ) a n d 1 2 - 4 - 1 0 1 ( b ) b y t h e i r i n t e r e s t i n r e a l p r o p e r t y i n d i r e c t l y i n v o l v e d i n c o n t r a c t s n e c e s s a r y t o t h e i r o f f i c i a l a c t i o n ; a n d
3 ) w h e t h e r t h e C h a n c e l l o r e r r e d i n d i s m i s s i n g t h e t h i r d c o u n t o f t h e a p p e l l a n t s ’ c o m p l a i n t w i t h o u t p r o v i d i n g a p p e l l a n t s a n o p p o r t u n i t y t o b e h e a r d .
T h e T o w n o f E n g l e w o o d a d d e d t w o i s s u e s o f i t s o w n f o r t h i s a p p e a l : 1 ) w h e t h e r t h e p l a i n t i f f h a s s t a n d i n g t o b r i n g a n a c t i o n u n d e r o r p u r s u a n t t o T . C . A . 6 - 5 4 - 1 0 7 o r T . C . A . 1 2 - 4 - 1 0 1 ; a n d
2 ) w h e t h e r t h e r e e x i s t s a j u s t i c i a b l e c o n t r o v e r s y e n t i t l i n g p l a i n t i f f s t o s e e k r e l i e f p u r s u a n t t o t h e d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t T . C . A . 2 9 - 1 4 - 1 0 1 e t s e q .
I . O p e n M e e t i n g s A c t
T h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p c o n t e n d s t h a t t h e n o t i c e
g i v e n b y t h e T o w n o f E n g l e w o o d f o r t h e D e c e m b e r 1 2 , 1 9 9 6 , m e e t i n g
w a s i n a d e q u a t e a n d i n v i o l a t i o n o f t h e T e n n e s s e e O p e n M e e t i n g s
4 A c t . T h e O p e n M e e t i n g s A c t i s c o m m o n l y r e f e r r e d t o a s t h e
S u n s h i n e L a w a n d c o d i f i e s t h e G e n e r a l A s s e m b l y ’ s b e l i e f t h a t
p u b l i c b u s i n e s s s h o u l d n o t b e c o n d u c t e d i n s e c r e t . T . C . A .
8 - 4 4 - 1 0 1 .
T h i s a p p e a l r e l i e s o n o n e s p e c i f i c s e c t i o n o f t h e a c t
t h a t r e a d s :
N O T I C E O F S P E C I A L M E E T I N G S . A n y s u c h g o v e r n m e n t a l b o d y w h i c h h o l d s a m e e t i n g n o t p r e v i o u s l y s c h e d u l e d b y s t a t u t e , o r d i n a n c e , o r r e s o l u t i o n , o r f o r w h i c h n o t i c e i s n o t a l r e a d y p r o v i d e d b y l a w , s h a l l g i v e a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e o f s u c h m e e t i n g .
T . C . A . 8 - 4 4 - 1 0 3 ( b ) . W h i l e t h i s s e c t i o n c l e a r l y r e q u i r e s a d e q u a t e
n o t i c e , t h e G e n e r a l A s s e m b l y d i d n o t p r o v i d e a d e f i n i t i o n o f w h a t
a d e q u a t e n o t i c e m e a n s . T h e S u p r e m e C o u r t , h o w e v e r , h a s a d d r e s s e d
t h i s i s s u e i n M e m p h i s P u b l ' g C o . v . C i t y o f M e m p h i s , 5 1 3 S . W . 2 d
5 1 1 ( T e n n . 1 9 7 4 ) . I n t h a t c a s e , t h e C o u r t w r o t e :
W e t h i n k i t i s i m p o s s i b l e t o f o r m u l a t e a g e n e r a l r u l e i n r e g a r d t o w h a t t h e p h r a s e " a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e " m e a n s . H o w e v e r , w e a g r e e w i t h t h e C h a n c e l l o r t h a t a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e m e a n s a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s , o r s u c h n o t i c e b a s e d o n t h e t o t a l i t y o f t h e c i r c u m s t a n c e s a s w o u l d f a i r l y i n f o r m t h e p u b l i c .
M e m p h i s P u b l ' g C o . , 5 1 3 S . W . 2 d a t 5 1 3 ; s e e a l s o K i n s e r v . T o w n o f
O l i v e r S p r i n g s , 8 8 0 S . W . 2 d 6 8 1 ( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 4 ) . O u r t a s k ,
t h e r e f o r e , i s t o d e t e r m i n e i f t h e n o t i c e p r o v i d e d b y t h e T o w n o f
E n g l e w o o d f a i r l y i n f o r m e d t h e p u b l i c u n d e r t h e t o t a l i t y o f t h e
I n o r d e r t o q u a l i f y a s a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e u n d e r
T . C . A . 8 - 4 4 - 1 0 3 ( b ) , t h i s C o u r t f i n d s t h a t t h e n o t i c e g i v e n b y t h e
5 T o w n o f E n g l e w o o d m u s t s a t i s f y a t h r e e - p r o n g t e s t . F i r s t , t h e
n o t i c e m u s t b e p o s t e d i n a l o c a t i o n w h e r e a m e m b e r o f t h e
c o m m u n i t y c o u l d b e c o m e a w a r e o f s u c h n o t i c e . S e c o n d , t h e
c o n t e n t s o f t h e n o t i c e m u s t r e a s o n a b l y d e s c r i b e t h e p u r p o s e o f
t h e m e e t i n g o r t h e a c t i o n p r o p o s e d t o b e t a k e n . A n d , t h i r d , t h e
n o t i c e m u s t b e p o s t e d a t a t i m e s u f f i c i e n t l y i n a d v a n c e o f t h e
a c t u a l m e e t i n g i n o r d e r t o g i v e c i t i z e n s b o t h a n o p p o r t u n i t y t o
b e c o m e a w a r e o f a n d t o a t t e n d t h e m e e t i n g . W i t h o u t m e e t i n g a l l
t h r e e o f t h e s e r e q u i r e m e n t s , w e f a i l t o s e e h o w t h e T o w n o f
E n g l e w o o d c o u l d p r o v i d e a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e f o r t h e p u r p o s e s
1 o f a s p e c i a l m e e t i n g .
1 . P o s t i n g L o c a t i o n
T h e p r o o f i n t h e r e c o r d s h o w s t h a t t h e T o w n o f
E n g l e w o o d p o s t e d n o t i c e o f t h e m e e t i n g i n t h r e e l o c a t i o n s : c i t y
h a l l , t h e p o s t o f f i c e , a n d V a l l e y B a n k . U n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s
p r e s e n t e d i n t h i s c a s e , w e f i n d t h a t t h e s e t h r e e l o c a t i o n s w e r e
a d e q u a t e u n d e r t h e t o t a l i t y o f t h e c i r c u m s t a n c e s b e c a u s e t h e y
a f f o r d e d t h e m e m b e r s o f t h e c o m m u n i t y a n o p p o r t u n i t y t o s e e t h e
n o t i c e .
T h e E n g l e w o o d C i t i z e n ’ s g r o u p c o m p l a i n s i n t h e i r b r i e f
t h a t t h e n o t i c e i s i n a d e q u a t e b e c a u s e i t i s n o t c o n s p i c u o u s , a n d
t h e t h r e e p u b l i c l o c a t i o n s c h o s e n a r e n o t a c c e s s i b l e a t a l l h o u r s
1 O u r d e t e r m i n a t i o n o f a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e i s g i v e n o n l y i n r e s p e c t t o T . C . A . 8 - 4 4 - 1 0 3 ( b ) f o r s p e c i a l m e e t i n g s u n d e r t h e S u n s h i n e A c t a n d n o t f o r r e g u l a r l y s c h e d u l e d m e e t i n g s u n d e r T . C . A . 8 - 4 4 - 1 0 3 ( a ) .
6 o v e r t h e w e e k e n d . A d d i t i o n a l l y , t h e y a r g u e t h a t s e v e r a l
c o m m u n i t y m e m b e r s w e r e u n a w a r e o f t h e p o s t e d n o t i c e s . W e f i n d ,
h o w e v e r , t h a t f o r p u r p o s e s o f t h i s p r o n g o f t h e a d e q u a t e n o t i c e
i n q u i r y , t h e t o w n c a n p r o v i d e a d e q u a t e n o t i c e s i m p l y b y c h o o s i n g
r e a s o n a b l e p u b l i c l o c a t i o n s a n d p o s t i n g n o t i c e s a t t h o s e p u b l i c
l o c a t i o n s o n a c o n s i s t e n t b a s i s . I t w o u l d b e i l l o g i c a l t o f i n d
t h a t c i t y h a l l a n d t h e p o s t o f f i c e w e r e n o t p r o p e r l o c a t i o n s t o
p o s t n o t i c e r e g a r d i n g t o w n b u s i n e s s . T h e C i t i z e n s g r o u p m u s t n o t
f o r g e t t h e p r a c t i c a l p o i n t t h a t n o t i c e m u s t b e p o s t e d s o m e w h e r e .
2 . C o n t e n t s o f t h e N o t i c e
I n o r d e r f o r t h e n o t i c e g i v e n b y t h e t o w n t o m e e t t h e
s e c o n d p r o n g o f t h e a d e q u a t e n o t i c e i n q u i r y , t h e c o n t e n t s o f t h e
n o t i c e m u s t r e a s o n a b l y d e s c r i b e t h e p u r p o s e o f t h e m e e t i n g o r t h e
a c t i o n p r o p o s e d t o b e t a k e n . I n t h i s i n s t a n c e , t h e c o n t e n t s o f
t h e T o w n o f E n g l e w o o d ’ s n o t i c e r e a d :
1 . L e t t e r t o S t a t e c o n c e r n i n g H W Y 4 1 1 2 . P o l i c e S a l a r y S u p p l e m e n t p a y 3 . C i t y R e c o r d e r .
W e f i n d t h a t u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s p r e s e n t e d t h e c o n t e n t o f
t h i s n o t i c e w a s s o l a c k i n g t h a t a p e r s o n o f r e a s o n a b l e
i n t e l l i g e n c e w o u l d n o t a d e q u a t e l y b e i n f o r m e d b y t h e c r y p t i c
s t a t e m e n t “ L e t t e r t o S t a t e c o n c e r n i n g H W Y 4 1 1 . ” I n s t e a d , a m o r e
s u b s t a n t i v e p r o n o u n c e m e n t s t a t i n g t h a t t h e c o m m i s s i o n w o u l d
r e c o n s i d e r w h i c h a l t e r n a t i v e t o e n d o r s e f o r H i g h w a y 4 1 1 s h o u l d
h a v e b e e n g i v e n .
7 W e a r e n o t t h e f i r s t a p p e l l a t e c o u r t i n t h i s s t a t e t o
a d d r e s s t h e i s s u e o f t h e c o n t e n t o f t h e n o t i c e g i v e n . T h e
W e s t e r n S e c t i o n o f t h i s C o u r t w a s f a c e d w i t h a c l a i m o f
i n a d e q u a t e n o t i c e u n d e r t h e S u n s h i n e A c t b r o u g h t a g a i n s t t h e
P a r i s S p e c i a l S c h o o l D i s t r i c t . N e e s e v . P a r i s S p e c i a l S c h .
D i s t . , 8 1 3 S . W . 2 d 4 3 2 ( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 0 ) . T h e f a c t s o f t h a t c a s e
d e a l t w i t h t h e P S S D a d o p t i n g a p l a n o f c l u s t e r i n g a n e n t i r e g r a d e
f o r t h r e e s c h o o l d i s t r i c t s i n t o o n e s c h o o l . T h e r e w a s i n t e n s e
p u b l i c c o n t r o v e r s y o v e r w h e t h e r o r n o t t o a c c e p t t h e p l a n . A
s p e c i a l m e e t i n g w a s h e l d i n o r d e r f o r t h e P S S D t o d e l i b e r a t e t h e
i s s u e o f c l u s t e r i n g , b u t t h e p u b l i c n o t i c e g i v e n f o r t h e m e e t i n g
f a i l e d t o m e n t i o n t h a t c l u s t e r i n g w o u l d b e d i s c u s s e d e x t e n s i v e l y .
I n r u l i n g o n t h e i s s u e , t h e C o u r t w r o t e :
W e b e l i e v e , h o w e v e r , t h a t u n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s , t h e p u b l i c h a d a r i g h t t o b e i n f o r m e d t h a t t h e i s s u e o f c l u s t e r i n g w o u l d b e e x t e n s i v e l y d i s c u s s e d a t t h e K e n - L a k e m e e t i n g . I f t h e m a j o r i s s u e s d i s c u s s e d a t t h e m e e t i n g w e r e a c t u a l l y t h o s e s t a t e d i n t h e n e w s p a p e r a r t i c l e q u o t e d a b o v e , p e r h a p s t h e r e w o u l d b e n o i n t e r e s t i n t r a v e l i n g t o K e n t u c k y f o r a t w o - d a y m e e t i n g . O n t h e o t h e r h a n d , i f t h e g e n e r a l p u b l i c w a s a w a r e t h a t t h e m a j o r i s s u e w a s n o t a s r e p o r t e d i n t h e n e w s p a p e r , b u t r a t h e r w a s t h e i s s u e o f c l u s t e r i n g , t h e r e w o u l d l i k e l y b e m o r e i n t e r e s t i n a t t e n d i n g . C e r t a i n l y “ a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s ” i s n o t m e t b y [ a ] m i s l e a d i n g n o t i c e .
N e e s e , 8 1 3 S . W . 2 d a t 4 3 5 - 3 6 .
W e a g r e e w i t h t h e W e s t e r n S e c t i o n t h a t t h e g e n e r a l
p u b l i c m u s t b e m a d e a w a r e o f t h e i s s u e s t o b e d e l i b e r a t e d a t t h e
s p e c i a l m e e t i n g t h r o u g h n o t i c e d e s i g n e d t o i n f o r m t h e p u b l i c
a b o u t t h o s e i s s u e s . T h e n o t i c e g i v e n b y t h e T o w n o f E n g l e w o o d i s
i n a d e q u a t e u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s b e c a u s e i t d o e s n o t r e a s o n a b l y
8 d e s c r i b e t h e p u r p o s e o f t h e m e e t i n g o r t h e a c t i o n t o b e t a k e n
w i t h r e s p e c t t o t h e l e t t e r t o t h e s t a t e . T h e n o t i c e i s b e r e f t o f
a n y e x p l a n a t i o n o f w h a t t h a t l e t t e r w o u l d c o n s i s t o f o r t h e f a c t
t h a t t h e t o w n c o m m i s s i o n e r s h a d d e c i d e d t o r e c o n s i d e r t h e i s s u e
o f H i g h w a y 4 1 1 ' s p a t h . A m i s l e a d i n g n o t i c e i s n o t a d e q u a t e
p u b l i c n o t i c e u n d e r t h e s e c i r c u m s t a n c e s . S e e N e e s e , 8 1 3 S . W . 2 d
a t 4 3 6 . W e h o l d t h a t w i t h r e s p e c t t o t h e c o n t e n t o f t h e n o t i c e
p r o v i d e d b y t h e t o w n , a d e q u a t e n o t i c e w a s n o t p r o v i d e d t o t h e
c o m m u n i t y m e m b e r s o f E n g l e w o o d .
3 . T i m e o f t h e P o s t i n g .
I n o r d e r t o m e e t t h e t h i r d p r o n g o f t h e a d e q u a t e p u b l i c
n o t i c e i n q u i r y , t h e n o t i c e m u s t b e p o s t e d a t a t i m e s u f f i c i e n t l y
i n a d v a n c e o f t h e a c t u a l m e e t i n g i n o r d e r t o g i v e c i t i z e n s b o t h
a n o p p o r t u n i t y t o b e c o m e a w a r e o f a n d t o a t t e n d t h e m e e t i n g .
N o t i c e w h i c h i s n o t p o s t e d s u f f i c i e n t l y i n a d v a n c e o f t h e s p e c i a l
m e e t i n g i s n o t h i n g m o r e t h a n a m e r e g e s t u r e . N o t i c e t h a t i s a
m e r e g e s t u r e i s n o n o t i c e a t a l l . U . S . L i f e T i t l e I n s . C o . v .
D e p a r t m e n t o f C o m m e r c e a n d I n s . , 7 7 0 S . W . 2 d 5 3 7 , 5 4 1
( T e n n . C t . A p p . 1 9 8 8 ) .
T h e T o w n o f E n g l e w o o d c o n t e n d s t h a t t w o d a y s a d v a n c e
p o s t i n g i s a l l t h a t i s r e q u i r e d t o m e e t t h e a d e q u a t e n o t i c e
r e q u i r e m e n t o f T . C . A . 8 - 4 4 - 1 0 3 ( b ) . T h e t o w n u r g e s t h i s C o u r t t o
b e l i e v e t h a t i t i s r e a s o n a b l e u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s t o l i m i t
n o t i c e f o r s p e c i a l m e e t i n g s t o t w o d a y s b e c a u s e t h e l e g i s l a t u r e
h a s n o t d e f i n e d h o w m a n y d a y s c o n s t i t u t e a d e q u a t e n o t i c e . A s t h e
9 t o w n a r g u e s i n i t s b r i e f : t h e “ G e n e r a l A s s e m b l y m u s t b e p r e s u m e d
t o b e s a t i s f i e d w i t h t h e f l e x i b l e p r o v i s i o n o f ‘ a d e q u a t e p u b l i c
n o t i c e . ’ ”
C e r t a i n l y , s o m e f l e x i b i l i t y i s i n h e r e n t i n a s t a t u t e
w r i t t e n i n a s g e n e r a l a f a s h i o n a s t h e o n e b e f o r e t h i s C o u r t .
Y e t , f l e x i b i l i t y i s n o t t h e s t a n d a r d o f r e v i e w f o r d e c i d i n g t h i s
i s s u e . I n s t e a d , i t i s t h e p r o n o u n c e m e n t o f t h e S u p r e m e C o u r t
t h a t a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e m u s t b e b a s e d o n t h e t o t a l i t y o f t h e
c i r c u m s t a n c e s a s w o u l d f a i r l y i n f o r m t h e p u b l i c . M e m p h i s P u b l ' g
C o . , 5 1 3 S . W . 2 d a t 5 1 3 . W e f a i l t o s e e h o w t w o d a y s n o t i c e i s
s u f f i c i e n t e n o u g h t o f a i r l y i n f o r m t h e p u b l i c u n d e r t h e s e
B a s e d o n t h e i n a d e q u a t e c o n t e n t o f t h e n o t i c e p r o v i d e d
a n d t h e l a c k o f a s u f f i c i e n t t i m e f o r t h e p o s t i n g t o b e o b s e r v e d
b y t h e c o m m u n i t y m e m b e r s , w e h o l d , t h e r e f o r e , t h a t t h e T o w n o f
E n g l e w o o d d i d n o t p r o v i d e a d e q u a t e p u b l i c n o t i c e p u r s u a n t t o
T . C . A . 8 - 4 4 - 1 0 3 ( b ) . T h e D e c e m b e r 1 2 , 1 9 9 6 , m e e t i n g w a s i n
v i o l a t i o n o f t h e S u n s h i n e A c t o f t h i s S t a t e a n d a n y a c t i o n t a k e n
b y t h e t o w n c o m m i s s i o n a t t h a t m e e t i n g w a s i n v a l i d .
I I . C o n f l i c t o f I n t e r e s t
T h e s e c o n d i s s u e r a i s e d b y t h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p
i s w h e t h e r t h e T o w n o f E n g l e w o o d , i t s m a y o r , a n d c o m m i s s i o n e r s
v i o l a t e d t h e c o n f l i c t o f i n t e r e s t s t a t u t e s , T . C . A . 6 - 5 4 - 1 0 7 ( b )
a n d 1 2 - 4 - 1 0 1 ( b ) b y t h e i r i n t e r e s t i n r e a l p r o p e r t y i n d i r e c t l y
1 0 i n v o l v e d i n c o n t r a c t s n e c e s s a r y t o t h e i r o f f i c i a l a c t i o n . I n
o r d e r t o r e s o l v e t h i s i s s u e , w e w i l l a s s u m e t h a t t h e E n g l e w o o d
C i t i z e n s g r o u p d o e s h a v e s t a n d i n g t o b r i n g a n a c t i o n u n d e r o r 2 p u r s u a n t t o T . C . A . 6 - 5 4 - 1 0 7 ( b ) o r T . C . A . 1 2 - 4 - 1 0 1 ( b ) .
T h e G e n e r a l A s s e m b l y c r a f t e d b o t h c o n f l i c t o f i n t e r e s t
s t a t u t e s v e r y c a r e f u l l y b y c h o o s i n g s p e c i f i c l a n g u a g e t o d e s c r i b e
a n i m p e r m i s s i b l e c o n f l i c t o f i n t e r e s t . T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d
6 - 5 4 - 1 0 7 ( b ) r e a d s :
N o o f f i c e r i n a m u n i c i p a l i t y s h a l l b e i n d i r e c t l y i n t e r e s t e d i n a n y c o n t r a c t t o w h i c h t h e m u n i c i p a l i t y i s a p a r t y u n l e s s t h e o f f i c e r p u b l i c l y a c k n o w l e d g e s s u c h o f f i c e r ' s i n t e r e s t . " I n d i r e c t l y i n t e r e s t e d " m e a n s a n y c o n t r a c t i n w h i c h t h e o f f i c e r i s i n t e r e s t e d b u t n o t d i r e c t l y s o , b u t i n c l u d e s c o n t r a c t s w h e r e t h e o f f i c e r i s d i r e c t l y i n t e r e s t e d b u t i s t h e s o l e s u p p l i e r o f g o o d s o r s e r v i c e s i n a m u n i c i p a l i t y .
A c o n f l i c t o f i n t e r e s t p u r s u a n t t o T . C . A . 6 - 5 4 - 1 0 7 ( b ) o n l y a r i s e s
u n d e r t h e s t a t u t e w h e n a c o n t r a c t i s a t h a n d . T h e c o n t r a c t
i n t e r e s t n e e d n o t b e d i r e c t , b u t t h e c o m m i s s i o n e r o r m u n i c i p a l
o f f i c e r m u s t a t l e a s t h a v e a n i n d i r e c t i n t e r e s t i n s o m e c o n t r a c t
b e t w e e n t h e m u n i c i p a l i t y a n d a n o t h e r p e r s o n o r e n t i t y .
L i k e w i s e , T . C . A . 1 2 - 4 - 1 0 1 ( b ) a l s o r e q u i r e s t h e c i t y
o f f i c i a l t o b e a t l e a s t i n d i r e c t l y i n t e r e s t e d i n s o m e c o n t r a c t
b e t w e e n t h e m u n i c i p a l i t y a n d a n o t h e r . T h e s t a t u t e r e a d s :
2 T h e T o w n o f E n g l e w o o d a r g u e s t h a t t h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p l a c k s s t a n d i n g ; h o w e v e r , b e c a u s e w e f i n d t h a t n o c o n f l i c t o f i n t e r e s t e x i s t s u n d e r e i t h e r s t a t u t e , w e n e e d n o t d e c i d e w h e t h e r t h e E n g l e w o o d C i t i z e n ’ s g r o u p h a s s t a n d i n g .
1 1 I t i s u n l a w f u l f o r a n y o f f i c e r , c o m m i t t e e p e r s o n , d i r e c t o r , o r o t h e r p e r s o n w h o s e d u t y i t i s t o v o t e f o r , l e t o u t , o v e r l o o k , o r i n a n y m a n n e r t o s u p e r i n t e n d a n y w o r k o r a n y c o n t r a c t i n w h i c h a n y m u n i c i p a l c o r p o r a t i o n , c o u n t y , s t a t e , d e v e l o p m e n t d i s t r i c t , u t i l i t y d i s t r i c t , h u m a n r e s o u r c e a g e n c y , o r o t h e r p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n c r e a t e d b y s t a t u t e s h a l l o r m a y b e i n t e r e s t e d , t o b e i n d i r e c t l y i n t e r e s t e d i n a n y s u c h c o n t r a c t u n l e s s t h e o f f i c e r p u b l i c l y a c k n o w l e d g e s s u c h o f f i c e r ' s i n t e r e s t . " I n d i r e c t l y i n t e r e s t e d " m e a n s a n y c o n t r a c t i n w h i c h t h e o f f i c e r i s i n t e r e s t e d b u t n o t d i r e c t l y s o , b u t i n c l u d e s c o n t r a c t s w h e r e t h e o f f i c e r i s d i r e c t l y i n t e r e s t e d b u t i s t h e s o l e s u p p l i e r o f g o o d s o r s e r v i c e s i n a m u n i c i p a l i t y o r c o u n t y .
U n d e r t h e f a c t s p r e s e n t e d f o r o u r r e v i e w , w e d o n o t
f i n d a n y e v i d e n c e w h a t s o e v e r t h a t i n d i c a t e s t h e r e i s a c o n t r a c t
b e t w e e n t h e c o m m i s s i o n e r s o f t h e T o w n o f E n g l e w o o d , o r a n
i n d i r e c t i n t e r e s t i n a c o n t r a c t b e t w e e n t h e c o m m i s s i o n e r s a n d t h e
T o w n o f E n g l e w o o d . S e e g e n e r a l l y T o w n o f S m y r n a v . R i d l e y , 7 3 0
S . W . 2 d 3 1 8 ( T e n n . 1 9 8 7 ) .
T h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p a r g u e s t h a t b e c a u s e
C o m m i s s i o n e r s R a p e r a n d M i d d l e t o n o w n p r o p e r t y a l o n g A l t e r n a t e A ,
t h e y w i l l i n d i r e c t l y b e n e f i t b y t h e c o n s t r u c t i o n p r o j e c t .
H o w e v e r t r u e t h i s m a y b e , t h e i r b e n e f i t d o e s n o t r i s e t o t h e
l e v e l o f a n i n d i r e c t i n t e r e s t i n a c o n t r a c t w i t h t h e T o w n o f
E n g l e w o o d . B o t h s t a t u t e s s p e c i f i c a l l y r e q u i r e a c o n t r a c t
i n t e r e s t t o e x i s t i n o r d e r f o r a c o n f l i c t o f i n t e r e s t t o a r i s e .
W e h o l d , t h e r e f o r e , t h a t t h e C h a n c e l l o r w a s c o r r e c t i n d i s m i s s i n g
t h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p ’ s c o n f l i c t o f i n t e r e s t c l a i m b e c a u s e
n o c o n t r a c t i n t e r e s t i s a t s t a k e i n t h e s e l e c t i o n o f A l t e r n a t e A
f o r t h e h i g h w a y c o n s t r u c t i o n p r o j e c t .
1 2 I I I . R e v i e w o f t h e T o w n ' s D e c i s i o n
T h e E n g l e w o o d C i t i z e n s ' f i n a l i s s u e f o r a p p e a l i s
w h e t h e r t h e C h a n c e r y C o u r t e r r e d b y n o t a l l o w i n g t h e g r o u p t o g o
f o r w a r d w i t h i t s c l a i m t h a t t h e a c t i o n o f t h e t o w n c o m m i s s i o n e r s
i n s e l e c t i n g A l t e r n a t e A w a s a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , a n d a g a i n s t
t h e p u b l i c i n t e r e s t . T h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p b r o u g h t t h e i r
t h i r d c l a i m u n d e r t h e D e c l a r a t o r y J u d g m e n t A c t , T . C . A . 2 9 - 1 4 - 1 0 1
e t s e q . T h e T o w n o f E n g l e w o o d c o u n t e r s t h i s t h i r d c a u s e o f
a c t i o n b y n o t i n g t h a t a s a p r e r e q u i s i t e f o r m a i n t a i n i n g a n a c t i o n
u n d e r t h e D e c l a r a t o r y J u d g m e n t A c t , t h e E n g l e w o o d C i t i z e n s g r o u p
m u s t s h o w t h a t a j u s t i c i a b l e c o n t r o v e r s y e x i s t s . W i t h o u t a
j u s t i c i a b l e c o n t r o v e r s y , t h e t o w n c o n t e n d s t h a t t h e C h a n c e r y
C o u r t ' s d e c i s i o n t o d i s m i s s t h i s c a u s e o f a c t i o n s h o u l d b e
u p h e l d .
T h e T o w n o f E n g l e w o o d i s c o r r e c t t o n o t e t h a t t h e
D e c l a r a t o r y J u d g m e n t A c t r e q u i r e s t h a t a j u s t i c i a b l e c o n t r o v e r s y
m u s t e x i s t i n o r d e r t o p u r s u e a c l a i m u n d e r t h e a c t . O l d h a m v .
A C L U , 9 1 0 S . W . 2 d 4 3 1 , 4 3 3 - 3 4 ( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 5 ) . R e g a r d l e s s o f
w h e t h e r a j u s t i c i a b l e i n t e r e s t e x i s t s , h o w e v e r , i t i s t h e
a c c e p t e d l a w i n t h i s s t a t e t h a t a t r i a l c o u r t w i t h i n i t s
d i s c r e t i o n , m a y d e c l i n e t o i s s u e a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t .
" N u m e r o u s c a s e s h a v e s t a t e d t h a t t h e m a k i n g o r r e f u s i n g o f a
d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i s d i s c r e t i o n a r y w i t h t h e t r i a l c o u r t . "
O l d h a m , 9 1 0 S . W . 2 d a t 4 3 5 . A d d i t i o n a l l y , " T h e a c t i o n o f t h e
t r i a l c o u r t i n r e f u s i n g a d e c l a r a t i o n w i l l n o t b e d i s t u r b e d o n
a p p e a l u n l e s s s u c h r e f u s a l i s a r b i t r a r y . " O l d h a m , 9 1 0 S . W . 2 d a t
1 3 4 3 5 ; c i t i n g S o u t h e r n F i r e & C a s . v . C o o p e r , 2 0 0 T e n n . 2 8 3 , 2 9 2
S . W . 2 d 1 7 7 ( 1 9 5 6 ) .
O n t h i s t h i r d i s s u e , w e f i n d t h a t t h e C h a n c e l l o r
p r o p e r l y e x e r c i s e d h i s d i s c r e t i o n b y d e c l i n i n g t o i s s u e a
d e c l a r a t o r y j u d g m e n t o n t h e m a t t e r a t h a n d . T h e C h a n c e l l o r ' s
d e c i s i o n w a s n o t a r b i t r a r y a n d , i n f a c t , s h o w e d e x t r e m e
s e n s i t i v i t y t o t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s t h a t i s e n t r u s t e d t o
t h e t o w n c o m m i s s i o n a n d i t s m a y o r . B a s e d o n o u r r e v i e w o f t h i s
r e c o r d , w e f i n d t h a t t h e C h a n c e l l o r ' s d e c i s i o n w a s n o t a r b i t r a r y
a n d a s t o t h i s i s s u e s h o u l d b e u p h e l d .
I V . C o n c l u s i o n
I n c o n c l u s i o n , w e h o l d t h a t t h e D e c e m b e r 1 2 , 1 9 9 6 ,
s p e c i a l m e e t i n g o f t h e E n g l e w o o d T o w n C o m m i s s i o n e r s w a s i n
v i o l a t i o n o f t h e S u n s h i n e A c t o f t h e S t a t e o f T e n n e s s e e . T h e
C h a n c e l l o r ’ s d e c i s i o n t o d i s m i s s t h a t c a u s e o f a c t i o n i s
r e v e r s e d , a n d j u d g m e n t i s h e r e b y e n t e r e d i n f a v o r o f t h e
E n g l e w o o d C i t i z e n s f o r A l t e r n a t e B o n t h e i r f i r s t c a u s e o f
a c t i o n . T h e s e c o n d a n d t h i r d c a u s e s o f a c t i o n i n v o l v i n g t h e
a l l e g e d c o n f l i c t o f i n t e r e s t a n d t h e r e v i e w o f t h e t o w n
c o m m i s s i o n ' s d e c i s i o n w e r e p r o p e r l y d i s m i s s e d , a n d t h e C h a n c e r y
C o u r t ' s d e c i s i o n w i t h r e s p e c t t o t h o s e t w o i s s u e s i s a f f i r m e d .
T h e c a u s e i s r e m a n d e d f o r s u c h f u r t h e r a c t i o n , i f a n y ,
a s m a y b e n e c e s s a r y a n d c o l l e c t i o n o f c o s t s b e l o w w h i c h a r e , a s
1 4 a r e c o s t s o f a p p e a l , a d j u d g e d o n e - h a l f a g a i n s t t h e P l a i n t i f f s a n d
o n e - h a l f a g a i n s t t h e D e f e n d a n t s .
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ H o u s t o n M . G o d d a r d , P . J .
C O N C U R :
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ H e r s c h e l P . F r a n k s , J .
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ C h a r l e s D . S u s a n o , J r . , J .
1 5