Díaz Carrasquillo v. Hon. Alejandro García Padilla

2014 TSPR 75

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: June 19, 2014
• Docket: CT-2013-18
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Iván Díaz Carrasquillo Peticionario 2014 TSPR 75 v. 191 DPR ____ Hon. Alejandro García Padilla Recurrido

Número del Caso: CT-2013-18

Fecha: 19 de junio de 2014

Oficina de la Procuradora General:

Lcda. Margarita Mercado Echegaray Procuradora General

Lcda. Mónica Cordero Vázquez Procuradora General Auxiliar

Abogado de la Parte Recurrida:

Lcdo. Jean Philip Gauthier-Iñesta

Materia: Certificación Interjurisdiccional

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Iván Díaz Carrasquillo

Peticionario Certificación

v. CT-2013-0018 Interjurisdiccional

Hon. Alejandro García Padilla

Recurrido

Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco.

En San Juan, Puerto Rico, a 19 de junio de 2014.

I

Como máximos intérpretes del derecho estatal, hoy

atendemos un recurso de Certificación Interjurisdiccional

solicitado por el Tribunal de Distrito de Estados Unidos

para el Distrito de Puerto Rico (―Tribunal de Distrito‖).

En este, determinamos el poder del Gobernador de Puerto

Rico para destituir a un funcionario al cual le fue

delegado un híbrido de funciones ejecutivas, cuasi-

legislativas y cuasi-judiciales. Particularmente, debemos

determinar si el Procurador de las Personas con

Impedimentos es un funcionario de libre remoción o solo

puede ser destituido por alguna de las causas establecidas

en la ley. Concluimos que tiene un interés propietario CT-2013-0018 2

durante la duración de su nombramiento. Por lo tanto, no

es un funcionario de libre remoción y solo podrá ser

removido por las causas de destitución establecidas por

ley.

Por otra parte, determinamos que la Doctrina de

Inmunidad Legislativa no limita el derecho propietario del

cual es acreedor este funcionario. Su destitución no está

cobijada por la inmunidad legislativa, pues no es una

actividad legislativa legítima, sino un acto de naturaleza

administrativa. Por otro lado, reiteramos que cuando la

Asamblea Legislativa deroga un cargo y crea otro con

nombre diferente, pero preservando los deberes y

obligaciones del primero, el funcionario que lo ostentaba

no pierde el interés propietario sobre dicho cargo.

II

El Sr. Iván Díaz Carrasquillo (en adelante ―señor

Díaz Carrasquillo‖ o ―Procurador‖), juramentó como

Procurador de la Oficina de las Personas con Impedimentos

el 15 de noviembre de 2011. El nombramiento fue por un

término de diez (10) años, según dispuesto en el Plan de

Reorganización Núm. 1-2011, conocido como el Plan de

Reorganización de las Procuradurías, 3 LPRA Ap. XVII.

Cónsono con ello, el término del nombramiento del señor

Díaz Carrasquillo se extendía hasta noviembre de 2021.

No obstante, el 24 de julio de 2013, bajo la

administración del entonces recién electo Gobernador de

Puerto Rico, Hon. Alejandro García Padilla (en adelante CT-2013-0018 3

―Gobernador‖), se aprobó la Ley Núm. 75-2013, con el único

objetivo de derogar el Plan Núm. 1-2011, supra. En la

misma fecha, se aprobó la Ley Núm. 78-2013, mediante la

cual se creó la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Posteriormente, en agosto de 2013, el señor Díaz

Carrasquillo fue destituido de su cargo sin celebrarse una

vista previa.

A raíz de estos eventos, el Procurador presentó una

Demanda en el Tribunal de Distrito de Estados Unidos para

el Distrito de Puerto Rico (Tribunal de Distrito), en la

cual alegó que se le habían violado los derechos

consagrados en la Primera, Quinta y Decimocuarta Enmienda

de la Constitución de los Estados Unidos. En particular,

alegó que había sido discriminado y hostigado por su

afiliación política, lo que le impidió desempeñar sus

funciones. Adujo además, que se creó un ambiente hostil

para forzarlo a que abandonara su trabajo. También arguyó

que se le violaron sus derechos constitucionales al ser

despedido sin un debido proceso de ley a pesar de tener un

interés propietario sobre su empleo. Finalmente, solicitó

un remedio interdictal para evitar que continuaran

discriminándolo y daños bajo el Art. 1802 del Código Civil

de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 5141.

Luego de realizar dos (2) vistas, los días 4 y 24 de

septiembre de 2013, y revisar los alegatos presentados por

las partes, el Tribunal de Distrito destacó que el CT-2013-0018 4

Gobernador no había alegado tener causa para destituir al

Procurador ni que este hubiese sido negligente en el

desempeño de sus funciones.1 Asimismo, determinó que el

Procurador realizaba funciones ejecutivas, así como cuasi-

judiciales y algunas cuasi-legislativas. En cuanto a las

funciones ejecutivas, el Tribunal de Distrito destacó que

el Procurador estaba encargado de seleccionar personal,

desarrollar programas de asistencia para las personas con

impedimentos, al igual que coordinar servicios con

agencias locales y federales. También estaba encargado de

desarrollar un presupuesto anual, supervisar a los

oficiales examinadores y representar a dicha población en

los procedimientos que estén dentro de su jurisdicción,

entre otras funciones relacionadas.2

Respecto a las funciones cuasi-judiciales, el

Tribunal de Distrito resaltó que el Procurador estaba

encargado de investigar las Querellas presentadas por las

personas con impedimentos, relacionadas a posibles

violaciones a sus derechos por parte de agencias o

entidades municipales o privadas. De igual forma, tenía la

función de celebrar vistas, transar y adjudicar

controversias. Asimismo, entre sus funciones estaba

inspeccionar los expedientes de las agencias a las cuales

investigaba, tomar juramentos e imponer multas, entre

otras actividades relacionadas.3 En lo concerniente a sus

1 Véase Amended Opinion and Order, pág. 2 n.1. 2 Íd., págs. 4-5. 3 Íd., págs. 5-6. CT-2013-0018 5

funciones cuasi-legislativas, el Tribunal de Distrito

destacó que el Procurador tenía el deber de asesorar a la

Asamblea Legislativa sobre la legislación que considerara

necesaria para desarrollar política pública consistente

con los derechos constitucionales de las personas con

impedimentos, al igual que adoptar los reglamentos

necesarios para implantar los programas creados de acuerdo

al Plan Núm. 1-2011, supra.4

En vista de lo anterior, el Tribunal de Distrito

concluyó que el Procurador realizaba un híbrido de

funciones ejecutivas, cuasi-judiciales y cuasi-

legislativas. En consideración a que nuestro Tribunal no

se ha expresado sobre cuál es la clasificación que se le

debe otorgar a este tipo de funcionario, el Tribunal de

Distrito concedió un interdicto preliminar para evitar la

destitución del Procurador hasta tanto nos expresáramos

sobre el particular y mediante el recurso de certificación

interjurisdiccional nos consultó las siguientes

controversias de derecho exclusivo estatal:

(1) Si el Procurador para las Personas con Impedimentos de Puerto Rico, por sus funciones, disfruta de un derecho limitado de propiedad para permanecer en su puesto por la duración del término fijo sujeto a ―justa causa‖ según definido en ley.

(2) Si la restricción de ―justa causa‖ impuesta al Gobernador para remover al peticionario de su posición debe considerarse como una interferencia a su capacidad para realizar sus deberes constitucionales y ejecutar propiamente sus obligaciones.

4 Íd., págs. 6-7. CT-2013-0018 6

(3) ¿Qué factores debe la Corte considerar al realizar esa determinación?

(4) De existir un derecho de propiedad limitado bajo la ley de Puerto Rico, si el demandante perdería dicho derecho bajo la doctrina de inmunidad legislativa levantada por los demandados.

Luego de haber expedido el recurso de certificación,

procedemos a contestar las preguntas certificadas.

III

A. Origen y evolución de la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos

Mediante la Ley Núm. 2 de 27 de septiembre de 1985

(Ley Núm. 2-1985), 3 LPRA ant. sec. 532 et seq.,5 la

Asamblea Legislativa de Puerto Rico creó la Oficina del

Procurador de las Personas con Impedimentos (OPPI). Según

se desprendía del Art. 3 de esta ley, 3 LPRA ant. sec.

532b, el propósito de la OPPI era:

servir como instrumento de coordinación para atender y viabilizar la solución de los problemas, necesidades y reclamos de las personas con impedimentos en las áreas de la educación, la salud, el empleo, y la libre iniciativa empresarial o comercial, de los derechos civiles y políticos, de la legislación social, laboral y contributiva, de la vivienda, la transportación, la recreación y la cultura, entre otras. Asimismo, tendrá la responsabilidad de establecer y llevar a cabo un programa de asistencia, orientación y asesoramiento para la protección de las personas con impedimentos.

La legislación establecía que entre las funciones y

responsabilidades de la OPPI estaba llevar a cabo

programas de asesoría, orientación y servicios para las

personas con impedimentos. 3 LPRA ant. sec. 532e.

5 Esta ley fue derogada mediante el Plan de Reorganización Núm. 1- 2011, supra, el cual a su vez fue derogado por la Ley Núm. 75-2013. CT-2013-0018 7

Asimismo, serviría como mediadora con las agencias

públicas y privadas que le ofrecían servicios a esta

población. Entre sus funciones también se encontraba

fomentar la integración de las personas con impedimentos

en diversas áreas de la comunidad. Además, uno de los

deberes de la OPPI era mantener actualizadas las

estadísticas sobre esta población, crear un catálogo sobre

los programas dirigidos a ofrecerles servicios a las

personas con impedimentos y velar porque estas no fueran

discriminadas. Cónsono con esto, entre sus funciones

estaba orientar a esta población sobre sus derechos,

establecer un programa mediante el cual pudiesen canalizar

sus reclamos sobre la inacción de las agencias públicas,

además de desarrollar nuevos métodos para que las personas

con impedimentos pudieran desarrollarse al máximo. Íd.

Estas funciones se mantuvieron inalteradas por

diecisiete (17) años. No es hasta el 2002, que la Asamblea

Legislativa vuelve a expresarse sobre el particular y

enmienda el anterior Art. 3 de la Ley Núm. 2-1985, supra,

para establecer que la OPPI debía ser una ―entidad

jurídica independiente y separada de cualquier otra

agencia o entidad pública‖. Ley Núm. 9-2002, 3 LPRA ant.

sec. 532b. Según se desprende de la Exposición de Motivos

de la anterior Ley Núm. 9-2002, supra, la OPPI se

independizó para que ejerciera sus funciones

fiscalizadoras de una manera más efectiva. CT-2013-0018 8

Asimismo, mediante la Ley Núm. 9-2002, supra, el

legislador expresó una preocupación porque la posición del

Procurador estuviese expuesta a los vaivenes políticos

cada cuatro (4) años y enmendó la anterior Ley Núm. 2-

1985, supra, para disponer que el Procurador sería

nombrado con el consejo y consentimiento del Senado de

Puerto Rico por un término de diez (10) años, 23 LPRA ant.

sec. 532b-1. Asimismo, se dispuso que previa notificación

y vista, el gobernador tenía la prerrogativa de declarar

vacante el puesto cuando el procurador designado fuera

negligente en el desempeño de sus funciones. Al respecto,

estableció como causas de destitución ―los delitos contra

la función pública, delitos contra el erario público y

delitos graves, o cualquier delito menos grave que

conlleve depravación moral‖. Íd.

Empero, con las enmiendas del 2002 el legislador no

derogó o modificó las facultades que le habían sido

concedidas al Procurador mediante la anterior Ley Núm. 2-

1985, supra. Específicamente, al Procurador se le había

delegado la función de mantener la organización interna de

la OPPI, al igual que llevar a cabo todas las acciones

administrativas y gerenciales necesarias para poder

cumplir con los objetivos de la ley. 3 LPRA ant. sec.

532f. Asimismo, se le delegó la facultad de nombrar al

personal necesario para cumplir con los propósitos de la

ley, administrar el presupuesto de la OPPI y concertar los

acuerdos con el Gobierno de Puerto Rico y Estados Unidos a CT-2013-0018 9

los fines de proteger los derechos de las personas con

impedimentos. Íd. Anualmente, el Procurador debía rendir

un Informe al Gobernador y a la Asamblea Legislativa de

Puerto Rico en el que debía incluir sus logros, los

programas desarrollados, asuntos y querellas atendidas, al

igual que un análisis del manejo de los fondos asignados

durante ese año.

Así las cosas, las facultades y deberes del

Procurador se mantuvieron inalterados por veintiséis (26)

años. No es hasta la aprobación del Plan de Reorganización

Núm. 1-2011, conocido como el Plan de Reorganización de

las Procuradurías, que se incluyeron algunas

modificaciones. De primera instancia, al revisar la

política pública del Plan Núm. 1-2011, supra, parecería

que la anterior Ley Núm. 2-1985, supra, sufrió cambios

significativos. Sin embargo, luego de analizar la

legislación con detenimiento y profundidad nos percatamos

de que esto no ocurrió. Con la aprobación de este plan se

creó la Oficina de Administración de Procuradurías (OAP),

bajo la cual se consolidaron las facultades, funciones y

deberes de la Oficina del Procurador de la Salud, la

Oficina del Procurador de las Personas Pensionadas y de la

Tercera Edad, la Oficina del Procurador de los Veteranos y

la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos. La creación de esta Oficina buscaba

integrar los servicios ofrecidos por todas las

procuradurías, mientras que se mantenía la independencia CT-2013-0018 10

de criterio de cada procurador. Es decir, la OAP tenía

como propósito hacerse cargo de las funciones

administrativas de las agencias, para que cada Procurador

dirigiera todos sus esfuerzos a velar por la población

representada por cada uno. 3 LPRA ant. Ap. XVII. Las

funciones administrativas que eran realizadas por los

procuradores fueron delegadas a un Administrador que sería

nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento

del Senado por un término de cinco (5) años, esto con el

propósito de maximizar los servicios ofrecidos a los

ciudadanos. Íd. En síntesis, el legislador dispuso lo

siguiente:

Es política pública de esta Administración fortalecer y ampliar las facultades, funciones y deberes de los Procuradores de fiscalizar, educar, coordinar servicios y abogar por los derechos de las poblaciones que representan, enfatizando a su vez las responsabilidades que tienen las agencias y entidades correspondientes con las diversas poblaciones aquí mencionadas de brindarles servicios directos de calidad, justo y con el respeto que éstos ameritan. Íd.

A tenor con esta política pública, el legislador

mantuvo las facultades y deberes que le habían sido

otorgadas al Procurador de las Personas con Impedimentos

en la anterior Ley Núm. 2-1985, supra. No obstante,

añadió que el Procurador debía asesorar al Gobernador y a

la Asamblea Legislativa sobre la legislación pertinente

para implantar la política pública dispuesta en el Plan.

Asimismo, debía asesorar a las agencias y entidades

privadas con el propósito de mejorar los servicios CT-2013-0018 11

prestados y debía remitir una petición de presupuesto

anual a la Oficina de Gerencia y Presupuesto. Íd.

Ciertamente, hay diferencia en cuanto a las disposiciones

relativas a las funciones de administración y operación

internas de la OAP. No obstante, las funciones cuasi-

legislativas y cuasi-judiciales del Procurador se

mantuvieron inalteradas. Consecuentemente, no hay duda de

que las facultades y deberes delegados al Procurador no

sufrieron cambios significativos desde la creación de la

OPPI en el 1985.

Dos (2) años después, el 24 de julio de 2013, la Ley

Núm. 75-2013, supra, derogó el Plan de Reorganización de

las Procuradurías, supra. Esto porque los legisladores

entendieron que el mismo solo había causado la pérdida de

fondos federales y no había cumplido con el objetivo de

que los servicios brindados a los ciudadanos fueran más

eficientes. En esencia, el legislador justificó la

derogación del Plan porque las Oficinas no habían sido

evaluadas conforme al Consejo de Modernización de la Rama

Ejecutiva, creado por virtud de la reorganización para,

entre otras cosas, evaluar el funcionamiento de los

departamentos ejecutivos. Véase Ley Núm. 182-2009, 3 LPRA

sec. 8821 et seq.

Ahora bien, el mismo día en que se derogó el Plan de

Reorganización de las Procuradurías, supra, la Asamblea

Legislativa aprobó la Ley Núm. 78-2013, conocida como la CT-2013-0018 12

Ley del Procurador de las Personas con Impedimentos del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, mediante la cual

creó la Oficina del Procurador de las Personas con

Esta ley incorporó el lenguaje que se había utilizado para

enmendar el Art. 3 de la Ley Núm. 2-1985, supra. El Art. 4

de la nueva ley estableció lo siguiente:

Se crea. . . como una entidad jurídica independiente y separada de cualquier otra agencia, la cual tendrá, entre otras funciones dispuestas en esta Ley, la responsabilidad de servir como instrumento de coordinación para entender y solucionar los problemas, las necesidades y reclamos de las personas con impedimentos.

Además de retomar la idea de la OPPI como una entidad

jurídica independiente, esta ley también sostuvo que el

Procurador iba a ser nombrado por el Gobernador con el

consejo y consentimiento del Senado por un término de diez

(10) años. Asimismo, se incluyó el Consejo Consultivo

previsto desde 1985 para asesorar al Procurador y más

importante aún, se incluyeron ad verbatim las facultades y

responsabilidades que le habían sido otorgadas a la OPPI

mediante la Ley Núm. 2-1985, supra. Lo mismo sucedió con

las facultades y deberes del Procurador, debido a que se

mantuvieron inalterados.

Como podemos observar, desde su creación en 1985, la

OPPI ha experimentado cambios administrativos, pero no así

en su denominación de entidad jurídica independiente que

tiene como propósito principal maximizar y fiscalizar los CT-2013-0018 13

servicios que les son otorgados a las personas con

impedimentos. Sin reparos, podemos concluir que

continuamente los legisladores han estado preocupados por

los servicios que se le otorgan a las personas con

impedimentos y han sido consistentes en mantener una

agencia con cierta independencia del Ejecutivo, la cual

está encargada de viabilizar los reclamos contra las

entidades públicas y privadas garantizando así que a estas

personas no se les violen los derechos consagrados en la

Constitución de Puerto Rico. Art. II, Sec. I, Const.

E.L.A., LPRA Tomo 1, ed. 2008, pág. 272.

B. Doctrina de Separación de Poderes

Nuestro sistema republicano de gobierno está

sustentado en la separación de poderes entre las tres (3)

ramas de gobierno: la Ejecutiva, la Legislativa y la

Judicial. Art. I, Sec. 2, Const. E.L.A., LPRA Tomo 1, ed.

2008, pág. 271. Al respecto hemos expresado que más que a

una regla técnica de derecho, la Doctrina de Separación de

Poderes está invariablemente atada a nuestra comunidad

política. AAR, Ex parte, 187 DPR 835, 855 (2013). Esto

porque la finalidad de esta doctrina es mantener la

colaboración entre las tres (3) ramas de gobierno, sin que

una domine o interfiera indebidamente con la otra. Colón

Cortés v. Pesquera, 150 DPR 724, 750 (2000). El propósito

ulterior es proteger la libertad de los ciudadanos y CT-2013-0018 14

garantizar la independencia de cada una de las ramas de

gobierno. Íd.

En síntesis, no se pretende eliminar la interacción

entre las ramas, sino que mediante un sistema de pesos y

contrapesos las actuaciones de una rama no sean

detrimentales para la otra. ―[S]ignifica que la función

judicial sólo puede ser llevada a cabo por la Rama

Judicial, y de la misma manera, que labores no judiciales

deben ser dejadas para la correspondiente actuación de las

otras ramas‖. Íd., pág. 752 (Énfasis omitido).

C. Debido proceso de ley

El Art. II, Sec. 7 de nuestra Constitución establece

que ninguna persona será privada de su libertad o

propiedad sin un debido proceso de ley. Const. E.L.A.,

supra, pág. 296. Véanse además Emdas. V & XIV, Const.

EE.UU., LPRA Tomo 1. Como es sabido, esta protección se

manifiesta tanto en su vertiente sustantiva como procesal.

En la primera se examina la validez de una ley al amparo

de la Constitución, mientras que en la vertiente procesal

se consideran las garantías mínimas que el Estado debe

resguardarle a un individuo al afectarle su vida,

propiedad o libertad. Picorelli López v. Depto. de

Hacienda, 179 DPR 720, 735-736 (2010); Domínguez Castro v.

E.L.A., 178 DPR 1, 46 (2010); Hernández v. Secretario, 164

DPR 390, 394-395 (2005); Rivera Santiago v. Srio. de

Hacienda, 119 DPR 265, 273 (1987). CT-2013-0018 15

A tenor con estas disposiciones, lógicamente hemos

reconocido que el debido proceso de ley en su vertiente

procesal solamente puede ser invocado cuando el Estado

atenta contra el interés individual de libertad o

propietario de una persona. González Segarra et al. v.

CFSE, 188 DPR 252, 278 (2013); Calderón Otero v. C.F.S.E.,

181 DPR 386, 398 (2011). Por consiguiente, de existir

este interés, entonces procede que el Estado otorgue las

siguientes garantías: ―(1) notificación adecuada del

proceso; (2) proceso ante un juez imparcial; (3)

oportunidad de ser oído; (4) derecho a contrainterrogar a

los testigos y examinar la evidencia presentada en su

contra; (5) tener asistencia de abogado, y (6) que la

decisión se base en el expediente‖. González Segarra et

al. v. CFSE, supra, pág. 279 (citando a Vázquez González

v. Mun. de San Juan, 178 DPR 636 (2010)). En fin, lo

primordial es asegurar que las actuaciones del Estado sean

justas e imparciales. E.L.A. et al. v. Molina Figueroa,

186 DPR 461, 471 (2012); Rivera Rodríguez & Co. v. Lee

Stowell, etc., 133 DPR 881, 887-888 (1993).

Cónsono con estas garantías, hemos dispuesto que ―un

empleado en el servicio público tiene un reconocido

interés en la retención de su empleo, si dicho interés

está protegido por ley o cuando las circunstancias crean

una expectativa de continuidad. Es la presencia de estos

factores lo que determina la existencia de un interés

propietario‖. Domínguez Castro et al. v. E.L.A., supra, CT-2013-0018 16

pág. 69; Díaz Martínez v. Policía de P.R., 134 DPR 144,

148 (1993) (citando a Orta v. Padilla Ayala, 131 DPR 227,

241 (1992)); Morales Narváez v. Gobernador, 112 DPR 761,

767 (1982); Pierson Muller I. v. Feijoó, 106 DPR 838, 852

(1978); Board of Regents v. Roth, 408 U.S. 564, 577

(1972). Asimismo, hemos establecido que cuando un

empleado ha sido nombrado por un periodo de tiempo

determinado, este es acreedor de una legítima expectativa

de retención durante este tiempo. S.L.G. Giovanetti v.

E.L.A., 161 DPR 492, 510 (2004); Depto. Recs. Naturales v.

Correa, 118 DPR 689, 697 (1987).

En estos casos, es necesario que el empleado sea

acreedor de una vista informal donde se le provea la

oportunidad de ser escuchado y se le resguarden las

garantías antes descritas. González Segarra v. CFSE,

supra; Torres Solano v. P.R.T.C., 127 DPR 499 (1990). Es

decir, mientras un empleado tiene un interés propietario

sobre su empleo, no puede ser removido de este sin que se

demuestre justa causa.

D. Poder de destitución del Primer Ejecutivo

El Poder Ejecutivo de nuestro gobierno está

concentrado en el Gobernador de Puerto Rico. Const.

E.L.A., supra, pág. 402. Para poder descargar sus

funciones, en la Constitución se dispuso que este será

asistido por los secretarios de gobierno, los cuales CT-2013-0018 17

deberán ser nombrados con el consejo y consentimiento del

Senado. Const. E.L.A., supra, pág. 408.

A tenor con estas disposiciones, se le concedió la

facultad expresa para ―[n]ombrar, en la forma que se

disponga por esta Constitución o por ley, a todos los

funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado‖.

Const. E.L.A., supra, pág. 403. Empero, la Constitución

no contiene una disposición expresa sobre la facultad del

gobernador para destituir empleados y cuáles, si algunas,

deberían ser las limitaciones de la destitución en

relación a las funciones realizadas por los empleados

gubernamentales. La única disposición relacionada es el

Art. III, Sec. 21 sobre los Procesos de Residencia. Const.

E.L.A., supra, pág. 401.

Ahora bien, al analizar con detenimiento el Diario de

Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico nos

percatamos de la discusión que se suscitó ante la

posibilidad de que la Asamblea Legislativa pudiera variar

el término de duración del cargo de los secretarios de

gobierno, inmiscuyéndose así con la Rama Ejecutiva. 3

Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2268-

2271 (1952). Ante la preocupación de que esto no fuera

cónsono con el sistema republicano de gobierno que se

pretendía perpetuar mediante la Constitución, el delegado

señor Gutiérrez Franqui atendió la controversia y propuso

que no se debía establecer un término de duración para los

cargos de los secretarios de gobierno. Para justificar su CT-2013-0018 18

propuesta, el delegado hizo un recuento de cómo el

problema había sido atendido en los Estados Unidos.

Luego de exponer la normativa dispuesta en Myers v.

U.S., 272 U.S. 52 (1926) y en Humphrey’s Ex’r v. U.S., 295

U.S. 602 (1935), la misma fue acogida por el voto de

cincuenta y cuatro (54) delegados. Posteriormente, este

Tribunal se expresó por primera vez sobre el particular en

el año 2005.

En Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220 (2005),

contestamos en la negativa una certificación

interjurisdiccional emitida por el Tribunal de Distrito

sobre si el requisito de justa causa para la destitución

de un integrante de la Junta de Directores de la

Corporación de Puerto Rico para la Difusión Pública

infringía las facultades constitucionales que le fueron

otorgadas al Gobernador. Íd., pág. 224.

Esta pregunta surgió luego de que la entonces

Gobernadora, Sila M. Calderón, destituyera al Sr. Arturo

Guzmán Vargas por insubordinación y este instara una

Demanda alegando que se le habían violado sus derechos

civiles. En síntesis, concluimos que este no realizaba

funciones puramente ejecutivas, sino que le habían sido

delegadas funciones cuasi-legislativas dentro de una

agencia con personalidad jurídica independiente, lo que

justificaba las restricciones impuestas al poder de

destitución del Gobernador. Por consiguiente, el requisito

de justa causa requerido para la destitución de este CT-2013-0018 19

funcionario no infringía las facultades del Gobernador

para descargar sus funciones ejecutivas.

Ese mismo año, el 17 de junio de 2005, este Tribunal

nuevamente acogió una certificación del Tribunal de

Distrito. Véase Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28

(2005). En específico, contestamos que al amparo de la

Constitución de Puerto Rico, la Gobernadora tenía la

facultad para destituir a la Directora Ejecutiva del

Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos.

Concluimos que la Directora Ejecutiva realizaba

actividades dirigidas a establecer la política pública del

País, por consiguiente, sus funciones eran puramente

ejecutivas, lo cual no le otorgaba un interés propietario

sobre su empleo. Cónsono con lo anterior, el término de

cuatro (4) años impuesto en la ley era uno puramente

directivo que no impedía la remoción de la funcionaria

pública. Íd., págs. 62-63.

En ambos casos, hicimos referencia a lo dispuesto en

Myers v. U.S., supra, y en Humphrey’s Executor v. U.S.,

supra. No obstante y para ser cónsonos con lo adoptado

por los delegados de nuestra Asamblea Constituyente,

elaboramos sobre cómo la doctrina había evolucionado en

Estados Unidos. Así, destacamos cómo lo dispuesto en

Humphrey’s Executor v. U.S., supra, fue reiterado por el

Tribunal Supremo en Wiener v. United States, 357 U.S. 348

(1958). CT-2013-0018 20

Asimismo, recurrimos a lo establecido posteriormente

en Morrison v. Olson, 487 U.S. 654 (1988), donde se

dispuso que el análisis sobre la facultad de destitución

que se tiene sobre un empleado no puede limitarse al tipo

de función que este realiza. A pesar de que esto es

esencial para el análisis, es imprescindible evaluar si

las restricciones impuestas por la Asamblea Legislativa

inciden en la capacidad del Presidente de cumplir y hacer

cumplir las leyes. Es decir, es imperativo que la

determinación no violente la separación de poderes que

caracteriza nuestro sistema de gobierno.

En síntesis, y reconociendo que hay cierta tensión

entre lo resuelto en Humphrey’s Executor v. U.S., supra y

en Morrison v. Olson, supra,6 al momento de evaluar el

poder de destitución del primer ejecutivo se tendrá que

tener en consideración un híbrido de lo resuelto en ambos

casos. Es decir, en primer lugar se deberá determinar

caso a caso la naturaleza de las funciones que realiza el

empleado que va a ser destituido de su cargo. Al

determinar si las funciones de un empleado son ejecutivas,

cuasi-legislativas o cuasi-judiciales, estamos atendiendo

la normativa propuesta en Humphrey’s Executor v. U.S.,

supra.7

6 W. Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. U.P.R. 951, 1005 (2007). 7 En Humphrey’s Ex’r v. U.S., supra, el Tribunal Supremo federal se enfrentó al reclamo de William E. Humphrey (en adelante ―Humphrey‖), el cual había sido nominado y confirmado por el Senado para presidir el Federal Trade Commission (FTC) por un término de siete (7) años. Este nombramiento fue otorgado bajo el mandato del ex Presidente de los Estados Unidos, Herbert Clark Hoover. No obstante, cuando su CT-2013-0018 21

Esto implica que en la única instancia en la que un

empleado gubernamental es de libre remoción por el

Gobernador es cuando este realiza funciones ejecutivas.

Es decir, cuando el empleado incide en la formulación de

política pública, lo cual es una función de la Rama

Ejecutiva. Empero, en el caso de que un empleado realice

funciones primordialmente cuasi-legislativas o cuasi-

judiciales, al Gobernador se le podrá requerir que

demuestre justa causa para su destitución. De lo

contrario, estaríamos permitiendo una violación del

principio político de separación de poderes. Así, en

estos casos, la Asamblea Legislativa le podrá imponer

restricciones al Gobernador para la destitución de estos

empleados.

Sin embargo, este análisis por sí solo no es

suficiente. Corresponde analizar la totalidad de las

circunstancias para determinar, además, si

independientemente de las funciones que realiza el

funcionario, las restricciones impuestas por la Asamblea

predecesor, el presidente Franklin D. Roosevelt asumió el poder, destituyó a Humphrey de su puesto porque entendió que los objetivos de su administración podían ser alcanzados con mayor eficiencia si él seleccionaba el líder de la FTC. Al analizar esta controversia el tribunal reconoció que la comisión era apolítica, de manera que la naturaleza de las funciones realizadas en la FTC exigía imparcialidad. Íd., pág. 624. Asimismo, concluyó además que las funciones del líder de la FTC no eran propiamente ejecutivas, sino predominantemente cuasi-judiciales y cuasi-legislativas. El tribunal entendió que el hecho de que la Asamblea Legislativa le asignara un término mayor al del servicio del presidente fue con el propósito de que la comisión pudiese implementar la ley de una manera justa y efectiva. En síntesis, la intención de los legisladores fue crear una comisión que pudiese ejercer su criterio libre e independientemente, sin estar a merced de la rama ejecutiva. CT-2013-0018 22

Legislativa inciden en la facultad del Gobernador de

descargar sus funciones ejecutivas.

E. Doctrina de la Inmunidad Legislativa

La Constitución de Puerto Rico establece que ―[l]a

Asamblea Legislativa tendrá facultad para crear,

consolidar o reorganizar departamentos ejecutivos y

definir sus funciones‖. Const. E.L.A., supra, pág. 396.

Asimismo, el Art. III, Sec. 14 de nuestra Constitución

dispone que: ―todo miembro de la Asamblea Legislativa

gozará de inmunidad parlamentaria por sus votos y

expresiones en una u otra cámara o en cualquiera de sus

comisiones‖. Íd., pág. 392.

Al interpretar esta última disposición

constitucional, en Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115

DPR 368, 379 (1984), especificamos que la protección se

extendía a las actividades legislativas legítimas. Es

decir, a ―los procesos de deliberación, comunicación,

investigación, e información y actos necesarios para el

desarrollo del proceso legislativo‖. Vélez Ramírez v.

Colberg Ramírez, 117 DPR 873, 876 (1986). Lo determinante

para otorgar esta protección es la ―naturaleza del acto y

su relación con el proceso deliberativo y de votación

inherente a las funciones parlamentarias‖. Silva v.

Hernández Agosto, 118 DPR 45, 60 (1986). Véase además

Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, 168 DPR 443, 455 (2006).

Tanto es así, que hemos concluido que la doctrina cobija a CT-2013-0018 23

los ayudantes de los legisladores, pues lo importante no

es quién lleva a cabo la actividad, sino el acto en sí

mismo. Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 60. Por otra

parte, el Tribunal Supremo federal ha reconocido que la

Doctrina de Inmunidad cobija a funcionarios fuera de la

Asamblea Legislativa, en tanto estén realizando funciones

legislativas. Bogan v. Scott-Harris, 523 U.S. 44, 55

(1998).

La inmunidad legislativa o parlamentaria tiene dos

(2) funciones: una sustantiva y otra evidenciaria. Es

decir, no tan solo protege a los miembros de la Asamblea

Legislativa de responsabilidad civil y criminal por

actuaciones legítimas dentro de los procesos legislativos,

sino que tampoco permite que estos sean parte de una

acción civil relacionada con estas actuaciones, ni que

testifiquen al respecto. Pres. del Senado, 148 DPR 737,

769 (1999). Véase además In re Figueroa Vivas, 149 DPR 557

(1999). ―Limitarle a un miembro de la Asamblea Legislativa

su función o prerrogativa de informar, fiscalizar o

debatir asuntos de interés público necesariamente lacera

las prerrogativas constitucionales de ese legislador

causándole un daño real‖. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera

Schatz, 180 DPR 920, 963 (2011).

Cónsono con estas disposiciones, los motivos que

subyacen la actuación legislativa están completamente

fuera del ámbito de revisión judicial. Pres. del Senado, CT-2013-0018 24

supra, pág. 769; Romero Barceló v. Hernández Agosto, 115

DPR 368, 379-380 (1984). De lo contrario, además de

validarse una interferencia indebida de la Rama Judicial

en los quehaceres de la Asamblea Legislativa, la inmunidad

perdería todo su valor. Es fundamental destacar que el

propósito de esta doctrina es precisamente preservar la

independencia de la Rama Legislativa y así salvaguardar la

separación de poderes. Romero Barceló v. Hernández Agosto,

supra, pág. 379.

Empero, hemos sido consistentes en reiterar que las

actuaciones de la Asamblea Legislativa no están exentas de

revisión judicial. Es decir, la llamada inmunidad

legislativa no es absoluta, ―[c]orresponde a los

tribunales, y no al Poder Legislativo, definir sus

contornos‖. Vélez Ramírez v. Colberg Toro, supra, pág.

876 (citando a Romero Barceló v. Hernández Agosto, supra);

Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 59.

Como ya hemos mencionado, desde Silva v. Hernández

Agosto, supra, reconocimos que no todo acto legislativo

está protegido, siendo imprescindible que distingamos

entre un acto legislativo y una acción no legislativa.8

8 Para ejemplificar la distinción de este razonamiento, en Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, 168 DPR 443, 455-459 (2006), recurrimos a lo resuelto por otras jurisdicciones. Así, por ejemplo, destacamos cómo en el más alto foro del estado de Kentucky se concluyó que el acto de firmar una medida luego de que esta había sido aprobada por ambos cuerpos legislativos no constituye un acto discrecional legislativo del Presidente del Senado. Por el contrario, se consideró como un acto ministerial que de ser incumplido, procedería otorgar un mandamus. Kavanaugh v. Chandler, 72 S.W.2d 1003 (1934). Asimismo, destacamos cómo el Tribunal Supremo de Missouri concluyó que el acto de certificar al Gobernador electo no es uno legislativo, sino uno ministerial, independientemente de si es llevado a cabo por el CT-2013-0018 25

Por consiguiente, al momento de considerar la aplicación

de la inmunidad parlamentaria, tenemos que ser bien

cautelosos al establecer cuál es el acto que estamos

protegiendo. Esto debido a que la inmunidad absoluta

solamente aplica cuando el acto está enmarcado dentro de

la capacidad legislativa. Como corolario, se ha concluido

que el Presidente está cobijado por esta inmunidad cuando

firma o veta una ley aprobada por el Congreso. Es decir,

este acto está cobijado por absoluta inmunidad debido a

que es considerado parte del proceso legislativo. Torres

Rivera v. Calderón Serra, 412 F.3d 205, 213 (2005)(citando

a Smiley v. Holm, 285 U.S. 355, 372-373 (1932); Women´s

Emergency Network v. Bush, 323 F.3d 937, 950 (11mo Cir.

2003)); Bogan v. Scott Harris, 523 U.S. 44, 55 (1998). No

obstante, las acciones que se toman para implantar la

legislación no están cobijadas por la inmunidad

legislativa, sino que deben ser evaluadas a la luz de la

inmunidad cualificada. Íd., pág. 214 (citando a Scheuer v.

Rhodes, 416 U.S. 232 (1974)).9

Presidente de la Cámara de Representantes. State v. Osburn, 147 S.W.2d 1065 (1941). Luego de distinguir entre un acto legislativo y uno ministerial, en aquella ocasión concluimos que después de que un proyecto ha sido aprobado por ambas cámaras, la Asamblea Legislativa no tiene discreción para elegir si lo presenta o no ante el gobernador. Por consiguiente, este acto no está cubierto por la inmunidad legislativa, procediendo el recurso de mandamus. Acevedo Vilá v. Aponte Hernández, supra, pág. 464. 9 En Scheuer v. Rhodes, supra, pág. 248, el Tribunal Supremo federal citó con aprobación las siguientes expresiones del Juez Hughes:

If this extreme position could be deemed to be well taken, it is manifest that the fiat of a state Governor, and not the Constitution of the United States, would be the supreme law of the land; that the restrictions of the Federal Constitution upon the exercise of state power would be but impotent phrases, the futility of which the CT-2013-0018 26

Cónsono con estas disposiciones, varias

jurisdicciones han diferenciado un acto legislativo de uno

administrativo con el propósito de otorgarle inmunidad

absoluta solamente al primero. Para esto, han establecido

que es preciso abordar la naturaleza de los hechos que

subyacen el acto en controversia. Si estos hechos están

basados en generalizaciones hechas en relación a la

política pública adoptada, se consideran legislativos.

Ahora bien, si los hechos que subyacen son más

específicos, es decir, están relacionados a individuos o

situaciones particulares, se consideran administrativos.

Asimismo, se ha reconocido que se puede distinguir entre

una acción administrativa y una legislativa mediante la

particularidad del impacto de la acción. Es decir, cuando

la acción concierne la aplicación de una política general

podemos establecer que es legislativa. Sin embargo,

cuando va dirigida a afectar a un ciudadano en particular,

se considera administrativa. Cutting v. Muzzey, 724 F.2d

259, 261 (1er Cir. 1984). Véase además Acevedo-Cordero v.

Cordero-Santiago, 958 F.2d 20, 23 (1er Cir. 1992); Orange

Lake Associates, Inc. v. Kirkpatrick, 21 F.3d 1214 (2do

Cir. 1994). Esta distinción entre un acto legislativo y

uno administrativo también fue adoptada por el Tercer

Circuito en Flower-Nash v. Democratic Caucus of Pa. House

State may at any time disclose by the simple process of transferring powers of legislation to the Governor to be exercised by him, beyond control, upon his assertion of necessity. Under our system of government, such a conclusion is obviously untenable. CT-2013-0018 27

of Representatives, 496 F.3d 328 (3er Cir. 2006). Para

esto, además de considerar las expresiones del Primer

Circuito en Cutting v. Muzzey, supra, el Tercer Circuito

destacó cómo el análisis es cónsono con lo expuesto por el

Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Forrester v.

White, 484 U.S. 219, 227 (1988).10 Flower-Nash v.

Democratic Caucus of Pa. House of Representatives, supra,

págs. 332-333. El resultado de esta teoría es que puede

ser que ―un legislador no reciba inmunidad absoluta por

acciones que son administrativas en su naturaleza, y por

el contrario, un oficial ejecutivo reciba inmunidad

absoluta por acciones que son legislativas en su

naturaleza‖. Miles-Un-Ltd., Inc. v. Town of New Shoreham,

R.I., 917 F.Supp. 91, 99 (D. New Hampshire,

1996)(Traducción suplida).

A continuación esbozaremos algunas determinaciones a

las que se han llegado aplicando la distinción entre un

acto legislativo y uno administrativo. En Negrón-

Gaztambide v. Hernández-Torres, 35 F.3d 25, 28 (1er Cir.

1994), el Primer Circuito concluyó que la destitución de

la demandante, una bibliotecaria de la Oficina de

Servicios Legislativos, fue un acto administrativo y por

consiguiente, el demandado no estaba cobijado bajo la

10 En esta ocasión, el Tribunal Supremo federal entendió que la destitución de un empleado hecha por el Juez White no estaba cobijada por la inmunidad judicial absoluta, debido a que este estaba actuando dentro de su capacidad administrativa. Forrester v. White, supra, pág. 229. En su análisis, el tribunal expresó que estaba siendo consistente con el tratamiento que se le había otorgado a la inmunidad, en cuanto se examinaban las funciones realizadas por el oficial y posteriormente se evaluaba si las actuaciones en controversia eran cónsonas con estas funciones. Íd., pág. 224. CT-2013-0018 28

inmunidad legislativa absoluta, procediendo así la Demanda

bajo el 42 U.S.C.A. sec. 1983.11 Para sustentar esta

conclusión, el Primer Circuito hizo referencia a Forrester

v. White, supra, en la que el Tribunal Supremo federal

determinó que un juez estatal actuó en su capacidad

administrativa cuando destituyó a un subordinado. Por

otra parte, en Roberson v. Mullins, 29 F.3d 132 (4to Cir.

1994), el Cuarto Circuito se enfrentó a la destitución de

un miembro de una junta de directores de un county por su

afiliación política. El Tribunal entendió que la

destitución no estaba relacionada con el proceso

legislativo, por consiguiente, la junta de directores no

actuó dentro de sus capacidades legislativas, siendo

inaplicable la inmunidad legislativa. Para ejemplos

adicionales, véanse Gross v. Winter, 876 F.2d 165, 172-173

(D.C.Cir. 1989); Raterree v. Rockett, 852 F.2d 946 (7mo

Cir. 1988).

A tenor con todas estas disposiciones, podemos

concluir que para aplicar la inmunidad legislativa tenemos

que considerar la naturaleza del acto en controversia,

11 A pesar que citamos con aprobación esta jurisprudencia, es necesario hacer varios señalamientos. En primer lugar, en Negrón Gaztambide v. Hernández Torres, supra, se trataba de un bibliotecario, mientras que en Vélez Ramírez v. Colberg Ramírez, supra, se trataba del Director de la Biblioteca de Servicios Legislativos. Además de esto, en la controversia de autos no nos estamos enfrentando a un despido de personal legislativo. Por consiguiente, de ser planteado ante nuestra consideración, en su momento consideraremos la distinción entre un acto administrativo y legislativo, a la luz de Forrester v. White, supra, y la revocación expresa de Browning v. Clerk, 789 F.2d 923 (D.C.Cir. 1986) en Fields v. Office of Eddie Bernice Johnson, 459 F.3d 1 (D.C.Cir. 2006), en el contexto particular de un funcionario legislativo. CT-2013-0018 29

pues solamente está protegido aquel dirigido a establecer

política pública y que es cónsono con los procesos

legislativos. No podemos otorgarle la misma protección a

aquellos actos cuya naturaleza es administrativa y van

dirigidos a afectar a un individuo en particular.12

F. La abolición de un cargo y posterior creación del mismo como subterfugio de la Asamblea Legislativa para la destitución de un empleado

Por otra parte, los demandados reiteradamente aducen

que la derogación de la Ley Núm. 75-2013, supra, y la

subsiguiente aprobación de la Ley Núm. 78-2013, supra,

hacen que la remoción del Procurador sea una actuación

válida del Gobernador en cumplimiento con la ley y no una

destitución. Para esto, vehementemente citan lo resuelto

por esta Curia en Gómez v. Negrón, 65 DPR 305 (1945).

Particularmente, en lo concerniente a que cuando un

incumbente acepta un cargo creado por la Asamblea

Legislativa, lo hace bajo el entendido de que este puede

ser abolido en cualquier momento. Por consiguiente, del

12 Cónsono con esta distinción entre un acto legislativo y administrativo, es pertinente destacar que en Baraka v. McGreevey, 481 F.3d 187, 200 (3er Cir. 2007), el Tercer Circuito también reconoció una distinción entre eliminar la posición de un empleado público y la destitución de un solo individuo, estando la primera acción cobijada por la inmunidad legislativa, no así la segunda. El tribunal expresó que ―despedir a un empleado en particular es una decisión de personal que no envuelve la creación de política pública‖. Íd. (citando a In re Montgomery County, 215 F.3d 367 (3er Cir. 2000) (Traducción suplida). Así, el Tribunal sostuvo la destitución de Baraka debido a que este no tenía un interés propietario sobre la posición de poeta, pues esta había sido abolida mediante un acto legislativo válido. Por consiguiente, la actuación del Gobernador fue un acto legislativo acreedor de protección. Véase además Leapheart v. Williamson, 705 F.3d 310 (8vo Cir. 2013). Esta jurisprudencia, contrario a lo argumentado por la Procuradora General, no es idéntica a la situación de autos debido a que en Baraka v. McGreevy, supra, el Tribunal no se enfrentó a que la Asamblea Legislativa posteriormente creara otro puesto igual al del empleado destituido, pero con otro nombre. CT-2013-0018 30

cargo ser abolido, no puede alegarse que al funcionario se

le está privando de algún derecho constitucional. Íd.,

pág. 312.

Ahora bien, para poder hacer un análisis responsable

de estas expresiones, es menester reconocer que las mismas

fueron hechas luego de que estableciéramos que este

derecho está circunscrito a las limitaciones de la

anterior Ley de Servicio Civil. Específicamente,

dispusimos lo siguiente:

Los casos resueltos por esta Corte sosteniendo la doctrina de que la abolición de un cargo y la creación de otro con distinto nombre pero con los mismos deberes y obligaciones, no priva al incumbente del primero del derecho a ser designado para el segundo, han sido casos no sólo de cargos o empleos dentro del Servicio Civil Clasificado, sino que los hechos han demostrado que el funcionario o empleado había adquirido un status permanente en dicho Servicio. Véanse Cruz v. Buscaglia, supra; Rosario v. Cuevas, Comisionado, 60 DPR 470; Géigel Polanco v. Rivera Martínez, 48 DPR 124 y Romero v. Gore, 46 DPR 408.

Con las limitaciones que la Ley de Servicio Civil contiene para la protección de aquellos funcionarios o empleados que tengan reconocido un status permanente dentro del Servicio Clasificado, no existe, pues, lo que el peticionario califica de su ʽstatus como funcionario público con derecho a permanecer en su puestoʼ por un término fijo, si la Legislatura ha tenido a bien abolir su puesto. Íd., págs. 308-309 (Énfasis omitido).

Mediante estas expresiones, el Tribunal reconoció y

validó lo dispuesto en Rosario v. Cuevas, Comisionado, 60

DPR 470 (1942). ―Un mero cambio de nombre no es por sí

solo suficiente para crear un nuevo cargo y abolir el que CT-2013-0018 31

existía anteriormente. Cuando se suprime un cargo y

enseguida se crea otro bajo una nueva designación, pero

con iguales deberes que el anterior, las cortes amparan al

funcionario perjudicado, por entender que el cambio se ha

hecho con el propósito de evadir las leyes del Servicio

Civil‖.13 Íd., págs. 476-477. Esta norma ha sido

reiterada por esta Curia aún después de aprobada nuestra

Constitución. Véanse Caballero v. Romero Barceló, 103 DPR

1, 4-5 (1974); González v. Gobierno Municipal, 101 DPR

755, 759 (1973); Centeno Rivera v. Pacheco de Algarín, 94

DPR 528, 533 (1967); Figueroa v. López, Alcalde, 89 DPR

474, 481 (1963). Por consiguiente, este Tribunal ha sido

consistente en rechazar actuaciones de la Asamblea

Legislativa que van dirigidas únicamente a destituir a un

funcionario de su cargo.

Es a tenor con toda esta normativa que resolvimos

Gómez v. Negrón, supra. Es precisamente por esta razón

que en aquella ocasión analizamos si el cargo de Fiscal

del Tribunal Supremo que fue creado era el mismo que el

abolido por la Asamblea Legislativa. Luego de analizar

ambos cargos, concluimos que la forma y el término de los

nombramientos eran fundamentalmente diferentes. Íd., págs.

310-311. Por consiguiente, se determinó que cuando existe

13 En la situación de hechos que originó esta controversia, el cargo de taquígrafa fue abolido y posteriormente se creó el nuevo cargo de secretaria en la División de Edificios Públicos del Departamento de Interior. Ante estos hechos, confirmamos la Sentencia recurrida en la que se ordenó que la peticionaria continuara fungiendo como Secretaria debido a que no se debía permitir la abolición de un puesto con el solo propósito de deshacerse de la persona que lo ocupaba. CT-2013-0018 32

diferencia en la naturaleza de los cargos, no puede

concluirse que el cargo anterior no fue abolido. Luego de

haber llegado a esta conclusión y haber determinado que la

Legislatura actuó dentro del ámbito de sus funciones, es

que concluimos que el demandado no tenía el deber

ministerial de nombrar al peticionario para el nuevo cargo

creado. Es menester destacar que en todo este análisis

fuimos muy cautelosos al garantizar que esto no implicaba

que estábamos inmiscuyéndonos con los motivos que tuvo

esta rama de gobierno para tomar su determinación, pues

esto ciertamente constituiría una violación a la

separación de poderes que sustenta nuestro sistema de

gobierno. Íd., pág. 314.

Por lo tanto, hoy reiteramos que un funcionario

público no puede reclamar un interés propietario sobre un

cargo que ostentaba cuando este ha sido eliminado por la

Asamblea Legislativa. Esto aplica siempre y cuando la

actuación no sea un subterfugio para destituir al empleado

de su cargo, lo cual sucede cuando acto seguido a la

derogación se crea otro cargo cuyos deberes y obligaciones

son iguales al anterior, pero con otro nombre.

IV.

Luego de analizar el estado de derecho aplicable, nos

corresponde atender las preguntas específicas ante nuestra

consideración. Al analizar cuidadosamente los deberes que

le fueron delegados al Procurador, no es correcto concluir CT-2013-0018 33

que este realizaba funciones estrictamente ejecutivas

siendo imposible otorgarle el mismo tratamiento que al

Director Ejecutivo del Consejo de Desarrollo Ocupacional

en Santana v. Gobernadora, supra. Tampoco podemos

concluir que el Procurador realizaba funciones cuasi-

legislativas o cuasi-judiciales exclusivamente. A

contrario sensu, como bien determinó el Tribunal de

Distrito, nos estamos enfrentando a un empleado con

funciones híbridas.

Como vimos, entre las funciones que la Asamblea

Legislativa le delegó al Procurador estaba no tan solo

colaborar con el Primer Ejecutivo en el desarrollo de

programas para optimizar los servicios brindados a las

personas con impedimentos, sino que de las leyes aprobadas

se desprende la intención de crear una agencia con cierta

independencia del Poder Ejecutivo con la capacidad de

fiscalizar estos servicios. Como ya hemos descrito, una de

las funciones principales del Procurador es investigar y

llevar reclamaciones por actos violatorios contra esta

población tanto contra agencias públicas como privadas.14

Este rol es tan primordial que la Asamblea

Legislativa le otorgó al cargo un término de duración de

diez (10) años con el propósito de que el Procurador

pudiese ejercer sus funciones sin las presiones y los

vaivenes políticos que afectan a los cargos que están

circunscritos al término de nombramiento de un gobernante. 14 Véase Transcript of Civil Hearing Held Before the Honorable Judge Daniel R. Domínguez, págs. 19-21. CT-2013-0018 34

Ciertamente este objetivo se cumple al otorgarle un

término de nombramiento mayor al de la incumbencia de un

gobernante. Por consiguiente, se dispuso que este solo

podía ser destituido luego de que se le otorgara

notificación y vista por haber sido negligente en el

desempeño de sus funciones, haber omitido el cumplimiento

de su deber o incurrido en conducta impropia.

Además, según destacado por el Tribunal de Distrito,

el Art. 52 (c) del anterior Plan Núm.1-2011, supra, le

otorgaba el beneficio al Procurador de, a su discreción,

acogerse a la Ley de los Sistemas de Retiros de Empleados

Públicos, 3 LPRA ant. Ap. XVII Ap. 52, lo cual es un

beneficio que es otorgado a los empleados de carrera.

Asimismo, según surge de la vista realizada en el Tribunal

de Distrito, entre las funciones de este Procurador estaba

implantar la Ley para las Personas con Impedimentos (ADA,

por sus siglas en inglés), 42 U.S.C.A. sec. 12101, et

seq.,15 la cual tiene como norte salvaguardar los derechos

de las personas con impedimentos. Además de las funciones

de fiscalización exigidas por esta ley, según se desprende

de la transcripción de la vista y ha sido reconocido por

el Tribunal de Distrito, los fondos asignados a la OPPI

provienen tanto del fondo general estatal como de fondos

federales, los cuales el Procurador puede solicitar sin el

aval del Gobernador de Puerto Rico.16

Es a raíz de la naturaleza de estas facultades y las 15 Íd., págs. 50-58. 16 Íd., págs. 92-93. CT-2013-0018 35

descritas anteriormente que podemos concluir que el

Procurador es un empleado gubernamental cuyas funciones

son híbridas, teniendo las cuasi-judiciales mayor peso que

las ejecutivas, lo cual hace meritorio que para su

destitución se demuestre justa causa. Es decir, el

Procurador no es un empleado de libre remoción, sino que

es acreedor de un interés propietario durante el término

de su cargo.17 Consecuentemente, el Gobernador está sujeto

a las restricciones impuestas por la Asamblea Legislativa.

Al analizar la totalidad de las circunstancias

entendemos que estas restricciones no violan la separación

de poderes ni inciden en la capacidad del Gobernador de

cumplir y hacer cumplir las leyes. A pesar que este

funcionario colabora con el ejecutivo, estas no son sus

únicas funciones. Por el contrario, la OPPI se creó como

un ente fiscalizador independiente con el propósito de

salvaguardar los intereses de la población de impedidos

de nuestro País. Asimismo, entendemos que el Gobernador

retiene suficiente poder para remover al Procurador

mediante las causales de destitución dispuestas por ley,

las cuales permiten que este sea destituido si actúa fuera

del ámbito que le fue establecido en la ley.

Habiendo contestado esta interrogante en la

afirmativa, nos corresponde concluir si a la luz de la

17 Es preciso destacar que la parte demandada reconoció que de los estatutos en controversia se desprende que la intención legislativa fue otorgarle una expectativa de continuidad en el empleo al Procurador durante el término de su cargo. Véase Alegato de la Parte Demandada, pág. 8. CT-2013-0018 36

normativa enunciada el Procurador pierde su derecho

propietario por la inmunidad legislativa, según alegado

por los demandados y certificado por el Tribunal de

Distrito. En particular, arguyen que el Procurador no fue

destituido, sino que su cargo dejó de existir por virtud

de una actuación legítima de la Asamblea Legislativa. Sin

duda alguna, este planteamiento no procede en derecho.

En primer lugar, como bien hemos delimitado, la

destitución de un empleado particular constituye un acto

de naturaleza administrativa, no una actividad legislativa

legítima, que no está cobijado bajo la inmunidad absoluta.

Según se desprende de la situación de hechos ante nuestra

consideración, al crearse la ―nueva‖ Oficina del

Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico solo se destituyó al

Procurador, no así a los restantes sesenta y ocho (68)

empleados que allí laboraban. Los demandados alegan que

esto no es óbice para concluir que el Procurador fue

tratado diferente a los demás empleados, debido a que este

no estaba cobijado bajo la Ley Núm. 184-2004, 3 LPRA sec.

1461, et seq., conocida como Ley para la Administración de

los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico. Este argumento no nos

persuade, pues como ya hemos concluido, el Procurador

también ostentaba un interés propietario sobre su cargo

durante el término de su nombramiento. Por consiguiente,

concluimos que la destitución del Procurador no fue un CT-2013-0018 37

hecho generalizado cónsono con la implantación de política

pública, sino que fue en contra de un individuo

particular, siendo un acto que no está cobijado bajo la

inmunidad absoluta.

Además, desde mediados del siglo pasado

consistentemente hemos sostenido que este Tribunal no va a

tolerar y, mucho menos ignorar, cuando la Asamblea

Legislativa utiliza los poderes que le son delegados

mediante nuestra Constitución como un subterfugio para no

respetar el derecho propietario de un funcionario

gubernamental. Esto es precisamente lo que sucedió en el

caso de autos. La derogación del Plan Núm. 1-2011, supra,

y consigo la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos y la inmediata aprobación de la Ley Núm. 78-

2013, supra, con la cual se creó la Oficina del Procurador

de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico, constituye precisamente la práctica que

hemos rechazado. Tal como discutimos anteriormente, no

podemos concluir que con la aprobación de la Ley Núm. 78-

2013, supra, se abolió el cargo del Procurador y se creó

uno nuevo, por el contrario, se sostuvieron las funciones

de la OPPI al igual que los deberes y obligaciones del

Procurador.

Siendo así, es forzoso concluir que la naturaleza del

cargo no fue alterada, simplemente se le cambió el nombre,

pero los deberes y obligaciones se mantuvieron

inalterados. Consecuentemente, el Procurador no perdió su CT-2013-0018 38

interés propietario porque la Asamblea Legislativa

aboliera su cargo. Es decir, esta actuación no priva al

Procurador de mantenerse ejerciendo sus funciones en la

nueva Oficina, pues se ha mantenido la naturaleza de la

anterior, lo que en última instancia implica que el cargo

no fue abolido.

V

Por los fundamentos expuestos anteriormente,

resolvemos que el Procurador solo puede ser destituido por

las causales dispuestas en ley. Es decir, ostenta un

derecho propietario limitado al término fijo de duración

de su nombramiento.

Además, concluimos que la destitución del Procurador

es un acto administrativo que no está cobijado por la

inmunidad legislativa absoluta. Asimismo, el Procurador

preserva su derecho propietario aun ante la actuación de

la Asamblea Legislativa de derogar la Oficina del

Procurador de las Personas con Impedimentos e

inmediatamente crear la Oficina del Procurador de las

Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico.

Se dictará Sentencia de conformidad.

Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos anteriormente, resolvemos que el Procurador solo puede ser destituido por las causales dispuestas en ley. Es decir, ostenta un derecho propietario limitado al término fijo de duración de su nombramiento.

Además, concluimos que la destitución del Procurador es un acto administrativo que no está cobijado por la inmunidad legislativa absoluta. Asimismo, el Procurador preserva su derecho propietario aun ante la actuación de la Asamblea Legislativa de derogar la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos e inmediatamente crear la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta señora Fiol Matta disiente con Opinión escrita. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente con Opinión escrita. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió Opinión Particular de Conformidad a la que se une el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Demandante Certificación

v. CT-2013-18

Demandado

Opinión Particular de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES a la cual se unió el Juez Asociado señor KOLTHOFF CARABALLO.

Estoy conforme con la decisión del Tribunal. Sin

embargo, el desarrollo de este caso en los

tribunales federales después que emitimos el auto de

certificación a petición del Tribunal Federal para

el Distrito de Puerto Rico me llevan a hacer unas

expresiones breves.

El propósito de una certificación

interjurisdiccional es que el tribunal federal

cuente con una determinación cierta del derecho

local por parte del máximo foro judicial estatal.

Esto permite que ese foro estatal delimite los

linderos de su derecho y propicia así una CT-2013-18 2

interrelación armoniosa entre ambas jurisdicciones que

conviven en el mismo suelo. Guzmán Vargas v. Calderón, 164

DPR 220 (2005). La certificación interjurisdiccional

permite ―preservar y respetar la función prístina de las

cortes estatales de interpretar y formular el derecho de

los estados‖. Pan Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp., 112

DPR 780, 785 (1982). Este mecanismo provee a las partes

una alternativa más eficiente, rápida y económica que la

abstención Pullman, que obligaba a las partes a litigar un

asunto de ley estatal a través de toda la jerarquía de

tribunales estatales, desde la primera hasta la última

instancia, y solo entonces se reanudaban los

procedimientos en la corte federal. Railroad Comm‘n of

Tex. v. Pullman Co., 312 US 496 (1941). Véase Bellotti v.

Beard, 428 US 132 (1976).

En este caso, el Tribunal Federal para el Distrito de

Puerto Rico nos solicitó mediante certificación, que le

contestemos, en síntesis, si el demandante, Iván Díaz

Carrasquillo, tiene por virtud de su nombramiento de diez

años a la posición de Procurador de las Personas con

Impedimentos, un derecho a permanecer en el cargo hasta

que se venza ese término, salvo que sea removido por justa

causa como disponía el estatuto bajo el cual se le nombró.

De no tenerlo, la Asamblea Legislativa podría, arguendo,

eliminar el cargo mediante nueva legislación. El Estado

Libre Asociado de Puerto Rico, parte demandada, sostiene

que eso fue lo que sucedió aquí y que las Leyes Núm. 75 y CT-2013-18 3

78 de 2013 eliminaron el cargo del demandante y crearon

uno nuevo, al cual el gobernador puede nominar otra

persona.

Pendiente de resolver la certificación ante nos, el

Tribunal Federal de Apelaciones para el Primer Circuito

emitió un dictamen revocando el injunction que mantenía al

demandante en su puesto. El foro apelativo federal

concluyó, citando una decisión nuestra, que el demandante

Díaz Carrasquillo no tiene derecho al remedio interdictal

porque la Asamblea Legislativa puede eliminar su puesto

derogando la ley que lo creó. Díaz-Carrasquillo v. García-

Padilla, No. 13-2277, Slip Opinion, (1er Cir.; 16 de abril

de 2014). En otras palabras, el tribunal federal apelativo

interpretó nuestro derecho para revisar el injunction

preliminar emitido y al así proceder contestó la

interrogante que nosotros aceptamos resolver a petición

del Tribunal Federal de Distrito. La opinión del Tribunal

Federal de Apelaciones para el Primer Circuito no es final

y firme, pues está pendiente una solicitud de

reconsideración (rehearing) en banc.

Siempre hemos sido deferentes con los foros federales

al atender peticiones de certificación

interjurisdiccional. Lo hacemos porque buscamos hacer

efectivo un mecanismo eficiente y económico para que las

partes tengan una interpretación concluyente de los

asuntos no resueltos de la ley local que se plantean en

los casos ante el foro federal. En fin, nuestro norte ha CT-2013-18 4

sido cooperar con la que consideramos una jurisdicción

hermana, para beneficio de las personas que acuden allí en

busca de la reparación de un agravio.

En esta ocasión, sin embargo, no se nos trató como

hermanos. Se ignoró nuestra intervención y no hubo

deferencia hacia nuestro rol como intérpretes máximos del

derecho local, contrario al propósito mismo del mecanismo

de certificación. El foro apelativo federal procedió a

interpretar nuestro derecho local en cuanto a la creación

y abolición de agencias y posiciones estatales, a pesar

que la deferencia aconsejaba esperar. Como se advierte de

nuestra decisión de hoy, estamos ante un asunto no

resuelto antes, contrario a lo que concluyó el Tribunal

Federal de Apelaciones. ―Speculation by a federal court

about the meaning of a state statute in the absence of

prior state court adjudication is particularly gratuitous

when ... the state courts stand willing to address

questions of state law on certification from a federal

court.‖ Arizonans for Official English v. Arizona, 520 US

43, 76 (1997), citando a Brockett v. Spokane Arcades,

Inc., 472 US 491, 510 (1985) (O‘Connor, J., concurriendo).

El federalismo y el respeto que merecen los procesos

judiciales estatales exigen que los tribunales federales

se abstengan de pasar juicio sobre cuestiones de derecho

estatal certificadas al máximo foro judicial del estado,

pues es a este último al que le corresponde establecer el

precedente al respecto. ―Through certification of novel or CT-2013-18 5

unsettled questions of state law for authoritative answers

by a State's highest court, a federal court may save

‗time, energy, and resources and hel[p] build a

cooperative judicial federalism‘.‖ Arizonans for Official

English v. Arizona, íd., citando a Lehman Brothers v.

Schein, 416 US 386, 391 (1974).

Esa cooperación entre jurisdicciones hermanas se

esfumó en este caso. Si esa va a ser la actitud del foro

apelativo federal hacia este Tribunal las partes pagarán

los costos de una litigación ineficiente. ¿Tendremos que

actuar en el futuro bajo la premisa de que no vale la pena

certificar una pregunta porque no se nos va a otorgar la

deferencia debida? Espero que no. Pero algo debe quedar

claro: La deferencia entre jurisdicciones hermanas es una

avenida de dos direcciones.

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Demandante

Opinión disidente emitida por la Jueza Presidenta señora FIOL MATTA

En San Juan, Puerto Rico, a 18 de junio de 2014.

Por entender que el recurso de certificación ante

nuestra consideración se tornó improcedente tras la

Opinión de la Corte de Apelaciones de los Estados Unidos

para el Primer Circuito (Primer Circuito) en Díaz

Carrasquillo v. García-Padilla,18 disiento del curso de

acción que hoy toma una mayoría del Tribunal. En su

lugar, dejaría sin efecto el recurso de certificación

para que el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos

para el Distrito de Puerto Rico (Tribunal de Distrito)

tome la acción que corresponda a la luz de la decisión

del Primer Circuito que constituye la ley de caso.

18 Díaz Carrasquillo v. García-Padilla, 13-2277, 2014 WL 1613705 (1st Cir. Apr. 16, 2014) CT-2013-0018 2

I.

El 15 de agosto de 2011, el Lcdo. Iván Díaz

Carrasquillo fue nombrado por el entonces Gobernador,

Hon. Luis Fortuño Burset, y confirmado por el Senado,

como Ombudsman de la Oficina del Procurador de las

Personas con Impedimentos al amparo del Plan de

Reorganización Núm. 1-2011, el cual disponía un término

de diez (10) años para el nombramiento. No obstante, en

el 2013 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 75-2013,

la cual derogó el Plan de Reorganización Núm. 1-2011,

eliminando así la Oficina del Procurador de las Personas

con Impedimentos. También aprobó la Ley del Procurador

de las Personas con Impedimentos, Ley Núm. 78-2013, que

estableció la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos del Estado Libre Asociado como una agencia

separada e independiente de cualquier otra entidad.

El 16 de agosto de 2013, el Gobernador, Hon.

Alejandro García Padilla, informó al licenciado Díaz

Carrasquillo que había designado a la Sra. Margaret

Morales como la persona que estaría a cargo de dirigir

el proceso de transición que, en virtud de lo dispuesto

en la Ley 75-2013 y la Ley 78-2013, debía llevarse a

cabo entre la extinta Oficina del Procurador de las

Personas con Impedimentos y la nueva Oficina del

Libre Asociado de Puerto Rico.

Por esta razón, el 27 de agosto de 2013, el

licenciado Díaz Carrasquillo presentó la demanda de

referencia en el foro federal alegando discriminación CT-2013-0018 3

política en violación a la Ley de Derechos Civiles

federal19 y violación al debido proceso de ley en la

terminación de su empleo. También adujo que tenía un

interés propietario sobre su puesto y que en la

actuación del Gobernador había mediado negligencia

provocándole daños que debían compensarse bajo el Art.

1802 de nuestro Código Civil.20 Ese mismo día, presentó

una moción titulada ―Urgent motion seeking temporary

restraining orden & injunction‖ en la que solicitó un

interdicto preliminar a su favor para permanecer en su

puesto.

El 28 de agosto de 2013, el licenciado Díaz

Carrasquillo recibió una carta suscrita por la

Secretaria de la Gobernación, Hon. Ingrid M. Vila

Biaggi, en la que se le informó lo siguiente:

Sirva la presente para informarle que el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Alejandro J. García Padilla, el pasado 23 de agosto de 2013 designó al Sr. Ramón Calzada Jiménez como Procurador Interino de la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, creada en virtud de la Ley 78-2013. Dicha designación fue notificada en el día de hoy.

Como es de su conocimiento, conforme a lo dispuesto en las Leyes 75-2013 y 78-2013, la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos creada en virtud del ahora derogado Plan de Reorganización Núm. 1 de 2011 dejó de existir. Según lo dispuesto en el Artículo 19 de la Ley 78-2013, los documentos, expedientes, materiales, equipos y fondos asignados a la extinta Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos debieron ser transferidos a la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

19 Civil Rights Act, 42 U.S.C. sec. 1983. 20 31 LPRA sec. 5141. CT-2013-0018 4

A esos efectos, y en aras de asegurar la marcha adecuada de los trabajos, el Procurador Interino tomará posesión del cargo inmediatamente. Asimismo, conforme a la disposición legal antes citada, es necesario que, de no haberlo hecho, usted entregue al Procurador Interino el control de todo documento, expediente, materiales, equipo, fondos, recurso y propiedad que pertenecía a la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos, así como cualquier informe necesario para garantizar la continuidad de los servicios al pueblo de Puerto Rico.

Luego de varios trámites procesales, el 26 de

septiembre de 2013, el Tribunal de Distrito emitió una

―Opinion and order‖ mediante la cual hizo varias

determinaciones y nos certificó cuatro preguntas

relacionadas con la demanda presentada por el licenciado

Díaz Carrasquillo. En primer lugar, determinó que el

puesto que ocupa el licenciado Díaz Carrasquillo es de

naturaleza híbrida, pues comprende algunas funciones que

son puramente ejecutivas, otras cuasi judiciales y

algunas cuasi legislativas. En segundo lugar, concedió

al demandante un interdicto preliminar para que

permanezca en su puesto durante la duración del pleito.

Finalmente, y en cuanto a lo que nos concierne como foro

estatal, el Tribunal de Distrito señaló que no encontró

en la jurisprudencia puertorriqueña algún caso en el que

hayamos considerado las implicaciones de una posición

híbrida como esta. Tras recalcar que esta clasificación

es determinante para resolver si procede o no la

demanda, el Tribunal de Distrito nos refirió las

siguientes cuatro preguntas: CT-2013-0018 5

(1) ¿Tiene el Procurador para las Personas con Impedimentos, por razón de sus funciones, un derecho propietario limitado sobre su puesto durante el término de su nombramiento, sujeto a ―justa causa‖ según definido por ley?21 (2) ¿Debe considerarse que las restricciones de ―justa causa‖ impuestas al Gobernador para remover al demandante de su puesto interfieren con su facultad de llevar a cabo sus deberes constitucionales y de ejecutar propiamente las obligaciones de su cargo?22 (3) ¿Qué factores debe utilizar la Corte al realizar esta determinación?23 (4) Si se reconoce un interés propietario limitado bajo el derecho puertorriqueño, ¿lo pierde el demandante bajo la doctrina de inmunidad legislativa según alegado por la parte demandada?24

Esa orden fue presentada ante este Foro como

recurso de certificación interjurisdiccional el 7 de

octubre de 2013. Luego, el Tribunal de Distrito nos

envió copia de las últimas entradas al expediente de la

demanda federal en controversia. Estas indican que, el 4

de octubre de 2013, la parte demandada presentó un

recurso de apelación ante el Primer Circuito

cuestionando, entre otras cosas, el recurso de

certificación interjurisdiccional que hoy nos ocupa.

21 Does the Ombudsman for Persons with Disabilities of Puerto Rico, because of his functions, enjoy a limited property right to remain in his position for the duration of his fixed term subject to ―just cause‖ as defined by law? 22 Should ―just cause‖ restrictions imposed on the Governor for removing Plaintiff from his position be considered an interference with Governor‘s ability to perform his constitutional duty and properly execute the duties of his office? 23 What factors should the Court utilize when making such a determination? 24 If there is limited property right under Puerto Rico law, does Plaintiff lose his right under the doctrine of legislative immunity as asserted by Defendants? CT-2013-0018 6

El 16 de abril de 2014, el Primer Circuito revocó

la orden del Tribunal de Distrito por entender que el

foro inferior había errado al concluir que el demandado

tenía altas probabilidades de prevalecer en los

méritos.25 Razonó que el Tribunal de Distrito fundamentó

su orden en premisas erradas, puesto que ignoró el hecho

de que el señor Díaz Carrasquillo no fue removido del

cargo, sino que la posición fue eliminada por ley. Así

pues, dejó sin efecto el injunction preliminar emitido

por el Tribunal de Distrito y devolvió el caso para la

continuación de los procedimientos. Inconforme, el

demandante solicitó que su caso se viera ―en banc‖

(―Petition for rehearing en banc”). En su moción,

solicitó que el Primer Circuito se abstuviera de

resolver hasta tanto este Tribunal se expresara sobre

las preguntas certificadas. El 9 de mayo de 2014, el

Primer Circuito denegó esa moción.26

Aún inconforme, el señor Díaz Carrasquillo presentó

ante esta Curia una ―Moción urgente solicitando orden de

paralización en auxilio de la jurisdicción de este

Tribunal‖. El demandante solicitó que paralizáramos los

efectos del dictamen emitido por el Primer Circuito.

Oportunamente, la Procuradora General se opuso. Señaló

que ―dicho escrito presenta una solicitud sin precedente

y abiertamente contraria a derecho, mediante la cual el

demandante pretende que este Honorable Tribunal actúe

25 Díaz Carrasquillo v. García-Padilla, supra. 26 Véase, Order of the Court. Anejo 1 de la ―Urgente Oposición a ‗Moción urgente solicitando orden de paralización en auxilio de la jurisdicción de este tribunal´‖. CT-2013-0018 7

sin jurisdicción e interfiera indebidamente con un

dictamen emitido por un foro federal, revisando

colateralmente un dictamen del Tribunal de Apelaciones

de los Estados Unidos para el Primer Circuito‖. Luego,

el demandante presentó una réplica en la cual reiteró

sus reclamos y rebatió varios argumentos de la

Procuradora General. A su vez, la Procuradora General

presentó una breve dúplica a la réplica. Por último, la

parte demandante presentó una ―Moción urgente en torno a

dúplica de la parte demandada‖.

Ante esta situación, una mayoría de este Tribunal

decidió contestar las preguntas certificadas –junto a

otras que no fueron incluidas en el recurso- y emite hoy

una opinión consultiva que no tendrá efecto alguno sobre

la resolución final del caso ante el Tribunal de

Distrito. Este proceder nos coloca en una situación

antagónica frente a la jurisdicción federal.

II.

El recurso de certificación interjurisdiccional es

un mecanismo procesal en virtud del cual ―las cuestiones

dudosas o no resueltas en el derecho estatal son

transferidas directamente al foro de mayor jerarquía del

estado mediante la certificación por la Corte federal de

preguntas específicas para una cuestión definitiva que

obligue a las partes‖.27 Este mecanismo permite mitigar

las tensiones inherentes a un sistema de justicia

federativo en el que coexisten dos sistemas judiciales

27 Pan Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp., 112 DPR 780, 785 (1982). CT-2013-0018 8

soberanos: el federal y el estatal.28 Con relación a los

requisitos particulares para que se conceda la

certificación, el Art. 3.002(g) de la Ley de la

Judicatura,29 dispone que el Tribunal Supremo de Puerto

Rico:

mediante auto de certificación, podrá conocer de cualquier asunto que le fuere certificado por el Tribunal Supremo de Estados Unidos de América, un Tribunal de Apelaciones de Circuito de Estados Unidos de América, un Tribunal de Distrito de Estados Unidos de América o el más alto tribunal apelativo de cualesquiera de los estados de Estados Unidos de América, cuando así lo solicite cualesquiera de dichos tribunales, de existir ante el tribunal solicitante cualquier asunto judicial en el que estén implicados [sic] cuestiones de derecho puertorriqueño que puedan determinar el resultado del mismo y respecto al cual, en la opinión del tribunal solicitante, no existan precedentes claros en la jurisprudencia de este Tribunal.30

Es decir, para que proceda una certificación, la

controversia tiene que involucrar cuestiones de derecho

puertorriqueño que sean determinantes para el resultado

del caso, no deben existir precedentes claros en la

jurisprudencia de este Foro y la solicitud debe incluir

una relación de todos los hechos relevantes a dichas

interrogantes.31

Sobre esta facultad hemos expresado que: ―nuestra

capacidad de conocer en materia de certificación no es

absoluta‖.32 Estamos limitados a las interrogantes

28 Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28, 42 (2005). 29 Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24, et seq. 30 4 LPRA sec. 24s(g). (Énfasis suplido). 31 Pan Ame. Comp. Corp. v. Data Gen. Corp., supra, en la pág. 788. 32 Smyth, Puig v. Oriental Bank, 170 DPR 73, 77 (2007) (Voto de Conformidad, Juez Hernández Denton). CT-2013-0018 9

presentadas por el tribunal federal de que se trate.

Esto, pues el foro de origen es el que mantiene

jurisdicción sobre los méritos finales del caso,

mientras que el tribunal que recibe la consulta

circunscribe su participación a contestar las preguntas

certificadas. A tono con lo anterior, la autoridad de

este Tribunal en un recurso de certificación se limita a

atender las interrogantes presentadas por el Tribunal de

Distrito, pues si bien tenemos jurisdicción sobre el

asunto certificado, no la tenemos sobre los méritos de

la reclamación que pende ante el foro federal.

III.

En este caso, el Tribunal de Distrito nos certificó

cuatro interrogantes. Todas se refieren a la

aplicabilidad de la jurisprudencia sobre la remoción de

funcionarios ejecutivos, las funciones cuasi-

legislativas y las cuasi-judiciales de un funcionario

ejecutivo y sobre el poder de remoción del Gobernador.

Mientras la petición de certificación estaba ante

nuestra consideración, el Estado acudió al Primer

Circuito. Ese foro acogió el recurso y revocó la

decisión del Tribunal de Distrito que concedió el

injunction preliminar a favor del señor Díaz

Carrasquillo.

En su Opinión, el Primer Circuito señaló que: ―el

tribunal de distrito obvió un factor material que

ameritaba un peso significante ---realmente la tesis CT-2013-0018 10

central del argumento del apelante‖.33 El hecho material

al que se refería el Primer Circuito es que el puesto

del señor Díaz Carrasquillo fue abolido por la Ley Núm.

75-2013, supra. Continúa el Primer Circuito expresando

lo siguiente:

Díaz no argumentó que la Legislatura no tenía el poder de abolir su posición de Procurador. En vez, niega la existencia de ese hecho histórico. Específicamente, alega que el trámite legislativo no revela la intención de eliminar su posición como Procurador y que la Ley 78 no provee expresamente para su destitución. Aunque quizás sea correcto, este argumento no atiende la controversia. El Artículo 75, luego de proveer numerosas razones para ello, sin lugar a dudas deroga el Plan de Reorganización que creó el puesto de Díaz. Al hacerlo, la Legislatura abolió la posición del Procurador.

Aunque el poder de la Legislatura está delimitado por las constituciones estatal y federal, en este caso no hay ningún reclamo válido de que la abolición de la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos viola de por sí alguna disposición constitucional. Díaz levanta un argumento de retroactividad, citando el derecho puertorriqueño para sostener que mediante legislación no se pueden eliminar derechos previamente adquiridos. Pero, nuevamente, aunque esto puede ser correcto, está fuera de lugar. Díaz no tiene ningún interés propietario, es decir, ningún ‘derecho’ a su posición como Procurador. Más aún, si pudiera identificar un interés propietario válido al amparo del Derecho de Puerto Rico, ‘el proceso legislativo en sí le proveyó su debido proceso de ley’”.34

33 ―[T]he district court ignored a material factor deserving significant weight ---indeed the central thesis of appellant‘s argument‖. Díaz Carrasquillo v. García- Padilla, supra, en la pág. 4. 34 ―Díaz does not argue that the Legislature lacked the power to abolish his Advocate position. Instead, he disputes the existence of that historical fact. Specifically, he claims that the legislative history does not evince an intent to eliminate Díaz‘s Advocate position and that Law 78 does not explicitly provide for his removal. While perhaps accurate, this argument misses the CT-2013-0018 11

Concluye el Primer Circuito que:

Al alegar que es inconstitucional abolir la posición de Procurador sin una vista individualizada, Díaz le pide a la corte federal que restrinja la facultad de la Legislatura de restructurar su personal. ‗Nuestra Constitución, sin embargo, no contiene tal restricción federal‘ ‗Todo gobierno competente debe tener el poder general de promulgar y derogar leyes; y el poder para crear, cambiar o descontinuar las entidades designadas para ejecutar esas leyes‘.35

Una simple lectura de la Opinión del Primer

Circuito denota que las interrogantes certificadas por

el Tribunal de Distrito estaban basadas en premisas

erradas y que el foro intermedio se vio obligado a

reenfocar el análisis que debe realizar el foro inferior

a la luz de las alegaciones del señor Díaz Carrasquillo.

point. Article 75, after providing numerous reasons for doing so, unambiguously repealed the very Reorganization Plan which created Díaz‘s job. In so doing, the Legislature abolished the position of Advocate.

[…] While the legislature’s power is bounded by the state and federal constitutions, there is no viable claim here that the abolition of the Advocate Office independently violated some constitutional proscription. Díaz asserts a retroactivity argument, citing Puerto Rico law for the proposition that later legislation cannot take away previously acquired rights. But again, while that may [be] an accurate statement of the law, it is misplaced here. Díaz had no property interest, i.e. no ‘right’ in the Advocate position. Moreover, even if he could identify a valid property interest created by Puerto Rico law, ‘the legislative process itself provide[d] [him] with all the ‘process’ [he] was ‘due’”. Íd. en las págs. 3-4. (Citas internas omitidas). (Énfasis suplido). 35 ―…[B]y claiming that it is unconstitutional for Puerto Rico to abolish the Advocate position without an individualized hearing, Díaz is asking the federal court to constrain the Puerto Rico Legislature‘s ability to restructure its workforce. ‗Our Constitution, however, embodies no such federal constraint....‘ ‗[I]n every perfect or competent government, there must exist a general power to enact and to repeal laws; and to create and change or discontinue, the agents designated for the execution of those laws‘. Íd. CT-2013-0018 12

Esto, a su vez, tornó en inmeritoria la petición de

certificación que tenemos ante nuestra consideración.

Por ello, lo único que procede en esta etapa procesal es

dejar sin efecto el auto de certificación.

Hemos explicado que: ―la certificación no puede

eludir el principio fundamental que fija el sentido y

propósito de la función judicial, el de [sic] que ésta

sólo puede ejercerse para resolver controversias

concretas, reales y efectivas entre litigantes que

reclaman derechos opuestos ante el Tribunal‖ y que ―es

necesario, por lo tanto, que la certificación satisfaga

cabalmente este principio elemental de justiciabilidad

no solo en nuestro foro, sino, además, en el foro

federal‖.36

Tras la decisión del Primer Circuito, el recurso de

certificación interjurisdiccional no es justiciable toda

vez que las preguntas certificadas no son determinantes

para el resultado del caso. Específicamente, el asunto

de umbral sobre el poder de la Asamblea Legislativa de

eliminar el puesto del demandante no fue referido a

nuestra atención. Además, según señalado por el Primer

Circuito, la verdadera controversia del caso ya fue

atendida por este Tribunal en Gómez v. Negrón Fernández37

por lo que tampoco se cumple con la exigencia de que no

haya un precedente claro en nuestro ordenamiento. Más

aún, la Opinión del Tribunal elabora y atiende

controversias más allá de las cuatro interrogantes

36 Pan Ame. Comp. Corp. v. Data General Corp., supra, en las págs. 785-786. (Énfasis suplido). 37 Gómez v. Negrón Fernández, 65 DPR 305 (1945). CT-2013-0018 13

referidas por el Tribunal de Distrito. Reiteramos que ya

el Primer Circuito aplicó el precedente de Gómez v.

Negrón Fernández38 y resolvió que la Asamblea Legislativa

tenía la potestad de eliminar el puesto en controversia

y que el señor Díaz Carrasquillo no tenía un derecho

propietario sobre su puesto. Es por eso que los

pronunciamientos de la mayoría constituyen una mera

opinión consultiva.39

La decisión que hoy se emite vulnera los principios

rectores del recurso de certificación

interjurisdiccional y representa una intervención

indebida y errada con la jurisdicción federal que

contraviene nociones básicas de justiciabilidad. Una vez

el Primer Circuito revocó al Tribunal de Distrito y

reenfocó la controversia del caso, lo único que restaba

por hacer era dejar sin efecto el recurso de

certificación; emitir una Opinión en esta etapa del

proceso es impropio e improcedente en derecho. Resulta

aún más preocupante que la mayoría no solo conteste las

interrogantes certificadas, sino que resuelva en los

méritos el reclamo del demandante utilizando el marco de

referencia equivocado adoptado por el Tribunal de

Distrito federal y revocado por el foro apelativo de ese

sistema por ser claramente erróneo. Incluso, llama la

atención que la decisión del Primer Circuito amerita tan

38 Íd. 39 Recordemos que en nuestra jurisdicción ―no es función de los tribunales actuar como asesores o consejeros‖. Ortiz v. Panel del F.E.I., 155 DPR 219, 251-252 (2001). CT-2013-0018 14

solo una escueta nota al calce en la Opinión

mayoritaria.

Por todo lo anterior, disiento.

Liana Fiol Matta Jueza Presidenta EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Peticionario

v. CT-2013-0018 Certificación HON. ALEJANDRO GARCÍA PADILLA, GOBERNADOR DE PUERTO RICO

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 19 de junio de 2014

Disiento enérgicamente del curso seguido por una

mayoría de este Tribunal por entender que mediante la

opinión que hoy se emite se quebrantan los principios de

autolimitación judicial y la doctrina de justiciabilidad.

Las preguntas certificadas ante nuestra consideración no

cumplen con los requisitos de justiciabilidad para una

certificación interjurisdiccional, por lo que estamos

impedidos de atender las cuestiones presentadas. Además,

disiento por entender que, en el interés de trazar la

política pública del país desde el estrado, la mayoría

emite un juicio consultivo sobre cuestiones que no fueron

presentadas ante este Foro y que de facto fueron atendidas

por el Tribunal de Apelaciones de Estados Unidos para el

Primer Circuito en Boston. En claro desafío a las normas

más básicas de un sistema judicial federalista, la mayoría CT-2013-18 2

pretende revocar las determinaciones del Tribunal de

Apelaciones para el Primer Circuito.

Mediante un galimatías jurídico se pretende atornillar

en su puesto no tan sólo al Procurador de las Personas con

Impedimentos sino también a otros funcionarios nombrados el

cuatrienio pasado por una administración contraria a la que

hoy dirige el gobierno. Ello así pues, como sabemos, la

presente administración, como parte de un proceso de

reorganización del gobierno ante las dificultades fiscales

que atraviesa, ha propuesto que las procuradurías así como

otros organismos gubernamentales, se eliminen y que sus

funciones sean absorbidas por distintas agencias de

gobierno. Por tanto, esta opinión consultiva no sólo

pretende afectar al Procurador de las Personas con

Impedimentos sino que adelanta el criterio de este Tribunal

sobre todos aquellos otros funcionarios que se verían

afectados por la restructuración gubernamental.

Más grave aún, con este dictamen se quiere impedir

que la Asamblea Legislativa cumpla con su responsabilidad

constitucional de legislar la política pública de una

Administración. En el pasado reciente indiqué, en ocasión

de otro dislate judicial, que en el futuro ―ante un

resultado electoral desfavorable para ciertos sectores del

país‖ seríamos testigos de actuaciones cuyo propósito

consistiría en ―impedir que la siguiente administración del

gobierno pudiera. . .darle curso a su proyecto de país‖. In

re Solicitud Aumentar Núm. Jueces TS, 180 D.P.R. 54, 142 CT-2013-18 3

(2010) (Rodríguez Rodríguez, J., Opinión disidente). ¡Qué

lástima para el país que tuviera razón!

Examinemos los hechos del caso según éstos surgen de

la solicitud de certificación del Tribunal de Distrito de

los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico y los

documentos que la acompañan.

El 22 de junio de 2011, el entonces Gobernador de

Puerto Rico y presidente del Partido Nuevo Progresista

(―P.N.P.‖), Hon. Luis G. Fortuño Burset, firmó y convirtió

en ley el Plan de Reorganización Núm. 1 de 2011, conocido

como el Plan de Reorganización de las Procuradurías (―Plan

de Reorganización‖). Este Plan reorganizó la estructura

vigente que regía la administración y operación de las

distintas procuradurías del País40 mediante la derogación

de todas las leyes que regían tales entidades

gubernamentales, y la creación de la Oficina de la

Administración de las Procuradurías, a la cual se le

concedieron nuevas funciones, y se le delegaron las que

tenían las procuradurías hasta entonces vigentes.41 A esos

efectos, el Plan de Reorganización consistió en tres 40 En específico, el Plan reorganizó la estructura vigente que regía la administración y operación de las siguientes oficinas: la Procuraduría de las Personas con Impedimentos, la Procuraduría de la Salud, la Procuraduría de Personas Pensionadas y de la Tercera Edad y la Procuraduría del Veterano. 41 Mediante esta Ley, se derogó la Ley Núm. 2 de 27 de septiembre de 1985, la Ley Núm. 57 de 27 de junio de 1987, la Ley Núm. 11 de 11 de abril de 2001, la Ley Núm. 203 de 7 de agosto de 2004 y se enmendó la Ley Núm. 203 de 14 de diciembre de 2007. CT-2013-18 4

etapas simultáneas, a saber: la eliminación de las

Procuradurías existentes al derogar las leyes que las

crearon; la creación de la Oficina de Administración de

las Procuradurías, oficina en la que se consolidaron todas

las facultades, funciones y deberes administrativos de las

Procuradurías; y la creación de las nuevas Procuradurías,

entre éstas la Procuraduría de las Personas con

Impedimentos, las cuales estaban adscritas a la

administración de la Oficina de Administración de las

Procuradurías.42

Debido a la creación de las nuevas procuradurías, en

el Plan de Reorganización se dispuso que los procuradores

de cada oficina serían nombrados por el Gobernador de

Puerto Rico, con el consejo y consentimiento del Senado,

por un término de diez (10) años. Por tal razón, quienes

hasta entonces ocupaban la dirección de las procuradurías

abolidas por el Plan de Reorganización cesaron en sus

funciones, y el Gobernador inició un proceso de

nombramiento o renombramiento con respecto a las

Procuradurías recién creadas. Conforme a las

disposiciones del Plan de Reorganización, el 15 de

noviembre de 2011, el entonces Gobernador de Puerto Rico,

Hon. Luis G. Fortuño Burset, nombró al señor Iván Díaz

42 Anterior a esta legislación, las procuradurías funcionaban como entes independientes. A manera de ilustración, en el artículo 3 de la Ley Núm. 2 de 27 de septiembre de 1985, se especificaba que se creaba la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos, ―como una entidad jurídica, independiente y separada de cualquier otra agencia o entidad pública‖. CT-2013-18 5

Carrasquillo al puesto de Procurador de las Personas con

Impedimentos por un término de diez (10) años.

El 6 de noviembre de 2012, el Hon. Alejandro García

Padilla, senador y presidente del Partido Popular

Democrático (―P.P.D.‖), fue electo al cargo de Gobernador

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en las elecciones

generales del País. Asimismo, la señora Rossana López

León fue electa al cargo de Senadora por Acumulación en el

Senado de Puerto Rico como miembro del P.P.D. El 5 de

febrero de 2013, la ahora senadora López León presentó

varios proyectos relacionados con el funcionamiento y la

administración de las Procuradurías en Puerto Rico para

mejorar el servicio que ofrecen.

En lo que atañe a la controversia ante nuestra

consideración, los proyectos P. del S. 352 y P. del S. 355

presentados por la Senadora se convirtieron en la Ley Núm.

75 de 24 de julio de 2013 (―Ley Núm. 75‖) y en la Ley

Núm. 78 de 24 de julio de 2013 (―Ley Núm. 78‖),

respectivamente. Específicamente, en la Ley Núm. 75 se

dispuso que entraría en vigor en un término de treinta

(30) días a partir de su aprobación, término que se

utilizaría para transferir todo tipo de recursos de la

abolida Oficina de Administración de Procuradurías a las

Procuradurías de recién creación, entre éstas, la

Procuraduría para las Personas con Impedimentos del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico (―Procuraduría para las

Personas con Impedimentos‖). Así las cosas, durante el CT-2013-18 6

periodo de transición, el señor Iván Díaz Carrasquillo

recibió una notificación de que el Gobernador había

designado a la señora Margaret Morales para dirigir el

Comité de Transición, en virtud de lo dispuesto en la Ley

Núm. 75 y la Ley Núm. 78. La notificación indicaba que la

señora Margaret Morales habría de encargarse de dirigir la

transición entre ―la extinta Oficina del Procurador de las

Libre Asociado de Puerto Rico‖. Apéndice del recurso de

certificación interjurisdiccional, Documento 20-5, pág. 1.

A tales efectos, para finales del mes de agosto,

miembros del Comité de Transición sostuvieron varias

reuniones con el señor Díaz Carrasquillo para finiquitar

todo lo relacionado con el proceso de transición.

Finalizadas las reuniones de transición entre miembros del

Comité de Transición y el señor Díaz Carrasquillo, a éste

se le notificó que había cesado sus funciones como

Procurador de las Personas con Impedimentos.

Posteriormente, el 26 de agosto de 2013 el señor Díaz

Carrasquillo supo que el Gobernador se disponía a nombrar

a un Procurador Interino para dirigir la Oficina de la

Procuraduría de las Personas con Impedimentos y que,

además, se estaban evaluando candidatos para ocupar el

cargo de Procurador en propiedad. Luego, mediante carta

suscrita por la Secretaria de la Gobernación, Hon. Ingrid

M. Vila Biaggi, se le informó que el Gobernador había CT-2013-18 7

nombrado al señor Ramón Calzada como Procurador Interino

de las Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos.

El 27 de agosto de 2013, el señor Díaz Carrasquillo

presentó ante el Tribunal de Distrito de Estados Unidos

para el Distrito de Puerto Rico (―Tribunal de Distrito‖)

una demanda por discrimen político, violación a su derecho

al debido proceso de ley, y daños y perjuicios, en contra

de las siguientes personas: el Gobernador de Puerto Rico,

Hon. Alejandro García Padilla, en su carácter personal y

oficial; la senadora Rossana López León, en su carácter

personal y oficial; la señora Margaret Morales, en su

carácter personal y oficial como miembro del Comité de

Transición; y el señor Gabriel Esterrich Lombay, en su

Transición.

En síntesis, alegó que su destitución estuvo motivada

por razones de índole político-partidista por éste ser

afiliado del P.N.P. Indicó que la acción del Gobernador

vulneraba su derecho a la libertad de expresión y su

derecho a la libertad de asociación. Aseveró que por

haber sido nombrado por un término de diez (10) años,

término que no había vencido, tenía un derecho propietario

sobre su puesto y sólo podía ser removido por justa causa

y conforme al debido proceso de ley. El demandante

solicitó una partida en daños y que se dictara un remedio

interdictal de suerte que pudiera permanecer en su puesto. CT-2013-18 8

El 28 de agosto de 2013, el Tribunal de Distrito emitió

una Orden en la que concedió la orden de interdicto

provisional y solicitó a las partes mostrar causa por las

cuales el Tribunal no debía conceder el remedio de

permitir que el demandante permaneciera en su empleo,

según solicitó, siendo éste un funcionario ejecutivo con

funciones cuasi judiciales. A su vez, solicitó al

demandante demostrar la naturaleza del interés propietario

que reclamaba sobre su empleo.

El 3 de septiembre de 2013, el demandante presentó

una moción en cumplimiento con la orden y en ésta hizo los

señalamientos que sintetizamos a continuación. Alegó que

se le había violado su derecho a la libertad de expresión

toda vez que la razón para removerlo de su posición era

por su afiliación al P.N.P. Además, sostuvo que debido a

que su nombramiento había sido por un término de diez (10)

años a una posición ejecutiva que ejerce funciones cuasi

judiciales tiene un derecho propietario sobre su empleo y

sólo podía ser removido por justa causa. Por tanto,

señaló que se violó su derecho a un debido proceso de ley

al no habérsele entregado una carta de terminación y haber

sido removido de su posición sin cumplir con el requisito

de justa causa.

En esa misma fecha, la parte demandada presentó una

moción en cumplimiento con la orden emitida por el

Tribunal de Distrito. En lo pertinente, sostuvo que el

señor Díaz Carrasquillo no había sido destituido o CT-2013-18 9

despedido de su empleo sino que al haberse derogado el

Plan de Reorganización que creaba su puesto y haberse

creado una nueva Oficina del Procurador General para las

Personas con Impedimentos, en virtud de la Ley Núm. 75 y

la Ley Núm. 78, sus funciones habían cesado. Añadió que,

según lo resuelto en Gómez v. Negrón Fernández, 65 D.P.R.

286 (1945), la derogación del Plan de Reorganización y la

creación de la nueva Procuraduría daban cuenta del cese de

sus funciones.

Por tal razón, sostuvo que el señor Díaz Carrasquillo

no tenía un derecho propietario sobre su empleo debido a

que la Asamblea Legislativa, acorde con su poder

constitucional, abolió el puesto del señor Díaz

Carrasquillo mediante la derogación del Plan de

Reorganización y creó la nueva Oficina del Procurador de

las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, Oficina que encaraba nuevas facultades y

responsabilidades. Además, alegó que de concederse el

remedio interdictal solicitado, se violaría el principio

de inmunidad soberana que establece la Enmienda XI de la

Constitución de los Estados Unidos. Const. EE.UU.

enmda. XI.

Ese mismo día, el señor Díaz Carrasquillo presentó su

oposición a la moción presentada por la parte demandada.

Allí negó que su puesto haya dejado de existir por razón

de la derogación del Plan de Reorganización y la creación

de una nueva Oficina del Procurador, puesto a que las CT-2013-18 10

funciones de la nueva Oficina del Procurador eran

esencialmente las mismas que tenía la Oficina del

Procurador bajo el Plan de Reorganización. Por

consiguiente, sostuvo que no aplicaba la doctrina

establecida en Gómez, 65 D.P.R. 286. No obstante, añadió

que la aplicación de tal doctrina, según alegada por la

parte demandada, era contraria a lo resuelto en Colón v.

Policía de Puerto Rico, 177 D.P.R. 121 (2009), donde se

sostuvo que ni la Asamblea Legislativa ni el Gobernador

pueden aprobar leyes que lesionen o ignoren los derechos

adquiridos de un ciudadano. Finalmente, alegó que la

sección 1983 del Código de Estados Unidos, 42 U.S.C.

§1983, permite que se demande al Estado cuando se violan

los derechos, privilegios e inmunidades que garantizan las

leyes y la Constitución de los Estados Unidos. Por ende,

sostuvo que no procedía la doctrina de inmunidad soberana.

Luego de varios trámites procesales, el Tribunal de

Distrito citó a las partes a que comparecieran a una vista

argumentativa para dilucidar si el Procurador de las

Personas con Impedimentos, tanto bajo el Plan de

Reorganización como bajo la Ley Núm. 78, ejerce funciones

cuasi ejecutivas y cuasi judiciales. Trabada así la

controversia, el 27 de septiembre de 2013 el Tribunal de

Distrito expidió un injunction preliminar a favor del

demandante por entender que éste tenía la probabilidad de

prevalecer en los méritos toda vez que demostró que el CT-2013-18 11

Procurador de las Personas con Impedimentos ejerce

funciones cuasi ejecutivas y cuasi judiciales.

No obstante, por tener reservas en cuanto al estado

de Derecho puertorriqueño sobre la constitucionalidad de

imponer un requisito de justa causa a las facultades del

Gobernador para remover a un funcionario que ejerce

funciones cuasi ejecutivas y cuasi judiciales, certificó

las siguientes preguntas: Si el Procurador de Personas con

Impedimentos de Puerto Rico tiene un derecho propietario

limitado sobre su empleo por el resto del término de su

nombramiento, sujeto al requisito de ―justa causa‖ según

definido por la ley. Si el requisito de ―justa causa‖

impuesto al Gobernador para la remoción del demandante de

su empleo constituye una interferencia con las facultades

del Gobernador de cumplir y hacer cumplir las leyes, al

igual que su facultad de formular e implementar la

política pública. Qué factores debe considerar el

tribunal al hacer tal determinación y, de existir un

derecho propietario limitado bajo las leyes de Puerto

Rico, si al amparo de la doctrina de inmunidad

parlamentaria, según alegada por los demandados, el

demandante pierde ese derecho (Traducción nuestra).43

43 Las preguntas formuladas fueron las siguientes:

(1) Does the Ombudsman for Persons with Disabilities of Puerto Rico, because of his functions, enjoy limited property right to remain in his position for the duration of his fixed term subject to ―just cause‖ as defined by law? (2) Should ―just cause‖ restrictions imposed on the Governor for removing Plaintiff from his position be CT-2013-18 12

Inconformes con la determinación del Tribunal de

Distrito de conceder el injunction preliminar, los

demandados instaron una apelación interlocutoria ante el

Tribunal de Apelaciones de Estados Unidos para el Primer

Circuito (―Tribunal de Apelaciones para el Primer

Circuito‖). En el recurso instado los demandados

impugnaron la orden del foro primario federal en la que se

concedió el injunction preliminar y se certificaron las

preguntas ante la consideración de este Foro. No obstante

a la presentación de una apelación ante el foro apelativo

federal, certificamos las cuestiones presentadas por el

Tribunal de Distrito.

Pendiente la certificación ante la consideración de

este Tribunal, el 16 de abril de 2014 el Tribunal de

Apelaciones para el Primer Circuito revocó el injunction

preliminar concedido por el Tribunal de Distrito. El foro

apelativo federal concluyó que erró el Tribunal de

Distrito al ignorar un elemento esencial en la resolución

de esta controversia: la eliminación del puesto del

Procurador mediante la Ley Núm. 75. Ese foro apelativo

descartó que en este caso la controversia se tratara sobre

la destitución por el Gobernador de un funcionario

ejecutivo que ejerce funciones cuasi legislativas o cuasi

considered an interference with Governor‘s ability to perform his constitutional duty and properly execute the duties of his office? (3) What factors should the Court utilize when making such a determination? (4) If there is limited property right under Puerto Rico law, does Plaintiff lose his right under the doctrine of legislative immunity as asserted by Defendants? CT-2013-18 13

judiciales, sino más bien, como indicamos, de la

eliminación de un puesto por virtud del válido ejercicio

legislativo de promulgar o derogar leyes. Siendo ello

así, dejó sin efecto el injunction preliminar emitido por

entender que el demandante no estableció que tenía

probabilidad de prevalecer en los méritos. El Tribunal de

Apelaciones federal sostuvo que el puesto que ejercía el

demandante fue abolido válidamente por la Asamblea

Legislativa al aprobar la Ley Núm. 75 y el demandante no

argumentó, ni demostró, que la Asamblea Legislativa no

tenía el poder para abolir su posición. Sostuvo que,

después de todo, ―[r]epeal is an act unquestionably within

the ken of the Puerto Rico Legislature and thus is fatal

to Diaz‘s legal position‖. Díaz Carrasquillo v. García-

Padilla, No. 13-2277, Slip Opinion, pág. 9 (1er Cir. 16 de

abril de 2014) (citas omitidas). Además, el foro apelativo

federal determinó que la abolición del puesto en

controversia no violaba la Constitución del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico debido a que, a base de lo

establecido por este Tribunal en Gómez v. Negrón

Fernández, supra, el Procurador no tenía un derecho

propietario sobre el puesto. Inconforme, el 30 de abril

de 2014 el señor Díaz Carrasquillo presentó ante el

Tribunal de Apelaciones para el Primer Circuito un

Petition for Rehearing en Banc. El 9 de mayo de 2014 la

petición fue denegada. CT-2013-18 14

Así las cosas, el 8 de mayo de 2014 el señor Díaz

Carrasquillo presentó ante este Tribunal una Moción

Urgente Solicitando Orden de Paralización en Auxilio de la

Jurisdicción de este Tribunal. Solicitó que emitiéramos

una orden paralizando cualquier acto por parte del

Gobernador para remover al señor Díaz Carrasquillo de su

puesto como Procurador hasta que nos expresáramos en torno

a las preguntas certificadas. Alegó que la decisión del

Tribunal de Apelaciones para el Primer Circuito atentaba

contra los principios básicos del federalismo al éste no

abstenerse hasta que finalizara el procedimiento de

certificación. Asimismo, entendió que el foro apelativo

intermedio resolvió incorrectamente la controversia ante

su consideración, por lo cual este Tribunal debía ejercer

su jurisdicción exclusiva y atender las preguntas

certificadas para evitar que el demandante sea removido

del puesto en violación al derecho propietario que alega

ostentar sobre el mismo.44 Para todos los efectos

prácticos, nos solicitó que revocáramos al Tribunal de

El 13 de mayo de 2014, la parte demandada presentó

una urgente oposición a la moción presentada por la parte

demandante y solicitó la anulación del auto de 44 En esencia, argumentó que el foro apelativo federal erró al fundamentar su determinación en Gómez v. Negrón Fernández, ya que este caso fue decidido previo a la promulgación de la Constitución del Estado Libre Asociado. Por lo cual, el Tribunal debe hacer un análisis del derecho de propiedad que alega ostentar el demandante considerando los derechos concedidos por la Constitución y su jurisprudencia interpretativa. CT-2013-18 15

certificación. Alegó que procedía denegar de plano la

moción presentada por la parte demandante porque este

Tribunal ostenta jurisdicción sólo sobre las preguntas

certificadas y no sobre las partes ni sobre los méritos de

la reclamación ante el foro federal. Por esto, indicó que

el Tribunal no puede paralizar válidamente los efectos del

dictamen del Tribunal de Apelaciones para el Primer

Circuito, como tampoco procede revisar su determinación.

Por su parte, el Estado argumentó que si la parte

demandante deseaba que el foro apelativo federal se

abstuviera tenía que haberlo solicitado oportunamente, lo

cual no hizo. Finalmente, los demandados solicitaron la

anulación del auto de certificación al concluir que el

Tribunal de Distrito partió de premisas equivocadas al

certificar las preguntas ante este Tribunal. Esto, porque

como bien determinó el foro apelativo federal, en este

caso no medió la remoción de un funcionario público sino

la abolición de su puesto como un ejercicio legítimo de la

Asamblea Legislativa. Debido a lo anterior, sostiene que

no se cumple con el requisito de que el asunto certificado

sea determinante en el resultado del caso, puesto que ya

el foro apelativo federal determinó que el demandante

carece de un interés propietario sobre el puesto en

controversia y no está ante este Tribunal una pregunta con

respecto al poder de la Asamblea Legislativa de abolir

puestos. Por tanto, de este Tribunal contestar las

preguntas certificadas estaría emitiendo, en esencia, una CT-2013-18 16

opinión consultiva. Posteriormente, ambas partes

presentaron sus respectivas réplicas y dúplicas.

Como cuestión de umbral, debemos evaluar si las

preguntas certificadas cumplen con los requisitos de

justiciabilidad y de certificación interjurisdiccional.

A

La doctrina de la justiciabilidad gobierna el

ejercicio válido del poder judicial. Esta doctrina ―nace

del principio elemental de que los tribunales existen

únicamente para resolver controversias genuinas surgidas

entre partes opuestas que tienen un interés real en

obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones

jurídicas‖. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-559

(1958). Mediante nuestros pronunciamientos en E.L.A. v.

Aguayo, supra, adoptamos la normativa federal sobre la

doctrina de justiciabilidad y señalamos que para el

ejercicio válido del poder judicial se requiere la

existencia de un ―caso o controversia‖ real. Según hemos

señalado, los límites del ejercicio del poder judicial,

autoimpuestos mediante la doctrina de justiciabilidad, son

necesarios porque constituyen ―un mínimo de condiciones

para el ejercicio discreto y tolerable de un poder que de

otro modo constituiría una clara amenaza para la calidad

democrática del sistema y convertiría a los jueces en

guardianes de la comunidad‖. E.L.A. v. Aguayo, supra, CT-2013-18 17

pág. 597. Al analizar los fundamentos adjudicativos del

Juez Asociado Raúl Serrano Geyls en E.L.A. v. Aguayo,

supra, el profesor Carlos E. Ramos González señala que:

[La] visión [del Juez Serrano Geyls] sobre la naturaleza de los tribunales refleja un jurista preocupado por el rol de una rama judicial que opera bajo un sistema de separación de poderes. Al establecer estas premisas esenciales, la opinión allana el camino para declinar la invitación que le haría la rama ejecutiva para que la rama judicial facilite una fundamental obra de gobierno. Se trata en efecto de un cauteloso ejercicio del poder y una visión prudente sobre la naturaleza de los tribunales, asumida en un tiempo histórico donde las grandes mayorías simpatizaban con la posición que entonces asumía la rama ejecutiva. Carlos E. Ramos González, Derecho Constitucional: E.L.A. v. Aguayo o los albores de la independencia judicial puertorriqueña, 34 Rev. Jur. U. Inter. P.R. 633,636 (2000).

Añade el profesor Ramos González que ―en el

contexto histórico en que se produce la opinión, el

Tribunal de forma dialéctica sienta una base fundamental

del derecho patrio en tanto reafirma decididamente la

independencia judicial‖. Id. en la pág. 640. Por tanto, en

aras de proteger el balance tripartito entre las ramas de

gobierno – particularmente, el ejercicio del poder

judicial para actuar como un consejo supremo de las

determinaciones de otras ramas – decidimos autolimitar el

alcance de nuestro poder judicial.45 Véase además Flast v.

45 Véase por ejemplo, Note, The Validity of the Restrictions on the Modern Advisory Opinion, 29 Maine L. Rev. 305, 310 (1978), en donde se señala que: ―The separation of governmental powers insulates the judiciary from encroachment by the other branches of government, thereby placing responsibility on the Justices to apply the law according to their best judgment‖. CT-2013-18 18

Cohen, 392 U.S. 83, 96-97(1968). Desde entonces, y pese a

cuestionamientos legítimos sobre la sapiencia de nuestra

determinación en E.L.A. v. Aguayo,46 supra, hemos reiterado

lo allí establecido. Brau v. E.L.A de Puerto Rico, 2014

TSPR 26, 189 D.P.R. ___ (2014); Lozada Tirado et al. v.

Testigos Jehová , 177 D.P.R. 893, 907 (2010); Noriega v.

Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994).

Así, como corolario de la doctrina de

justiciabilidad, los tribunales estamos vedados de emitir

opiniones consultivas. Asoc. Alcaldes v. Contralor, 176

D.P.R. 150 (2009); Ortiz Rivera v. Panel sobre el FEI, 155

D.P.R. 219 (2001); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia,

109 D.P.R. 715 (1980). Hemos definido opinión consultiva

―como la ponencia legal emitida por un tribunal cuando no

tiene ante su consideración un caso o una controversia

justiciable, y cuyo resultado, por lo tanto, no es

obligatorio‖. Asoc. Alcaldes, supra, pág. 158. Así pues,

la doctrina de opinión consultiva intenta evitar que se

produzcan decisiones en el vacío, en el abstracto, o bajo

hipótesis de índole especulativa, ya que no es función de

los tribunales actuar como asesores o consejeros. Id. Esto

es, una controversia no es justiciable cuando un tribunal

debe pasar juicio sobre un asunto hipotético para

46 Para una crítica a nuestra determinación en E.L.A. v. Aguayo, supra, véase José Julián Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos: casos y materiales 96-101 (2009); José Julián Álvarez González, La protección de los derechos humanos en Puerto Rico, 57 Rev. Jur. U.P.R. 133, 165-167 (1988). CT-2013-18 19

beneficio de una o ambas partes en cuanto a una situación

o conducta futura y especulativa. De lo contrario,

actuaríamos como una tercera cámara o consejo supremo

capaz de poner un veto final a las actuaciones de las

ramas que encarnan la voluntad democrática de los

ciudadanos. Com. de la Mujer, supra; E.L.A. v. Aguayo,

supra.

B

Por su parte, en nuestro ordenamiento procesal civil

el mecanismo de certificación interjurisdiccional está

regulado por la Regla 25 del Reglamento de este Tribunal,

4 L.P.R.A. Ap. XXI-A, y el Art. 3002f de la Ley de la

Judicatura de 2003, Ley Núm. 21 de 22 de Agosto de 2003

(―Ley de la Judicatura de 2003‖), 4 L.P.R.A. sec. 24s(f).

Este mecanismo permite que un tribunal federal pueda

someter ante este Tribunal, para una contestación

definitiva, cuestiones dudosas o noveles del Derecho

puertorriqueño que podrían determinar el resultado de un

pleito ante el tribunal que solicita nuestra intervención.

Pan Ame. Corp. V. Data Gen. Corp, 112 D.P.R. 780, 783

(1982).

A su vez, permite ―mitigar las tensiones inherentes a

un sistema de justicia federalista‖. Santana v.

Gobernadora, 165 D.P.R. 28, 42 (2005). De esta forma se

pretende evitar la intromisión federal en la función

legislativa del estado y los roces innecesarios entre

ambas jurisdicciones, al tiempo en que se promueve el CT-2013-18 20

cooperativismo judicial federal a través de un mecanismo

sencillo y eficiente para las partes en litigio. Gerald M.

Levin, Inter-jurisdictional Certification: Beyond

Abstention Toward Cooperative Judicial Federalism, 111 U.

Pa. L. Rev. 344, 350 (1963). Por tanto, bien utilizado, el

mecanismo de certificación fortalece tanto el sistema

judicial de los estados y del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico como el sistema judicial del gobierno federal.

Cabe señalar que, históricamente, se cuestionó la

justiciabilidad de las preguntas certificadas mediante el

mecanismo de certificación interjurisdiccional en aquellos

estados en que estaban vedadas las opiniones consultivas.47

Véase Comment, Inter-Jurisdictional Certification and Full

Faith and Credit in Federal Courts: To Certify or Not to

Certify, Is that a Question?, 45 Wash. L. Rev. 167 (1970).

La preocupación principal era la posibilidad de atender

una controversia mediante certificación sin que se

cumpliese con el requisito de ―caso o controversia‖.

Algunas jurisdicciones optaron por reconocer las opiniones

consultivas, otras aceptaron el mecanismo de certificación

interjurisdiccional sujeto a que el mismo cumpliese con la

doctrina de justiciabilidad. John B. Corr & Ira P.

Robbins, Interjurisdictional Certification and Choice of

Law, 41 Vand. L. Rev. 411, 419-422 (1988). En el caso de

47 Este mecanismo es relativamente novel en la jurisprudencia federal pues fue adoptado para finales de la década del 50 del siglo XX. Hon. Bruce M. Selya, Certified Madness: ask a silly question, 29 Suffolk U.L. Rev. 677, 680-681(1995). CT-2013-18 21

Puerto Rico, desde un inicio hemos establecido que las

certificaciones interjurisdiccionales deben cumplir

cabalmente con la doctrina de justiciabilidad. Pan

American, supra, pág. 790. Es decir, ―[l]a controversia

jurídica que suscita la certificación tiene que originarse

en un caso o controversia real entre las partes. De lo

contrario, podría inducirse a una opinión consultiva que

afecta la legitimidad y efectividad del dictamen

adjudicativo‖. H.E. Vicente Cuesnongle, O.P. v. D.A.C.O.,

119 D.P.R. 457, 463-64 (1987) (Hernández Dentón, J., Op.

Concurrente).

Por consiguiente, el mecanismo de certificación

interjurisdiccional no altera nuestra responsabilidad de

velar porque, al contestar las preguntas certificadas, no

eludamos los criterios de autolimitación judicial propios

de la doctrina de justiciabilidad adoptada por este

Tribunal. Así, para que proceda una certificación

interjurisdiccional hemos establecido una serie de

requisitos para, por un lado, delimitar el alcance de

nuestra intervención y, por otro, cumplir con la doctrina

de justiciabilidad. Éstos son: (1) las preguntas

certificadas deben involucrar cuestiones de Derecho

puertorriqueño; (2) no deben existir precedentes claros

que dispongan correctamente del asunto; (3) las preguntas

deben poder determinar el resultado del pleito ante el

foro que certifica; y (4) la certificación debe contener

una relación de los hechos relevantes a la controversia, CT-2013-18 22

de forma tal que demuestren la verdadera naturaleza de la

controversia. Guzmán v. Calderón, 164 D.P.R. 220, 228

(2005); Pan Ame. Corp., supra, pág. 788.48

Los últimos dos requisitos, en particular, garantizan

que para que una certificación interjurisdiccional sea

atendida por este Foro, se cumpla con la doctrina de

justiciabilidad. Pan American, supra, pág. 790. Por un

lado, el tercer requisito exige que la determinación de

este Tribunal pueda tener un efecto concreto en la

controversia, y por otro, el cuarto requisito requiere que

los hechos que se acompañan a la certificación demuestren

la verdadera naturaleza de la controversia que amerita ser

atendida por este Foro. En ausencia de un cumpliento cabal

con estos requisitos, estamos impedidos de atender las

cuestiones presentadas mediante una certificación

interjurisdiccional.

C

Según la relación de hechos que el Tribunal de

Distrito presentó en la solicitud de certificación y los

fundamentos para emitir el injunction preliminar, la

controversia en este caso se ciñe a determinar si el

requisito de justa causa impuesto al Gobernador para la

remoción del Procurador de las Personas con Impedimentos,

48 Así vemos que si bien la Ley de la Judicatura de 2003 flexibilizó la normativa sobre las certificaciones interjurisdiccionales, aún permanece el requisito de que la decisión emitida por este Foro pueda determinar el resultado del pleito ante el foro federal. Guzmán, supra, pág. 229. CT-2013-18 23

un funcionario ejecutivo que también ejerce funciones

cuasi judiciales49 y nombrado a un término de diez (10)

años, incide sobre la facultad del Gobernador para cumplir

y hacer cumplir las leyes. El foro federal de instancia,

sorprendentemente, obvió un elemento o hecho fundamental e

imprescindible al asunto planteado, a saber: la aprobación

de la Ley Núm. 75 que derogó el cargo que el demandante

ejercía. Ese hecho fundamental e imprescindible no pasó

desapercibido para el Tribunal de Apelaciones para el

Primer Circuito. Éste dejó sin efecto el injunction

preliminar emitido por el foro primario federal, razonado,

correctamente, que la verdadera controversia en este caso,

versaba sobre la eliminación del puesto de un funcionario

ejecutivo mediante una legislación y no sobre la

destitución de un funcionario que ejerce funciones cuasi

legislativas y cuasi judiciales realizada por el Primer

Mandatario.

Luego de examinar con detenimiento los hechos de este

caso según surgen de la solicitud de certificación del

Tribunal de Distrito y los documentos que la acompañan,

coincidimos con la apreciación del Tribunal de Apelaciones

para el Primer Circuito: la controversia ante la

consideración del Tribunal de Distrito versaba sobre la

eliminación o abolición del puesto de un funcionario

49 Según surge de la solicitud de certificación, el foro federal primario señaló que el señor Díaz Carrasquillo demostró que el cargo de Procurador para las Personas con Impedimentos ejerce funciones ejecutivas y cuasi judiciales. CT-2013-18 24

destitución de un funcionario ejecutivo que ejerce

funciones cuasi judiciales. Consecuentemente, entendemos

que las preguntas certificadas ante nuestra consideración,

las cuales se fundamentan en la alegada destitución por el

Primer Ejecutivo de un funcionario que ejerce funciones

cuasi judiciales, no cumplen con los requisitos de una

certificación interjurisdiccional. Por consiguiente,

procede, luego de aplicar correctamente el Derecho, anular

el recurso de certificación.

Es decir, un análisis sin ánimo prevenido de la

solicitud de certificación y de los documentos que se

acompañan a la misma nos lleva a concluir cuál es la

verdadera naturaleza de la controversia en este caso, a

saber: determinar si el señor Díaz Carrasquillo tenía

algún derecho o interés propietario sobre su puesto,

oponible a la facultad de la Asamblea Legislativa de

crear, consolidar o reorganizar departamentos ejecutivos,

en virtud de la Constitución del Estado Libre Asociado de

Como bien concluyó el Tribunal de Apelaciones para el

Primer Circuito, basta analizar el tracto fáctico de este

caso para concluir que la Asamblea Legislativa es la

responsable de que, mediante su poder de legislación, se

aboliera la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos, entonces adscrita a la Oficina de

Administración de las Procuradurías. Ello provocó que, CT-2013-18 25

incidentalmente, se eliminara el puesto del señor Díaz

Carrasquillo. Por tal razón, es irrelevante que nos

pronunciemos sobre el interés propietario del señor Díaz

Carrasquillo vis à vis los límites al poder del Gobernador

para removerlo y los criterios que debe evaluar el

Tribunal de Distrito para adjudicar esa diatriba

constitucional, según sugieren las preguntas certificadas.

Por tanto, para resolver este caso conforme a Derecho, no

procede que ejerzamos nuestra jurisdicción para atender y

contestar las preguntas certificadas por el foro federal,

que no cumplen con el requisito de contener una relación

de los hechos relevantes a la controversia, de forma tal

que demuestre la verdadera naturaleza de la controversia.

De igual forma, tampoco procedía evaluar si un

individuo pierde un derecho propietario limitado al entrar

en conflicto con la doctrina de inmunidad parlamentaria.

Esa cuestión presentada no es más que otro trampantojo

jurídico. Cuando se alega que el Estado afecta un derecho

o interés propietario la actuación estatal se evalúa al

amparo de la cláusula de debido proceso de ley. En este

caso la doctrina de inmunidad parlamentaria fue invocada

por el Gobernador, no frente al supuesto de un interés o

derecho propietario del demandante, sino ante el reclamo

de la parte demandante de discrimen político. Tal reclamo

fue presentado mediante una acción civil federal de

privación de derechos al amparo de la sección 1983, 42

U.S. sec. 1983. Dentro de ese contexto, el Gobernador CT-2013-18 26

argumentó que por razón de la inmunidad parlamentaria,

extendida a éste por el acto legislativo de firmar y

aprobar los estatutos en controversia, los foros

judiciales estaban impedidos de entrar a considerar

alegaciones sobre supuestas motivaciones discriminatorias

por el acto de aprobar los estatutos. 50 Eso es un asunto

que le compete al foro federal dirimirlo.51 Por tal razón,

50 De hecho, los casos citados por la opinión mayoritaria atienden la aplicabilidad de la inmunidad legislativa en situaciones donde se presentaron acciones por discrimen. Ningún caso citado evaluó un conflicto entre un derecho propietario de un ciudadano y la inmunidad legislativa, pues nuestro ordenamiento no admite dicho choque. 51 En Torres Rivera v. Calderón Serra, 412 F.3d 205 (1er Cir. 2005), el Tribunal de Apelaciones para el Primer Circuito atendió una controversia similar a este asunto. Allí el foro apelativo intermedio federal tuvo ante sí una controversia originada por los siguientes hechos. El entonces Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Pedro Rosselló González, aprobó una legislación para restructurar la Comisión Industrial y aumentar el número de comisionados en la Comisión de cinco (5) comisionados a veinticinco (25). Estos serían nombrados por el Gobernador, con el consejo y consentimiento del Senado, por un término fijo. La legislación dispuso que los comisionados que en función al momento de la restructuración, continuarían ejerciendo el cargo hasta que venciera su término. Eventualmente, la sucesora en la Gobernación, Hon. Sila M. Calderón, aprobó una legislación en la que se enmendó la legislación aprobada bajo la administración del Gobernador Rosselló González. Mediante esta legislación, se estableció una nueva estructura en la Comisión y se redujo el número de comisionados de veinticinco (25) comisionados a cinco (5). La legislación dispuso que los cinco (5) miembros serían nombrados por la Gobernadora. Nada se dijo sobre los comisionados que estaban en funciones al momento en que se aprobó la legislación. Posteriormente, el entonces Secretario de la Gobernación, Hon. Ferdinand Mercado, envió una carta a los (25) comisionados nombrados bajo la estructura anterior, en la que les notificó sobre la terminación de sus funciones en virtud de la legislación aprobada. Así las cosas, varios de los comisionados destituidos en virtud de la legislación presentaron una reclamación ante el Tribunal de Distrito en contra de la Gobernadora Sila M. Calderón y otros CT-2013-18 27

emitir un juicio sobre esa cuestión no sólo falla en

reconocer el verdadero asunto de derecho planteado, sino

que se arriesga a discutir un asunto cuyo efecto, a lo

sumo, es inocuo.

Por su parte, y consustancial a lo anterior, toda vez

que las preguntas certificadas no atienden la verdadera

controversia en este caso, la determinación de este Foro

respecto a las cuestiones presentadas no será determinante

para el resultado del pleito ante el foro federal. Es

decir, cualquier determinación sobre las preguntas

certificadas constituye la emisión de una opinión

consultiva – o un extenso dictum – sobre cuestiones que,

según analizamos, no son pertinentes ni determinantes para

la resolución de esta controversia. Ya el Tribunal de

Apelaciones para el Primer Circuito emitió una

funcionarios. Alegaron, entre otras cosas, que el estatuto era inconstitucional porque iba dirigido a removerlos mediando discriminen político en contra de éstos y violaba sus derechos a la libertad de expresión y a libertad de asociación por éstos estar afiliados del P.N.P. Ante estos hechos, el foro apelativo intermedio federal confirmó la determinación del foro federal primario y concluyó, entre otras cosas, que el estatuto no era inconstitucional bajo el análisis de la Primera Enmienda de la Constitución federal. A su vez, desestimó la reclamación de discrimen en contra de la Gobernadora bajo la garantía de inmunidad parlamentaria extendida a la firma y aprobación de una legislación por el ejecutivo, y desestimó la reclamación en contra de los funcionarios ejecutivos bajo la doctrina federal de inmunidad condicionada. En lo pertinente, señaló que ―there is no statutory invalidity from the fact that the statute may, in the end, lead to a situation in which the impact of the reorganization will be to disproportionally terminate the employment of members of one political party‖. Torres Rivera, 412 F.3d en la pág. 211. CT-2013-18 28

determinación sobre la verdadera controversia ante la

consideración del Tribunal de Distrito: el interés

propietario de un funcionario ejecutivo cuando su puesto

es abolido por la Asamblea Legislativa. A no ser que el

interés de la mayoría sea revocar al Tribunal de

Apelaciones de Estados Unidos para el Primer Circuito,

facultad que le compete al Tribunal Supremo de Estados

Unidos, sito en Washington D.C.

Reiteramos, el foro apelativo intermedio federal

concluyó que dado a que el puesto del Procurador fue

abolido por la Asamblea Legislativa al aprobarse la Ley

Núm. 75, ―Diaz had no property interest, i.e., no ―right,‖

in the Advocate position‖. Díaz Carrasquillo v. García-

Padilla, No. 13-2277, Slip Opinion, págs. 9-10 (1er Cir.

16 de abril de 2014). Por tanto, cualquier determinación

nuestra sobre las preguntas certificadas requeriría entrar

a atender asuntos que fueron válidamente adjudicados por

el Tribunal de Apelaciones para el Primer Circuito, foro

con jurisdicción sobre las partes en esta controversia.52

52 Como bien reconoce el Juez Asociado señor Martínez Torres en su Opinión de Conformidad, el foro apelativo intermedio federal no encontró una laguna doctrinal que incitara dudas sobre la interpretación correcta del derecho puertorriqueño aplicable. Al adjudicar la controversia ante su consideración el Tribunal de Apelaciones tácitamente reconoció la inmaterialidad de las preguntas certificadas por el Tribunal de Distrito. Contrario a lo que sostiene el Juez Asociado, el Tribunal de Apelaciones para el Primer Circuito no estaba obligado a mostrar deferencia alguna a nuestra decisión de acoger la certificación. Si bien el Tribunal Supremo de Estados Unidos expresó en Arizonans que los tribunales federales deben evitar especular sobre el significado de un estatuto estatal cuando no ha sido interpretado por el CT-2013-18 29

Por tal razón, en riesgo de emitir una opinión consultiva,

procede que se anule el recurso de certificación

interjurisdiccional ante nuestra consideración.

No obstante a lo anterior, hoy, una mayoría de este

Tribunal, en claro incumplimiento con la doctrina de

justiciabilidad y los requisitos de una certificación

interjurisdiccional, se adentra a contestar las preguntas

certificadas. Además, por razones exógenas al Derecho, una

máximo foro estatal y está disponible el mecanismo de certificación, ese foro fundamentó su conclusión en que la controversia bajo el derecho estatal evitaría una adjudicación innecesaria bajo la constitución federal. Arizonans for Official English v. Arizona, 520 U.S. 43, 73 (1997). Ése es el verdadero ámbito de la llamada abstención Pullman: cuando en circunstancias especiales surge una incertidumbre sustancial sobre la interpretación del derecho estatal y existe una probabilidad razonable de que aclarar esa interpretación evitaría una adjudicación al amparo de la constitución federal, un tribunal federal debe abstenerse de adjudicar la controversia hasta cuanto termine de litigarse el caso en el foro estatal. Chemerinsky, p.818, sec. 12.2. No procede invocar la doctrina de abstención Pullman meramente porque el foro estatal no ha considerado la constitucionalidad del estatuto impugnado al amparo de su constitución. Chemerinsky, en la pág. 820. La ausencia de una interpretación por un foro estatal no es, de por sí sola, suficiente para causar duda sobre la interpretación adecuada Id. Tampoco procede invocar la abstención Pullman cuando la disposición constitucional estatal contiene disposiciones análogas a la constitución federal, como resulta evidente en la controversia ante nosotros, o para meramente otorgarle al tribunal estatal la oportunidad de decidir la controversia antes que el foro federal. Chemerinsky, pág. 821 citando a Wisconsin v. Constantineau, 400 U.S. 433,439 (1971) y Zickler v. Koota, 389 U.S. 241, 251 (1967). En este caso ni siquiera existía una incertidumbre, mucho menos sustancial, pues el Tribunal de Apelaciones para el Primer Circuito contaba con el precedente de Gómez, supra, que atiende a cabalidad la controversia que estuvo ante su consideración. De hecho, irónicamente, en la opinión consultiva que hoy emite la mayoría se reafirma mediante malabarismos judiciales la norma allí establecida. CT-2013-18 30

mayoría de este Tribunal cede ante la petición de la parte

demandante y se expresa sobre asuntos que no están ante

nuestra consideración pero que tienen graves repercusiones

en el ámbito político. Ello, en la medida de que intenta

pasar juicio sobre cierta legislación pendiente ante la

consideración de la Asamblea Legislativa. En otras

palabras, la opinión consultiva que hoy se emite opera

como una censura previa que pretende impedir que la

Asamblea Legislativa legisle.

Es lamentable que en casos como éste, en que se

discuten asuntos de política pública de una administración

en particular, una mayoría esté dispuesta a abdicar toda

noción básica sobre autolimitación judicial y sobre los

principios de un sistema judicial federalista. Parecería

ser que con el tiempo retrocedemos de aquel momento en que

velábamos por el cauteloso ejercicio del poder judicial y

de nuestra visión prudente sobre la naturaleza de los

tribunales, momentos que, en palabras del profesor Ramos

González, configuraron los albores de la independencia

judicial. Carlos E. Ramos González, Derecho

Constitucional: E.L.A. v. Aguayo o los albores de la

independencia judicial puertorriqueña, 34 Rev. Jur. U.

Inter. P.R. 633, 636 (2000). En días como éstos me

pregunto: ¿qué queda de ella?

Dado a que una mayoría de este Tribunal adelanta,

mediante la opinión consultiva que hoy se emite, el

criterio sobre el interés propietario de un funcionario CT-2013-18 31

ejecutivo cuyo puesto fue abolido mediante legislación por

la Asamblea Legislativa, nos vemos obligados a disentir de

su apreciación ―en los méritos‖.

La Constitución establece que ninguna persona puede

ser privada de su propiedad sin un debido proceso de ley.

Const. PR, Art. II sec. 7. Este derecho tiene su

contraparte en las Enmiendas V y XIV de la Constitución de

los Estados Unidos. Const. EE. UU. Enmd. V y XIV. El

debido proceso de ley se manifiesta en dos modalidades: la

modalidad sustantiva y la modalidad procesal. En la

modalidad sustantiva, el debido proceso de ley impide que

el Estado, al aprobar leyes o al realizar una actuación,

afecte de manera irrazonable, arbitraria o caprichosa los

intereses de propiedad o libertad. Rivera Santiago v.

Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265 (1987); Rivera Rodríguez

v. Lee Stowell, 133 D.P.R. 881 (1993). Por su parte, bajo

la modalidad procesal, el Estado tiene la obligación

constitucional de garantizar que al interferir con un

interés libertario o propietario de una persona se cumpla

con un procedimiento justo y equitativo. González Aristud

v. Hosp. Pavía, 168 D.P.R. 127 (2006). En otras palabras,

para privar a una persona de su libertad o propiedad, el

Estado tiene que garantizar un proceso justo y equitativo

que tome en consideración el interés propietario o

libertario de la persona afectada por su actuación. CT-2013-18 32

Ahora bien, para que se active la protección

constitucional a un debido proceso de ley en su modalidad

procesal, es necesario que exista un interés individual de

libertad o propiedad que amerite la referida protección

constitucional. Vázquez González v. Mun. de San Juan, 178

D.P.R. 636 (2010); Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda,

119 D.P.R. 265 (1987). Es decir, ―tiene que estar en

juego un interés individual de libertad o propiedad‖.

Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., 133 D.P.R.

881, 888 (1993).

A tales efectos, el Tribunal Supremo de Estados

Unidos ha señalado que los intereses propietarios ―are not

created by the Constitution. Rather they are created and

their dimensions are defined by existing rules or

understandings that stem from an independent source such

as state law-rules or understandings that secure certain

benefits and that support claims of entitlement to those

benefits‖. Board of Regents of State Colleges v. Roth, 408

U.S. 564, 577 (1972). Determinada la existencia de un

interés propietario o libertario, se activa la protección

constitucional de la cláusula de debido proceso de ley de

nuestra Constitución y de la Constitución de Estados

Unidos, y procede entonces determinar cuál es el

procedimiento exigido. Torres Solano v. P.R.T.C., 127

D.P.R. 499, 529 (1990).

En ocasiones anteriores hemos reconocido que los

empleados públicos de carrera tienen un interés en la CT-2013-18 33

retención de su empleo si dicho interés está protegido por

ley o cuando por razón de las circunstancias se crea una

expectativa de continuidad en el empleo. Orta v. Padilla

Ayala, 131 D.P.R. 227 (1992); Pierson Muller I v. Feijoo,

106 D.P.R. 838 (1978). Igualmente, hemos señalado que

empleados del gobierno que no gozaban de un puesto de

carrera también tienen un interés propietario sobre el

mismo.53

No obstante, ninguno de estos casos se enfrentaba al

supuesto de que la Asamblea Legislativa, mediante

legislación, hubiese abolido una oficina o departamento

ejecutivo e incidentalmente se hubiese eliminado el cargo

de un funcionario público. Tal análisis merece una

discusión particular sobre las facultades y poderes de la

Asamblea Legislativa para abolir una agencia o

departamento ejecutivo como corolario de ―la facultad para

crear, consolidar o reorganizar departamentos ejecutivos y

definir sus funciones‖. Const. P.R. Art. III sec. 16. A

saber, ¿qué interés propietario, si alguno, posee un

funcionario sobre un puesto creado por una ley que fue

53 Por ejemplo, hemos reconocido el interés propietario de una empleada escolar sobre la expectativa, en virtud de un contrato implícito, de que el puesto transitorio en que se desempeñaba se convirtiese en permanente. Lupiáñez v. Srio. de Instrucción, 105 D.P.R. 696 (1977). A su vez, hemos reconocido el interés propietario de un Alcalde sobre el sueldo, los beneficios marginales y el ejercicio del cargo para el cual fue electo, al haber sido suspendido de su cargo por el Gobernador cuando todavía quedaba pendiente la formulación de cargos en su contra. Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982). CT-2013-18 34

derogada por la Asamblea Legislativa en el ejercicio de

sus facultades? Veamos.

Como parte del interés de nuestros constituyentes de

establecer un sistema de pesos y contrapesos que garantice

el equilibrio de poder entre nuestras tres ramas de

gobierno, la sección 16 del Artículo III de la

Constitución de Puerto Rico dispone que la Asamblea

Legislativa tendrá la facultad de crear, consolidar o

reorganizar departamentos ejecutivos y definir sus

funciones. Const. P.R. Art. III, Sec. 16. Según hemos

señalado en el pasado, con esta sección nuestros

constituyentes quisieron ―incorporar en nuestra

jurisdicción [] criterios similares a los adoptados en la

jurisdicción federal en cuanto al alcance del poder de la

Asamblea Legislativa para intervenir. . .con los poderes

delegados a la Rama Ejecutiva‖. Guzmán v. Calderón, 164

D.P.R. 220, 233 (2005).

Desde muy temprano en la jurisprudencia federal, el

Tribunal Supremo de Estados Unidos reconoció que

consustancial a la facultad del Congreso de crear agencias

ejecutivas, está el poder para abolirlas o modificarlas.

Butler v. Pennsylvania, 51 U.S. (10 How.) 511 (1850).

Posteriormente, fundamentándose en la determinación en

Butler, el Tribunal Supremo federal señaló que ―the

legislative power of a State, except so far as restrained

by its own Constitution, is at all times absolute with CT-2013-18 35

respect to all offices within its reach. It may at

pleasure create or abolish them, or modify their duties‖.

Higginbotham v. City of Baton Rouge, La., 306 U.S. 535,

538 (1939); Newton v. Commissioners, 100 U.S. 548, 559

(1879).

En Newton v. Commissioners, 100 U.S. 548 (1879), el

Tribunal Supremo de Estados Unidos aclaró que tal poder

legislativo responde al principio de que:

Every succeeding legislature possesses the same jurisdiction and power with respect to them as its predecessors. The latter have the same power of repeal and modification which the former had of enactment, neither more nor less. All occupy, in this respect, a footing of perfect equality. This must necessarily be so in the nature of things. It is vital to the public welfare that each one should be able at all times to do whatever the varying circumstances and present exigencies touching the subject involved may require. Id. en la pág. 559.

A tales efectos, en Lewis v. United States, 244 U.S.

144 (1917), el Tribunal Supremo de Estados Unidos sostuvo

que una legislación que abolía una ley en virtud de la

cual se creaba un cargo público, tenía el efecto

incidental de abolir el cargo público. Por tal razón, a

partir de la fecha en que el cargo quedó abolido, el

funcionario que ocupaba el cargo no tenía derecho a

permanecer en el puesto ni a los beneficios que se

derivaban de él. Id. Este razonamiento jurídico fue

reafirmado en Higginbotham v. City of Baton Rouge, supra.

En Higginbotham el Tribunal Supremo de Estados Unidos

sostuvo que la Asamblea Legislativa tenía el poder para CT-2013-18 36

abolir o modificar las agencias ejecutivas y modificar los

términos, deberes y funciones de sus funcionarios. Por

tal razón, denegó la reclamación presentada por el señor

Higginbotham sobre su cargo, cargo que tenía un término

que no había concluido.

En el caso de Puerto Rico, el único límite plasmado

en nuestra Constitución a tal facultad legislativa se

refiere a aquellos departamentos ejecutivos creados en

virtud de en virtud de la propia Constitución. Const. Art.

IV sec. 6. Por consiguiente, fuera de los departamentos

ejecutivos establecidos por mandato constitucional, la

Asamblea Legislativa tiene plena facultad ―para crear,

reorganizar y consolidar departamentos ejecutivos de

gobierno, y para definir sus funciones‖. Const. Art. IV

sec. 6. Facultad que conlleva necesariamente el poder

para abolir los departamentos ejecutivos creados. Butler

v. Pennsylvania, supra.

Sin embargo, en reconocimiento del poder de

nombramiento del ejecutivo y del balance de poderes entre

las ramas de gobierno, hemos señalado que la Asamblea

Legislativa, en el ejercicio de su facultad de legislar

sobre los departamentos ejecutivos, no puede afectar

irrestrictamente el poder del gobernador de nombramiento

y, consustancial a este poder, el poder de destitución.

Santana, supra, pág. 74. Por tal razón, tanto en Guzmán

como en Santana, evaluamos las restricciones impuestas por

la Asamblea Legislativa al poder de destitución del CT-2013-18 37

Gobernador sobre funcionarios ejecutivos y adoptamos la

jurisprudencia federal sobre tales casos.

Distinto es, sin embargo, aquellas instancias en que,

tal y como reseñamos en la esfera federal, la Asamblea

Legislativa opta por eliminar o abolir un departamento,

agencia o instrumentalidad del Ejecutivo e incidentalmente

elimina un cargo público. Esta controversia fue atendida

y resuelta por este Tribunal en Gómez v. Negrón Fernández,

65 D.P.R. 305 (1945). En Gómez, supra, citando con

aprobación la jurisprudencia federal antes reseñada,54

sostuvimos que:

Está firmemente establecido. . . que al abolir un cargo creado por la Legislatura no se priva al incumbente de ningún derecho constitucional. No existe ningún derecho contractual o interés de propiedad en relación con la aceptación de un cargo de creación legislativa y el incumbente lo acepta bajo el entendido de que el mismo puede ser abolido en cualquier momento. Gómez, supra, pág. 312.

Según surge de los hechos del caso de Gómez, el señor

Gómez fue nombrado por el Gobernador con el consentimiento

del Senado para ocupar el cargo de Fiscal del Tribunal

Supremo por cuatro años, en virtud de la Ley Núm. 39 de 7

de marzo de 1912 (―Ley Núm. 39‖), 3 L.P.R.A. sec. 84-85i

(derogada). Posteriormente, la Ley Núm. 39 fue enmendada

por la Asamblea Legislativa mediante la aprobación de la

Ley Núm. 270 de 14 de mayo de 1945, 3 L.P.R.A. sec. 85

54 En específico, hicimos referencia a la trilogía de casos Higginbotham v. Baton Rouge, 306 U.S. 535, 538 (1939) Newton v. Commissioners, 100 U. S. 548, 559, Butler v. Pennsylvania, 51 U.S. (10 How.) 511 (1850). CT-2013-18 38

(derogada). Esta última legislación creó el cargo de

Procurador General Auxiliar y Fiscal del Tribunal Supremo.

Así las cosas, el Procurador General optó por no nombrar

al señor Gómez para ocupar la plaza recién creada. Adujo

que por considerar que el puesto de Gómez había sido

abolido por la Ley Núm. 270, tenía la facultad de nombrar

a la persona de su predilección al puesto recién creado.

En desacuerdo, el señor Gómez presentó un recurso de

mandamus para que se ordenara su reinstalación en el

puesto. Alegó que la Asamblea Legislativa se limitó a

realizar una leve alteración en la designación oficial,

pero que el puesto tenía las mismas obligaciones,

atribuciones y deberes del puesto abolido.

No obstante, contrario a la alegación del señor

Gómez, señalamos que ―cuando exista la más leve diferencia

entre dos cargos, no por su designación oficial, sino en

cuanto a su naturaleza, no puede sostenerse que el cargo

anterior no ha sido abolido‖. Id. en la pág. 311. A tales

fines, reconocimos que la Legislatura puede establecer un

nuevo sistema de gobierno para las instituciones o

departamentos creados en virtud de un plan anterior y

―abolir el plan y los cargos creados para la

administración de ese plan, en su totalidad o en parte‖.

Id. en la pág. 313. Finalmente, señalamos que ―[e]n

cuanto a la sabiduría, conveniencia o motivos que haya

tenido la Legislatura para actuar en la forma en que lo ha

hecho, no concierne a la rama judicial, dentro de nuestro CT-2013-18 39

sistema de separación de poderes, entrar a investigarlos o

discutirlos”. Id. en la pág. 314. Por consiguiente,

podemos colegir que en Gómez, supra, este Tribunal

estableció un criterio objetivo para evaluar si, en

efecto, las actuaciones de la Asamblea Legislativa iban

dirigidas únicamente a remover al incumbente, a saber, el

criterio de análisis exige que la naturaleza del cargo

varíe mediante la promulgación de una ley que elimine el

departamento ejecutivo e incidentalmente el cargo

anterior.55

A tenor con la normativa antes reseñada, no

albergamos duda de que la facultad de la Asamblea

Legislativa para abolir o reorganizar un departamento e

incidentalmente abolir un cargo está contemplada en el

poder legislativo para crear, consolidar o reorganizar

departamentos ejecutivos y definir sus funciones. En el

caso de una legislación que tenga como propósito eliminar

una oficina y crear una nueva, lo que procede es evaluar

si se le conceden nuevas facultades y deberes a la oficina

de nueva creación en comparación con la anterior. En caso

de que así se haya hecho, un funcionario público no puede

55 La adopción de estos parámetros no fue novel para un tribunal estatal de más alta jerarquía, pues un repaso histórico da cuenta de que estos parámetros fueron adoptados con anterioridad a nuestra determinación por tribunales de más alta jerarquía en distintos estados de Estados Unidos al analizar casos en que, mediante legislación, la Asamblea Legislativa abolía una oficina e, incidentalmente, eliminaba un cargo público. Véanse State ex rel. Hammond v. Maxfield, 132 P.2d 660 (Utah, 1942) O'Connor v. Greene, 21 N.Y.S.2d 631 (New York, 1940). CT-2013-18 40

albergar un interés propietario sobre un cargo que ha sido

abolido o eliminado por disposición estatutaria. Por su

parte, una vez la Asamblea Legislativa aprueba la

abolición, eliminación o reorganización de un departamento

ejecutivo, conforme a la facultad conferida por nuestra

Constitución, compete al poder ejecutivo aprobar o vetar

la legislación y de aprobarla, actuar conforme al mandato

legislativo.

IV

En esta controversia, la Asamblea Legislativa, en

virtud de su facultad de abolir o reorganizar

departamentos, optó por derogar el Plan de Reorganización

mediante la aprobación de la Ley Núm. 75. Lo cual, para

todos los efectos prácticos, abolió las Procuradurías

creadas en virtud del Plan de Reorganización, entre éstas,

la Oficina del Procurador de la Personas con Impedimentos,

y la Oficina para la Administración de las Procuradurías

(―OAP‖). Esto provocó que incidentalmente se eliminara el

cargo del señor Díaz Carrasquillo y de los demás

procuradores nombrados en virtud del Plan de

Reorganización. Coetáneamente, la Asamblea Legislativa

aprobó la Ley Núm. 78 en virtud de la cual ―[s]e crea la

Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico‖. Artículo 2 de

la Ley Núm. 78 de 24 de julio de 2013. Tanto en la Ley

Núm. 75 como en la Ley Núm. 78, se dispuso que entrarían

en vigor en un término de treinta (30) días después de su CT-2013-18 41

aprobación, término que se utilizaría para hacer la

transición entre la OAP y las Procuradurías de recién

creación.

A tales fines, y en cumplimiento con el mandato

legislativo, el Gobernador nombró un Comité de Transición

y, eventualmente, nominó a un Procurador interino a la

Oficina de la Procuraduría para las Personas con

Impedimentos. No queda duda entonces de que el rol de

un tribunal de Derecho en esta controversia (y no la

transmutada por la mayoría) se limitaba a determinar si la

actuación legislativa cumple con los parámetros

establecidos en la jurisprudencia federal y la

puertorriqueña sobre el poder de la Asamblea Legislativa

para abolir o reorganizar un departamento ejecutivo. En

específico, a evaluar si en el ejercicio de tal facultad,

la actuación legislativa no estaba dirigida a remover al

señor Díaz Carrasquillo conforme a los criterios objetivos

establecidos en Gómez v. Negrón Fernández, 65 D.P.R. 286

(1945). Procede que, para efectos de la discusión de este

caso en ―los méritos‖, evaluemos los deberes y facultades

de la extinta Oficina del Procurador de las Personas en

comparación con los de la Oficina recién creada.

Según mencionamos, conforme al Plan de Reorganización

se creó la Oficina de Administración de las Procuradurías

(―OAP‖), organismo bajo el cual se consolidaron todas las

facultades, funciones y deberes administrativos de las

procuradurías. Con la creación de la OAP, el Plan CT-2013-18 42

pretendía que los procuradores se enfocaran más en los

asuntos que afectaban a la población que representaban y

no en gestiones de índole administrativo. A tales

efectos, se dispuso que con la consolidación de las

funciones administrativas de las Procuradurías bajo el

mando de la OAP ―se persigue la integración de los

servicios de las oficinas destinadas a las finanzas,

recursos humanos, compras, tecnología de informática,

radicación de querellas, trámites y notificaciones y otras

que rinden servicios similares en cada Procuraduría‖. 3

L.P.R.A. Ap. XVII, Art. 2 (derogado).

Es decir, la nueva Oficina del Procurador de las

Personas con Impedimentos, creada por el Plan de

Reorganización, eliminó poderes y deberes del Procurador

al tiempo en que sometió a las distintas Oficinas, entre

éstas, la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos, a la supervisión de la OAP. A tales fines,

limitó las facultades de las Oficina del Procurador de las

Personas con Impedimentos esencialmente a:

[A]tender e investigar los reclamos de las personas con impedimentos en las áreas de la educación, la salud, el empleo y la libre iniciativa empresarial o comercial de los derechos civiles y políticos, de la legislación social, laboral y contributivo, de la vivienda, la transportación, la recreación, la protección del medio ambiente y la cultura, entre otras. 3 L.P.R.A. Ap. XVII, Art. 2 (derogado).

A manera de ilustración, el Plan de Reorganización de

2011 creaba el puesto de Administrador de las

Procuradurías y éste, entre otras cosas, estaba encargado CT-2013-18 43

de gestionar y recibir el presupuesto, tanto de su

oficina, la OAP, como de las procuradurías;56 debía

establecer un programa a través del cual la población que

atendía cada Procuraduría podía canalizar sus quejas para

luego referirlas a los procuradores;57 y tenía la función

de planificar, organizar y dirigir los asuntos y

transacciones relacionadas al manejo y gobierno interno de

la OAP y de las Procuradurías. Específicamente, se le

encargaron ―todos los asuntos y operaciones relacionadas

con los recursos humanos, contratación de servicios,

asignación presupuestaria, adquisición, uso y control de

equipo, medios de comunicación y tecnología, prensa,

56 Art. 6- Funciones y Facultades del Administrador. . . . (d) gestionar, recibir, formular, ejecutar el control del presupuesto y garantizar que los fondos provenientes de asignaciones legislativas, federales o estatales, y de transferencias, delegaciones, aportaciones y donativos que se reciban para la operación de la OAP y de las Procuradurías sean utilizados, conforme a sus propósitos y a las delegaciones hechas en este Plan. Los fondos disponibles serán evaluados y contabilizados conforme a la estructura programática aprobada, cuya ejecución tendrá medidas de control, establecidos por la OAP y sujeto a las leyes que regulan el uso de fondos públicos, normas o reglas en virtud de los cuales los reciba la OAP o las Procuradurías, según los reglamentos que el Administrador adopte para esos fines. 57 Art. 6- Funciones y Facultades del Administrador. . . . (i)establecer como parte de su estructura, un área o programa a través del cual la población que atiende cada Procuraduría, pueda canalizar sus quejas o reclamos en caso de violación de derechos, inacción de las agencias o de servir de enlace entre éstos y la agencia concernida. CT-2013-18 44

materiales y propiedad, reproducción de documentos y otros

materiales".58 3 L.P.R.A. Ap. XVII, Art. 6 (derogado).

En vista de que la Ley Núm. 75 eliminó la OAP, los

deberes previamente mencionados recayeron en cada una de

las procuradurías creadas posteriormente, entre las cuales

se encuentra la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos creada por la Ley Núm. 78. Como resultado, a

la nueva oficina se le otorgaron mayores deberes que a la

derogada, como por ejemplo, el manejo de las querellas

presentadas, del presupuesto y del reclutamiento necesario

para llevar a cabo los propósitos de la Ley Núm. 78, sin

la colaboración de una oficina administrativa que se

encargue de ello como lo hacía la OAP.

A su vez, en virtud de la nueva Ley, el Procurador

tiene el deber de ―[d]eterminar la organización interna de

la oficina y establecer los sistemas que sean menester

para su adecuado funcionamiento y operación, así como

llevar a cabo las acciones administrativas y gerenciales

necesarias para la implantación de esta Ley‖, sin la

colaboración que la OAP le brindaba bajo el Plan de

Reorganización derogado. Artículo 9 (a) de la Ley Núm. 78

de 24 de julio de 2013. En reconocimiento de los nuevos

58 Art. 6- Funciones y Facultades del Administrador. (a) planificar, organizar y dirigir todos los asuntos y operaciones relacionadas con los recursos humanos, contratación de servicios, asignación presupuestaria, adquisición, uso y control de equipo, medios de comunicación y tecnología, prensa, materiales y propiedad, reproducción de documentos y otros materiales; y demás asuntos y transacciones relacionadas al manejo y gobierno interno de la OAP y de las Procuradurías. CT-2013-18 45

deberes del Procurador bajo la Ley Núm. 78, la Asamblea

Legislativa le otorgó a éste expresamente la facultad de

nombrar un Procurador Auxiliar para delegarle cualquiera

de las funciones dispuestas en la ley. 59

A base de lo anterior, queda meridianamente claro que

la Ley Núm. 78 tuvo como propósito crear una nueva Oficina

del Procurador de las Personas con Impedimentos, tal y

como la ley dispone expresamente.60 Además, existe más que

una leve diferencia entre las dos oficinas. La Oficina

pasó de ser una entidad encargada de la fiscalización, a

una encargada de la fiscalización, el manejo y la

administración de toda la estructura de la nueva

procuraduría así como de los empleados y funcionarios a su

cargo. Después de todo, esto fue lo que provocó que en un

principio se aprobara el Plan de Reorganización de 2011, a

saber, eliminar facultades a los procuradores para que

estos se encargaran únicamente del ejercicio fiscalizador

de la agencia. De ahí que el legislador, bajo el Plan de 59 Art. 5- Nombramiento del Procurador de las Personas con Impedimentos y del Procurador Auxiliar. . . . . (b) El Procurador podrá nombrar un Procurador Auxiliar y delegarle cualquiera de las funciones dispuestas en esta Ley… 60 Artículo 2- Creación de la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Se crea la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. . . . . Artículo 4- Creación de la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos. Se crea la Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico como una entidad jurídica independiente y separada de cualquier otra agencia. CT-2013-18 46

Reorganización de 2011, optara por crear una oficina

encargada de las facultades administrativas. Por el

contrario, la Asamblea Legislativa actual quiso cambiar

nuevamente la estructura operacional de las procuradurías

y para ello creó un andamiaje administrativo similar al

existente previo a la aprobación del Plan de

Reorganización de 2011.

Por tanto, si estableciéramos que tanto bajo el Plan

de Reorganización de 2011 como bajo las Leyes Núm. 75 y

Núm. 78 no hubo un cambio significativo en las facultades

y funciones de los procuradores, negaríamos precisamente

la esencia misma por la cual fueron impulsadas estas

propuestas legislativas. En ambos proyectos lo que se

pretendía cambiar, y lo que efectivamente se cambió, eran

las facultades de los procuradores —aunque por fundamentos

distintos y con un resultado distinto— y como

consecuencia, el funcionamiento, operación y

administración de la oficina.

A tales fines, la Asamblea Legislativa actual optó

por crear una nueva estructura organizacional en la

Oficina del Procurador de las Personas con Impedimentos y,

en tal encomienda, cambió la naturaleza y facultades de la

oficina derogada. La actuación legislativa no iba

dirigida a remover al señor Díaz Carrasquillo de su cargo,

sino a establecer la nueva política pública y andamiaje de

las procuradurías. Si bien uno de los efectos

incidentales de esta actuación legislativa fue la CT-2013-18 47

eliminación del cargo que ocupaba el señor Díaz

Carrasquillo, ello se hizo conforme a los parámetros

establecidos en Gómez, supra. Es decir, la Asamblea

Legislativa varió sustancialmente la naturaleza del cargo

que ocupaba el señor Díaz Carrasquillo mediante la

creación del nuevo cargo. No compete a este foro evaluar

la sapiencia de este acto legislativo investido por

disposición constitucional en la Asamblea Legislativa.

De lo contrario, atentaríamos contra la separación de

poderes, piedra angular de nuestra estructura

constitucional.

A tenor con anterior, y conforme a lo resuelto en

Gómez, supra, entendemos que las Leyes Núm. 75 y Núm. 78

abolieron la Oficina del Procurador de las Personas con

Impedimentos creada por el Plan de Reorganización de 2011,

lo cual ocasionó que incidentalmente se eliminara el cargo

que ostentaba el señor Díaz Carrasquillo y se creara una

Oficina con facultades adicionales a las que tenía el

entonces Procurador. Mediante la concesión de facultades

adicionales, la Asamblea Legislativa cambió la naturaleza

y facultades de la Oficina del Procurador de las Personas

con Impedimentos. Por tal razón, la promulgación de las

Leyes Núm. 75 y Ley Núm. 78 fue un acto válido conforme a

los poderes conferidos por nuestra Constitución a la

Asamblea Legislativa. Ante la eliminación válida de su

cargo por la Asamblea Legislativa, el señor Díaz

Carrasquillo no tenía un derecho o interés propietario CT-2013-18 48

sobre el cargo. Tal consecuencia es incidental a nuestro

sistema democrático de derecho y al poder constitucional

que le fue conferido a la Asamblea Legislativa.

Hoy la mayoría, luego de discutir en detalle cada una

de las preguntas certificadas, procede a discutir el

interés propietario de un funcionario ejecutivo cuyo

puesto fue incidentalmente eliminado mediante una

legislación que abolió la ley que creaba su puesto. Tal

discusión merece dos señalamientos. Primero, resulta

paradojal que la mayoría proceda a discutir las preguntas

certificadas y que, además, atienda la controversia sobre

el interés propietario de un funcionario cuyo puesto fue

eliminado. De haber entendido que efectivamente la

controversia ante nuestra consideración versaba sobre las

relación de hechos certificada – a saber, la destitución

de un funcionario ejecutivo que ejerce funciones cuasi

judiciales – resulta innecesaria toda discusión sobre el

interés propietario de un funcionario cuyo puesto fue

eliminado por la Asamblea Legislativa. Por el contrario,

de haber entendido que la controversia no versaba sobre el

asunto certificado, procedía denegar o anular la

certificación jurisdiccional. No obstante, la mayoría se

adentra a discutir ambas controversias sin aparente

comprensión sobre lo anterior o, al menos, un intento por

conciliar ambas discusiones.

Segundo, la mayoría reafirma la vigencia y

aplicación de Gómez, supra, en nuestro ordenamiento. Es CT-2013-18 49

decir, la mayoría reconoce que la vigencia de este

precedente nunca ha estado en controversia. Sin embargo,

mediante una ininteligible y escueta argumentación

jurídica pretende alterar su aplicación a la controversia

resuelta por el Tribunal de Apelaciones para el Primer

Circuito. Ello denota, según hemos señalado, un claro

desdén hacia las normas básicas de autolimitación judicial

y los principios del federalismo.

Según hemos fundamentado en derecho, el señor Díaz

Carrasquillo no tiene un derecho o interés propietario

sobre el cargo, el cual fue abolido válidamente por la

Asamblea Legislativa. Por todo lo anterior, anularía la

certificación interjurisdiccional expedida. Por los

fundamentos expresados, disiento del curso de acción

trazado por la mayoría.

Anabelle Rodríguez Rodríguez JuezAsociada