EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Burlington Air Express,Inc. Demandante-Recurrida Certiorari
v. 2001 TSPR 98
Municipio de Carolina 154 DPR ____ Demandada-Peticionaria
Número del Caso: CC-1997-511
Fecha: 29/junio/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VII
Juez Ponente: Hon. Frank Rodríguez García
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Pedro E. Ortiz Alvarez Lcda. Jeannette Vecchini
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Mario Arroyo Dávila Lcdo. Manuel E. Elías Rivera
Materia: Reintegro de Patentes Municipales
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Burlington Air Express, Inc.
Demandante-Recurrida
vs. CC-1997-511 Certiorari
Municipio de Carolina
Demandada-Peticionaria
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri.
San Juan, Puerto Rico, a 29 de junio de 2001.
Nos toca resolver si al Municipio de Carolina le está vedado cobrar
las patentes municipales correspondientes sobre el negocio de transporte
aéreo de carga, en virtud de lo dispuesto por la sección 113(a) del Airport
Development Acceleration Act, 49 U.S.C.A. sec. 1513(a).
I
Burlington Air Express, Inc. (Burlington) es una corporación
organizada bajo las leyes del estado de Delaware y autorizada a hacer negocios
en Puerto Rico. Dicha corporación se dedica al transporte aéreo de carga
entre Puerto Rico y varios puntos 3
dentro de los Estados Unidos de Norteamérica y en el extranjero. El referido negocio
está ubicado en el Aeropuerto Internacional Luis Muñoz Marín, en Isla Verde, Carolina
P.R.
Durante los años 1984 a 1988 Burlington pagó patentes municipales al Municipio de
Carolina por la suma de $51,056.33. El 30 de noviembre de 1987, la firma de auditores KPMG
Peat Marwick solicitó a nombre de Burlington que el Municipio le reintegrara a su cliente
la cantidad de $37,796 la cual alegadamente había sido pagada en exceso por concepto de
patentes. El 20 de abril de 1988, KPMG Peat Marwick modificó su solicitud original y en
esta reclamación enmendada solicitó el reintegro de $51,056.33.
El 26 de enero de 1995, la Directora de Finanzas del Municipio de Carolina denegó
la solicitud de reintegro referida. En vista de ello, Burlington presentó una demanda
sobre reintegro de patentes ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de
Carolina. Luego de varios trámites procesales, el 28 de junio de 1995 Burlington presentó
una moción de sentencia sumaria y alegó que no existía controversia de hechos y que
procedía dictarse la sentencia solicitada a su favor por ser el pago de la patente en
cuestión una contribución1 proscrita por la citada disposición, 49 U.S.C.A. 1513(a), que
era una legislación federal que ocupaba el campo.2 El Municipio se opuso y alegó que del
historial legislativo de la disposición en cuestión y de la jurisprudencia pertinente
se desprendía de modo claro que la prohibición aludida se limitaba solamente a impuestos
sobre el tráfico aéreo de personas y no se extendía al tráfico de carga.
El 5 de febrero de 1996, el tribunal de instancia dictó una sentencia sumaria a
favor de Burlington. Este concluyó que el texto de la sección 1513(a) referida prohibía
la imposición de cualquier tipo de tributación computada sobre el ingreso bruto devengado
de la transportación aérea, incluyendo la transportación aérea de carga. Le ordenó al
Municipio abstenerse de cobrar patentes por dicho concepto y que reintegrase las patentes
ya pagadas.
Inconforme con este dictamen, el Municipio presentó un recurso de apelación ante
este Tribunal. Mediante resolución de 17 de mayo de 1996, dispusimos que el recurso
aludido no planteaba una cuestión constitucional sustancial y que procedía remitir el
recurso al Tribunal de Circuito de Apelaciones. Remitido el caso, y luego de los trámites
apelativos de rigor, el foro apelativo emitió una sentencia y confirmó la del foro de
instancia. Resolvió que la prohibición establecida por la referida sección 1513(a)
impedía la imposición de patentes municipales sobre el ingreso bruto devengado por el
transporte aéreo de carga.
1 Burlington basó esta conclusión en lo resuelto por este Foro en American Express v. Mun. de San Juan, 120 D.P.R. 339 (1988), en el cual se resolvió que el pago de patentes es una contribución sobre el ingreso bruto y no una licencia o permiso. 4
Por no estar de acuerdo con el dictamen del foro apelativo, el Municipio acudió
oportunamente ante nos mediante un recurso de certiorari y alegó los siguientes errores:
PRIMER ERROR
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la determinación del Tribunal de Primera Instancia que concluyó que la sección 1513(a) del Título 49 de las Leyes de Estados Unidos prohíbe imponer el pago de patentes municipales, computados a base del ingreso bruto devengado por el negocio de transporte aéreo de carga.
SEGUNDO ERROR
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la determinación del Tribunal de Primera Instancia que impuso el pago de honorarios de abogado al Municipio de Carolina.
El 21 de noviembre de 1997 expedimos el recurso solicitado para revisar el dictamen
del foro apelativo. El 27 de enero de 1998 la parte peticionaria presentó su alegato.
La parte recurrida presentó el suyo el 25 de febrero de 1998, y lo amplió el 16 de junio
de 1999.
Con el beneficio de sus comparecencias, pasamos a resolver.
II
La cuestión precisa ante nos es si lo dispuesto en la sección 1513(a) del Título
49 del U.S.C.A. es aplicable a Puerto Rico de modo tal que el Municipio de Carolina está
impedido de imponer patentes municipales sobre el negocio de transporte aéreo de carga
que ocurre dentro de su demarcación.
Como se sabe, la sección nueve (9) de la Ley de Relaciones Federales dispone, en
lo pertinente aquí, que “Las leyes estatutarias de Estados Unidos que no sean localmente
inaplicables... tendrán el mismo efecto y validez en Puerto Rico que en los Estados
Unidos...” 1 L.P.R.A., Materia #3, Relaciones Federales. En virtud de esta disposición,
aplica claramente a Puerto Rico cualquier estatuto federal que satisfaga dos requisitos:
(1) que la ley federal sea una que el Congreso puede legislar válidamente para los estados
de la Unión; (2) que el Congreso haya dispuesto expresamente que también aplica al Estado
Libre Asociado de Puerto Rico. Véase, Córdova v. Chase Manhattan Bank, 649 F. 2d 36 (1981);
Moreno Ríos v. U.S.A., 256 F. 2d 68 (1958); Sánchez v. U.S., 256 F. 2d 73 (1958); U.S.
v. Figueroa Ríos, 140 F. Supp. 376 (1956); Consentino v. I.L.A., 126 F. Supp. 420 (1954).
Véase, también Caribtow v. Occupational Safety and Health Review Commission, 493 F. 2d
1064 (1974).
A la luz de lo anterior, no cabe duda de que la disposición de la ley federal que
está en cuestión en el caso de autos es aplicable al Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. Se trata de una disposición estatutaria que el Congreso puede legislar para los
2 Esta sección fue enmendada posteriormente y codificada como 49 U.S.C.A. Sec. 40116. 5
estados de la Unión al amparo de la Cláusula de Comercio Interestatal de la 6
Constitución de Estados Unidos; y ésta se hizo expresamente aplicable a Puerto Rico,
según consta de su texto:
No State or political subdivision thereof, including the Commonwealth of Puerto Rico, the Virgin Islands, Guam, the District of Columbia, the territories or possessions of the United States . . . shall levy or collect a tax, fee, head charge or other charge, directly or indirectly, on persons travelling in air commerce or on the carriage of persons travelling in air commerce or on the sale of air transportation. . . (Enfasis suplido)
Ahora bien, ¿qué es lo que dicha disposición prohíbe concretamente?
Como puede observarse de su claro texto, la referida sección 1513(a) del Título
49 de las Leyes de los Estados Unidos Anotadas, 49 U.S.C.A. 1513(a), prohíbe la imposición
de tributos estatales sobre tres objetos muy específicos: (1) las personas que viajen
en el comercio aéreo; (2) el transporte que acarrea a tales personas, es decir, el avión;
y (3) la venta de la transportación aérea, es decir, la transacción mediante la cual
se venden los boletos de viaje. Es evidente que la disposición estatutaria aludida se
limita a vedar los impuestos estatales sólo a tres instancias muy particulares. No incluye
de ningún modo textual claro la tributación de la transportación aérea de carga, que
es lo que aquí nos concierne.
En efecto, un examen del historial legislativo de la sección 1513(a) referida
demuestra que lo que el Congreso quiso evitar con dicha disposición fue la tributación
estatal sólo sobre el tráfico aéreo de pasajeros. El proponente de la disposición referida
describió claramente sus objetivos y alcance en los siguientes términos:
S 38 prohibits a new, inequitable, and potentially chaotic burden of taxation on nearly 200 million persons who use air transportation each year. The bill prohibits the levying of state or local head taxes, fees, gross receipts taxes or other such charges either on passengers or on the carriage of such passengers in interstate commerce. 119 Congressional Record pag 3349, 93rd Congress, 1st Session. (Enfasis suplido.)
En ninguna parte del historial legislativo aparece la intención congresional de extender
la prohibición en cuestión a los impuestos estatales sobre carga aérea.
El hecho que ni el texto de la sección 1513(a) ni su historial legislativo incluyen
la carga aérea en la veda referida está comprobado por la decisión del Tribunal Supremo
de Arizona a los efectos de que la disposición federal en cuestión no le impedía a dicho
estado imponer una tributación sobre la carga aérea. State of Arizona, etc. v. Cochise
Airlines, 626 P 2d 596 (1980). Dicha decisión es importante no sólo por su propio valor
persuasivo sino, además, porque ésta fue citada con aprobación por el mismo Tribunal
Supremo de Estados Unidos en Aloha Airlines v. Director of Taxation, 464 U.S. 7 (1983),
nota al calce 11, págs. 14-15, en la que se indica que la sección 1513(a) “pre-empts
state gross receipts taxes on the carriage of passengers, but not freight, in air
commerce”.3
3 “Esta cita la formula el propio Tribunal Supremo federal en la nota al calce referida. Es de suponer que dicho Foro no señalaría lo expresado en dicha 7
A la luz de todo lo anterior, en Derecho es claro que el Municipio no está vedado
de imponer una patente sobre la carga aérea de una empresa que hace negocios dentro del
municipio. Ni el texto de la disposición federal en cuestión, ni su historial legislativo,
ni importantes decisiones judiciales que son pertinentes requieren tal veda.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones apoyó su dictamen de que el Municipio estaba
impedido de cobrar las patentes en cuestión en otra disposición federal, 49 U.S.C.A.
§ 1301(a)(10), que define “air transportation”, e incluye en tal término la
“transportación aérea interestatal”, que a su vez se define en aun otra disposición
federal, 49 U.S.C.A. 1301(a)(24), que incluye en este segundo término “el transporte
por avión de personas o propiedad”. De este entretejimiento de disposiciones dispersas,
el foro apelativo llegó a la conclusión de que la disposición particular que aquí nos
concierne—-la 1513(a)-—incluye por referencia el transporte por avión de propiedad, por
lo que asume o supone que tal concepto equivale a carga aérea. No explicó dicho foro
por qué es ello así. No citó autoridad o razonamiento alguno que apoyara claramente tal
equivalencia.
Dicho de otra forma, para llegar a la conclusión de que el texto claro de la sección
1513(a), que no incluye la carga aérea de ningún modo expreso, abarca aun así tal carga,
el Tribunal de Circuito de Apelaciones se amparó en una complicada hermenéutica que
ignoraba al propio texto de dicha disposición, su claro historial legislativo y unas
decisiones judiciales de clara autoridad.
Mas aun, la enrevesada técnica de interpretación del foro apelativo no tomó en
cuenta el dato esencial de que las dispersas disposiciones federales que entretejió para
llegar a su conclusión, fueron aprobadas por el Congreso en diversos años y en estatutos
diferentes. En efecto, las definiciones estatutarias en las cuales se amparó el dictamen
impugnado aquí datan del 1958 (Public Law 85-726, 72 Stat. 731) mientras que la sección
1513(a) que específicamente nos concierne, cuyo historial no incluye la veda de carga,
fue aprobada posteriormente en 1973 (Pub. L. 93-44, 87 Stat. 90), por lo que su texto
prevalece sobre los anteriores.
III
Al considerar los señalamientos previos, es menester tener muy en cuenta que el
propio Tribunal Supremo de Estados Unidos reiteradamente ha señalado que la doctrina
jurisprudencial sobre el “campo ocupado” (pre-emption) aplica solamente cuando el
Congreso expresamente ocupa el campo o cuando es patentemente evidente que el Congreso
tuvo la intención de excluir la legislación estatal sobre determinado asunto. Wardan
cita si creyese que parte de lo indicado allí es erróneo. Por tanto, se infiere claramente que dicho Tribunal entendió que la ley federal no impedía la imposición de tributos sobre la carga aérea (“not freight”). El claro 8
Canada v. Florida Dept. of Revenue, 477 U.S. 1, 5 (1986). Lo señaló así precisamente
en un caso que se originó en Puerto Rico:
“As we have repeatedly stated, ‘we start with the assumption that the historic police powers of the States were not to be superseded by the Federal Act unless that was the clear and manifest purpose of Congress...”. Puerto Rico Consumer Affairs Dept. v. Isla Petroleum, 485 U.S. 495, 500 (1988).
En el caso de autos no está consignada de ningún modo expreso o claro la intención
del Congreso de desplazar el poder de tributación del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico y sus municipios con respecto a la carga aérea que se origina en nuestro país. Por
el contrario, razones de mucho peso apoyan la idea de que el Congreso nunca ha tenido
tal intención. En tales circunstancias, no puede suponerse que existe una prohibición
federal sobre el particular, que limita el más fundamental poder del Estado. Una
limitación de tal naturaleza no debe declararse por este Tribunal a base de suposiciones
y de un complicado entretejimiento de disposiciones estatutarias diversas aprobadas en
distintos años, no sólo porque el propio Tribunal Supremo federal así lo ha resuelto,
sino además, porque no nos compete menoscabar de modo tan cuestionable los poderes y
la autoridad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
No debe olvidarse que en Derecho es claro que la facultad de tributación del Estado
Libre Asociado, que incluye la de los municipios, es el más fundamental de sus poderes
públicos y gubernamentales. RCA v. Gob. de la Capital, 91 D.P.R. 416, 428 (1964). Se
trata de un poder que es “esencial a su subsistencia y para su supervivencia” como un
Estado político. Id. Tiene una “gravísima y vital importancia”. P.R. Telephone Co. v.
Trbl. Contribuciones, 81 D.P.R. 982, 992-994 (1960). Por ello hemos resuelto antes que
este amplio poder lo ejerce el Estado Libre Asociado “libre de autoridad superior, sujeto
sólo a las limitaciones de su propia Constitución..., y a aquellas obligaciones que el
pueblo se impuso al aceptar las relaciones federales que habrían de existir y existen
con los Estados Unidos a tenor de la Ley Pública 600.” RCA v. Gob. de la Capital, supra,
a las págs. 428-429. Aquí es altamente cuestionable que el Congreso haya tenido la
intención de extender a la transportación aérea de carga la prohibición federal de
impuestos estatales sobre la transportación aérea de pasajeros. Por ello, este Tribunal
no debe precipitarse a aherrojar uno de los poderes fundamentales del Estado Libre
Asociado y sus divisiones políticas.
IV
Por los fundamentos expuestos, se dictará sentencia para revocar la del foro
apelativo en el caso de autos de 30 de junio de 1997, y para dejar sin efecto también
la del Tribunal de Primera Instancia, Sala de Carolina, del 5 de febrero de 1996.
lenguaje expreso del Tribunal prevalece sobre otras consideraciones argumentativas.” 9
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO 10
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente sentencia, se revoca la del foro apelativo en el caso de autos de 30 de junio de 1997; y se deja sin efecto también la del Tribunal de Primera Instancia, Sala de Carolina, del 5 de febrero de 1996.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Naveira de Rodón emitió opinión disidente, a la cual se unieron los Jueces Asociados señores Corrada del Río y Rivera Pérez.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo 11
Demandante Recurrida
v. CC-1997-511
Demandada Peticionaria
Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN, a la cual se unen los Jueces Asociados señores CORRADA DEL RÍO y RIVERA PÉREZ
San Juan, Puerto Rico a 29 de junio de 2001
Nos corresponde determinar si la ley federal “Airport Development
Acceleration Act” de 1973, Ley Púb. No. 95-44, Título 49 de las Leyes de
Estados Unidos, prohíbe (“pre-empts”) que el Municipio de Carolina (en
adelante Municipio) pueda imponer el cobro de patente municipal sobre el
volumen de negocios (ingreso bruto) devengado del servicio de transporte
aéreo de carga realizado por una línea aérea.
Por entender que la decisión de la mayoría de este Tribunal se aleja
de la interpretación que consistentemente los tribunales estatales y federales, así como los comentaristas, le han dado a la disposición en controversia,
49 U.S.C.A. § 1513, disentimos.
Burlington Air Express, Inc. (en adelante Burlington), corporación organizada bajo
las leyes del estado de Delaware y autorizada a hacer negocios en Puerto Rico, es una
línea aérea dedicada al transporte aéreo de carga entre Puerto Rico, Estados Unidos y
el extranjero. Su base de operaciones se encuentra en el Aeropuerto Internacional Luis
Muñoz Marín, localizado en Carolina, Puerto Rico.
Durante los años 1983-1988, Burlington rindió sus declaraciones de volumen de
negocios y pagó al Municipio patentes municipales por concepto del ingreso del transporte
aéreo de carga,4 de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Patentes Municipales, Ley Núm.
113 de 10 de julio de 1974, según enmendada, 21 L.P.R.A. § 651 et seq (en adelante Ley
de Patentes Municipales).
El 30 de noviembre de 1987, la firma de auditores KMPG Peat Marwick, mediante carta
suscrita por el Sr. Juan Acosta, solicitó en nombre de Burlington que el Municipio le
reintegrara a la peticionaria la cantidad de $37,796 por concepto de contribuciones
pagadas en exceso durante los años 1984-1985 a 1987-1988. El 20 de abril de 1988, KMPG
Peat Marwick envió otra carta enmendando la solicitud original, y solicitó al Municipio
que le reintegrara a Burlington la cantidad de $51,056 en concepto de contribuciones
pagadas en exceso. 5 A estos efectos sometió declaraciones de volumen de negocios
enmendadas. En esta carta, Burlington alegó que el negocio de transporte aéreo de carga
estaba exento del pago de patente municipal, de acuerdo con el “Airport Development
Acceleration Act”, 49 U.S.C.A. § 1513, 6 conocida también como el “Anti-Head Tax Act.”7
4 Durante los años en controversia, Burlington pagó patentes municipales por la cantidad de $51,056.33, que se distribuyen como sigue: año 1984-1985: $8,550.00; año 1985-1986: $14,128.38; año 1986-1987: $14,009.37; año 1987-1988: $14,368.58. 5 El Art. 24 de la Ley de Patentes Municipales provee para que cuando una persona haya pagado en exceso cualquier patente impuesta por ley, dicha persona pueda solicitar un crédito o reintegro por lo pagado en exceso. Este reintegro deberá solicitarse dentro de los cuatro (4) años de haber rendido su declaración de volumen de negocios o dentro de los tres (3) años de haber pagado la patente, lo que sea más tarde. 21 L.P.R.A. § 652f(a)(1) y (b)(1). 6 Esta sección fue recodificada en 1994, como la 49 U.S.C.A. § 40116. Sin embargo, esto no altera el análisis pertinente ya que la disposición continuó siendo fundamentalmente la misma. Esta sección prohíbe a los Estados y a Puerto Rico imponer contribuciones estatales a ciertas actividades de negocio realizadas por las líneas aéreas. 7 Nos estaremos refiriendo a la ley como “Anti-Head Tax Act” o “49 U.S.C.A. § 1513”. El 1 de junio de 1988, el Director de Finanzas del Municipio denegó la solicitud
de reintegro de Burlington, fundamentándose principalmente en una opinión del Secretario
de Justicia no publicada, de fecha de 7 de mayo de 1987, en la cual éste concluyó que
las líneas aéreas estaban sujetas al pago de patente municipal de acuerdo con la Ley
de Patentes Municipales y el “Anti-Head Tax Act”, 49 U.S.C.A. § 1513(a).
Así las cosas, el 26 de diciembre de 1989, Burlington suscribió otra carta al
Director de Finanzas del Municipio. En ésta, Burlington alegó que de acuerdo a una nueva
Opinión del Secretario de Justicia no publicada, de 28 de agosto de 1989, el “Anti-Head
Tax Act” prohibía a los municipios imponer patente municipal sobre el volumen de negocios
de la venta de transportación aérea, ya fuese ésta de carga o de pasajeros. Por
consiguiente, Burlington solicitó nuevamente el reembolso de las patentes municipales
pagadas durante los años 1984-1985 a 1986-1987. El 26 de enero de 1995, la Directora
de Finanzas del Municipio, denegó la solicitud de reintegro.8
Burlington radicó demanda contra el Municipio el 23 de febrero de 1995.9 En ésta
alegó que de acuerdo al 49 U.S.C.A. secciones 130110 y 1513, la Opinión del Secretario
de Justicia de 28 de agosto de 1989 y la jurisprudencia aplicable, no procedía que se
le impusiera a Burlington el pago de patente municipal por el negocio de transporte aéreo
de carga. Por su parte, el Municipio contestó la demanda y negó que Burlington estuviera
exenta de pagar patente municipal. Alegó el Municipio que la prohibición establecida
por el “Anti Head Tax Act” era aplicable únicamente al transporte aéreo de personas y
no al transporte aéreo de carga.
Así las cosas, Burlington radicó una moción de sentencia sumaria. El Municipio
radicó un escrito titulado “Oposición a moción de sentencia sumaria y moción de sentencia
sumaria” en el cual solicitó que se declarara sin lugar la moción presentada por
8 No surge del expediente del caso que, salvo esta carta de 26 de diciembre de 1989, hubiese habido alguna otra comunicación entre Burlington y el Municipio entre los años 1989 a 1995, ni surge de los escritos presentados por las partes explicación alguna para este hecho. Tampoco surge del expediente que la denegatoria del reintegro por parte de la Directora de Finanzas del Municipio fuese por escrito. La información relativa a la última denegatoria surge de la alegación número 9 de la demanda radicada por Burlington, en la cual se indicó que el 23 de enero de 1995 la Directora de Finanzas del Municipio denegó el reintegro solicitado por Burlington. Por su parte, el Municipio aceptó en su contestación a la demanda esta alegación. 9 El Art. 25 de la Ley de Patentes Municipales dispone que “si una reclamación de crédito o reintegro radicada por una persona fuere denegada en todo o en parte por el Director de Finanzas, éste deberá notificar de ello a la persona por correo certificado, y la persona podrá recurrir de dicha denegatoria ante el Tribunal de Primera Instancia, radicando demanda en la forma provista por ley dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha del depósito en el correo de dicha notificación”. 21 L.P.R.A. § 652g. Burlington, y se dictara sentencia sumaria a favor del Municipio. El foro de instancia
acogió la moción presentada por Burlington, y dictó sentencia sumaria en favor de ésta.
Concluyó que procedía el reintegro de la patente pagada para los años en controversia
y además, le impuso al Municipio el pago de costas y gastos por la suma de mil (1,000)
dólares.
Inconforme con esta sentencia, el Municipio recurrió ante nos mediante recurso
de apelación, por entender que la controversia planteaba una cuestión constitucional
sustancial.11 Mediante Resolución de 17 de mayo de 1996, remitimos el caso al Tribunal
de Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) por entender que no estaba
planteada una cuestión constitucional sustancial.
Luego de considerar el caso, el Tribunal de Circuito confirmó la sentencia dictada
por el foro de instancia. Determinó que el Municipio estaba impedido de cobrar una patente
municipal por el transporte aéreo de carga de Burlington, porque la prohibición
establecida por el “Anti Head Tax Act” a los estados con respecto al cobro de
contribuciones sobre la venta de transportación aérea incluye el transporte aéreo de
carga. El Tribunal de Circuito también confirmó la partida de costas y gastos legales.
Inconforme, el Municipio recurrió ante este Tribunal señalando como error la
conclusión del Tribunal de Circuito de que la prohibición establecida en la ley federal
en cuanto al cobro de contribuciones por la venta de transportación aérea incluía la
venta de transporte aéreo de carga. El Municipio también impugnó la imposición de
honorarios de abogado.12
Expedimos el recurso solicitado. La mayoría de este Tribunal resuelve que el
estatuto federal en controversia no prohíbe que los estados puedan cobrar contribuciones
a las líneas aéreas por el ingreso devengado por éstas en concepto de venta de
transportación aérea de carga (“freight”). No estamos de acuerdo con dicha conclusión,
y por ello disentimos.
10 Esta sección contiene las definiciones aplicables a todas las demás disposiciones de la Ley. 11 El recurso de apelación fue presentado ante este foro el 12 de abril de 1996. Para esa fecha estaba vigente el Plan de Reorganización Núm. 1 de la Rama Judicial, conocido como la Ley de la Judicatura de 1994, Ley Núm. 1 de 28 de julio de 1994. El Art. 3.002(b) de esta ley permitía recurrir ante este Tribunal mediante recurso de apelación directamente del Tribunal de Primera Instancia en casos en los cuales se planteara una cuestión constitucional sustancial. 12 Aunque en su señalamiento de error el Municipio alegó que no procedía la imposición de honorarios de abogado, en la sentencia de la cual se recurrió se impuso la cantidad de mil (1,000) dólares en concepto de costas, no de honorarios de abogado. El Art. 2 de la Ley de Patentes Municipales autoriza a las asambleas municipales
de todos los municipios del Estado Libre Asociado (en adelante E.L.A.) a imponer y cobrar
patentes municipales a toda persona dedicada, dentro de los límites territoriales del
municipio, a la prestación de cualquier servicio, o a la venta de cualquier bien, negocio
financiero y/o cualquier industria o negocio. 21 L.P.R.A. § 651b. Según disposición
expresa de la ley, “estará sujeta al pago de patentes toda persona dedicada con fines
de lucro a la prestación de cualquier servicio, a la venta de cualquier bien, a cualquier
negocio financiero o a cualquier industria en los municipios del E.L.A.” 21 L.P.R.A
§ 651c.
De estas disposiciones se puede colegir que todo negocio operado con fines del
lucro dentro de los límites territoriales de un municipio tiene la obligación legal de
pagar patente municipal. Las únicas excepciones al pago de patentes son los negocios,
asociaciones o entidades que según la sección 651h de la Ley de Patentes Municipales
están exentas de dicho pago.
Aplicando las disposiciones de ley antes citadas, Burlington está obligada, bajo
la Ley de Patentes Municipales, a pagar la correspondiente patente al Municipio de
Carolina. Burlington es un negocio con fines de lucro, operado en los límites
territoriales del Municipio de Carolina, y dedicado al servicio de transporte aéreo de
carga, operación no contemplada bajo las excepciones enumeradas en la sección 651h. Así
pues, se cumplen los requisitos para que una corporación o negocio esté obligado al pago
de patente municipal. Sin embargo, la aplicación de la Ley de Patentes Municipales no
dispone de este recurso. Veamos.
La patente municipal, aunque adopta la forma de un permiso o licencia para el
ejercicio de una actividad económica, realmente constituye un impuesto que va a variar
de acuerdo al volumen de negocio13 de la empresa tributada. American Express Co. v. Mun.
de San Juan, 120 D.P.R. 339, 346 (1988). Por tanto, la patente municipal es realmente
una contribución sobre ingresos.
Por otra parte, el “Anti Head Tax Act” establece una prohibición específica con
respecto al cobro de contribuciones por parte de los estados a las líneas aéreas por
concepto de venta de transporte aéreo. Específicamente la § 1513 dispone lo siguiente:
Prohibición; exención
(a) Ningún estado (o subdivisión política de dicho estado, incluyendo el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Islas Vírgenes...) impondrá o
13 Volumen de negocios significa los ingresos brutos que se reciben o se devenguen por la prestación de cualquier servicio, por la venta de cualquier bien, o por cualquier otra industria o negocio (...) 21 L.P.R.A. § 651a(7)(A)(i). recaudará una contribución, tarifa, "head charge", u otra carga, directa o indirectamente, sobre las personas que viajan en el comercio aéreo o sobre el transporte de personas que viajan en el comercio aéreo o sobre la venta de la transportación aérea o sobre los ingresos brutos devengados.
(b) Nada en esta sección prohibirá a un estado... incluyendo al Estado Libre Asociado de Puerto Rico... imponer o recaudar contribuciones que no estén enumeradas en la subsección (a) de esta sección incluyendo contribuciones sobre la propiedad, contribuciones sobre ingresos, contribuciones de franquicia, y contribuciones sobre la venta o uso de bienes o servicios.14
Vemos pues como esta ley prohíbe expresamente a los estados imponer contribuciones
a las líneas aéreas por ingresos devengados de las actividades enumeradas en la referida
§ 1513(a). Por tanto, cualquier ley estatal que autorice la imposición de una
contribución a las líneas aéreas en esos casos no puede prevalecer, de acuerdo a la
doctrina de campo ocupado.
La doctrina de campo ocupado surge del Artículo VI, § 2 de la Constitución de los
Estados Unidos, y establece que en caso de existir conflicto entre una ley estatal y
una federal, la ley federal habrá de prevalecer, siempre y cuando ésta haya sido
válidamente aprobada. Vease: Maryland v. Louisiana, 451 U.S. 725, 101 S.Ct. 2114, 68
L.Ed.2d 576 (1981); Jones v. The Rath Packing Co., 430 U.S. 519, 97 S.Ct. 1305, 51 L.Ed.2d
604 (1977); Huron Portland Cement Co. v. City of Detroit, 362 U.S. 440, 80 S.Ct. 813,
4 L.Ed.2d 852 (1960).
La intención de ocupar el campo puede surgir de manera explícita, o sea, de la
letra clara del estatuto, o implícitamente, de acuerdo a la estructura y el propósito
de la ley. Pacific Gas & Elec. v. Energy Resources Comm'n, 461 U.S. 190, 103 S.Ct. 1713,
75 L.Ed.2d 752 (1983); City of Burbank v. Lockheed Air Terminal, 411 U.S. 624, 93 S.Ct.
1854, 36 L.Ed.2d 547 (1972). Vease además, Vega v. Yiyi Motors, Op. de 30 de junio de
1998, 98 JTS 97 (1998). En este caso, la intención de ocupar el campo en esta materia
surge explícitamente del lenguaje claro de la § 1513(a).
No obstante, en virtud de la § 1513(b), la ley federal no prohíbe a los estados
imponer todo tipo de contribución a las líneas aéreas. El Tribunal Supremo de los Estados
Unidos ha resuelto que "no vemos ninguna paradoja entre las secciones 1513(a) y 1513(b).
La sección 1513(a) prohíbe (‘preempts') un número limitado de contribuciones y cargas
estatales, incluyendo las contribuciones de ingreso bruto (‘gross receipts taxes') sobre
la venta de transportación aérea o el transporte de personas viajando en el comercio
aéreo. De otra parte, la sección 1513(b) clarifica la visión del Congreso de la
contribución que los estados todavía pueden imponer sobre las aerolíneas y porteadores
aéreos, o sea, ‘otras contribuciones que no estén enumeradas en la subsección (a)’, tales
como contribuciones sobre la propiedad.” Aloha Airlines Inc. v. Director of Taxation,
464 U.S. 7,12, 78 L. Ed. 2d 10, 104 S. Ct. 291 (1983), según citado en Iberia v. Secretario
de Hacienda, 135 D.P.R. 57 (1994). En este sentido, los Estados han podido imponer válidamente a las líneas aéreas
contribuciones sobre: (1) la propiedad, Aloha Airlines Inc., supra; (2) la porción de
ingresos por concepto de transportación terrestre de carga se transporta en parte por
avión, (1998); Kamikawa v. United Parcel Service, Inc., 966 P.2d 648 (1998); y (3) la
gasolina utilizada por los aviones; Wardair Canada v. Florida Department of Revenue,
477 U.S. 1 (1986).
Como vemos, la ley federal no prohíbe la imposición de todo tipo de contribución
a las líneas aéreas por parte de los estados. En virtud del “Anti-Head Tax Act”, los
Estados y Puerto Rico están imposibilitados de imponer contribuciones a las líneas aéreas
por concepto de:
(1) las personas que viajan en el comercio aéreo; (2) el transporte de personas que viajan en el comercio aéreo; (3) la venta de transportación aérea; y (4) los ingresos brutos devengados de éstas [actividades].
Lo que corresponde determinar entonces es si el negocio de Burlington está
contemplado dentro de alguna de las áreas que, según la ley, está exenta de pago de
contribuciones estatales. De ser la contestación en afirmativa, el Municipio no podría
imponerle a la línea aérea el pago de patente municipal, ya que ésta es una contribución
sobre ingresos.
Según surge de los hechos, Burlington se dedica principalmente al transporte aéreo
de carga, y sobre los ingresos derivados de esa actividad económica estuvo pagando las
patentes municipales por las cuales ahora solicita el reintegro. Así, por la propia
naturaleza del negocio de Burlington, la línea aérea no está exenta del pago de
contribución estatal bajo las excepciones (1) y (2) antes enumeradas. Por consiguiente,
de la única forma en que Burlington podría estar exenta bajo el “Anti-Head Tax Act” del
pago de contribución estatal, que en este caso es la patente municipal, es si el negocio
de transporte aéreo de carga estuviese incluido en la excepción de “venta de
transportación aérea.” Veamos.
Para hacer una determinación acertada de si efectivamente la “venta de
transportación aérea” (“sale of air transportation”) incluye no solamente el transporte
de pasajeros, sino también el transporte de propiedad, es necesario hacer una síntesis,
no solamente de la ley y la jurisprudencia aplicables, sino también de historial que
precede a la aprobación del “Anti-Head Tax Act”.
A.
14 Traducido del inglés según el caso Iberia v. Secretario de Hacienda, En el 1970, el gobierno federal aprobó el “Airport and Airway Development Act”
de 1970, Ley Púb. Núm. 91-258, 84 Stat. 219, y el “Airport and Airway Revenue Act” de
1970, Ley Púb. Núm. 91-258 § 208, 84 Stat. 236, en un esfuerzo por mejorar los servicios
de transportación aérea. Como parte de estas leyes, el Congreso procedió a establecer
el “Airport and Airway Trust Fund” con el propósito de canalizar recursos federales hacia
proyectos estatales de expansión y mejoramiento de aeropuertos. Originalmente este fondo
recibía sus ingresos de varias contribuciones federales sobre la aviación como por
ejemplo, sobre la venta de boletos, pasajeros, y carga. A consecuencia de la creación
de este fondo federal, surgió gran incertidumbre con relación a la autoridad estatal
para imponer contribuciones. Véase Aloha Airlines v. Director of Taxation, supra; Iberia
v. Secretario de Hacienda, supra.
En el 1972, el Tribunal Supremo de Estados Unidos resolvió en
Evansville-Vanderburgh Airport Authority Dist. v. Delta Airlines. Inc., 405 U.S. 707,
31 L. Ed. 2d 620 (1972), que ni la Cláusula de Comercio, ni el “Airport and Airway
Development Act” prohibían la imposición de contribuciones (“head taxes”) estatales.
En respuesta a esta decisión, el Congreso aprobó en 1973 el “Airport Development
Acceleration Act”, Ley Púb. 93-44, 87 Stat. 90, la cual incluye la disposición en
controversia, conocida como el “Anti-Head Tax Act”, 49 U.S.C.A. § 1513, con el propósito
principal de evitar la imposición de contribuciones múltiples (federales y estatales)
a las líneas aéreas.
B.
Como ya hemos visto, en virtud de la § 1513(a), la venta de transportación aérea
es una de las actividades de negocio que está exenta de pago de contribución estatal.
Por otra parte, la 49 U.S.C.A. § 1301(a)(10) 15 define transportación aérea (“air
transportation”) como que incluye: transportación aérea interestatal, de ultramar y al
extranjero, o la transportación aérea de correo.
Por otra parte, la § 1301(a)(24) indica lo siguiente:
(24) “Transportación aérea interestatal”, “transportación aérea de ultramar” y “transportación aérea al extranjero”, significa respectivamente, el transporte por avión de personas o propiedad como empresa de transporte público, por compensación o alquiler, 16 o el transporte de correo por avión, en comercio entre:
(a) un lugar en cualquier Estado de Estados Unidos o el Distrito de Columbia, y un lugar en cualquier otro Estado de Estados Unidos o el Distrito de Colombia; (...) o entre lugares en el mismo territorio o posesión de Estados Unidos o el Distrito de Columbia.
135 D.P.R. 57 (1993). 15 Recodificada como la § 40102(a) 16 Énfasis suplido. Traducción nuestra. (b) un lugar en cualquier Estado de Estados Unidos, o el Distrito de Columbia, y cualquier lugar en un territorio o posesión de los Estados Unidos y un lugar en cualquier otro territorio o posesión de los Estados Unidos; y
(c) un lugar en los Estados Unidos y cualquier otro lugar fuera de Estados Unidos; ya sea que ese comercio se mueva totalmente por avión o en parte por avión y en parte mediante otras formas de transportación.
Al examinar la definición de transportación aérea, vemos que la misma incluye la
transportación aérea interestatal, de ultramar y al extranjero. A su vez, la definición
de estas tres formas de transportación, según la § 1301(24) de la ley, incluye el
transporte de personas o de propiedad. Con base a estas disposiciones, Burlington alega
que el “Anti-Head Tax Act” proscribe el cobro de contribuciones estatales sobre el
C.
Este Tribunal no ha atendido ninguna controversia con relación a la interpretación
del “Anti-Head Tax Act”. El único caso en el cual hemos hecho referencia a esta sección
lo es Iberia v. Secretario de Hacienda, supra. En este caso la controversia estaba
planteada en términos de la imposición de contribuciones sobre la propiedad mueble
localizada en una oficina de venta de boletos de una línea aérea internacional, y se
hizo referencia a esta ley para indicar que el gobierno federal permite a los estados
la imposición de contribuciones sobre la propiedad mueble de las líneas aéreas. No se
atendió la controversia sobre si la venta de transportación aérea incluye o no el
La jurisprudencia federal a estos efectos tampoco es abundante, y hay posiciones
encontradas sobre las contribuciones estatales proscritas por la 49 U.S.C.A. §1513(a).
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha enfrentado varias controversias que tienen
que ver con el “Anti-Head Tax Act”. En el caso de Aloha Airlines, supra, resolvió que
no se podía imponer contribución estatal sobre los ingresos brutos de las líneas aéreas
directamente, ni tampoco imponer contribuciones sobre la propiedad de las líneas aéreas
tomando como base para la imposición de dicha contribución el ingreso bruto de las líneas
aéreas por concepto de venta de transportación.
La Corte Federal también trató el tema de las contribuciones estatales permitidas
bajo la 49 U.S.C.A. § 1513 en Wardair Canada, Inc. v. Florida Dept. of Revenue, 477 U.S.
1, 106 S.Ct. 2369, 91 L.Ed.2d 1 (1986). Allí se resolvió que el “Anti-Head Tax Act”
no impedía el que los Estados cobraran contribuciones sobre los ingresos devengados de
la venta de gasolina para aviones.17
17 En 1994, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos trató otra controversia relacionada con el “Anti-Head Tax Act” en el caso Northwest Vemos pues como en los casos de Aloha Airlines y Wardair la Corte Suprema no trata
el tema sobre si la “venta de transportación aérea” incluye la transportación aérea de
carga. Examinemos pues la jurisprudencia estatal en relación con el “Anti-Head Tax Act”.
En State ex rel. Arizona Dept. of Revenue v. Cochise Airlines, 626 P.2d 596 (1980),
se resolvió que el “Anti-Head Tax Act” prohibía la imposición de contribuciones sobre
la venta de transportación aérea de personas, pero no prohibía la imposición de
contribuciones estatales a la venta de transportación aérea de carga. Cabe señalar que
ninguna otra corte estatal o federal parece haber adoptado esta interpretación.18 En
Travel Services, Inc. v. Government of the Virgin Islands, 904 F.2d 186 (3rd. Circ. 1990),
el tribunal, aunque hizo mención de la conclusión a la cual llegó la corte en Cochise,
no la adoptó expresamente, ni hizo ningún señalamiento al respecto, ya que en este caso
la controversia era si podía válidamente imponerse una contribución a los agentes de
viajes sobre la comisión obtenida por éstos en la venta de pasajes.
Otras cortes federales han sostenido que la venta de transportación aérea incluye
el transporte aéreo de carga. En Airborne Freight Corporation v. New York State
Department of Taxation and Finance, 511 N.Y.S. 2d 993 (1987), confirmado en 527 N.Y.S.
2d 107 (1988), el tribunal de Nueva York resolvió que la actividad de “Airborne Freight
Corporation”, que era un transportista aéreo de carga (“air freight forwarder”), estaba
cubierta bajo el concepto de venta de transportación aérea. Igualmente, en Air
Transportation Association of America v. Department of Revenue of the State of Florida
(opinión no publicada pero que obra en el expediente del caso) el tribunal determinó
que según la definición de transportación aérea, resulta claro que este término incluye
los servicios de transportación de carga, y por consiguiente, la prohibición establecida
en la ley federal no está limitada al transporte de personas.
Por otra parte, existe jurisprudencia que, aunque no atiende directamente el
“issue” planteado en este caso, es relevante para nuestro análisis. En los casos de
Airlines, Inc. v. County of Kent. Mich., 114 S.Ct. 855, 570 U.S. 355, 127 L.Ed. 2d. 183. En este caso, varias líneas aéreas estaban impugnando el pago de ciertos derechos sobre el uso del aeropuerto. La Corte Suprema determinó que, bajo la 49 U.S.C.A. § 1513(b) los Estados pueden imponer el pago de derechos sobre el uso de las instalaciones del aeropuerto siempre que dicha imposición no resulte irrazonable o discriminatoria. El Tribunal determinó en ese caso que no había prueba suficiente en récord como para determinar si la imposición del pago de derechos por el uso de las instalaciones del aeropuerto era irrazonable. 18 En la nota al calce número 11 del caso de Aloha Airlines, supra, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hizo referencia al caso de Cochise, al llegar a la siguiente conclusión: “we join the state courts of Alaska and New York in their view that 1513(a) proscribes the imposition of state and local taxes on gross receipts derived from air transportation of persons in air commerce”. Como se puede apreciar, la referencia a Cochise es en el contexto único de esa conclusión, ya que la controversia principal en el caso de Aloha era la imposición de contribuciones estatales sobre el ingreso bruto de las líneas aéreas en concepto de venta de transportación aérea de pasajeros. Así, no puede colegirse esta referencia a Cochise como un pronunciamiento de dicho foro en cuanto a que el estatuto federal en controversia permite que los estados impongan contribuciones a las líneas aéreas por la venta de transportación aérea de carga. Kamikawa v. Lynden Air Freight, Inc., 968 P.2d 653 y Kamikawa v. United Parcel Services
(UPS), 966 P.2d. 648, el tribunal de Hawaii, sin atender específicamente la controversia
sobre si el concepto “venta de transportación aérea” incluye transportación aérea de
carga, resolvió que el estado de Hawaii tenía derecho a imponerles a Lynden y a UPS
contribuciones únicamente sobre la porción de transportación terrestre de carga que
viajaba parcialmente por avión. El tribunal de Hawaii no pone en duda que los servicios
de transportación aérea de carga que ofrecían Lynden y UPS estaban contemplados bajo
la 49 U.S.C.A. § 1513(a), por lo cual el Estado no podía imponer contribuciones a esa
actividad. Se puede colegir entonces que este tribunal, al igual que los de Nueva York
y Florida, entiende que el concepto “venta de transportación aérea” incluye la
transportación aérea de carga.
Igualmente, los comentaristas han sido parcos al discutir el tema de hasta dónde
se extiende la prohibición del “Anti-Head Tax Act”. No obstante, se ha llegado a la
conclusión de que “[L]a sección 40116(b)(3) 19 concierne la ‘venta de transportación
aérea’ (...) transportación aérea incluye el transporte de propiedad o mercancías. De
este modo, vía la aplicación del 49 U.S.C. secciones 40116(b)(3) y(4 ), el ‘Federal
Aviation Act’20, por sus propios términos, prohíbe a los estados imponer contribuciones
por los ingresos brutos obtenidos de la venta de transportación aérea de mercancías”.21
Así, “[E]l ‘Federal Aviation Act’, tal como está codificado en 49 U.S.C. secciones
40116(b)(3) y (4), imposibilita a los estados imponer contribuciones sobre el ingreso
bruto de un transportista aéreo de carga.”22
Por último, deseamos llamar la atención a una comunicación del Secretario de
Justicia de 28 de agosto de 1989, dirigida al entonces Secretario Interino del
Departamento de Hacienda, con relación a la interpretación del estatuto federal en
controversia. En esta carta el Secretario se retracta de una opinión suscrita por éste
el 7 de mayo de 1987, en la cual había concluido que las líneas aéreas estaban sujetas
al pago de patentes municipales según lo dispuesto en la Ley de Patentes y la 49 U.S.C.A.
§ 1513.23
19 Anteriormente § 1513. 20 El “Airport Development Acceleration Act” forma parte del Federal Aviation Act de 1958. 21 Curtis A. Parker, Just How Broad is the Federal Aviation Act’s Ban on the State Taxation of Air Commerce. 9-MAY J. Multistate Tax’n 28, 32-33. (1999). 22 Curtis, op. cit., pág. 35. 23 Esta opinión del Secretario de Justicia no está publicada, ni aparece en el expediente del caso. No obstante, en la carta suscrita por el entonces Director de Finanzas del Municipio de 1 de junio de 1988, se hace referencia a dicha opinión y se cita la misma como uno de los fundamentos para denegar la solicitud de reintegro de Burlington. Por otra parte, la opinión del En la opinión de 28 de mayo, se explica la posición del Municipio de Carolina en
relación con el cobro de patentes municipales a las líneas aéreas. El Secretario expone
lo siguiente sobre la posición del Municipio de Carolina:
Nuestra Asesoría Legal [del Municipio] es de opinión de que al momento no hay manera de evitar la prohibición de la sección 1513 del Título 49 del “United States Code” por cuanto dicha sección prohíbe a los estados de imposiciones directas o indirectas en ingreso bruto derivado de la transportación aérea (...)
Ante la realidad del caso de Aloha y el caso Iberia 24 , por más que desearamos [sic] aplicar la Ley de Patentes Municipales a las Líneas Aéreas que realicen parte de sus negocios en Carolina, lamentablemente estamos impedidos de cobrarle éstas por concepto de carga aérea y venta de pasajes. (Énfasis suplido).
Luego de hacer referencia a estas expresiones, el Secretario señala que
“considerando los señalamientos que preceden (...) entiendo que en la actualidad los
fundamentos que sustentan la Opinión del Secretario de Justicia de 7 de mayo de 1987
no están firmemente respaldados por el desarrollo jurisprudencial mencionado”.25 Así,
el Secretario concluyó que no se podía imponer una contribución con base a ingreso bruto
del negocio de transportación aérea, porque la ley federal lo impedía.
De acuerdo a toda la exposición doctrinal que antecede, examinemos el caso de autos.
V
Al analizar los motivos tras la aprobación del “Airport Development Acceleration
Act”, y específicamente, de la 49 U.S.C.A. § 1513(a) (“Anti-Head Tax Act”), las
definiciones de la ley de los conceptos “transportación aérea interestatal”,
“transportación aérea de ultramar” y “transportación aérea al extranjero”, y la
interpretación jurisprudencial prevaleciente, llegamos a la conclusión de que el
concepto “venta de transportación aérea” incluye la transportación aérea de carga.
Como hemos visto, el propósito del “Anti-Head Tax Act” fue evitar la doble
tributación a las líneas aéreas. Además, de la jurisprudencia expuesta se puede colegir
que cuando los tribunales han sostenido la imposición de contribuciones estatales a las
líneas aéreas, han sido contribuciones por la propiedad mueble, la porción de
Secretario de Justicia de 28 de agosto de 1989, la cual tampoco está publicada, pero sí obra en el expediente, el propio Secretario hace referencia a la opinión de 7 de mayo de 1987. 24 El caso al cual se hace referencia en este párrafo es Iberia Líneas Aéreas v. Municipio de Carolina, Civil Núm. 82-3531, 82-3538 y 83-1706, resuelto en 12 de enero de 1984 por el Tribunal Superior de Carolina, en el cual se determinó que el Municipio estaba impedido según la § 1513(a) de cobrar patentes municipales sobre el volumen de negocios de carga aérea de Iberia. 25 El desarrollo jurisprudencial al cual se refería el Secretario eran los casos de Aloha Airlines, supra, e Iberia Línea Aéreas mencionados en la nota al calce que precede. transportación terrestre de pasajeros o carga, gasolina, etc., o sea, actividades que
no se pueden considerar transportación aérea.
Por otro lado, con excepción del caso de Cochise, no hemos encontrado caso alguno
en el cual se haya sostenido una contribución impuesta por un Estado a una línea aérea
por concepto de transporte de carga. Cabe señalar que el análisis del caso de Cochise
no ha sido seguido por las cortes estatales y federales. El desarrollo jurisprudencial
y la doctrina tienden a indicar que el concepto “venta de transportación aérea” incluye
el transporte aéreo de carga.
Además, la propia ley establece que la definición de los conceptos “transportación
aérea interestatal”, “transportación aérea de ultramar” y “transportación aérea
extranjera” incluye la transportación de pasajeros y propiedad. Así, no es difícil
concluir que cuando la ley se refiere a la “venta de transportación aérea”, ese concepto
incluye la venta de transportación aérea de carga, en cuanto al carga es propiedad, y
la definición de transportación aérea incluye precisamente el transporte de propiedad,
en adición al transporte de pasajeros y correo.
Por último, según se desprende de la Opinión del Secretario de Justicia de 28 de
agosto de 1989, los asesores legales del propio Municipio entienden que la ley federal
proscribe el cobro de contribuciones tanto por la carga aérea como por la venta de pasajes.
Por los propios términos de la opinión del Secretario, éste también adopta dicha
conclusión.
Concluimos pues que Burlington, como línea aérea dedicada al transporte de carga
entre Puerto Rico, Estados Unidos y el extranjero, está exenta, bajo el “Airport
Development Acceleration Act” del pago de patente municipal al Municipio por concepto
de los ingresos brutos devengados por la línea aérea en la venta de transportación aérea
de carga. A la luz del desarrollo jurisprudencial y doctrinal en esta área, entendemos
que el concepto venta de transportación aérea incluye la transportación de carga. En
consecuencia procede reintegrar a Burlington la cantidad de $51,056 por concepto de
las patentes municipales pagadas, más los intereses correspondientes.26
VI
En su segundo señalamiento de error, el Municipio sostiene que no procedía la
imposición de honorarios de abogado al Municipio.27
26 De acuerdo con la § 651h de la Ley de Patentes Municipales, los reintegros que se concedan devengarán intereses a razón del seis por ciento (6%) anual.
27 Como ya señaláramos, a pesar de que el Tribunal de Circuito confirmó la imposición de costas y gastos hecha por el tribunal de instancia, no ofreció fundamento alguno para ello. Según ya hemos señalado, este caso se resolvió mediante el mecanismo procesal de
sentencia sumaria. A la página nueve (9) de la sentencia dictada por el tribunal de
instancia, se dispuso que el Municipio, además de devolver las patentes pagadas, tenía
que pagarle a Burlington la cantidad de mil (1,000) dólares por concepto de “costas y
gastos legales”. Como vemos, los mil (1,000) dólares impuestos al Municipio no fueron
en concepto de honorarios de abogados,28 sino como costas. La concesión de costas en un
pleito es materia gobernada por la Regla 44 de las de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A.
Ap. III R. 44.
A estos efectos, la Regla 44.1 dispone:
(a) Las costas le serán concedidas a la parte a cuyo favor se resuelva el pleito o se dicte sentencia en apelación, excepto en aquellos casos en que se dispusiera lo contrario por ley o por estas reglas. Las costas que podrá conceder el tribunal son los gastos incurridos necesariamente en la tramitación de un pleito o procedimiento que la ley ordena o que el tribunal, en su discreción, estima que un litigante debe reembolsar a otro. (Énfasis suplido).
Según esta regla, las costas se le conceden a la parte a cuyo favor se resuelve
el pleito, en virtud de los gastos necesarios en los cuales dicha parte incurrió en el
trámite del mismo.
Por otra parte, la § 651h de la Ley de Patentes Municipales indica que “los créditos
o reintegros que se concedan (...)y las costas, si las hubiere, será acreditado o pagado
por el Director de Finanzas (...)”. Así, la Ley de Patentes Municipales contempla la
posibilidad del pago de costas por parte de un Municipio. No obstante, se indica que
éstas se pagarán si las hubiere. O sea, la concesión de dichas costas no es automática,
se rige por las Reglas de Procedimiento Civil.
La Regla 44.1(b) de las de Procedimiento Civil, por su parte, establece el siguiente
método para reclamar costas:
(b) La parte que reclame el pago de costas presentará al tribunal y notificará a la parte contraria, dentro del término de diez (10) días contados a partir del archivo en autos de copia de la notificación de la sentencia, una relación o memorando de todas las partidas de gastos y desembolsos necesarios incurridos durante la tramitación del pleito o procedimiento. El memorando se presentará bajo juramento y se consignará que según el leal saber y entender del reclamante o de su abogado, las partidas de gastos incurridas son correctas y que todos los desembolsos fueron necesarios para la tramitación del procedimiento.
De una mera lectura de los incisos (a) y (b) de la Regla 44.1 se desprende que,
aunque la parte victoriosa en un pleito tiene derecho a cobrar costas, la concesión de
las mismas no es automática. “Después de dictada la sentencia, la parte victoriosa [debe]
presenta[r] un memorando jurado consignando sus costas a la parte contraria. Ese
memorando se debe presentar dentro de un término de 10 días a partir de la fecha en que
28 De haberse impuesto honorarios de abogado al Municipio, esto hubiera sido claramente incorrecto, ya que este Tribunal ha establecido que como regla general no procede imponer honorarios de abogado ni al Estado ni a los Municipios. Véase De León v. Secretario de Instrucción, 116 D.P.R. 687 (1985); Colondres v. Bayrón, 114 D.P.R. 833 (1983). se notifique la sentencia”.29 Este término de diez (10) días es improrrogable, de acuerdo
a la Regla 68.230 y el caso Pereira v. I.B.E.C., 95 D.P.R. 28 (1967). Por tanto “el tribunal
carece de poder o autoridad legal para aprobar cualquier memorándum (sic) de costas
presentado tardíamente y/o uno suplementario para adicionar partidas omitidas en el
memorando original.” 31
Así, aunque la imposición de costas a la parte perdidosa en un pleito es mandatoria,
no procede concederlas sin que dicha parte haya presentado un memorando de costas,
detallando los gastos en los cuales incurrió dentro del término de diez (10) días provisto
por ley. El procedimiento para reclamar costas “tiene como objeto determinar o concretar
las mismas”.32 En ausencia de un memorando de costas, los tribunales no pueden determinar
cuáles gastos se concederán como costas y hacer un cálculo acertado de a cuánto ascienden
éstas, porque sin el memorando no hay constancia alguna de los gastos específicos
reclamados.
Por otro lado, la Regla 44.1(b) establece que cualquier parte que no esté de acuerdo
con las costas reclamadas, puede impugnarlas en todo o en parte, en el término de diez
(10) días a partir de habérsele notificado el memorando. Así, el requisito de presentar
un memorando de costas no solamente es necesario para que el tribunal pueda hacer una
determinación acertada de la cantidad a conceder por ese concepto, sino también para
que la parte de quien se reclaman dichas costas pueda hacer valer el derecho que le concede
la propia Regla 44.1(b) a impugnar cualquier partida que considere improcedente.
A la luz de esta norma, el tribunal de instancia actuó incorrectamente al imponerle
al Municipio, en la sentencia, el pago de mil (1,000) dólares en costas, ya que Burlington
no reclamó las mismas según el procedimiento establecido en las Reglas de Procedimiento
Civil.
VII
Por las razones que anteceden disentimos de la Opinión Mayoritaria. Confirmaríamos
la sentencia del Tribunal de Circuito en aquella parte que determina que Burlington está
29 Rafael Hernández Colón, Derecho Procesal Civil, Michie de Puerto Rico, San Juan, 1997, pág. 286. 30 En lo pertinente, esta regla dispone que: “Cuando por estas reglas (...) se requiera o permita la realización de un acto en o dentro de un plazo especificado, el tribunal podrá, por justa causa, en cualquier momento y en el ejercicio de su discreción, (1) (...) ordenar que se prorrogue o acorte el término originalmente prescrito o según prorrogado por orden anterior; o (2) (...) permitir que el acto se realice si la omisión se debió a la negligencia excusable; pero no podrá prorrogar o reducir el plazo para actuar bajo las disposiciones de las Reglas 43.3, 44.1 (...)”. (Énfasis suplido). 31 José A. Cuevas Segarra, Tratado de Derecho Procesal Civil, Tomo II. Publicaciones JTS, San Juan, 2000, pág. 723. Véase, además, Pereira v. I.B.E.C., supra, pág. 82; Piñero v. Martínez Santiago, 104 D.P.R. 587, 590 (1976). 32 Hernández Colón, op. cit exenta del pago de contribución por el negocio de transporte aéreo de carga, por lo que
procede el reintegro de las contribuciones pagadas por Burlington al Municipio, y
revocaríamos dicha sentencia en cuanto a la imposición de mil (1,000) dólares en costas
y gastos.
Miriam Naveira de Rodón Juez Asociada