Berríos Rivera v. Corte de Distrito de San Juan

42 P.R. Dec. 160, 1931 PR Sup. LEXIS 42

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: April 28, 1931
• Docket: No. 756
• Status: Published

Opinion

El Juez PresideNte Señor del Toro,

emitió la opinión del tribunal.

Este es nn recurso de certiorari interpuesto por un obrero que obtuvo una resolución de la Comisión Industrial de Puerto Pico, ordenando al asegurador “Pondo del Estado” que le pagara una indemnización de $900 dentro de quince días contados a partir de la notificación de dicba resolución. Se libró la orden de pago en diciembre de 1929- En diciem-bre la recibió el Tesorero de Puerto Rico. Nada bizo por espacio de un año y entonces el obrero pidió a la Corte de Distrito de San Juan que dictara un auto de mandamus ordenándole el pago. Una orden para mostrar causa fue expedida. Alegó el Tesorero que la petición no aducía becbos suficientes para determinar una causa de acción y contestó estableciendo varias defensas especiales. Llamado el "case para la vista de la excepción, el peticionario pidió a la corte que dictara sentencia sobre las alegaciones. Rehusó hacerlo la corte por estimar que los techos esenciales de la demanda habían sido negados en la contestación y procedió a declarar con lugar la excepción previa, así:

“En la resolución de la Comisión Industrial de Puerto Rico, que se transcribe en el hecho II de la demanda, se dice que el ase-gurador eS el Pondo del Estado, y se ordena notificar al obrero, al patrono, al AudMor y al Tesorero de Puerto Rico; alegándose además en el hecho III que en cumplimiento de dicha resolución, con fecha 20 de Diciembre de 1929 la Comisión Industrial libró Tina orden" de pago debidamente firmada por su Presidente Juan M. Herrero y su Secretario Joaquín A. Becerril, y dirigida al Te-sorero de Puerto Rico, para que procediera al pago de la liquida-ción del caso a que se refiere la indicada resolución por un mon-tante de $905.57, siendo dicho Tesorero el único autorizado y obli-gado por ley a verificar dicho pago al recibo de la orden; que ésta fué recibida en el mismo día 20 de Diciembre de 1929 por el Te-sorero de Puerto Rico, y que, hasta la fecha, a pesar de haber trans-currido más de un año del recibo de la misma, el Te'sorero de Puerto Rico no ha verificado el pago al demandante.

“La Ley de Indemnizaciones por Accidentes del Trabajo, No. 85, de 14 de Mayo 1928, según fué enmendada por Ley No. 40, de 25 de Abril 1929, por su Sección 7 dispone que la Comisión Industrial, en sus funciones puramente administrativas, y el Negociado de Compensaciones a Obreros del Departamento de Hacienda, bajo la dirección y control del Tesorero de Puerto Rico, constituirán el asegurador denominado ‘Pondo del Estado,’ correspondiendo a la Comisión Industrial hacer la liquidación de los casos de obreros cuyos patronos estén asegurados en el Pondo del Estado, y al Ne-gociado de Indemnizaciones a Obreros, fiscalizar y efectuar todos los desembolsos que de acuerdo con la ley deban hacerse contra el Pondo de Depósito para Indemnizaciones a Obreros.

“No se alega en la solicitud de mandamus con cargo a qué fon-dos el demandado Manuel Y. Domenech, en su carácter de Teso-rero de Puerto Rico, debei*á pagar la liquidación montante a $905.57, y si el desembolso es con cargo al Pondo del Estado, entonces, como la ley le concede el derecho de fiscalización, por estar bajo su direc-ción y control el Negociado de Compensaciones a Obreros, era ne-cesario alegar además un abuso de discreción.”

Fué entonces que. el obrero radicó en esta Corte Suprema su solicitud de certiorari. El auto fué expedido y todos los antecedentes del caso se encuentran ante nosotros.

El asunto es complicado tanto en cuanto a los hechos envueltos, como en cuanto a la interpretación de la ley que lo regula.

El estatuto creador de la Comisión Industrial — Ley No. 85 de 1928 — fué enmendado en 1929. Su sección 7, tal como quedó enmendada, en lo pertinente, dice:

“La Comisión Industrial tendrá funciones .de naturaleza cuasi judicial en lo que respecta a la resolución de todos los casos de ac-cidentes cubiertos por esta Ley, y tendrá además funciones de na-turaleza. puramente administrativa en lo que respecta a la presta-ción de servicios médicos y a la liquidación de los casos de obreros cuyos patronos estén asegurados en el Fondo del Estado. La Co-misión Industrial, en sus funciones puramente administrativas, y el Negociado de Compensaciones a Obreros a que se refiere el apar-cado (c) de esta sección, constituirá el asegurador denominado Fondo del Estado con carácter competitivo dentro de la libre con-currencia que por esta Ley se autoriza. En sus funciones cuasi-judiciales la Comisión Industrial representará únicamente el inte-rés público.

“(e) Un Negociado de Compensaciones a Obreros que por la presente se crea en el Departamento de Hacienda bajo la jurisdic-ción del Tesorero de Puerto Rico con carácter competitivo. Dicbo negociado, bajo la dirección y control del Tesorero de Puerto Rico, asegurará, de acuerdo con la ley y los reglamentos vigentes, a todos los patronos que opten por el seguro del Estado y a los que por ley deben asegurarse con el Estado; y fiscalizará y efectuará todos los desembolsos que de acuerdo con la ley deben hacerse contra el Fondo de Depósito para Indemnizaciones a Obreros.’.’ Leye's de 1929, página 225.

Se observa, pues, que la comisión tiene facultades cuasi judiciales y administrativas, y que, además, en lo que se refiere al apartado (c), constituye el organismo asegurador que se conoce como Fondo del Estado. Veamos la resolución dictada por la Comisión Industrial en este caso. En lo per-tinente, dice:

“Gobierno de Puerto Rico. — Departamento de Agricultura y Trabajo. — En la Comisión Industrial de Puerto Rico. — Peticiona-rio. — Carmelo Berríos Rivera. — Patrono.—Municipio de Morovis.— Asegurador. — Fondo del Estado. — No. 20704. Resolución. Habiéndose examinado cuidadosamente el expediente de e'ste caso; encontrándose que todos los datos, hechos y circunstancias, tal como arriba se anotan o se relatan son eierto's; encontrándose, por lo tanto, que se trata en el presente de uno de los casos de Incapaci-dad Parcial Permanente que protege nuestra Ley; teniendo en cuenta el grado de incapacidad que sufre el obrero, el jornal que ganaba el día del accidente y sus probabilidades de vida; deduci-das por su edad — la Comisión Industrial, de acuerdo con la auto-íidad concedídale por ¡ley, ahora resuelve que se pague a este obrero, en adición a laS compensaciones semanales a que tuviera derecho, una indemnización que fijamos en la cantidad de $900.00 — .”

Hablando por sí misma la resolución expresa que la comi-sión actuó en el ejercicio de sus facultades cuasi judiciales cuando examinó el expediente y decidió que se pagara al obrero la indemnización de $900. En cuanto a los servicios médicos que la comisión hubiera podido ordenar que se pres-taran al obrero y a la liquidación de cuentas similares, las facultades de la comisión se desarrollaban en el campo admi-nistrativo, en el que actúa asociada al Negociado de Com-pensaciones a Obreros, formando con él, como se ha dicho, el Fondo del Estado.

liemos estudiado tanto el memorándum del demandado en la- corte de distrito — caso de mandamus — como su alegato en el recurso de certiorari, y como se trata de leyes nuevas y como el último alegato revela con absoluta claridad la posi-ción del Tesorero, especialmente la del Superintendente de Seguros, parece conveniente transcribir del mismo lo que sigue;

“Entendemos que la demanda no aduce hechos, porque una re-solución de la Comisión Industrial no puede coartar, ni limitar, ni constituir en ministeriales las facultades discrecionales del Teso-rero. Veamos cuáles son esas facultades del Tesorero. De la Sec-ción 25 de la Ley No. 85, de 1928, aparece que la Comisión Industrial no tiene poder para ordenar al Tesorero a hacer absolutamente nada. Sus poderes se limitan a determinar una cuantía y a certifi-car una decisión.

“En cambio, el Tesorero de Puerto Rico tiene funciones fiscales que cumplir. Si este Efon. Tribunal examina la Ley No. 40 de 1929, observará que bajo el apartado ‘C’ del Art. 7, el Negociado de Compensaciones a Obrero's está bajo la dirección y' control del Tesorero de Puerto Rico y está facultado y obligado a fiscalizar todos los desembolsos que, de acuerdo con la ley, deban hacerse contra el Fondo de Depósito para Indemnizaeione's a Obreros.

“Entendemos también que debe considerarse el hecho de que una decisión de la Comisión Industrial no puede ponerse en vigor por el Tesorero de Puerto Rico, sin la acción previa del Superinten-dente de Seguros. De acuerdo con el Art. .24 de la Ley No. 85, de 1928, el Superintendente de Seguros e’stará obligado a ejecutar las decisiones de la Comisión en cuatro casos. De acuerdo con este artículo el que tiene la jurisdicción última (ultimate jurisdiction) es precisamente el Superintendente de Seguros. Que esto es’ así lo sostiene, en un estudio que de nuestra Ley de Indemnizaciones de 1928 hizo, el abogado Robertson Jones, del ‘Workmen Compensation Publicity Bureau,’ que es un organismo que 'se ha especializado en indemnizaciones a obreros y tiene estudiados todos los estatutos de indemnizaciones a Obreros de lo's Estados Unidos continentales y de sus territorios.

“Sostiene la contraria, en el párrafo cuarto de su petición de certiorari, que la Comisión'' Industrial tiene funciones cuasi judi-ciales y que si no se apela la resolución, de' aeuérdo con la Sec-ción 15 de la Ley, ante una corte de distrito, es contrario a todo derecho permitir que un tercero, el Superintendente de Seguros, anule o rescinda una resolución de la Comisión Industrial. La con-clusión a que llega la contraria es errónea, porque parte de una base falsa. Nosotros no hemos tratado de obtener la revisión de la resolución de la Comisión Industrial. Por eso no nos acogimos a lo que dispone la Sección 15 de la Ley No.'85. La razón salta a la vista: es sencillamente qué nosotros, o sea el "gobierno, no era 'asegurador en este caso. Partimo's de la hipótesis de que no exis-tía el status patronal, o sea que no existía la relación de obrero y patrono, dentro de lo que dispone la Sección' 2 de la Ley No. 85, de 1928. Y esto aparece de la propia demanda, según demostrare-mos luego. A'sí, pues, los hechos hubieran sido muy distintos si ha-biendo existido un accidente del trabajo, que es precisamente lo que no hubo en este caso, el Superintendente hubiera entendido que la cantidad concedida al obrero era excesiva; no porque fuese funda-mentalmente ilegal, sino porque la prueba, no justificase 'su conce-sión.

“Ya hemos demostrado, nos parece, que de acuerdo con el Art. 24, según fué interpretado por Robertson Jones, el Superintendente es el que tiene la última jurisdicción y que, de acuerdo con dicho artículo, en lo's cuatro casos en que procede la ejecución de la deci-sión, debe existir, como condición precedente, necesariamente-, la relación de patrono y obrero.

“Es verdad que el Art. 36 de la Ley No. 85, de 1928, obliga al Superintendente de Seguros a embargar bienes de cualquier patrono que dejare de cumplir la obligación de asegurar, a sus obreros, para cubrir el importe de cualquier indemnización que pudiere decretarse por la Comisión. Pero queda 'sobreentendido, y esto es una cues-tión fundamental, que el Superintendente de Seguros no está obli-gado a verificar ningún embargo cuando la Comisión Industrial se extralimita en sus facultades y sus actos ’son ultra vires.

“Independientemente del argumento fundamental en un proce-dimiento de mandamus de que la obligación de llevar a cabo el re-currido un acto debe ser ministerial, y como en este caso es discre-cional, no imputándose abuso de discreción, tenemos que aunque cu cuanto a estos extremos adujese hechos la petición, lo cierto es que no expresa hechos justificativos de la expedición de mandamus, porque según aparece de la petición original de la Corte de Distrito, el accidente ocurrió cuando el lesionado ‘se encontraba buscando el acta de inscripción de nacimiento de Rafael Cordero y al tomar el tomo que buscaba se vino sobre el libro, otro que estaba encima., y le cayó en un pie.’ Es fundamental que dentro de las funciones de alcaide de cáreel no puede estar nunca la de buscar libro’s del Registro Civil. Pero suponiendo que además de alcaide de cáreel fuese el peticionario encargado del Registro Civil, entonces el ac-cidente no es de tal naturaleza que sea compensable. La Ley No. 85, de 1928, en su Sección 2da., establece que las disposiciones generales de la ley serán aplicables a accidentes que provengan de cualquier otro acto o función inherente al trabajo o empleo de obrero y que ocurra en el curso de éstos y como consecuencia de los mismos. Dice, además que en cuanto a los obreros y empleados que presten sus servicios al Gobierno, en cualquiera de sus departamentos o de-pendencias, excepto como oficinistas o clerks, estarán comprendidos dentro de la ley. La función de buscar libros en el Registro de la Propiedad no es inherente al trabajo de alcaide. Si fuesen inhe-rentes las actividades del peticionario a buscar libros en el Registro Civil, entonces estaría actuando como oficinista o clerk y, por con-siguiente, un accidente que ocurra bajo esa circunstancia no da de-recho a una indemnización. Será un accidente, pero no es un acci-dente cubierto por la Ley No. 85 de 1928, tal cual fue enmendada por la No. 40, de 1929.”

Basta leer lo que antecede para concluir que si se acep-tara en su integridad el criterio expuesto, quedaría conver-tido el Superintendente de Seguros no en un funcionario fiscalizador sino en un árbitro absoluto de los becbos y la ley, por encima de la comisión y prescindiendo de los tribu-nales de justicia, y todo ello sin siquiera oír a la parte inte-resada. Esto es, que dictada una resolución por la comisión, en el ejercicio de sus facultades cuasi judiciales y firme por no baber sido apelada, el Superintendente por sí mismo, sin oír a la parte a cuyo favor se dictó la resolución, podría dejarla sin efecto, o prescindir de ella, o declararla nula e ineficaz porque a su juicio la comisión apreció mal los becbos y aplicó indebidamente la ley. Esas no son facultades fisca-lizadoras, sino judiciales. Y ni lá ley dice que eso pueda hacerse, ni puede concebirse que ése fuera el propósito de la Legislatura.

La sección 15 de la 'ley establece que cualquier parte interesada puede interponer recurso de revisión de cualquier decisión de la Comisión Industrial, para ante la corte de distrito del distrito en que ocurrió el accidente, y el párrafo final de la sección 24 dispone que

“Todos los recursos concedidos por esta Ley a los patronos po-drán ejercitarse a nombre de ellos por sus aseguradores, incluso por el Superintendente de Seguros cuando el patrono estuviere asegu-rado en el fondo del seguro del Estado.”

Eso es lo que debió bacer aquí el Superintendente, pedir dentro del término de diez días que fija la citada sección 15 a partir de la debida notificación, a la corte de distrito correspondiente, que revisara la resolución dictada a favor del obrero por la comisión, si es que entendía que los becbos no fueron bien apreciados y la ley fué aplicada erróneamente, y no convertirse él mismo, como se convirtió, en tribunal de justicia, y revisar la resolución anulándola o prescindiendo de ella como algo que no tenía valor alguno.

No actuó dentro de la ley y la resolución quedó firme y es obligatoria y final, según las propias palabras del estatuto, secciones 19 y 12, debiendo procederse a su ejecución tal como prescriben las secciones 24, 25 y 41.

. Á virtud de todo lo expuesto se concluye que la petición archivada en la corte de distrito presentaba un caso propio para la expedición de un auto de mandamus. Siendo ello así, deberíamos devolver el caso ordenando la expedición de un auto, perentorio. Sin embargo, atendidas las circunstancias concurrentes y a fin de que todo se dilucide y sirva este caso como norma para adoptar la regla a seguir en el futuro, se ordena la expedición de un auto condicional dando así una oportunidad al Tesorero de exponer cualquier razón justa que pueda tener en contrario, que no sea incompatible con la interpretación que hemos dado a la ley.

El Juez Asociado Señor Wolf no intervino.