Asociación De Maestros v. Departamento De Educación

2018 TSPR 150

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: August 9, 2018
• Docket: CT-2018-6
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros, su sindicato Asociación de Maestros de Puerto Rico-Local Sindical, por sí y en representación de sus miembros

Parte Recurrida Certiorari v. 2018 TSPR 150 Departamento de Educación; Hon. Julia Keleher, en su 200 DPR ____ carácter oficial como Secretaria del Departamento de Educación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Parte Peticionaria

Número del Caso: CT-2018-6

Fecha: 9 de agosto de 2018

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General

Lcda. Amir C. Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar

Abogados de la parte recurrida:

Lcdo. Rafael Nadal Arcelay Lcda. Melissa López Díaz Lcdo. Edgardo Pabón Rodríguez Lcdo. Salvador Antonetti Sutts

Materia: Sentencia del Tribunal con Opiniones de Conformidad y Opiniones Disidentes.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros, su sindicato Asociación de Maestros de Puerto Rico-Local Sindical, por sí y en representación de sus miembros

Parte Recurrida

v.

Departamento de Educación; CT-2018-0006 Hon. Julia Keleher, en su carácter oficial como Secretaria del Departamento de Educación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

SENTENCIA

(REGLA 50)

En San Juan, Puerto Rico, a 9 de agosto de 2018.

Examinado el recurso de certificación intrajurisdiccional, así como los escritos presentados por la parte recurrida y la parte interventora, revocamos la Sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia mediante la cual se decretó la inconstitucionalidad de los Artículos 13.05 (a) (4) (5) (6) (7) (8) (9) de la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico, Ley Núm. 85-2018, sobre el Programa de Escuelas Públicas Alianza y el Artículo 14.02 (c) del Programa de Libre Selección de Escuelas. Como consecuencia, se desestima la demanda de autos.

Notifíquese inmediatamente.

Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió una Opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo emitió una Opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión de conformidad a la cual se une la Jueza Asociada señora Pabón CT-2018-0006 2

Charneco y los Jueces Asociados señores Kolthoff Caraballo y Estrella Martínez. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió una Opinión de conformidad a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera García. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disintió con opinión escrita a la cual se unió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión disidente. El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón está inhibido.

Juan Ernesto Dávila Rivera Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros, su sindicato Asociación de Maestros de Puerto Rico- Local Sindical, por sí y en representación de sus miembros

Recurridos CT-2018-0006

Departamento de Educación; Hon. Julia Keleher, en su carácter oficial como Secretaria del Departamento de Educación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Peticionarios

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

Como la Asociación de Maestros no logró establecer su

legitimación activa para incoar la acción por sí o en

representación de sus miembros, estoy conforme con revocar

la determinación del Tribunal de Primera Instancia sin

entrar en los méritos. Sin embargo, entiendo que debimos

también revocar nuestra Opinión en Asoc. Maestros P.R. v.

Srio. Educación, 137 DPR 528 (1994). Esa Opinión, que el

foro primario utilizó para reconocer legitimación activa a

la Asociación en este pleito, adolece de varios defectos y CT-2018-0006 2

no es cónsona con la jurisprudencia de este Tribunal en

materia de legitimación activa.

I

La legitimación activa es uno de los requisitos del

principio de justiciabilidad que los tribunales tienen que

tomar en consideración antes de adjudicar una controversia

en los méritos. Véase Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera

Schatz, 180 DPR 920 (2011). Para demostrar su legitimación

activa, un demandante debe probar: (1) que ha sufrido un

daño claro y palpable; (2) que el daño es inmediato y

preciso, no abstracto ni hipotético; (3) que existe una

conexión entre la causa de acción ejercitada y el daño

alegado, y (4) que la causa de acción surge al amparo de la

Constitución o de alguna ley. Hernández Torres v. Hernández

Colón et al., 131 DPR 593, 599 (1992). Todo demandante

tiene que demostrar que posee, no solamente la capacidad

para demandar, sino además un interés legítimo en el caso.

Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 DPR 559,

564 (1989). Cuando una parte reclama ante un tribunal sin

cumplir con estos criterios, su reclamo no es justiciable y

procede la desestimación. Véanse Lozada Sánchez et al.

v. JCA, 184 DPR 898 (2012); Fund. Surfrider y otros v.

A.R.Pe., 178 DPR 563 (2010).

Estos criterios son más rigurosos cuando se pretende

reclamar los derechos de terceras personas. Hernández

Torres v. Gobernador, 129 DPR 824, 836 (1992). Esto

responde al precepto de que un litigante no puede impugnar

la constitucionalidad de una ley aduciendo que esta CT-2018-0006 3

infringe los derechos constitucionales de terceros que no

son parte en la acción. Íd.

Por ello, para que una agrupación pueda reclamar los

derechos de sus miembros, le exigimos demostrar: (1) que

los miembros de la agrupación tienen legitimación activa

para demandar a nombre propio; (2) que los intereses que se

pretenden proteger están relacionados con los objetivos de

la agrupación, y (3) que la reclamación y el remedio

solicitado no requieren la participación individual de los

miembros. Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center,

supra, págs. 565-566. En cambio, si la agrupación desea

demandar en defensa de sus intereses propios, debe

demostrar un daño claro, palpable, real, inmediato,

preciso, no abstracto o hipotético a su colectividad. Fund.

Surfrider y otros v. A.R.Pe., supra, págs. 572-573.

Nuestra Resolución en Alvarado Pacheco y otros v. ELA,

188 DPR 594, 619-620 (2013), provee un buen y breve

recuento de la norma:

[E]l concepto “acceso a la justicia” no significa que cualquiera puede plantear cualquier cosa en un tribunal, cuando le plazca. Tiene que haber un caso y controversia justiciable. Lozada Sánchez et al. v. JCA, 184 DPR 898 (2012) (Martínez Torres, J.); Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875 (2005) (Hernández Denton, J.); E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552, 584 (1958) (Serrano Geyls, J.). Por ello, el caso no puede ser académico ni prematuro. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 933 (2011) (Martínez Torres, J.); San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., 174 DPR 640, 652 (2008) (Hernández Denton, J.). Para que un litigante pueda instar una acción en el Tribunal General de Justicia de Puerto Rico es necesario que ostente legitimación activa. Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra; Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 DPR 563 (2010) (Martínez Torres, J.); Romero Barceló v. E.L.A., 169 DPR CT-2018-0006 4

460, 506 (2006) (Op. disidente de Rodríguez Rodríguez, J.); Acevedo Vilá v. Meléndez, supra; Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 DPR 593 (1992) (Hernández Denton, J.); Hernández Torres v. Gobernador, 129 DPR 824 (1992) (Hernández Denton, J.). Para determinar si una parte tiene legitimación activa, tiene que demostrar que “[ha sufrido] un daño claro y palpable; que éste es real, inmediato y preciso, y no abstracto e hipotético; que existe conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada; y que la causa de acción surge bajo el palio de la constitución o de una ley”. Mun. Fajardo v. Srio. Justicia et al., 187 DPR 245, 255 (2012)(Martínez Torres, J.). Véanse, además: Lozada Tirado et al. v. Testigos Jehová, 177 DPR 893, 924 (2010) (Hernández Denton, J.); Col. Peritos Elec. v. A.E.E., 150 DPR 327, 331 (2000) (Hernández Denton, J.); Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 DPR 528, 535 (1994)(Hernández Denton, J.).

Por ende, la liberalidad con la que, en ocasiones, se

han interpretado los requisitos sobre legitimación activa,

“no quiere decir que la puerta esté abierta de par en par

para la consideración de cualquier caso que desee incoar

cualquier ciudadano en alegada protección de una política

pública”. Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 DPR 716,

723-724 (1974). En Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe.,

supra, pág. 585, lo reiteramos:

Claro está, hemos reconocido que los requisitos de legitimación activa deben interpretarse de forma flexible y liberal, particularmente al atender reclamos dirigidos contra las agencias y funcionarios gubernamentales. García v. Junta de Planificación, 140 D.P.R. 649 (1996). Sin embargo, esto no implica que se haya abandonado “el requisito de que todo litigante tiene que demostrar que ha sufrido un daño concreto y palpable para que los tribunales consideren su reclamo en los méritos”. Romero Barceló v. E.L.A., 169 D.P.R. 460, 511 (2006), opinión disidente de la Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez. CT-2018-0006 5

Por eso, hemos dejado claro que no intervendremos en

casos donde los daños alegados se presentan en el abstracto

o mediante controversias hipotéticas. Véase Lozada Sánchez

et al. v. JCA, supra.

De las propias alegaciones de la demanda surge

claramente que la Asociación de Maestros carece de

legitimación activa. En la Solicitud de sentencia

declaratoria que dio inicio a este pleito, alegó que su

reclamación pretende proteger intereses de la Asociación y

de sus miembros que “se ven seriamente vulnerados con las

acciones y omisiones de los demandados”. Solicitud de sentencia

declaratoria, 2 de abril de 2018, pág. 2. Fundamentó sus reclamos en la

cláusula constitucional que prohíbe la utilización de

fondos públicos para el sostenimiento de escuelas privadas.

Art. II, Sec. 5, Const. ELA, LPRA, Tomo I. Sin embargo, no

especificó cuál es el daño que supuestamente estarían

expuestos a sufrir la Asociación y sus miembros.

Además, alegó que la ley impugnada afecta “derechos

constitucionales, aplicados al ámbito laboral”. Solicitud

de sentencia declaratoria, 2 de abril de 2018, pág. 2.

Aunque la Asociación expuso correctamente que tiene, como

grupo sindical, la facultad para representar a los miembros

de la Unidad Apropiada Magisterial ante el Departamento de

Educación, sus alegaciones no le confieren legitimación

activa, pues no especifican cómo se afectarían los términos

y condiciones de empleo de los maestros. Ninguna de las

alegaciones de la Asociación argumenta un daño claro y CT-2018-0006 6

palpable, no abstracto o hipotético, ni la conexión entre

el supuesto daño y la acción ejercitada.

Cuando el Gobierno solicitó la desestimación por falta

de legitimación activa, entre otras, la Asociación ripostó.

Alegó que la creación de los Programas de Escuelas Públicas

Alianza y de Libre selección de escuelas les ocasionarían

daños a la Asociación y a sus miembros porque parte del

presupuesto asignado al Departamento de Educación sería

ahora compartido con las Escuelas Públicas Alianza, lo que

reduciría los fondos para las escuelas donde trabajan los

maestros. Igualmente, adujo que, como organización

sindical, se vería afectada al no poder negociar los

términos y condiciones de empleo del personal docente que

trabajaría en esas nuevas instituciones, pues no serían

empleados del Departamento de Educación.

Coincido con el Procurador General en que, bajo esas

teorías, tendría que reconocérsele legitimación activa a

todo empleado gubernamental que trabaja en agencias de

gobierno para impugnar las leyes o reglamentos que permitan

a entidades sin fines de lucro o privadas contratadas para

la prestación de servicios al público, por el mero hecho de

que esos empleados no son públicos. Urgente petición de

auto de certificación intrajurisdiccional, 11 de julio de

2018, pág. 20. Además, el daño alegado es hipotético y

especulativo, pues de la misma ley surge que la

transferencia de personal docente del Departamento de

Educación a las Escuelas Públicas Alianza será voluntaria.

Por lo tanto, de un análisis de la ley de su faz, no puede CT-2018-0006 7

concluirse que los maestros se exponen a un daño claro y

palpable. Si la ley pudiera provocar tales daños en su

aplicación, eso es otro caso que no está ante nuestra

consideración. En esta ocasión solo se impugnó la

inconstitucionalidad de la ley de su faz, y para ello, la

Asociación no ha logrado establecer su legitimación activa

por sí ni en representación de sus miembros.

II

La Opinión de conformidad del Juez Asociado señor

Rivera García argumentó que la Asociación tenía

legitimación activa porque los maestros, como

contribuyentes, pueden hacer reclamos de violación a la

cláusula de sostenimiento y por ello, la Asociación puede

representarlos en esta calidad. Respetuosamente, discrepo

de ese argumento.

En Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968), el Tribunal

Supremo federal resolvió que la Constitución de los Estados

Unidos no prohíbe de manera absoluta que los contribuyentes

federales impugnen programas federales con gastos o

recolectas alegadamente inconstitucionales. Lo crucial para

efectos de legitimación activa es si la parte tiene “un

interés personal en el resultado de la controversia” y si

esta gira en torno a “las relaciones legales entre las

partes con intereses legales adversos”. Íd., pág. 101

(citas omitidas y traducción nuestra).1 Por eso, ser

contribuyente no otorga legitimación activa 1 “a personal stake in the outcome of the controversy […] the legal relations of parties having adverse legal interests”. CT-2018-0006 8

automáticamente. Es decir, “un contribuyente puede o no

tener el interés personal requerido en el resultado de la

controversia, dependiendo de las circunstancias del caso

particular”. Íd. (traducción nuestra).2

El análisis de Flast v. Cohen, supra, para determinar

si una parte cumple los requisitos mencionados, tiene dos

etapas: “Primero, el contribuyente debe establecer un

vínculo lógico entre ese estatus y el tipo de legislación

cuestionada. [...] Segundo, el contribuyente debe

establecer un nexo entre ese estatus y la naturaleza

precisa de la infracción constitucional alegada” Íd., pág.

102 (traducción nuestra).3 El Tribunal Supremo federal

entendió que los demandantes en ese caso cumplieron con los

requisitos porque “su cuestionamiento constitucional se

hizo contra un ejercicio por el Congreso de su poder bajo

el art. I, § 8, [...] y el programa cuestionado implica un

gasto sustancial de fondos de impuestos federales”. Íd.,

pág. 103 (traducción nuestra).4 En aquel momento, en 1965,

el desembolso de dinero federal ascendía a casi mil

millones de dólares. Íd., pág. 103 esc. 23. “Además, los

apelantes han alegado que los gastos impugnados violan las

cláusulas de establecimiento y libre ejercicio de la

2 “[a] taxpayer may or may not have the requisite personal stake in the outcome, depending upon the circumstances of the particular case”.

3 “First, the taxpayer must establish a logical link between that status and the type of legislative enactment attacked. […] Secondly, the taxpayer must establish a nexus between that status and the precise nature of the constitutional infringement alleged”.

4 “[t]heir constitutional challenge is made to an exercise by Congress of its power under Art. I, § 8, […] and the challenged program involves a substantial expenditure of federal tax funds”. CT-2018-0006 9

Primera Enmienda”. Íd. (traducción nuestra).5 Según analizó

el Tribunal, uno de los miedos específicos de los

redactores de la cláusula de establecimiento fue que el

Congreso usara su poder de impuestos y gastos para

favorecer una religión sobre otra o para sostener a las

religiones en general.

Aunque la Opinión dice expresamente que la norma

pudiera ser extensible a otras disposiciones de la

constitución, se ha interpretado limitadamente. Véase

Arizona Christian School Tuition Organization v. Winn, 563

US 125 (2011). El Juez Fortas, en su opinión concurrente en

Flast v. Cohen, supra, había precisamente abogado por una

interpretación limitada a la cláusula de establecimiento.

“Hay suficiente en la historia constitucional de la

cláusula de establecimiento para apoyar la tesis de que

esta cláusula incluye una prohibición específica sobre el

uso del poder de imponer impuestos para apoyar un

establecimiento de religión. No hay ninguna razón para

sugerir […] que pueda haber otros tipos de gastos en el

Congreso que puedan ser cuestionados por un litigante

únicamente sobre la base de su estatus de contribuyente”.

Íd., pág. 115 (traducción nuestra).6

5 “[i]n addition, appellants have alleged that the challenged expenditures violate the Establishment and Free Exercise Clauses of the First Amendment”.

6 “[T]here is enough in the constitutional history of the Establishment Clause to support the thesis that this Clause includes a specific prohibition upon the use of the power to tax to support an establishment of religion. There is no reason to suggest […] that there may be other types of congressional expenditures which may be attacked by a litigant solely on the basis of his status as a taxpayer”. CT-2018-0006 10

En 1994, “[e]ncontramos persuasivo el argumento del

Tribunal Supremo federal y del Juez Fortas en Flast v.

Cohen”. Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, supra, pág.

539. Así, adoptamos esa norma para casos en que se alegue

una violación a la Sección 3 del Artículo II de nuestra

Constitución, relativa a la separación entre Iglesia y

Estado. Decidimos también extenderla a reclamos bajo la

Sección 5 del Artículo II de nuestra Constitución, que

prohíbe el sostenimiento de escuelas privadas por parte del

Estado. Explicamos que uno de los propósitos de esta

disposición constitucional fue evitar que se utilizaran

fondos públicos para sostener escuelas privadas operadas

por distintas dependencias religiosas y, de este modo,

salvaguardar la separación entre Iglesia y Estado. Asoc.

Maestros P.R. v. Srio. Educación, supra, págs. 539-540.

Nuestras expresiones a lo largo de gran parte de

aquella Opinión parecían indicar que estábamos adoptando

una versión restrictiva de la norma de Flast v. Cohen,

supra, limitada a proteger la separación entre Iglesia y

Estado. “El reclamo de la Asociación está fundamentado en

la cláusula de establecimiento de la Primera Enmienda de la

Constitución federal, así como en las cláusulas de

separación y sostenimiento de nuestra Constitución. Como ya

discutimos, los principios constitucionales de separación

entre Iglesia y Estado permiten que, por excepción,

cualquier contribuyente tenga legitimación activa para

plantear una violación a una de las anteriores CT-2018-0006 11

disposiciones”. Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación,

supra, pág. 543.

Sin embargo, sin mayor fundamento, mencionamos luego

que la cláusula de sostenimiento “también inclu[ye] en su

ámbito a las instituciones privadas no religiosas” y que

“[s]u objetivo va más allá de la separación de Iglesia y

Estado, pretendiendo proteger y fortalecer al máximo

nuestro sistema de instrucción pública frente a toda

institución educativa privada”. Asoc. Maestros P.R. v.

Srio. Educación, supra, pág. 547. Este defecto de esa

Opinión es insubsanable. La excepción de contribuyente para

reclamos bajo la cláusula de sostenimiento no podía

independizarse del tema de la separación de Iglesia y

Estado, pues fue precisamente la separación de Iglesia y

Estado la que dio pie a extender la norma de Flast v.

Cohen, supra, a la cláusula de sostenimiento.

El Juez Asociado señor Negrón García así lo cuestionó

en su Opinión disidente: “Carece de toda lógica decisoria

que la mayoría confiera legitimación a la Asociación bajo

una rígida doctrina de contribuyentes —casi en desuso— que

se apuntala exclusivamente en la Cláusula de

Establecimiento, y luego secularizar completamente el

análisis en los méritos, desligándose por completo de la

Cláusula de Establecimiento, no obstante el ‘vínculo

estrecho’ que dicha cláusula guardaba en materia de

legitimación”. Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación,

supra, pág. 588 (Op. disidente de Negrón García, J.). “De

la nada, de repente, aparece fantasmalmente la Cláusula de CT-2018-0006 12

Sostenimiento con un ‘contenido independiente y adicional

al de la cláusula de establecimiento de la Primera Enmienda

de la Constitución federal’”. Íd., pág. 587.

Por otro lado, la Ley de pleitos contra el Estado, Ley

Núm. 2 de 25 de febrero de 1946 (32 LPRA sec. 3075), priva

de jurisdicción a los tribunales de Puerto Rico para

atender acciones en que se impugne la validez o

constitucionalidad de cualquier ley o la actuación de un

funcionario público autorizada por ley cuando el demandante

no alegue otro interés en la acción o procedimiento. En

Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, supra, dijimos que

esa disposición no era impedimento para que adoptáramos la

norma de Flast v. Cohen, supra. El Juez Asociado señor

Negrón García también criticó este proceder, pues “se sirve

de una doctrina de contornos restrictivos y capa caída para

crear una excepción a una ley cuyo texto claro e inequívoco

prohíbe los pleitos de contribuyentes, sin

excepciones, y cuya constitucionalidad no ha sido atacada”.

Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, supra, pág. 586

(Op. disidente de Negrón García, J.).

III

Por otra parte, constantemente enfatizamos el valor del precedente en nuestro ordenamiento. No obstante, nuestras decisiones no son un dogma escrito en piedra. Por eso, “cuando el razonamiento de una decisión ya no resiste un análisis cuidadoso, no estamos obligados a seguirla”. Fraguada Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo, supra, pág. 391. “[E]l propósito inspirador de la doctrina de stare decisis es lograr estabilidad y certidumbre en la ley, mas nunca perpetuar errores”. Am. Railroad Co. v. Comisión Industrial, 61 DPR 314, 326 (1943). Ahora bien, CT-2018-0006 13

solo procederá dejar a un lado precedentes “(1) si la decisión anterior era claramente errónea; (2) si sus efectos sobre el resto del ordenamiento son adversos, y (3) si la cantidad de personas que confiaron en ésta es limitada”. Pueblo v. Camacho Delgado, 175 DPR 1, 20 esc. 4 (2008). Véase, además, González v. Merck, 166 DPR 659, 688 (2006). Rivera Ruiz et al. v. Mun. De Ponce et al., 196 DPR 410, 429 (2016).

Reconocerle vigencia a la Opinión de Asoc. Maestros

P.R. v. Srio. Educación, supra, y leerla como si le otorga

a la Asociación de Maestros una llave maestra de acceso a

los tribunales para protestar ciertas políticas públicas

que no son de su agrado, “tiene el efecto de perpetuar una

lectura errónea del Derecho”. Rivera Ruiz et al. v. Mun. De

Ponce et al., supra, pág. 430 (Expresión de conformidad de

Rodríguez Rodríguez, J.). Además, va en contra de los

principios mismos de autolimitación judicial y separación

de poderes. “El principio de justiciabilidad es tal vez la

limitación más importante al ejercicio del Poder Judicial”.

Romero Barceló v. ELA, 169 DPR 460, 508-509 (Op. disidente

de Rodríguez Rodríguez, J.).

Debemos mirar las consecuencias de reconocerle a la

Asociación legitimación activa para este pleito, como hacen

los demás miembros de esta Curia. Estamos abriendo una

puerta peligrosa que parecía cerrada. Es peligrosa y

corrosiva porque pretende maniatar la ejecución de la

política pública con tan solo presentar reclamos

generalizados en los tribunales. Aunque sean improcedentes

en los méritos, declarar justiciables esos casos entorpece

la agilidad que el pueblo reclama en la ejecución de la CT-2018-0006 14

política pública. Después de todo, ningún caso se resuelve

en un día. El mejor ejemplo es este recurso. La

incertidumbre en espera de nuestra decisión ha durado hasta

el inicio del año escolar, aun con la celeridad con la que

atendimos este asunto.

Más aun, nuestra decisión levanta cuestionamientos

serios sobre el rol de los tribunales en nuestra sociedad.

Cumplimos con nuestro deber y gozamos de la confianza

pública cuando protegemos a los individuos frente a las

violaciones de los derechos que la Constitución y las leyes

les garantizan. Pero si permitimos pleitos que no son

justiciables para expresarnos sobre el tema de moda, ¿somos

obstáculos procesales en la implantación de medidas que

buscan ayudar a esos mismos individuos y no infringen la

Constitución?

También cumplimos nuestro rol constitucional y gozamos

de la confianza pública cuando, en ausencia de una

violación de esos derechos, respetamos la separación de

poderes y permitimos que los funcionarios que el pueblo

eligió ejerzan las facultades que la Constitución les da

para diseñar la política pública. No olvidemos que el

pueblo podrá avalar o rechazar eventualmente esa política

pública con su voto a favor o en contra de los incumbentes.

En cambio, nuestras decisiones no están sujetas a la

voluntad de los electores. Si ahora descartamos las

limitaciones a nuestra facultad revisora y en cambio

declaramos justiciables reclamos como el de hoy, ¿tendremos

un gobierno por injunction? ¿Estará el pueblo a la merced CT-2018-0006 15

de que una mayoría en este Tribunal esté de acuerdo con la

medida impugnada? En otras palabras: ¿Respetaremos la

separación de poderes constitucionales o nos convertiremos

en un estorbo público?

Vale recordar nuestras palabras en Hernández Torres v.

Gobernador, supra, págs. 848-849:

[N]o podemos ceder a la tentación de obviar los principios de legitimación activa expuestos anteriormente para adjudicar los méritos de este recurso […]. Por razón de “interés público” no podemos olvidar que a través de la historia de la revisión judicial en Estados Unidos y Puerto Rico, los tribunales han “establecido valiosísimos criterios de autolimitación (judicial) para guiar su conducta en situaciones que requieren el ejercicio de su ‘grave y delicada función’ de juzgar la validez constitucional de las medidas legislativas .... Factores determinantes de estas normas son la falibilidad del juicio humano, la condición negativa del poder judicial que no posee la autoridad directa que adviene a las otras dos ramas por ser electas por el pueblo, y la convicción de que la corte perdería su influencia y prestigio y finalmente su autoridad, si, a diario, y fuera de los estrictos límites de un genuino procedimiento judicial, estuviese pasando juicio sobre la validez constitucional de las actuaciones legislativas y ejecutivas”. (Énfasis suplido y escolio omitido.) E.L.A. v. Aguayo, supra, págs. 595–597. Si descartásemos este principio histórico de prudencia judicial, socavaríamos la doctrina constitucional de separación de poderes, faltaríamos el respeto a la soberanía del pueblo y asumiríamos la función que Platón asignó a los filósofos reyes en su monumental obra La República. Aceptar esta función violaría los principios rectores de nuestro ordenamiento democrático que juramos defender al asumir nuestros cargos.

Me preocupa que el resto de esta Curia haya demostrado

“voluntad —rayana en descoordinada proeza quijotesca— de

abrir las puertas judiciales” para discutir los méritos de CT-2018-0006 16

un caso no justiciable. Asoc. Maestros P.R. v. Srio.

Educación, supra, pág. 588 (Op. disidente de Negrón García,

J.). Dependiendo del color del cristal con que se miren los

programas en controversia, unos intervienen para proclamar

su constitucionalidad y otros para declarar lo contrario.

En este proceder, hemos desperdiciado una oportunidad de

dar coherencia a nuestra doctrina de legitimación activa.

La consecuencia de este proceder errático se verá pronto:

La presentación reiterada de casos en los tribunales con la

pretensión de que la política pública se revise y controle

por orden judicial.

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros, su sindicato Asociación de Maestros de Puerto Rico- Local Sindical, por sí y en representación de sus miembros

Parte Recurrida CT-2018-0006 Certificación v. Intrajurisdiccional

Departamento de Educación; Hon. Julia Keleher, en su carácter oficial como Secretaria del Departamento de Educación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA a la cual se unen la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señores Kolthoff Caraballo y Estrella Martínez

Este caso nos brindaba la trascendental tarea de

examinar ciertas disposiciones de la Ley Núm. 85-2018,

conocida como la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico.

En particular, nos correspondería determinar si el Art.

13.05, relacionado al Programa de Escuelas Públicas

Alianza, y el Art. 14.02 sobre la Libre Selección de

Escuelas Públicas, infringen la cláusula de sostenimiento

de la Constitución de Puerto Rico. En otros términos,

debíamos auscultar si son constitucionales en cuanto

permiten el establecimiento de escuelas que serán operadas CT-2018-0006 2

y administradas por una entidad certificada autorizada por

el Secretario y, por otro lado, las que permiten la

otorgación de certificados a padres de estudiantes para que

estos seleccionen la escuela que prefieran que sus hijos

asistan.

Al emprender esta difícil tarea, resulta

imprescindible reafirmar nuestra obligación de esforzarnos

por lograr una interpretación que sea compatible con el

mantenimiento de la constitucionalidad de una ley, en

virtud de la deferencia que siempre hemos expresado merecen

las otras ramas de gobierno. Así las cosas, luego de

revisar la normativa establecida en Asoc. Maestros P.R. v.

Srio. Educación, 137 DPR 528 (1994), en cuanto a la

interpretación que allí hicimos sobre la cláusula de

sostenimiento en el contexto de otro modelo de legislación,

por los fundamentos que expondremos a continuación, estoy

conforme con revocar la Sentencia del Tribunal de Primera

Instancia y desestimar la demanda de autos.7

Alarma sobremanera que varios compañeros de este Tribunal 7

tergiversen el razonamiento que se hace en esta Opinión de conformidad e induzcan a error a la ciudadanía en cuanto a lo que aquí expresamos. Entre otras cosas, confunden y desvirtúan el razonamiento que hacemos al adjudicar las controversias ante nuestra consideración en cuanto a los Programas de Escuelas Públicas Alianza y de Libre Selección de Escuelas. Además, nos imputan que para arribar a esta conclusión enmendamos nuestra Constitución y reemplazamos la palabra “sostenimiento” por “sustitución” cuando, como veremos, fueron estos conceptos los que la Convención Constituyente estableció que regirían la Cláusula de Sostenimiento. Asimismo, como de costumbre, recurren a incesantes ataques, insultos, burlas y ofensas infundadas para sostener lo que a todas luces carece de fundamentos jurídicos. La historia se encargará de juzgar a aquellos que, para adelantar sus causas, se prestan a interpretar el estado de derecho a su conveniencia. CT-2018-0006 3

El 3 de abril de 2018, la Asociación de Maestros de

Puerto Rico y su sindicato (Asociación) presentó una

Solicitud de sentencia declaratoria ante el Tribunal de

Primera Instancia.8 Alegó que los programas de las

Escuelas Públicas Alianza y de Libre Selección de Escuelas

establecidos en la Ley Núm. 85-2018 conocida como la Ley

de Reforma Educativa de Puerto Rico (en adelante Ley Núm.

85), eran inconstitucionales. Arguyó que en la medida en

que el Estado destine fondos y propiedad pública para

sostener, sufragar y sustentar entidades educativas

privadas o religiosas, infringe la Sección 5 del Artículo

II de la Constitución de Puerto Rico que prohíbe la

utilización de fondos públicos para el sostenimiento de

escuelas que no sean las del Estado.9

De otra parte, el 31 de mayo de 2018 un grupo de

madres10 (parte interventora) presentó una Solicitud de

8Apéndice de la petición de certificación intrajurisdiccional, Anejo II, págs. 57-69. 9 Íd. pág. 60. 10 La Sra. Jennifer González Muñoz es madre de dos niños, de dos

y seis años. Aunque ella y su esposo trabajan tienen escasos recursos económicos para el sostenimiento de su familia. El hijo mayor de ambos tiene problemas del habla y por ello ha sido víctima de bullying en la escuela a la que asiste. A ambos le preocupa el entorno de violencia que existe en la escuela, pues sostienen que los estudiantes le faltan el respeto a los maestros sin que ello acarree ninguna consecuencia. Además, aducen que, a menudo, se cancelan las clases sin previo aviso; afectando el progreso académico de sus hijos. Por su parte, la Sra. Danitza González Carrión es madre de tres niños que asisten a la escuela del barrio donde residen. Expresó que tiene una niña de siete años y tiene un promedio académico de cuatro puntos. Señaló que la niña ha demostrado tener una pasión para aprender el inglés. Sin embargo, la escuela le brinda poco o nada de instrucción en ese idioma. Finalmente, la Sra. Jessica Ñeco tiene una hija de catorce años que es dotada y en la escuela a la que asiste a pesar de ser una de las escuelas públicas más prestigiosas, no está satisfaciendo las necesidades de su hija. Señaló que comparte ciertas frustraciones con su hija, ya que al ser una estudiante tan sobresaliente con frecuencia se aburre en las clases. Entiende que se beneficiaría del programa si pudiera estudiar en una escuela que tenga un currículo más abarcador y en un entorno estudiantil más competitivo. CT-2018-0006 4

intervención. Adujeron que sus hijos estudian en escuelas

públicas y tienen un interés individual, personal y

tangible de beneficiarse de los programas. Afirmaron que si

la Ley Núm. 85 se declara inconstitucional sus hijos se

verían privados de los beneficios que esta concede. Por

ello, solicitaron comparecer como parte interventora.

Luego de múltiples trámites procesales y la

celebración de una vista argumentativa, celebrada el 13 de

junio de 2018, el Tribunal de Primera Instancia emitió una

Sentencia en la que resolvió que la Asociación tenía

legitimación activa ya que, como representante exclusivo de

los maestros del sistema de educación pública, persigue

defender el sistema de enseñanza pública y vindicar los

derechos y objetivos de la organización. Consignó que la

implementación de los referidos programas afectará a los

miembros al diluirse el dinero que será asignado a las

escuelas públicas y a los maestros para lograr sus deberes.

Determinó que se podrían alterar los términos y condiciones

laborales de los maestros del sistema público si son

transferidos a una Escuela Pública Alianza. Entendió que la

Asociación poseía legitimación activa conforme a lo

resuelto en Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, supra,

el cual permitió que un contribuyente cuestione leyes o

acciones estatales ante la violación de las cláusulas de

establecimiento y de sostenimiento de la Constitución de

Puerto Rico. En cuanto a la solicitud de intervención, la

declaró ha lugar al concluir que las madres demostraron

tener un interés legítimo. CT-2018-0006 5

Finalmente, determinó que las Escuelas Públicas

Alianza son un modelo de escuelas privadas financiadas por

el Estado cuya operación es contraria a la cláusula de

sostenimiento de nuestra Constitución. En consecuencia,

decretó la inconstitucionalidad parcial11 del Art. 13.05 (a)

(5-9) de la Ley Núm. 85, que autoriza el establecimiento de

las Escuelas Públicas Alianza como parte de nuestro sistema

de educación pública, y el Art. 13.05 (a) (4), el cual

establece el concepto de Escuelas Públicas Alianza en

instituciones que no son del Estado. También, decretó la

inconstitucionalidad del Art. 14.02 (c) que creó el

Programa de Libre Selección de Escuelas al razonar que

dicha disposición infringe la cláusula de sostenimiento.

Inconforme, el 11 de julio de 2018 el Estado

compareció ante el Tribunal de Apelaciones mediante un

Escrito de Apelación.12 Señaló la comisión de los errores

siguientes:

(1) Erró el Tribunal de Primera Instancia al reconocerle legitimación activa a la asociación demandante para instar la acción de epígrafe.

(2) Erró el Tribunal de Primera Instancia al concluir que las disposiciones de la Ley 85-2018 que establecen el Programa de Escuelas Públicas Alianza infringen la cláusula de Sostenimiento contenida en el Art. II, Sec. 5 de la Constitución de Puerto Rico.

(3) Erró el Tribunal de Primera Instancia al concluir que las disposiciones de la Ley 85-2018

11 Parcial en la medida en que “la prohibición no se extiende a

aquellas Escuelas Alianza manejadas por municipios, consorcios municipales o la universidad pública, ya que estas entidades son extensiones del Estado que están bajo su supervisión, sobretodo bajo su control”. Véase Sentencia Declaratoria, pág. 35. 12 Apéndice de la petición de certificación intrajurisdiccional, Anejo I, págs. 1-282. CT-2018-0006 6

que establecen el Programa Libre Selección de Escuelas infringen la cláusula de Sostenimiento contenida en el Art. II, Sec. 5 de la Constitución de Puerto Rico.

El mismo día presentó ante esta Curia una Urgente

petición de auto de certificación intrajurisdiccional y una

Urgente moción en auxilio de jurisdicción. En esta última

planteó que el asunto es uno del más alto interés público

puesto que “el efecto de lo decidido por el foro de

instancia trastoca el mandato legislativo dirigido a la

implantación integral de la Ley de Reforma Educativa, uno

de los estatutos más trascendentales en nuestra historia

reciente”.13 Además, sostuvo que la “errónea decisión del

Tribunal de Primera Instancia coloca a nuestro sistema

educativo y a los estudiantes, [los] padres y [los]

maestros que lo componen, en un estado de total

incertidumbre de cara al inminente comienzo del próximo año

escolar, lo cual ocurrirá en menos de un (1) mes”.14 A tales

efectos, adujo que ha llevado a cabo un sinnúmero de

trámites encaminados a poner en vigor el programa y que de

no adjudicarse la disputa no se podría efectuar la

encomienda legislativa. Además, arguyó que continuaría el

estado de incertidumbre jurídica que provoca el dictamen

del Tribunal de Primera Instancia y la preparación para el

comienzo del próximo año escolar. Por ello, solicitó que

adelantemos el trámite judicial por la importancia y pronta

atención que requiere este conflicto.

13 Urgente Moción en auxilio de jurisdicción, pág. 3. 14 Íd. CT-2018-0006 7

Sobre los méritos de la controversia, en síntesis, el

Estado sostuvo que el Programa de Escuelas Públicas Alianza

es un concepto de escuelas públicas, creado por

autorización legislativa y que operan con cierto grado de

autonomía administrativa, curricular y operacional.

Entendió que en el foro federal se validó su

constitucionalidad siempre que la enseñanza que se imparta

sea gratuita, no sectaria ni discriminatoria. En cuanto al

Programa de Libre Selección de Escuelas, aseveró que es una

ayuda económica concedida a las familias y no a las

instituciones educativas privadas. En ese sentido, señaló

que la ley es neutral y que no concede privilegios

particulares a las escuelas privadas sobre las públicas.

Finalmente, argumentó que la Asociación carece de

legitimación activa para incoar la acción ya que no logró

establecer en qué manera la creación de los programas en

controversia le ocasionan un daño real, palpable, y preciso

tanto en su carácter individual como a sus miembros. Esbozó

que esta tampoco logró establecer la conexión entre el

alegado daño y las disposiciones de la Ley Núm. 85.

El 13 de julio de 2018 emitimos una Resolución en la

cual expedimos el recurso de certificación

intrajurisdiccional, paralizamos los efectos del dictamen

emitido por el Tribunal de Primera Instancia y concedimos a

las partes un término de cinco días para que se expresaran

en cuanto a los señalamientos de error que presentó el

Estado. CT-2018-0006 8

La parte interventora compareció y, en esencia,

argumentó que debemos reevaluar y revocar nuestra decisión

en Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, supra,

principalmente, porque los cambios significativos en el

ámbito legal la convirtieron en una obsoleta. En esencia,

sostuvo que sus hijos se han visto afectados por la crisis

actual del sistema educativo de Puerto Rico. Por ello,

consideró que los programas en, todos sus extremos, están

diseñados para brindarles, a ellos como padres, la

oportunidad de escoger la escuela adecuada para sus hijos

y, a estos últimos, tener acceso a una educación de

calidad. Aseveró que, de no validarse, limitaríamos a todas

las familias de escasos recursos la oportunidad de atender

sus necesidades académicas individuales.

Por su parte, la Asociación, amparándose en lo

resuelto por este Tribunal en Asoc. Maestros P.R. v. Srio.

Educación, supra, alegó que tiene legitimación activa para

impugnar bajo la cláusula de sostenimiento ya que este

Tribunal hizo extensiva la excepción establecida en Flast

v. Cohen, 392 US 83 (1968), sobre acciones de

contribuyentes al amparo de la cláusula de establecimiento.

En aquella ocasión, reconocimos que por estar relacionadas

la una con la otra, la excepción establecida en ese caso

aplica a impugnaciones de contribuyentes al amparo de la

cláusula de establecimiento y a la de sostenimiento.

Señaló que como entidad se dedica a “promover y

defender los derechos laborales de todos sus miembros,

promover condiciones óptimas para ofrecer educación pública CT-2018-0006 9

gratuita y a fomentar el desarrollo intelectual y

profesional sindical de los trabajadores de la educación”.15

Razonó, además, que como organización tiene una larga y

probada trayectoria en reclamar la reivindicación de

derechos de la organización y en proteger los intereses

relacionados al quehacer educativo, la educación pública y

los derechos de los maestros. Planteó, que el uso de fondos

públicos del presupuesto del Departamento de Educación para

la administración de entidades privadas y para la

otorgación de certificados que tienen el fin de sufragar la

educación en instituciones privadas, afectan al magisterio

y a la educación pública ya que al quitarles una porción

del presupuesto destinado al Departamento incidirá en el

mejoramiento y en la operación de las escuelas del sistema

de educación pública. También, consignó que se podrían

alterar los términos y condiciones laborales de los

maestros que se transfieran a una Escuela Pública Alianza.

En cuanto a los méritos de la controversia, aclaró que

sus planteamientos se fundamentan únicamente en la cláusula

de sostenimiento y no en la de establecimiento. Señaló que

se infringe la cláusula de sostenimiento puesto que

mediante las Escuelas Públicas Alianza se transfiere dinero

público a una entidad privada para promover la educación

pública. Sostuvo que estas escuelas estarán administradas

por entidades privadas y serán estos entes quienes estarán

a cargo de tomar las decisiones operacionales y

15 Alegato de la parte recurrida, pág. 5. CT-2018-0006 10

administrativas. Igualmente, argumentó que, si alguna de

estas entidades “tiene base religiosa, será incluida la

educación religiosa en la misma, siendo entonces sufragada

por fondos públicos”.16 Arguyó que en el caso de que operen

en facilidades que sean del Estado y no paguen una renta

por el uso, ello constituiría un traspaso de propiedad

pública a manos de entes privados. Planteó, además, que el

Estado se limitaría a “supervisa[r] ciertos aspectos de las

escuelas privadas pero su operación, administración,

organización, finanzas, empleomanía y filosofía son

privadas”.17

Sobre el Programa de Libre Selección de Escuelas,

cuestionó únicamente la constitucionalidad de aquellos que,

mediante certificados, autorizan el pago de educación

privada con fondos públicos y no el resto de las

modalidades. A esos efectos, adujo que se infringe la

Constitución de Puerto Rico ya que el fin último del

programa es sufragar los costos y sostener la educación

privada. Añadió que ello constituye un traspaso de dinero

público a terceros privados. Ante esta situación, esbozó

que el Estado pretende viabilizar un sistema becario para

sustituir el sistema de enseñanza pública para ponerlo en

control de entes privados. Por ello, concluyó que ambos

programas son inconstitucionales de su faz, pues la

cláusula de sostenimiento busca que los servicios de

16 Alegato de la parte recurrida, pág. 11. 17 Íd., pág. 12. CT-2018-0006 11

educación pública estén únicamente en control del Estado y

ninguno de los dos programas tienen esa finalidad.

Examinados los argumentos de ambas partes, procedemos

a resolver.

A. La legitimación activa

Sabido es que “los tribunales existen únicamente para

resolver controversias genuinas surgidas entre partes

opuestas que tienen un interés real de obtener un remedio

que haya de afectar sus relaciones jurídicas”.18 Por ello,

se requiere “la presencia de una controversia genuina y

viva, en la cual estén presentes intereses opuestos, y que

al ser resuelta afecte las reclamaciones jurídicas de los

litigantes”.19 Esto garantiza que el promovente de una

acción tenga un interés en el pleito “de tal índole que,

con toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de

acción vigorosamente y habrá de traer a la atención del

tribunal las cuestiones en controversia”.20

Desde que adoptamos jurisprudencialmente el requisito

de “caso o controversia” el ejercicio de la función

judicial está supeditado a la existencia de una

18E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552, 558–559 (1958). Véase, además, Fund. Surfrider y otros v. A.R.P.E., 178 DPR 563, 572 (2010); Asoc. Alcaldes v. Contralor, 176 DPR 150, 157 (2009); Hernández Torres v. Gobernador, 129 DPR 824 (1992). 19 E.L.A. v. Aguayo, supra, pág. 584. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 427 (1994), al citar 20

a Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 413 (1982). CT-2018-0006 12

controversia justiciable.21 Esta doctrina de justiciabilidad

consiste, a su vez, en un conjunto de doctrinas que nos

guiarán en nuestra función de determinar si es preciso

atender la validez estatutaria o constitucional de un

asunto particular. Es decir, si existen “fuerzas

subyacentes que motivan en realidad la abstención o

intervención judicial en una situación dada”.22 Entre esos

principios está la legitimación activa (standing) de

quienes acuden a los tribunales a vindicar sus derechos.23

En consecuencia, para determinar si una parte tiene

legitimación activa es indispensable que el promovente de

una causa de acción, en ausencia de un estatuto que la

confiera, satisfaga los requisitos siguientes: (1) que ha

sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real,

inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético; (3) que

existe una conexión entre el daño sufrido y la causa de

acción ejercitada, y (4) que el reclamo surja bajo el palio

de la Constitución o de una ley.24

En términos generales, el principio de legitimación

activa consiste en determinar quién puede acudir al

21 Fundación Arqueológica v. Depto de la Vivienda, 109 DPR 387, 391 (1980). Véase, además, Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 942 (2011); Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124 DPR 559 (1989). 22 E.L.A. v. P.R. Tel. Co., 114 DPR 394, 399 (1983); Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 413. 23 Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág. 563. 24 Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 943. Véase, además, Romero Barceló v. E.L.A., 169 DPR 460, 470-471 (2006); Col. Peritos Elec. v. A.E.E., 150 DPR 327, 341 (2000); P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643 (1995); Hernández Torres v. Gobernador, supra; Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra. CT-2018-0006 13

tribunal en búsqueda de vindicar sus derechos.25 Como regla

general, hemos establecido que las partes “tienen capacidad

tan solo para plantear sus propios derechos contra actos

alegadamente ilegales del gobierno”.26 Sin embargo,

jurisprudencialmente se han reconocido varias excepciones a

esta norma. Este es el caso de las asociaciones.

1) Asociaciones

A las asociaciones se les ha reconocido legitimación

activa para demandar en dos instancias, ya sea, a nombre

propio o a nombre de sus miembros o integrantes. Es decir,

esta puede solicitar intervención judicial por los daños

sufridos por la agrupación y para defender los derechos de

la entidad.27 A tales efectos, hemos sostenido que cuando la

acción la insta “una asociación, ésta tiene legitimación

para incoar una acción judicial por daños sufridos por la

agrupación y para vindicar los derechos de la entidad.

Cuando una organización esté demandando en defensa de sus

intereses colectivos, le corresponde alegar un daño claro y

preciso a sus actividades”.28 En otros términos, debe

preciso, no abstracto ni hipotético a su colectividad.29

25 Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, 942; Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág. 563. 26 Íd., pág. 943. Véase, además, C.E.S. U.P.R. v. Gobernador, 137 DPR 83, 106 (1994); E.L.A. v. P.R. Tel. Co., 114 DPR 394, 396 (1983). 27 Col. Peritos Elec. v. A.E.E., supra, pág. 341. 28 Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág. 565. 29 Íd.; Col. Peritos Elec. v. A.E.E., supra; Noriega v. Hernández Colón, supra. CT-2018-0006 14

En cambio, cuando lo hace en representación de sus

miembros no tiene que demostrar que ha sufrido daños

propios.30 En este escenario contará con legitimación activa

siempre que cumpla con tres requisitos, a saber: (1) que el

miembro tiene legitimación activa para demandar a nombre

propio; (2) que los intereses que se pretenden proteger

están relacionados con los objetivos de la organización; y

(3) que la reclamación y el remedio solicitado no requieren

la participación individual de los miembros en el pleito.31

Al resolver un caso que se presente ante nuestra

consideración, según E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552 (1958),

debemos desplegar nuestra facultad constitucional de

revisar las leyes conforme a los preceptos constitucionales

que exigen que esta únicamente sea ejercida dentro de los

linderos de una controversia real y sustancial entre

intereses opuestos que permitan un remedio judicial.

Debemos examinar, entonces, si la parte demandante tiene

legitimación activa conforme a los parámetros establecidos

para acciones incoadas por las asociaciones, ya sea a

nombre propio o en representación de sus miembros.

Cabe resaltar que en Asoc. de Maestros de P.R. v.

Srio. Educación, supra, adoptamos la excepción preceptuada

en Flast v. Cohen, supra, para reclamos de contribuyentes

que impugnan la constitucionalidad de una ley o una

30Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra. Véase, además, Muns. Aguada y Aguadilla v. JCA, 190 DPR 122, 133 (2014); Col. Peritos Elec. v. A.E.E., supra, pág. 342; García Oyola v. J.C.A., 142 DPR 532 (1997); Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 DPR 716 (1974). 31 Col. Peritos Elec. v. A.E.E., supra. CT-2018-0006 15

actuación gubernamental bajo la cláusula de

establecimiento. En Flast, el Máximo Foro judicial

consideró que, al amparo de la cláusula de establecimiento,

una persona sufre un daño como contribuyente al extraerse y

utilizarse su dinero como contribuyente para apoyar una

religión.32 Así las cosas, en Asoc. de Maestros de P.R. v.

Srio. Educación, supra, dijimos que “por el vínculo

estrecho que existe entre esa sección y la que prohíbe el

sostenimiento de escuelas privadas por parte del estado

debíamos adoptar la norma de Flast v. Cohen, supra, basada

en la cláusula de establecimiento, para reclamos bajo la

Sec. 5 del Art. II, supra”.33 El razonamiento utilizado en

ese momento fue que era “cónsono con nuestro historial

constitucional y, particularmente, con la preocupación de

nuestra Convención Constituyente por salvaguardar la

separación entre la Iglesia y el Estado”. (Énfasis

suplido).34 Ante ese escenario, reconocimos que los miembros

de la Asociación tenían legitimación activa para incoar una

causa de acción como contribuyente, al amparo de la

cláusula de sostenimiento.

Al examinar si se cumplen los demás requisitos para

que esta pueda demandar en representación de los maestros

en calidad de contribuyentes, observamos que entre los

“The taxpayer's allegation in such cases would be that his tax 32

money is being extracted and spent in violation of specific constitutional protections against such abuses of legislative power”. Ariz. Christian School Tuition Org. v. Winn, 563 US 125, 140 (2011); Flast v. Cohen, 392 US 83 (1968). 33 Asoc. de Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 DPR 528, 539 (1994). 34 Íd. CT-2018-0006 16

intereses que la Asociación, como organización, persigue

están el defender los derechos laborales de todos sus

miembros, velar por que se ofrezca una educación pública

profesional de los maestros del sistema de enseñanza

pública. En sus argumentos exponen que la Ley Núm. 85,

destina parte de los fondos públicos del Departamento y los

utiliza para escuelas privadas, por tanto, afectaría sus

condiciones de trabajo y la operación de las escuelas. En

este sentido, los intereses que se pretenden proteger, en

cuanto a los derechos de los maestros, están relacionados

con los objetivos que persigue salvaguardar la Asociación.

Finalmente, esta última estableció que la reclamación

y el remedio solicitado no requieren la participación

individual de los miembros en el pleito, ya que se trata de

una controversia estrictamente de derecho en la cual

únicamente debemos examinar si ciertas disposiciones de la

Ley Núm. 85 infringen de su faz la cláusula de

sostenimiento de nuestra Constitución. Por lo anterior, la

Asociación posee la legitimación activa necesaria para

entablar el presente pleito en representación de los

maestros del sistema de educación pública de Puerto Rico.

Resuelto esto, procederemos a determinar si la Ley

Núm. 85 establece mecanismos para el sostenimiento de

escuelas privadas en contravención con la Constitución de

Puerto Rico al crear el Programa de Libre Selección de

Escuelas para ciertos estudiantes participantes y al

establecer las Escuelas Públicas Alianza. CT-2018-0006 17

A. La constitucionalidad de una ley

Está firmemente establecido que una ley se presume

constitucional hasta que se resuelva lo contrario. Un

estatuto puede ser declarado inconstitucional de su faz o

en su aplicación.35 Bajo la primera doctrina, el análisis se

circunscribe a determinar si del texto de la ley surge el

vicio que la hace inconstitucional.36 En la segunda, es

preciso analizar el contexto en el que la ley ha sido

aplicada para auscultar si en su aplicación tiene el efecto

de infringir alguna disposición constitucional.37

A tales efectos, estamos llamados a armonizar, entre

otras cosas, el historial legislativo y el propósito que

tuvo la Asamblea Legislativa para promulgar el estatuto en

cuestión con las disposiciones en controversia.38 Con ello

en mente, debemos buscar la manera de conciliar, en lo

posible, el fin perseguido de manera que podamos llegar a

un resultado lógico y razonable.39 Con este marco doctrinal

en mente, analizaremos las disposiciones de la Ley Núm. 85

que impugna la parte recurrida para determinar si de su faz

35 Asoc. Ctrl. Acc. C. Maracaibo v. Cardona, 144 DPR 1, 22 (1997). 36 Íd. 37 Íd., pág. 23. 38 Pérez v. Mun. de Lares, 155 DPR 697, 706 (2001). Véase, además, Irizarry v. J & J Cons. Prods., Co., Inc., 150 DPR 155 (2000); Dorante v. Wrangler of P.R., 145 DPR 408 (1998); Vázquez v. A.R.Pe., 128 DPR 513 (1991). 39 Íd. CT-2018-0006 18

surge algún indicio que tenga visos de inconstitucionalidad

a la luz de la cláusula de sostenimiento.

B. La cláusula de sostenimiento

De entrada, debemos señalar que la normativa

establecida y la interpretación que hicimos sobre la

cláusula de sostenimiento en Asoc. Maestros P.R. v. Srio.

Educación, supra, es claramente errónea.40 Ello,

independientemente del modelo de legislación educativa bajo

revisión. Específicamente, por la interpretación y el

derecho expuesto en torno a la cláusula de sostenimiento.

Para saber si la Ley Núm. 85 infringe esa disposición

constitucional es imperativo que delimitemos adecuadamente

el significado que tiene el término “sostenimiento”. En

primer lugar, el Diccionario de la Lengua Española define

este concepto como la “[a]cción y efecto de sostener o

sostenerse”41 o como “[m]antenimiento o sustento”.42 La

palabra “sostener” la define como “prestar apoyo, dar

aliento o auxilio” o “[d]ar a alguien lo necesario para su

40 Como excepción, existen tres circunstancias que justifican dejar a un lado un precedente: “(1) si la decisión anterior era claramente errónea; (2) si sus efectos sobre el resto del ordenamiento son adversos, y (3) si la cantidad de personas que confiaron en ésta es limitada”. Pueblo v. Sánchez Valle, 192 DPR 594, 645-646 (2015), al citar Pueblo v. Camacho Delgado, 175 DPR 1, 20 esc. 4 (2008). Véanse, además, Fraguada Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo, 186 DPR 365, 391 (2012); E.L.A. v. Crespo Torres, 180 DPR 776, 796–797 (2011); Pueblo v. Díaz de León, 176 DPR 913, 920 (2009); San Miguel, etc. & Cía. v. Guevara, 64 DPR 966, 974 (1945). 41 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 16ta ed., Madrid, pág. 1178 (1939). Véase, además, Julio Casares, Diccionario ideológico de la lengua española, 2da ed., Editorial Gustavo Gili, S.A., Barcelona, pág. 783 (1959). Al día de hoy se le ha dado la misma interpretación al término sostenimiento. Véase, Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 23ra ed. (Edición del Tricentenario), México, Espasa Libros, pág. 2043 (2014). 42 Íd. CT-2018-0006 19

manutención”.43 Según los diccionarios citados, el término

sostenimiento equivale a proporcionar lo necesario para

subsistir. A tales efectos, en la medida en que se dé a

alguien lo necesario para subsistir, es decir, para

mantenerse, permanecer o conservarse implica que se le está

sosteniendo.

En el ámbito jurídico, el término tiene su origen en

la jurisprudencia federal que considera el sostenimiento

(support) como una forma de establecimiento.44 Es decir, los

precedentes judiciales federales han interpretado la

cláusula de establecimiento como una forma de sostener

entidades religiosas. Esta premisa está sustentada en los

motivos que tuvieron los Padres Fundadores de la

Constitución Federal para luchar contra las acciones

impuestas por algunos estados que obligaban a los

ciudadanos a apoyar económicamente a ciertos grupos

religiosos.45

La Constitución de Puerto Rico en el Art. II, Sec. 5,

establece lo siguiente:

Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La

43 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 23ra ed., (Edición del Tricentenario), México, Espasa Libros, pág. 2042 (2014). 44 Véase, por ejemplo, Everson v. Board of Education, 330 US 1 (1947). Véase, además, Ignacio Rivera García, Diccionario jurídico según la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico, Vol. III: A-Z 1989-2000, Ediciones SITUM, págs. 454-455 (2008). Véase, además, Ignacio Rivera García, Diccionario de términos jurídicos, Lexis Publishing, 3ra ed. rev., pág. 267 (2000). 45 Everson v. Board of Education, supra. Véase, además, James

Madison, Memorial and Remonstrance Against Religious Assesment, Bill of Rights Institute http://billofrightsinstitute.org/wp- content/uploads/2011/12/MemorialofRemonstrance.pdf (última visita 9 de agosto de 2018). CT-2018-0006 20

enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades lo permitan, se hará obligatoria para las escuelas públicas primarias. La asistencia obligatoria a las escuelas públicas primarias, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, según se dispone en la presente, no se interpretará como aplicable a aquellos que reciban instrucción primaria en escuelas establecidas bajo auspicios no gubernamentales.

No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado. Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez. (Énfasis suplido).46

Esta disposición constitucional tuvo su antecedente en

el Art. 2 de la Ley Orgánica de 1917, conocida como la Ley

Jones, la cual disponía que “[n]o se dictará ninguna ley

relativa al establecimiento de cualquiera religión o que

prohíba el libre ejercicio de la misma”47 y que “[j]amás se

asignará, aplicará, donará, usará, directa ni

indirectamente, dinero o propiedad pública para el uso,

beneficio o sostenimiento de ninguna secta, iglesia,

denominación, institución o asociación sectaria, o sistema

religioso, o para el uso, beneficio o sostenimiento de

ningún sacerdote, predicador, ministro u otro instructor o

dignatario religioso, como tal”.48

46 Art. II, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I, ed. 2008, pág. 292. 47 Acta Jones, 39 Stat. 951, Documentos Históricos, Sec. 2, LPRA, Tomo 1, ed. 1982, pág. 63. Véase, además, Raúl Serrano Geyls, Derecho constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Programa de Educación Jurídica Continua Universidad Interamericana de Puerto Rico Facultad de Derecho, Vol. II, págs. 1611, 1613 (1988). 48 Acta Jones, 39 Stat. 951, Documentos Históricos, Sec. 2, supra. Es oportuno señalar que el Art. 34 de la referida ley dispone que el proyecto de presupuesto general no comprenderá nada más que CT-2018-0006 21

Así, al redactar nuestra Carta de Derechos, durante el

cuadragésimo primer día de sesión, los constituyentes

atendieron una propuesta de enmienda presentada por el

señor José Trías Monge para que se eliminaran las palabras

“la enseñanza en” y se sustituyan por la frase “el

sostenimiento de”. (Énfasis suplido).49 Así, la oración

leería de la manera siguiente: “No se utilizará propiedad

ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o

instituciones educativas que no sean las del Estado”

(Énfasis suplido).50

El Delegado Sr. Virgilio Brunet propuso que se

incluyera la frase “o beneficio”. (Énfasis suplido).51 No

obstante, al Delegado Sr. Celestino Iriarte le preocupó que

el término “beneficio” trajera confusión. El Delegado Sr.

José Trías Monge añadió que, al proponerla, su intención

era que quedara clara “la distinción entre la obligación

del Estado para atender al sostenimiento o beneficio de

escuelas, únicamente escuelas que estén bajo el dominio

exclusivo del Estado”.52

Subsiguientemente, el señor Trías Monge expresó que

aceptaba la enmienda pues “[l]a intención es más bien

entonces entre escuelas o instituciones, intercalar o

enseñanzas y niños, quedando debidamente salvaguardado el

asignaciones para gastos ordinarios de los departamentos ejecutivo, legislativo y judicial, para el pago de intereses de la deuda pública y para escuelas públicas. 49 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1476 (1952). 50 Íd. 51 Íd., pág. 1477. 52 Íd. CT-2018-0006 22

derecho de los niños a recibir aquellas ayudas que el

Estado ofrezca”.53 Además, entendió que se trataba de una

enmienda de estilo que “no expand[ía] el concepto

indicado”.(Énfasis suplido).54 Lo importante para él era que

quedara clara “la obligación del Estado para atender al

sostenimiento o beneficio de escuelas, únicamente escuelas

que estén bajo el dominio exclusivo del Estado”.55 Es decir,

que los fondos públicos, no deben utilizarse para el

sostenimiento o beneficio de escuelas que no estuvieran

bajo el dominio exclusivo del Estado.

Sin embargo, el señor Iriarte se opuso a la enmienda

porque entendió que en el futuro podría haber “oposición a

que se beneficiaran indirectamente instituciones que no

fueren las del Estado”.56 En otros términos, a que se

malinterpretara que se prohibía el beneficio a

“instituciones que no fueran del gobierno de Puerto Rico o

de Estados Unidos o instituciones privadas, administradas o

dirigidas por sectas religiosas”.57 En particular, le

preocupó el hecho de que pudiera “interpretarse que

indirectamente estaban recibiendo beneficios esas

instituciones por el hecho de asignarse becas a estudiantes

que estuvieran matriculados en esas instituciones

53 Íd. 54 Íd. 55 Íd. 56 Íd., pág. 1478. 57 Íd. CT-2018-0006 23

religiosas”, lo cual “podría prestarse a discrímenes”, y

ese no era el significado que se pretendía dar.58

La razón detrás había sido que años antes, el Tribunal

Supremo federal había resuelto que no había ningún indicio

de inconstitucionalidad en un estatuto que permitía el

reembolso que hacía el estado para gastos de transportación

a los padres de estudiantes que enviaban a sus hijos a

cualquier escuela, fuera religiosa o no. Específicamente,

en el debate se hizo alusión a Everson v. Board of

Education, 330 US 1 (1947), un caso en el que el

demandante, en su carácter de contribuyente, incoó una

demanda contra el estado de Nueva Jersey e impugnó la

constitucionalidad de una ley que autorizaba el reembolso,

por parte de las juntas escolares locales, de los costos de

transporte hacia y desde las escuelas, incluyendo las

privadas. Alegó que esta ayuda indirecta violaba tanto la

constitución del estado de Nueva Jersey como la Primera

Enmienda.59 El noventa y seis por ciento (96 %) de las

escuelas que se beneficiaron de esta ley eran escuelas

privadas católicas. En la Opinión escrita por el Juez

Black, el Tribunal Supremo federal resolvió que el Estado

no estaba sosteniendo a ninguna escuela en particular, sino

que ayudaba a los padres a sufragar estos gastos,

independientemente de su religión. Así, estableció que

“[t]he State contributes no money to the schools. It does

not support them. Its legislation, as applied, does no more

58 Íd. 59 Everson v. Board of Education, supra, pág. 18. CT-2018-0006 24

than provide a general program to help parents get their

children, regardless of their religion, safely and

expeditiously to and from accredited schools”. (Énfasis y

subrayado suplido).60

De esta manera, el delegado Iriarte, para evitar, más

que confusión, discrimen, votó en contra de incluir dicho

término. Finalmente, luego de un intercambio de criterios

que discutiremos más adelante, la frase “o beneficio” quedó

excluida de la disposición que alude a la cláusula de

sostenimiento para no limitar aquellos aspectos que fueron

objeto del debate.61

Entonces, se debatió si el Gobierno de Puerto Rico

podía, por medio de alguna ley o de algunos fondos, pagar

la matrícula a niños puertorriqueños de escuelas privadas.

Subsiguientemente, el Delegado Sr. Jaime Benítez contestó

que su criterio era que “el gobierno de Puerto Rico no

puede establecer un sistema becario que sustituya el

sistema de instrucción pública que tiene la obligación el

Estado de establecer, y que tiene la obligación de ser

completamente no sectario” (Énfasis y subrayado suplido).62

Nótese que entre los objetivos principales de la cláusula

se consignó que el Estado no podía sustituir el sistema de

enseñanza por uno que no fuera público y sectario.

La idea del señor Trías Monge con su propuesta fue

“hacer más clara la idea de la separación entre la Iglesia

60 Íd. 61 Diario de Sesiones, supra, pág. 1482. 62 Íd., pág. 1483. CT-2018-0006 25

y el Estado” sin afectar los servicios no educativos que el

Estado provee a la niñez. Su propósito fue mantener los

principios constitucionales establecidos por la

Constitución Federal en cuanto a la separación de Iglesia y

Estado y la libertad de culto sin impedirle al Estado

prestar a cualquier niño servicios no educativos

establecidos por ley para protección o bienestar de la

niñez.63

Así, antes de aprobarse la enmienda objeto del debate,

el señor Trías Monge concluyó su planteamiento de la manera

siguiente:

[e]sos son los dos grandes principios que se establecen en esta sección y, naturalmente, muchas veces no se podrá predecir exactamente el impacto en ciertas áreas, en ciertos problemas que podrán desarrollarse; pero ahí están, naturalmente, las decisiones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y sus decisiones sobre esta área tan importante de los derechos humanos privarán y regirán a Puerto Rico en este sentido.64

Finalizada la discusión, la enmienda sugerida por el señor

Trías Monge se aprobó y con ello quedó establecida la

Cláusula de Sostenimiento, según la conocemos.

Un examen de los planteamientos allí suscitados nos

lleva a concluir que la razón para no incluir la frase “o

beneficio” era porque si se incluía, en el futuro podía

surgir algún impedimento para que las instituciones que no

fueren las del Estado se beneficiaran indirectamente. Para

los delegados, a base de los precedentes judiciales

63 Íd., págs. 1483-1484. 64 Íd. CT-2018-0006 26

federales “podría prestarse a discrímenes” contra el sector

religioso. Además, podría entenderse como una prohibición a

que un estudiante reciba una ayuda económica por parte del

Estado que bien éste podía utilizar para su educación, cosa

que no estaba prohibido por nuestra Constitución.

Es importante resaltar el contexto histórico en que se

suscitó este debate. Luego del cambio de soberanía, Puerto

Rico pasó del gobierno español a manos del gobierno de

Estados Unidos de América. El sistema de enseñanza bajo el

dominio español estaba a cargo de la Iglesia Católica, por

lo que la educación religiosa absorbía gran parte del

currículo escolar. De otra parte, bajo el régimen

norteamericano se implementaron las bases del sistema de

enseñanza pública y se independizó completamente la escuela

pública de la tutela eclesiástica, conforme a los

principios de separación de Iglesia y Estado.65

Ciertamente, Everson v. Board of Education, supra, fue

una decisión histórica que marcó una desviación en la

interpretación que hasta el momento se había hecho sobre la

cláusula de establecimiento y su alcance en cuanto a los

que es constitucionalmente permisible. Así, el Máximo Foro

encontró que, aunque esta cláusula exige al Estado

mantenerse neutral en cuanto a la religión, el Estado

únicamente estaba implementando un programa general de

ayuda económica que no tenía el propósito de dar

65 Ana Helvia Quintero, Historia de la educación en Puerto Rico,

Fundación Puertorriqueña de las Humanidades, https://enciclopediapr.org/encyclopedia/historia-de-la-educacion-en- puerto-rico/#1464907140943-f49dd52a-a507 (última visita, 9 de agosto de 2018). CT-2018-0006 27

sostenimiento a ninguna escuela en específico sino el de

proveer un servicio a la comunidad, particularmente a los

padres de estudiantes.

Está claro que la controversia del caso ante nos gira

única y exclusivamente en torno a la cláusula de

sostenimiento. No obstante, para propósitos ilustrativos, y

por consideración al análisis inmerso en los casos,

procederemos a examinar alguna jurisprudencia en la que el

Tribunal Supremo de Estados Unidos analizó la

constitucionalidad de ciertos programas educativos

financiados por algunos estados para beneficiar

económicamente a padres que tenían a sus hijos en escuelas

privadas religiosas.

C. La sostenibilidad de escuelas privadas en la jurisdicción federal

Como mencionamos, en Everson v. Board of Education,

supra, el Tribunal Supremo federal resolvió que el Estado

no estaba sosteniendo a ninguna escuela en particular sino

ayudando a los padres a sufragar el costo de transporte

escolar. Así, estableció que el Estado de ninguna manera

estaba sosteniendo a estas escuelas. Lo que permitía la ley

era establecer un programa general para ayudar a los padres

a llevar a sus hijos de forma segura y expedita hacia y

desde las escuelas acreditadas.66

Luego, en Lemon v. Kurtzman, 403 US 602 (1971), el

Tribunal Supremo de Estados Unidos tuvo la oportunidad de

66 Everson v. Board of Education, supra, pág. 18. CT-2018-0006 28

atender una controversia en la que varios ciudadanos y

contribuyentes impugnaron la constitucionalidad de las

leyes de Rhode Island y Pennsylvania que permitían el

aumento de salario a través de incentivos a maestros de

escuelas privadas y el reembolso de gastos por materiales

educativos que se compraran a escuelas privadas.67 El Máximo

Foro resolvió que se viola la cláusula de establecimiento

cuando el Estado promueve o pretende dar un acomodo

preferencial a una religión en particular.68 El análisis de

la Corte Suprema fue que, ante la ausencia de una

prohibición constitucional específica, se debían trazar

líneas protectoras que distanciaran la cláusula de

establecimiento de “tres males”, a saber: el auspicio, el

sostenimiento y la intromisión excesiva del Estado en

actividades religiosas.69 Para ello, era indispensable

auscultar, entre otras cosas, la naturaleza de las

instituciones, así como la naturaleza del beneficio que se

daría a estas.

En casos similares suscitados años antes, relacionados

a la cláusula de establecimiento y el uso de fondos

públicos por parte del Estado, el Alto Foro validó algunos

En el caso de Pennsylvania, los fondos del programa 67 se derivaban de la imposición de arbitrios a productos o a servicios. El Tribunal Supremo federal adoptó un estándar de adjudicación 68

en el cual una actuación gubernamental viola la cláusula de establecimiento si: (1) no posee un propósito secular, sino religioso, (2) su efecto es promover o inhibir la religión; o (3) conlleva una intromisión excesiva del gobierno con la religión. 69 “In the absence of precisely stated constitutional prohibitions, we must draw lines with reference to the three main evils against which the Establishment Clause was intended to afford protection: ‘sponsorship, financial support, and active involvement of the sovereign in religious activity’”. Lemon v. Kurtzman, 403 US 602, 612 (1971). CT-2018-0006 29

estatutos que proveían ciertos beneficios a entidades

religiosas.70 Posteriormente, en Zelman v. Simmons-Harris,

536 US 639 (2002), el estado de Ohio aprobó un programa

piloto para que familias de escasos recursos tuvieran la

oportunidad de elegir entre escuelas públicas o privadas

para que sus hijos recibieran educación gratuita por parte

del Estado a través de un programa de “vouchers” o vales

educativos. El programa permitía que se les proveyera

tutorías a aquellos estudiantes que permanecieran en

70 Para ese entonces, el Foro federal había emitido sendas opiniones, entre ellas la siguiente: Everson v. Board of Education, 330 US 1 (1947) y Mc Collum v. Board of Education, 333 US 203 (1948). Véanse, además: Board of Education v. Allen, 392 US 236 (1968); Waltz v. Tax Comm’n, 397 US 664 (1970); Mueller v. Allen, 463 US 388 (1983); Good News Club v. Mildford Central School, 533 US 98 (2000). Además del caso de Everson v. Board of Education, supra, previamente reseñado, en Board of Education v. Allen, supra, atendió una controversia en la que un ciudadano impugnó la validez de una ley del estado de Nueva York que permitía prestarles libros laicos a estudiantes de escuelas privadas. La Corte Suprema de Estados Unidos sostuvo que el estatuto expresamente disponía que su objetivo era “to be furtherance of the educational opportunities available to the young”. Argumentó que el beneficio económico era para los padres y niños y no para las escuelas. Por lo tanto, la declaró constitucional. Luego, en Mueller v. Allen, supra, ese foro tuvo que decidir si era constitucionalmente válido el que se descontaran unos gastos de educación privada de una escuela religiosa en la planilla de contribución de ingresos de un ciudadano. Así, el Foro federal resolvió que era válido, pues no había un pago directo a la escuela, no se promovía excesivamente la religión y no requería un envolvimiento excesivo con el contenido religioso que se enseña. Por otro lado, la ley o la actuación gubernamental no puede discriminar contra la religión de algunas instituciones por lo que el trato debe ser igual o neutral para ambas. Así, en Good News Club v. Mildford Central School, supra, Milford Central School es una escuela pública que le negó el uso de sus instalaciones una organización privada religiosa luego del horario escolar ya que existía una ley de Nueva York que enumeraba los propósitos para los cuales se permitía el que ciudadanos solicitaran utilizar las facilidades. La organización presentó una acción judicial impugnando la constitucionalidad de la ley por infringir la libertad de expresión y el libre ejercicio de culto. El Tribunal Supremo de Estados Unidos resolvió que impedirles o negarle el uso de las instalaciones violaba la libertad de expresión por constituir un discrimen a base del contenido de la expresión. Además, razonó que permitirles el uso no violaría la cláusula de establecimiento ya que la actividad era una abierta al público general por lo que no había un endoso a una religión per se. CT-2018-0006 30

escuelas públicas. Cualquier escuela podía participar del

programa, fuere pública o privada; religiosa o secular.

Varios ciudadanos impugnaron la legislación por su

condición de contribuyentes en cuanto entendían que

infringía la cláusula de establecimiento.

El Tribunal Supremo de Estados Unidos resolvió que el

programa de vales educativos era constitucionalmente válido

en la medida en que era neutral hacia todas las religiones;

proveía asistencia directamente a los padres para que éstos

eligieran libremente la escuela de su predilección para la

educación de sus hijos; perseguía un propósito secular y no

adelantaba ninguna religión; cubría un gran espectro de

beneficiarios; y permitía la participación de escuelas

religiosas y no religiosas.

En Puerto Rico las controversias que se han suscitado

bajo la cláusula de establecimiento en su mayoría han sido

con relación a disputas contractuales-laborales.71 En el

contexto de la educación, la jurisprudencia trata sobre el

efecto que han tenido ciertos estatutos sobre la libertad

de culto.72 Ahora bien, contrario a la Constitución Federal,

nuestra Constitución es más extensiva y abarcadora.

Contamos con una disposición autóctona: la cláusula de

sostenimiento. En cuanto a esta última solo hemos tenido la

71 Véase, entre otros, Acevedo Feliciano et al. v. Iglesia Católica Apostólica y Romana et al., 2018 TSPR 106, 200 DPR __ (2018); Mercado Rivera v. Univ. Católica de PR, 143 DPR 610 (1997); Díaz Hernández v. Col. Nuestra Sra. Rosario, 123 DPR 765 (1989); Academia San Jorge v. Junta de Relaciones del Trabajo, 110 DPR 193 (1980). 72 Véase, por ejemplo, Asoc. de Academias y Colegios Cristianos de PR v. ELA, 135 DPR 150 (1994); Agostini Pascual v. Iglesia Católica, 109 DPR 172 (1979). CT-2018-0006 31

oportunidad de interpretarla en Asoc. Maestros P.R. v.

Srio. Educación, supra, al atender una controversia similar

a la de autos en la que se impugnó la Ley Núm. 71-1993

porque presuntamente infringía la cláusula de

establecimiento y la de sostenimiento. En aquella ocasión,

resolvimos que la cláusula de sostenimiento prohíbe “al

Estado preferir, u otorgar privilegios particulares, a las

escuelas privadas sobre el sistema público de enseñanza”.73

Expresamos que “[l]o que está prohibido es que se aísle la

escuela privada para algún beneficio especial. El Estado no

puede, mediante sus actuaciones, favorecer indebidamente a

la escuela privada, sosteniéndola impermisiblemente”.

(Énfasis suplido).74

En cuanto a las becas, concluimos que la Ley Núm. 71-

1993 permitía el uso de “fondos públicos para pagar

directamente a escuelas privadas, laicas o sectarias, por

los servicios educativos prestados a los estudiantes que

estando previamente en escuelas públicas, asisten ahora a

esas escuelas privadas por ellos seleccionadas”.75 Por ello,

resolvimos que en la medida en que se utilicen estos fondos

para la enseñanza en sostenimiento y beneficio de una

escuela privada que no es del Estado, está expresamente

prohibido por la Sec. 5 del Art. II de la Constitución de

Puerto Rico.

73 Íd. 74 Íd., pág. 548. 75 Íd., págs. 548-549. CT-2018-0006 32

Como mencionamos, esta ha sido la única ocasión en la

que este Tribunal ha tenido la oportunidad de analizar la

cláusula de sostenimiento. En ese momento reconocimos que

entre la cláusula de establecimiento y la de sostenimiento

existe un vínculo innegable que debemos considerar al

evaluar las disposiciones de un estatuto que, se alegue,

infrinja la segunda. También es cierto que el objetivo

principal de la cláusula de establecimiento fue establecer

la separación entre la Iglesia y el Estado, conforme lo

dispone la Primera Enmienda de la Constitución Federal, por

lo que ambas tuvieron propósitos particulares. Así, el

enfoque central de la cláusula de establecimiento es uno

religioso, en el cual el aspecto económico es pertinente en

algunas instancias. En cambio, el enfoque de la cláusula de

sostenimiento es uno estrictamente económico. Entiéndase,

la utilización de fondos públicos para sostener escuelas

que no sean las del Estado, independientemente si esta

persigue un propósito secular o no.

IV

A. La Ley de la Reforma Educativa de Puerto Rico

La Constitución de Puerto Rico consagra el derecho de

toda persona a una educación que propenda al pleno

desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del

respeto de los derechos y las libertades fundamentales del

hombre.76 Según hemos sostenido el Estado tiene un interés

76 1 LPRA Const. PR Tomo I, Art. II, Sec. 5, pág. 292. CT-2018-0006 33

apremiante en que la educación, pública o privada, sea una

de excelencia.77

La Ley Núm. 85 reformó el sistema educativo del país

con el objetivo de que los estudiantes reciban una

educación de calidad que les permita desarrollar al máximo

sus capacidades para convertirse en ciudadanos plenos que

contribuyan al bienestar de Puerto Rico. Mediante la

creación de este estatuto se implementó un sistema de

enseñanza compuesto por las escuelas públicas existentes y

otras de nueva creación operadas por entidades autorizadas

por la Secretaria de Educación, que participarán en la

administración de escuelas para fortalecer y enriquecer el

currículo de enseñanza y las experiencias de aprendizaje de

los estudiantes.78 En concordancia con lo anterior, la Ley

Núm. 85 dispuso como principio el establecimiento de

comunidades educativas que promulguen el aprendizaje de

forma innovadora al atender la necesidad de que el

individuo que egrese del sistema pueda insertarse en la

fuerza laboral y ser productivo.79

B. Programa de Libre Selección de Escuelas

En el Art. 14.01 de la Ley Núm. 85 crea el Programa de

Libre Selección de Escuelas con el propósito de promover la

igualdad en el acceso a una educación de calidad para los

77 Asoc. Academias y Col. Cristianos v. ELA, 135 DPR 150 (1994). 78 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 85. 79 Íd. CT-2018-0006 34

sectores más vulnerables de nuestra sociedad y permitir que

los padres, las madres, los tutores o los encargados tengan

la alternativa de elegir la escuela de su preferencia, sea

esta pública o privada. Cabe destacar que el programa se

instituirá de forma experimental y se establecerá

gradualmente luego de considerar, entre otras cosas, el

aprovechamiento de los recursos.80

A esos fines, la disposición establece que la

Secretaria creará una oficina la cual será la encargada de

implementar y administrar este programa. Para participar,

los interesados deberán cumplir con unos requisitos de

elegibilidad y aprovechamiento académico.81 Se dispone que

solo serán elegibles hasta el tres por ciento (3 %) del

total de los estudiantes matriculados en el sistema cada

año escolar.82 El programa contará con un presupuesto que no

excederá el tres por ciento (3 %) del equivalente al

presupuesto asignado por el Departamento de acuerdo a la

fórmula establecida por estudiante para cada año fiscal,

entiéndase el setenta por ciento (70 %) destinado a

servicios directos al estudiante.83

A los estudiantes que cualifiquen se les concederá un

certificado mediante el cual podrán seleccionar una de las

siguientes modalidades:

(a) libre selección de escuelas públicas por estudiantes de otras escuelas públicas

80 Art. 14.05 de la Ley Núm. 85. 81 Art. 14.03 de la Ley Núm. 85. 82 Art. 14.02 de la Ley Núm. 85. 83 Art. 14.05 de la Ley Núm. 85. CT-2018-0006 35

(b) libre selección de escuelas públicas por estudiantes de escuelas privadas;

(c) acceso a escuelas privadas por estudiantes de escuelas públicas;

(d) adelanto educativo para estudiantes talentosos que tomen cursos universitarios acreditables tanto para programas universitarios como para programas de escuela secundaria; o

(e) acceso a escuelas privadas para cumplir con el acomodo razonable para un estudiante de educación especial al cual el Departamento no le ha podido proveer lo necesario para cumplir sus logros académicos según disponen las leyes estatales y federales aplicables. (Énfasis suplido).84

C. Constitucionalidad del Programa de Libre Selección y el acceso a escuelas privadas por estudiantes de escuelas públicas

En la Convención Constituyente los delegados

debatieron sobre la cláusula de sostenimiento. Como

mencionamos, durante la discusión se trajo a colación el

tema de las becas. Asunto que motivó al Delegado Sr. José

M. Dávila Monsanto a inquirir si la concesión de becas era

un beneficio para el estudiante o para la escuela.

Inmediatamente, el señor Iriarte respondió que estas

“[b]eneficia[ban] al becado”.85 Sin embargo, arguyó que si

se incluía la palabra “beneficio” se podía interpretar que

se iba a beneficiar indirectamente a la institución. Sobre

este asunto, el señor Brunet expresó que el Estado, entre

otras cosas, podía dar becas porque estas son “una ayuda

84 Íd. 85 Diario de Sesiones, supra, pág. 1478. CT-2018-0006 36

económica al estudiante, que el estudiante la utiliza,

naturalmente para su educación”. (Énfasis suplido).86

En esa línea añadió que “[l]os dineros que da el

pueblo de Puerto Rico a los jóvenes puertorriqueños para

estudiar, es un beneficio al estudiante, no es a una

institución en particular”. (Énfasis suplido).87 En su

alocución puntualizó que “[e]l pueblo de Puerto Rico lo que

hace es darle, prestarle una ayuda económica a ese

estudiante. Y no hay nada en la constitución que prohíba

eso”.88 Aclaró que en el caso de que la ayuda económica se

tratara de libros, por ejemplo, se podían conceder “siempre

y cuando [...] se le den al estudiante”.89 Distinguió eso

del supuesto en el que el Estado se lo dé directamente a la

escuela:

Ahora, si el Estado le da los libros a la escuela para que la escuela los utilice, ya es algo distinto, porque eso va a beneficiar a la escuela. Ahora, si el Estado, a determinados niños, niños pobres, el Estado dispone que a los niños que reúnan tales o cuales condiciones de pobreza, de capacidad, [se les den, pues] son merecedores a recibir determinados libros de texto, ¿qué importa que esos niños estén en una escuela pública o una escuela privada? Deben recibirlos. Ahora lo que el Estado no va a poder hacer, es darle dinero a la escuela privada para que compre los libros de texto que la escuela privada quiera y [. . . en vez de] dárselo a los niños. Es una cosa distinta. (Énfasis suplido y corchetes en el original).90

86 Íd., pág. 1479. 87 Íd., pág. 1480. 88 Íd. 89 Íd. 90 Íd. CT-2018-0006 37

Según establecimos al principio, la enmienda para

incluir expresamente la frase “o beneficio” quedó derrotada

por entender que, al ser un asunto de estilo, el beneficio

estaba inmerso dentro de la palabra sostenimiento.

Posteriormente, se generó un debate por la sustitución de

la frase “la enseñanza en” por “el sostenimiento de”. El

Delegado Sr. Ramiro Colón quería saber si, de acuerdo como

quedaría redactada la enmienda en la Constitución, el

Gobierno de Puerto Rico, además de las becas, podía por

medio de alguna ley o de algunos fondos, pagar la matricula

a los niños de escuela privada. En particular, resulta

importante resaltar este debate, entre los delegados

Benítez y Colón sobre el pago de la matrícula por parte del

Estado en escuelas privadas:

Sr. RAMIRO COLÓN: No me ha contestado. La pregunta era la siguiente: Si de acuerdo con esta constitución, quedando enmendada como se ha propuesto, ¿puede o no puede el gobierno de Puerto Rico por medio de alguna ley o de algunos fondos, pagarle a niños puertorriqueños, matrícula, no darle beca, pagarle la matrícula, en escuelas privadas en Puerto Rico?

Sr. BENÍTEZ: Esto dependerá, esto dependerá de cuál sea la situación de hecho que exista, en esa circunstancia. Esto es, el gobierno de Puerto Rico no podría, dentro de esta disposiciones, tomar el sistema becario, o el artilugio de sistemas becario, para sostener escuelas privadas; o, tampoco podría el Gobierno proveer un sistema becario para producir a través de él enseñanza religiosa a sus estudiantes. Como tampoco podría utilizar el sistema becario para llevar a cabo un programa de educación en el cual se violara el sentido fundamental de la disposición que rige todo el párrafo de que “habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario”. (Énfasis y subrayado suplido).91 91 Íd. CT-2018-0006 38

Entonces, el señor Colón expresó lo siguiente:

[s]e ha dicho aquí, que al dársele una beca a un estudiante, lo que equivale a pagarle una matrícula, no se beneficia el colegio donde va a estudiar, sino al estudiante, y me parece a mí que si ése es el sentido, nada de esta constitución ha de prohibir que el gobierno de Puerto Rico le pague matricula en Puerto Rico a los niños cuando vayan a escuelas privadas. (Énfasis suplido).92

Así, el señor Benítez reconoció las tres instancias en

que está prohibido el pago de la matrícula en las escuelas

privadas: cuando este equivaldría al sostenimiento de estas

escuelas; cuando mediante este se estuviera estableciendo

una religión y cuando el pago de la matricula llegara al

nivel de tener el efecto de sustituir el sistema de

instrucción pública de Puerto Rico. Se expresó que lo que

no podía hacer el gobierno de Puerto Rico era tomar el

sistema becario para sostener escuelas privadas ni

sustituir el sistema de instrucción pública.93

La Asociación cuestiona la constitucionalidad de las

disposiciones que autorizan el pago de educación privada

con fondos públicos. Específicamente, sostiene que se

infringe la Sec. 2 del Art. II de la Constitución de Puerto

Rico ya que el fin último del programa de Libre Selección

de Escuelas es utilizar el dinero público para sufragar los

costos de la educación privada. Alegó además que el Estado

pretende viabilizar un sistema becario para sustituir el

92 Íd., pág. 1483. 93 Íd. CT-2018-0006 39

sistema de enseñanza pública por uno privado. Esboza que

tal actuación en contraria a la intención de los

constituyentes.

Por su parte, el Estado aduce que los certificados son

una ayuda económica que serán entregados directamente a las

familias y no a las escuelas para que los padres y

estudiantes escojan con libertad la escuela de su

preferencia. Entiende que el análisis de la validez

constitucional de una acción estatal debe ser el mismo para

la cláusula de establecimiento y para la de sostenimiento.

Como expresamos, un examen del historial de los

debates habidos durante la Convención Constituyente refleja

que al aprobarse el Art. II, Sec. 5 de la Constitución de

Puerto Rico lo que se quiso evitar era que el Estado,

mediante el sostenimiento de escuelas, promoviera una

religión en particular y sustituyera el sistema de

enseñanza pública por una privada. Por ello, se dispuso que

el sistema de enseñanza tenía que ser público, gratuito,

libre y no sectario. Los constituyentes dejaron claro las

erradas interpretaciones que podrían suscitarse en el

futuro si se incluía la palabra “beneficio” en la cláusula

de sostenimiento. Lo cierto es que ello limitaría al Estado

de proveer una ayuda económica a los padres de estudiantes

para que sus hijos la utilizaran para su educación y contra

ello no existía prohibición constitucional alguna. En el

debate de la constituyente quedó establecido que lo que el

Estado no podía hacer era tomar el sistema becario para

sostener escuelas privadas y tampoco sustituir el sistema CT-2018-0006 40

de instrucción pública por uno privado. Ese no es el

propósito que persigue la Ley Núm. 85. Por el contrario, lo

que busca es proveer una ayuda económica a los padres para

que sus hijos reciban la educación en la institución que

prefieran.

Por otro lado, del propio texto de la ley se desprende

que la cantidad de certificados que se otorgarán dependerá

de los fondos disponibles. Esta cantidad no podrá

sobrepasar el ochenta por ciento (80 %) de la totalidad del

presupuesto asignado a cada estudiante. Además, únicamente

serán elegibles para participar un tres por ciento (3 %) de

los niños matriculados en el sistema de enseñanza pública

del país, cantidad que no es significativa en comparación

con el número de estudiantes matriculados en el Sistema de

Educación Pública.

En cuanto a la ayuda que se pretende conceder a los

estudiantes de educación especial para que estos tengan

acceso a escuelas privadas no vemos como nuestros

delegados, a quienes les preocupó en sobre manera el asunto

de la educación, tuvieran la intención de restringir a esta

clase el acceso a escuelas privadas para que el Estado

provea asistencia cuando el Departamento no pueda hacerlo

así y se les pueda ofrecer el acomodo razonable que estos

necesitan.

En ese sentido, en Zobrest v. Catalina Foothills

School Dist., 509 US 1 (1993), el foro federal resolvió que

cuando el Estado provee servicios como parte de un programa

general que beneficia a los niños de educación especial que CT-2018-0006 41

cualifiquen y lo hace de forma neutral, independientemente

de que la entidad sea pública o privada, religiosa o no

religiosa, ello no significa que el estado pretende

financiar a estas instituciones. Razonó que la ayuda que se

le provee a estos niños no constituye un subsidio

impermisible, de suerte que los niños de educación especial

son los que, en última instancia, se benefician del

programa y el beneficio que recibe la institución es uno

incidental.

Por ello, no podemos concluir que ello equivale al

sostenimiento de la educación privada por parte del Estado,

cuando el presupuesto que se utilizará no es sustancial en

proporción al presupuesto del Departamento de Educación.

Tampoco que se pretende sustituir la educación pública por

una privada, pues, la cantidad de los recursos que podrán

ser destinados para este fin, es de un tres por ciento (3

%) o menos del equivalente presupuestado por estudiante

para cada año fiscal para implementar el programa piloto y

un dos por ciento (2 %) de los fondos que el Departamento

asigne para cubrir gastos administrativos.

No cabe duda de que todo sostenimiento equivale a que

exista un beneficio, es decir, para que haya sostenimiento

siempre tiene que una escuela privada beneficiarse. Ahora

bien, el alcance que los constituyentes quisieron dar al

entender que el término “beneficio” estaba inmerso dentro

de la palabra “sostenimiento” fue el establecer que el

beneficio debe llegar a tal grado que sostenga a las

escuelas privadas, o más aún, que sustituya el sistema de CT-2018-0006 42

enseñanza pública. Así, no se trata de un mero beneficio,

sino que el beneficio que se conceda debe llegar al punto

de sostener la entidad privada. Para propósitos de la

cláusula de sostenimiento, según lo definieron nuestros

constituyentes, no vemos cómo el Programa de Libre

Selección de Escuelas puede representar un beneficio que

implique un sostenimiento de escuelas privadas en

contravención con nuestra Constitución.

V

A. Las Escuelas Públicas Alianza

La Ley Núm. 85 estableció cambios fundamentales en la

dirección educativa en Puerto Rico. Al tomar al estudiante

como estandarte del Departamento, con el objetivo de

priorizar el derecho de estos, reenfocó las gestiones

administrativas, académicas y de recursos humanos.94 Además,

con el propósito de proveer escuelas de alto rendimiento y

la disponibilidad de recursos humanos de excelencia,

instituyó la necesidad de un sistema de rendición de

cuentas, constante comunicación con la ciudadanía en

general y seguimiento a la implementación de los diversos

cambios en todos los niveles del sistema.95 Así, conforme se

reconoce en su exposición de motivos, impulsó acciones que

garantizaran un proceso de enseñanza y de aprendizaje de

calidad, responsabilidad y creatividad en la atención de

las necesidades educativas de nuestros niños y jóvenes. En

94 Íd. 95 Íd. CT-2018-0006 43

fin, ante la crisis educativa existente, la Ley Núm. 85 se

cimentó en el reconocimiento de que el Departamento de

Educación tiene el deber y la obligación de promulgar la

excelencia en la calidad de enseñanza que se imparte en

cada una de las escuelas del Sistema de Educación Pública

de Puerto Rico.

Entre las acciones impulsadas, la Ley Núm. 85 dispuso

como uno de sus pilares el establecimiento de centros de

aprendizaje compuestos de, entre otras cosas, “escuelas

tradicionales y modelos” y “escuelas públicas alianzas”.96

La Asamblea Legislativa consideró que “[l]a creación de […]

[las escuelas públicas alianzas] permitirá a los padres y

comunidades la oportunidad de insertarse y empoderarse de

la educación de sus niños, conociendo las necesidades

particulares de ellos y de sus comunidades”.97 De igual

manera, expresó que las escuelas públicas alianzas

redundaran en una mayor oferta y oportunidades educativas

para los estudiantes.98

Según consignado, la intención fue que “[l]as Escuelas

Públicas Alianza, así como las Entidades Certificadas que

administren las mismas, estar[ían] sujetas a los mismos

estándares de evaluación y rendición de cuentas del

Departamento que el resto de las escuelas públicas de

96 Íd. Conforme dispone el Art. 13.10 de la Ley Núm. 85, supra, “el número de Escuelas Públicas Alianzas no será mayor del diez por ciento (10%) utilizando como base el número total de las escuelas públicas en funciones al 15 de agosto de 2018. El Secretario proveerá el inicio de este proyecto para el año fiscal 2018-2019”. 97 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 85. 98 Íd. CT-2018-0006 44

Puerto Rico”.99 De hecho, el espíritu consignado en la ley

fue que “el Departamento, a través de su Secretario,

supervisar[a] estas escuelas para asegurar que éstas

cumplen cabalmente” con las leyes estatales, las leyes

federales y con la Carta Constitutiva.100 Así, el fin último

detrás de la reforma implementada en la ley, en definitiva,

es dar un nuevo enfoque al sistema de educación pública y

“acabar con la burocracia existente en el Departamento de

Educación y poner los estudiantes primero, dándole las

herramientas necesarias para triunfar en el futuro y ser

agentes de cambios positivos para Puerto Rico”.101

En particular, el Art. 13.01 de la Ley Núm. 85

establece la naturaleza de una Escuela Pública Alianza. Al

hacerlo establece que se trata de “una escuela pública de

nivel elemental y/o secundario, de nueva creación [,] que

es operada y administrada por una Entidad Educativa

Certificada autorizada por el Secretario”. (Énfasis

suplido). Establece, además, que es “una escuela pública de

nivel elemental y/o secundario existente, cuya operación y

administración es transferida a una Entidad Educativa

Certificada por el Secretario, de conformidad con el

otorgamiento de una Carta Constitutiva”. (Énfasis

suplido).102 De hecho, la Ley Núm. 85 instituye a la Escuela

99 Íd.; Art. 13.02 de la Ley Núm. 85. 100 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 85. 101 Íd. 102Art. 13.01 de la Ley Núm. 85. El Art. 13.08 dispone que “[e]l personal docente o no docente que trabaje en una escuela administrada por el Departamento que pase a ser una Escuela Pública Alianza, podrá participar en entrevistas y evaluaciones con el fin de recibir una oferta de empleo por parte de la Entidad Educativa Certificada, que CT-2018-0006 45

Pública Alianza como “una escuela pública, no sectaria y

sin fines de lucro, que operara bajo la supervisión del

Secretario”. (Énfasis suplido).103

En este sentido, como mencionáramos, la ley dispone

expresamente que estas escuelas deben cumplir y estarán

sujetas, entre otras cosas, “a los requisitos de evaluación

y rendición de cuentas, que serán uniformes para todas las

escuelas del Sistema de Educación Pública, incluyendo, las

Escuelas Públicas Alianza”.104 De igual manera, el Art.

13.03 de la ley establece que estas escuelas deben ser

consideradas para propósitos de todas las leyes y

reglamentos estatales y federales como componentes del

Sistema de Educación Pública.

B. Criterios al determinar si el modelo de escuela chárter se cataloga como una escuela pública

En la evaluación de la naturaleza de las Escuelas

Públicas Alianza, es preciso resaltar el tratamiento

brindado en otros estados al determinar si modelos

similares de escuelas que se han implementado son públicas.

En Council of Orgs & Others for Ed About Parochiaid,

Inc. v. Governor, 455 Mich 557 (1997), se tuvo que decidir

si la pieza legislativa que instauró el modelo de escuela

operará y administrará la escuela. Los empleados del Departamento que reciban y acepten de forma voluntaria una oferta de empleo por parte de la Entidad Educativa Certificada, se convertirán en empleados de esta”. 103 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 85; Art. 13.02 de la Ley Núm. 85. 104 Art. 13.02 de la Ley Núm. 85. CT-2018-0006 46

chárter en Míchigan era constitucional.105 El Tribunal

Supremo del estado resolvió que su Constitución no exigía

que la legislatura retuviera el control exclusivo sobre las

escuelas públicas, sino que su responsabilidad era el

mantener un sistema de enseñanza pública. Pronunció que las

escuelas chárter debían considerarse como públicas pues se

encontraban bajo el control del estado y de sus agentes.106

Para arribar a esta conclusión, ponderó que el ente que

autorizaba a operar la escuela podía revocar el permiso en

cualquier momento si estimaba que había causa para ello.107

Razonó, también, que el estado ejercía control sobre las

escuelas chárter a través del proceso que llevaba a cabo

105 En lo concerniente, la Sec. 2 del Art. 8 de la Constitución

del Estado de Míchigan disponía lo siguiente: The legislature shall maintain and support a system of free public elementary and secondary schools as defined by law. Every school district shall provide for the education of its pupils without discrimination as to religion, creed, race, color or national origin. No public monies or property shall be appropriated or paid or any public credit utilized, by the legislature or any other political subdivision or agency of the state directly or indirectly to aid or maintain any private, denominational or other nonpublic, preelementary, elementary, or secondary school. No payment, credit, tax benefit, exemption or deductions, tuition voucher, subsidy, grant or loan of public monies or property shall be provided, directly or indirectly, to support the attendance of any student or the employment of any person at any such nonpublic school or at any location or institution where instruction is offered in whole or in part to such nonpublic school students. The legislature may provide for the transportation of students to and from any school. 106 Council of Orgs & Others for Ed About Parochiaid, Inc. v.

Governor, 455 Mich 557, 574 (1997). (Michigan's public school academies meet this requirement because they are under the ultimate and immediate control of the state and its agents). 107 Íd. (First, a charter may be revoked any time the authorizing body has a reasonable belief that grounds for revocation exist, such as either the academy's failure to abide by the terms of its charter or its failure to comply with all applicable law.”) Véase, además, R. J. Martin, Charting the Court Challenges to Charter Schools, 109 Penn St. K. Rev. 43, 68 (2004), (“the Michigan Supreme Court determined that the charter school enabling act, as amended, provided sufficient public accountability by means of its extensive implementation process of charter approval and monitoring.”) CT-2018-0006 47

para conceder su autorización.108 Además, sopesó que el

estado era quien tenía el control del dinero.109

En Wilson v. State Bd. of Educ., 75 Cal. App. 4th 1125

(2000), se dilucidó la constitucionalidad de una

disposición relativa a las escuelas chárter. En específico,

se objetó que el estado abdicó su control sobre su función

educacional como por ejemplo en los currículos, los libros,

los métodos de enseñanza y la operación de las escuelas

chárter.

Al disponer del asunto, el Tribunal de Apelaciones de

California diferenció la delegación de ciertas funciones

educacionales y la transferencia del sistema de instrucción

pública.110 Puntualizó que el sistema de educación pública

que la Constitución requería de la Legislatura es que

proveyera educación pre-escolar, primaria, secundaria de

escuelas técnicas y de colegios estatales.111 Empero, que la

operación de las escuelas y el enfoque educativo eran

detalles que fueron dejados a la discreción de la asamblea

legislativa.112 Pronunció que el erigir escuelas chárter era

un ejercicio válido de la legislatura para adelantar sus

108 Íd. (Second, because authorizing bodies are public institutions, the state exercises control over public school academies through the application-approval process. During this process, the authorizing body can reject any application with which it is not completely satisfied in any detail, and through the authorizing body's right to revoke the charter of any public school academy that does not comply with its charter.”). 109 Íd. (Third, the state controls the money. The act provides for

the funding of public school academies in the manner of other public schools, § 507, and public school academies may not charge tuition.”). 110 Wilson v. State Bd. of Educ., 75 Cal. App. 4th 1125, 1134

(2000), (“Appellants confuse the delegation of certain educational functions with the delegation of the public education system itself.”). 111 Íd. 112 Íd. CT-2018-0006 48

propósitos de enseñanza. Sostuvo que estas eran una

criatura estrictamente estatutaria y que la Asamblea

Legislativa diseñó la forma en que surgirían, las personas

que asistirían y las que enseñarían. Además, cómo se debían

gobernar y estructurar, los fondos que recibirán, cómo se

haría el rendimiento de cuentas (accountability) y de qué

forma serían evaluadas.113

Cónsono con lo que precede, hay literatura que reseña

que

[t]o avoid potential legal problems relating to issues of control, drafters of charter legislation need to make charter schools part of the public education system, both in language of the legislation and in the substance of the statutory scheme. Drafters must also make it clear in the legislation, by express language and in substance, that charter schools fall under the supervision and general control of the state board of education (or other constitutionally mandated body vested with the authority to supervise and control public education). To ensure the legislation’s constitutionality, the careful drafter should include procedures which ensure the charter schools’ accountability to the state board of education. (Énfasis suplido)114

Asimismo, el profesor Derek W. Black en su artículo

Charter Schools, Vouchers, and the Public Good enumeró las

113Íd. (The Charter Schools Act represents a valid exercise of legislative discretion aimed at furthering the purposes of education. Indeed, it bears underscoring that charter schools are strictly creatures of statute. From how charter schools come into being, to who attends and who can teach, to how they are governed and structured, to funding, accountability and evaluation--the Legislature has plotted all aspects of their existence. Having created the charter school approach, the Legislature can refine it and expand, reduce or abolish charter schools altogether. […] In the meantime the Legislature retains ultimate responsibility for all aspects of education, including charter schools. CA(2b) (2b) ("'Where the Legislature delegates the local functioning of the school system to local boards, districts or municipalities, it does so, always, with its constitutional power and responsibility for ultimate control for the common welfare in reserve.'”). 114J. T. Wall, The Establishment of Charter Schools: A Guide to Legal Issues for Legislatures, 1998 BYU Educ. & L. J. 69, 76 (1998). CT-2018-0006 49

particularidades de las escuelas públicas. En primera

instancia, opina que se debe corroborar si el estatuto la

denomina como tal, aunque reconoció que ello por sí solo no

la convierte en escuela pública.115 Expresa que uno de los

aspectos más importantes es que los servicios educativos se

ofrezcan gratuitamente.116 Otra característica fundamental

es que se garantice el igual acceso a la escuela, ya que la

misión de una escuela pública es servir a la comunidad y a

todos los estudiantes de ella sin que se haga ninguna

distinción entre ellos.117 Además, estima que una de las

misiones de las escuelas públicas es inculcar valores como

la democracia, la igualdad y la tolerancia. Por tanto,

tienen responsabilidad constitucional y democrática.118

El razonamiento adoptado en estos casos y los

criterios elaborados por los estudiosos del tema que hemos

mencionado, nos parecen persuasivos. Entendemos que

constituyen la vía correcta al momento de determinar si las

Escuelas Públicas Alianza son públicas y, por tanto,

cónsonas con nuestra Constitución.

D. W. Black, Charter Schools, Vouchers, and the Public Good, 115

48 Wake Forest L. Rev. 445, 477 (2013) (“[a]s initial matter, the act of statutorily affixing the label ‘public’ to school does not automatically make school ‘public’ in any real, substantive sense.”). 116 Íd. Íd., pág. 478 (“[t]he mission of a public school is to serve 117

its community and all of the students within it without making distinctions of any sort between them.”). Íd., pág. 479 (“‘Public schools’ mission also extends to 118

fostering the earlier discussed values once students are enrolled, including democracy, equality, and tolerance. Public schools pursue these ends not only because they are public values but also because the Constitution mandate as much. This is no small distinction. As state actors, public schools are bound to treat students (and teachers) fairly, which entails, among other things, equality, rationality and viewpoint neutrality.”). CT-2018-0006 50

C. Análisis a la luz de los propósitos de la ley, los poderes delegados a la Secretaria, la jurisprudencia y la naturaleza pública de las Escuelas Públicas Alianza

Ciertamente, aunque es un factor a considerar y

sumamente importante el que la Asamblea Legislativa

estableciera las Escuelas Públicas Alianza como “escuelas

públicas”, la mera denominación en esa dirección no es

suficiente para concluir que se trata de escuelas de esa

naturaleza. Hay otros factores indispensables que debemos

considerar al contestar esta interrogante. No obstante, un

análisis pausado, ponderado y cuidadoso de las

características que gobernaran las Escuelas Públicas

Alianza, así como las facultades que ostenta el

Departamento de Educación, por conducto de su Secretaria,

nos llevan a concluir que este tipo de instituciones

educativas son escuelas públicas. Es decir, son parte de

nuestro sistema de instrucción pública, libre, gratuito y

enteramente no sectario, como manda nuestra Constitución.

En primer lugar, cabe resaltar que la Ley Núm. 85

establece expresamente que las Escuelas Públicas Alianza

formarán parte del Sistema de Enseñanza Pública. Más aún,

la ley puntualiza que estas escuelas deben ser consideradas

para propósitos de todas las leyes y reglamentos federales

y estatales como componentes del Sistema de Educación

Pública. Esto les impone la obligación de proveer, entre

otras cosas, las mismas garantías que las escuelas públicas

tradicionales. De hecho, las instituye reiteradamente como CT-2018-0006 51

“escuela[s] pública[s], no sectaria[s] y sin fines de

lucro, que operar[án] bajo la supervisión del Secretario”.

(Énfasis suplido).119

La creación de estas escuelas surgió como parte del

reconocimiento de que el Departamento de Educación tiene el

deber y la obligación de promulgar la excelencia en la

calidad de enseñanza que se imparte en cada una de las

escuelas del Sistema de Educación Pública. Asimismo,

dispuso que estas escuelas estarían sujetas a los mismos

estándares de evaluación y rendición de cuentas

(accountability) del Departamento que el resto de las

escuelas públicas tradicionales en Puerto Rico.120 Asimismo,

se reconoció que la Secretaria del Departamento supervisará

estas escuelas para asegurarse que cumplan cabalmente con

las leyes estatales, federales y con su Carta Constitutiva.

En el diseño legislativo de la Ley Núm. 85 le confirió

a la Secretaria varios deberes y poderes sobre el

establecimiento de las Escuelas Públicas Alianza, que

resultan indispensables considerar al momento de evaluar la

naturaleza de las mismas, a saber: (1) establecer cualquier

regla o reglamento necesario para implementar y alcanzar

los propósitos y disposiciones de la ley, lo que incluye la

evaluación y certificación de las Entidades Educativas

Certificadas; (2) establecer los estándares y

procedimientos para la revocación o no revocación de la

119 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 85; Art. 13.02 de la Ley Núm. 85. 120 Íd.; Art. 13.02 de la Ley Núm. 85. CT-2018-0006 52

Carta Constitutiva, así como la administración de aquellas

escuelas cuya Carta Constitutiva haya sido revocada o no

revocada; (3) establecer las reglas o reglamentos para

determinar el Modelo de Intervención más apropiado para

cada una de las Entidades Educativas Certificadas que

pudieran estar sujetas a intervención de conformidad con

los términos de la Carta Constitutiva; (4) establecer

reglas o reglamentos para solicitar y evaluar las

propuestas de las Cartas Constitutivas por parte de las

Entidades Educativas Certificadas, de conformidad con los

requisitos establecidos en la propia ley y la legislación

federal aplicable; (5) otorgar una Carta Constitutiva con

la Entidad Educativa Certificada que sometió la propuesta

mejor cualificada, de conformidad con la evaluación

correspondiente; (6) otorgar Cartas Constitutivas con

Entidades Educativas Certificadas para operar y administrar

múltiples recintos bajo una sola autorización; (7) retener

y ejecutar la responsabilidad directa y exclusiva sobre

aquellas escuelas a las que se otorgue una Carta

Constitutiva; (8) establecer las reglas y reglamentos para

el monitoreo anual del desempeño académico, financiero y

operacional de las Entidades Educativas Certificadas con

Cartas Constitutivas, y realizar una evaluación rigurosa de

dicho desempeño en, como mínimo, cada dos (2) años;121 (9)

121 Véase, además, Art. 13.07(c) de la Ley Núm. 85 (“El Secretario

deberá continuar monitoreando el desempeño y el cumplimiento legal de cada Escuela Pública Alianza, incluyendo la recopilación y análisis de datos en apoyo a la evaluación continua, según la Carta Constitutiva. El Secretario tendrá la autoridad de realizar actividades de supervisión que le permitan cumplir con sus responsabilidades de conformidad con esta Ley, incluyendo hacer requerimientos de CT-2018-0006 53

establecer las reglas o reglamentos para designar oficiales

evaluadores o establecer comités de evaluación para medir

el desempeño de las Entidades Educativas Certificadas;

entre otros poderes.122 Asimismo, la ley instituye que la

Secretaria del Departamento es la responsable de revisar y

autorizar o denegar, en todo o en parte, la solicitud de

una Entidad Educativa Certificada para recibir una Carta

Constitutiva para la operación y administración de una

Escuela Pública Alianza.123

La Asociación plantea que el programa de Escuelas

Públicas Alianza es un modelo que se asemeja a las escuelas

privadas. Sostiene que se infringe la cláusula de

sostenimiento ya que, aunque el Estado reglamente, la

operación, administración, organización, finanzas,

empleomanía y filosofía de estas escuelas estará a cargo de

entes privados. En este sentido, arguye que se transferirá

dinero público a una entidad privada para promover la

educación pública. Asimismo, argumenta que, si alguna de

por fondos públicos”. También refuta que en el caso de que

las escuelas operen en facilidades que sean del Estado y no

paguen una renta por el uso, ello constituiría un traspaso

de propiedad pública a manos de entes privados.

información o investigaciones, siempre que sean consistentes con los términos y condiciones de la Carta Constitutiva”). 122 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 85; Art. 13.04 de la Ley Núm. 85. 123 Art. 13.04 de la Ley Núm. 85. CT-2018-0006 54

Por su parte, el Estado sostiene que las Escuelas

Públicas Alianza son un modelo de enseñanza dentro del

Sistema de Educación Pública del Departamento de Educación.

Aduce que, conforme a la jurisdicción federal son

constitucionalmente válidas siempre que su enseñanza sea

gratuita, no sectaria ni discriminatoria. Entiende que

conforme a la Ley Núm. 85, estas cumplen con estas

características y con todas las disposiciones establecidas

en la Carta Constitutiva. Además, resalta que estarán

sujetas a las mismas exigencias que las escuelas públicas

de Puerto Rico. Finalmente, alega que la Asamblea

Legislativa inequívocamente tuvo la intención de que estas

fuese parte integral del Departamento de Educación como

parte de un sistema coherente donde este último ejerce

pleno control.

En cuanto a estas alegaciones, reafirmamos que el Art.

13.01 de la Ley Núm. 85, supra, establece claramente que la

Escuela Pública Alianza es una escuela pública, no sectaria

y sin fines de lucro, que será operada y administrada por

una Entidad Educativa Certificada autorizada por la

Secretaria de conformidad con el otorgamiento de una Carta

Constitutiva. A tales efectos, el Departamento de Educación

tiene el deber y la obligación de promulgar reglas y

reglamentos para que se cumplan con los estándares y

procedimientos para que las entidades educativas que se

certifiquen operen conforme a los mismos estándares de

evaluación y rendición de cuentas que el resto de las CT-2018-0006 55

escuelas públicas tradicionales.124 Asimismo, hacemos

hincapié en el hecho de que el establecimiento de las

escuelas públicas alianza queda sujeto no solo a la

supervisión y la evaluación, sino al control del

Departamento de Educación y su Secretaria. En vista de

ello, no hay duda de que la Secretaria del Departamento,

retendrá la responsabilidad directa y exclusiva sobre estas

entidades y monitoreará constantemente el desempeño

académico, financiero y operacional de estas. Más aún, esta

tiene el poder de conceder, luego de celebrarse el proceso

correspondiente por el Departamento, las autorizaciones

para el establecimiento de estas escuelas. Además, tiene el

poder inequívoco de revocar el permiso o autorización en

cualquier momento si estima que hay causa para ello. No es

lo mismo delegar ciertas funciones educacionales, que la

transferencia del sistema de instrucción pública. En

consecuencia, colegimos que esto último no sucede con las

Escuelas Públicas Alianza.

En ese sentido, reafirmamos que el control del

Departamento, en primer lugar, surge por el dominio que la

Secretaria ejercerá mediante el proceso de selección de las

entidades que reúnan las características y exigencias

necesarias para proveer una educación de excelencia

mediante la otorgación de la carta constitutiva. También,

124 Incluso, la Opinión disidente de la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez reconoce que los estándares de evaluación y rendición de cuentas que establece la ley “guarda un parecido inmenso con el proceso de licenciamiento necesario para operar una escuela pública ‘tradicional’”. CT-2018-0006 56

está presente en el nivel de rendición de cuentas que

tendrán esas escuelas con el Departamento de Educación y en

la facultad absoluta de la Secretaria para revocar la Carta

Constitutiva en cualquier momento, si no se cumple con los

criterios correspondientes.

Finalmente, cabe notar como factor determinante que el

propósito de estas escuelas de avanzada es servir

gratuitamente a la comunidad y que estén abiertas a todos

los estudiantes de ella, sin diferenciar entre sus

habilidades o necesidades académicas o sin que se haga

ninguna distinción entre ellos.125 Se instituyen para

atender las necesidades educativas particulares de nuestros

niños y jóvenes estudiantes. Además, estas escuelas como

parte del sistema educativo puertorriqueño compartirán la

filosofía educativa de las escuelas públicas tradicionales.

Por lo que el marco filosófico educativo se fundamentará en

el desarrollo pleno e integral de los estudiantes al amparo

de la responsabilidad constitucional y democrática de una

escuela pública tradicional.

Como hemos advertido, nuestra Constitución no requirió

que el Estado retenga la administración exclusiva de las

escuelas públicas. Lo que se pretendió fue que las escuelas

estuvieran bajo el dominio y control del Estado. Asimismo,

que fuera “un sistema de instrucción pública [. . .] libre

y enteramente no sectario”.126 Además, exigió que la

125 Art. 13.11 de la Ley Núm. 85 (“Las Escuelas Públicas Alianza

serán gratuitas y estarán abiertas a todos los niños, independientemente de sus habilidades o necesidades académicas”). 126 Art. II, Sec. 5, Const. PR, supra. CT-2018-0006 57

educación que provea el Estado en la escuela primaria y

secundaria sea gratuita. En ese sentido, es forzoso

concluir que las Escuelas Públicas Alianza, según

establecidas en la Ley Núm. 85, son escuelas públicas del

Sistema de Educación Pública en Puerto Rico. Por tanto, las

disposiciones de la Ley Núm. 85 promulgadas para la

instauración de las Escuelas Públicas Alianza son

constitucionales.

VI

El Tribunal de Primera Instancia determinó que las

Escuelas Públicas Alianza “parece ser un modelo de escuelas

privadas” que “contarán con autonomía administrativa y

académica”. Entendió que este modelo de escuelas “se

aproxima más a un sistema de educación privado” que a las

escuelas públicas como las conocemos hoy. Aunque reconoció

que el Departamento establecerá las condiciones mediante

las cuales estas escuelas se deben regir, sostuvo que ello

“no es suficiente para evitar catalogar este tipo de

escuelas como privadas”. En cuanto al Programa de Libre

Selección de Escuelas señaló que adolece de los mismos

vicios de inconstitucionalidad en la medida en que el

lenguaje denota un carácter preferencial para que los

estudiantes de escuelas públicas asistan a una escuela

privada. Razonó que “parecería que el Programa de Libre

Selección de Escuelas está disponible para todos los

estudiantes, pero en su aplicación complica que los hoy

estudiantes de escuelas privadas puedan obtener los CT-2018-0006 58

certificados”. Finalmente, entendió que era “indiferente

que la ayuda se conceda a los padres, pues, al final, la

institución privada es la que resultaría beneficiada o

sostenida”.

Tras justipreciar todos los factores y circunstancias

de la aprobación de la Ley Núm. 85, concluimos que las

disposiciones relativas al Programa de Escuelas Públicas

Alianza son constitucionales, porque, según surge del

propio texto de la ley, el Estado, a través de la agencia,

ejerce control y amplios poderes sobre la implementación y

la administración de estas escuelas gratuitas, no sectarias

y libres, las cuales están abiertas a la comunidad en

general. En lo que concierne al Programa de Libre Selección

de Escuela, resolvemos que es constitucional de su faz, en

cuanto permite que los padres reciban directamente una

ayuda económica para que sus niños puedan asistir a la

escuela de su preferencia. Si bien las escuelas recibirán

un beneficio, conforme está diseñado este programa de becas

en la Ley Núm. 85, no podemos concluir ni siquiera

remotamente que este tiende a sustituir el sistema de

enseñanza pública de Puerto Rico y, como consecuencia, sea

de tal grado que conlleve un sostenimiento de escuelas

privadas en contravención con nuestra Constitución. Por

todo lo anteriormente expuesto, resolvemos que erró el

Tribunal de Primera Instancia al declarar

inconstitucionales los Artículos 13.05 (a) (4) (5) (6) (7)

(8) (9) de la Ley Núm. 85 sobre el Programa de Escuelas CT-2018-0006 59

Públicas Alianza y el Artículo 14.02 (c) del Programa de

Libre Selección de Escuelas.

VII

Por los fundamentos esbozados, estoy conforme con

revocar en su totalidad la Sentencia del Tribunal de

Primera Instancia y desestimar la demanda de autos.

Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros, su sindicato, Asociación de Maestros de Puerto Rico- Local Sindical, por sí y en representación de sus miembros

Departamento de Educación; Hon. Julia Keleher, en su carácter oficial como Secretaria del Departamento de Educación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo

San Juan, Puerto Rico, a 9 de agosto de 2018.

La cláusula del sostenimiento impide que el Estado provea beneficios, ayudas o apoyo a una escuela privada. […] A manera de ejemplo, el Estado no podría asignar fondos públicos para la construcción de escuelas privadas. (Énfasis nuestro).127

Cuando un padre de familia recibe el pago por el trabajo

realizado, no podemos afirmar con corrección que la fuente de

ese pago constituye el sostén o “sostenimiento” de su

familia. A esa familia la “sostiene” ese padre o

madre, que con esfuerzo y empeño trabajan para “sostenerla”.

127 Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 DPR 528, 547-548 (1994). CT-2018-006 2

Claro está, para los miembros de ese círculo íntimo que

llamamos familia y que reciben el beneficio económico del

trabajo diario de ese padre y de esa madre, el fruto de ese

esfuerzo constituye claramente su “sostenimiento” porque lo

reciben de forma gratuita, sin otra condición que ser

miembros de ese círculo familiar. No obstante, para el

padre y la madre que trabajan para traer el pan de cada día

al hogar, el dinero que reciben no constituye sostén o

“sostenimiento”, sino la justa compensación por el trabajo

realizado.

La controversia en el presente caso versa sobre si la

llamada Cláusula de Sostenimiento, dispuesta en el Art. II,

Sec. 5 de nuestra Constitución, permite la erogación de

dinero del erario para el Programa de Escuelas Públicas

Alianza y el Programa de Libre Selección de Escuelas que

establece la Ley Núm. 85-2018, conocida como la Ley de

Reforma Educativa de Puerto Rico (Ley 85). La Sentencia de

este Tribunal correctamente establece que el Programa de

Libre Selección de Escuelas es constitucional porque, en

síntesis, son los padres de los niños quienes recibirán la

escuela de su preferencia y, por lo tanto, el Estado no

estará “sosteniendo” ninguna entidad privada, sino

otorgando una ayuda directamente a los padres. Por otro

lado, la Sentencia de este Tribunal concluye, también

correctamente, que el Programa de Escuelas Públicas Alianza

es constitucional porque, en síntesis, estas son escuelas

públicas, conforme las describe la ley, por lo que no CT-2018-0006 3

existe ningún sostenimiento a entidad privada, como lo

prohíbe la Cláusula de Sostenimiento de nuestra Carta

Magna.

En principio, estoy conteste con ambas conclusiones,

por lo que mi voto es de conformidad con la Sentencia de

este Tribunal. Sin embargo, escribo aparte para, en primer

lugar, señalar una razón adicional por la cual creo que la

Ley 85 es constitucional, en el contexto de la controversia

que este Foro tiene ante sí, pero, además, para advertir

una preocupación en cuanto al texto de la referida ley.

Adelantando conclusiones, creo que esta controversia

se simplifica con el hecho de que la palabra

“sostenimiento” utilizada en la Sec. 5 del Art. II de

nuestra Constitución no comprende la relación económica que

la Ley 85 autoriza con relación a los programas de Escuelas

Públicas Alianza y Libre Selección de Escuelas. Y es que,

como explicaré más adelante, el concepto “sostenimiento”,

por su significado lexicológico y en el contexto histórico

en que se utilizó cuando la referida cláusula fue

redactada, implica “dar” o “sustentar” de forma graciosa o

gratuita. De manera que, lo que en realidad prohíbe

nuestra llamada Cláusula de Sostenimiento es la acción del

Estado de aprobar asignaciones económicas graciosas a

entidades educativas privadas. Sin embargo, si la

asignación de dinero del erario no consiste en un regalo,

ayuda o asignación legislativa gratuita, sino que es el

pago por los servicios rendidos por las entidades

educativas privadas contratadas, forzosamente no estaríamos CT-2018-0006 4

hablando de “sostener” tales entidades. Como la

retribución al padre o madre de familia, o a ambos, por el

trabajo realizado no constituye “sostenimiento” de su

familia por parte de quien le realiza el pago, así ocurre

en la situación del caso de autos. En otras palabras,

quien realiza una tarea por un precio convenido, una vez

realizada la tarea simplemente recibe la prestación de lo

convenido, sin que quepa hablar de ayuda o prestación

graciosa. De eso se trata, sencillamente, la controversia

en este caso.

A. El significado lexicológico de la palabra “sostenimiento” El Art. II, Sec. 5 de nuestra Carta Magna regula lo

concerniente a la educación pública en el País. En lo

atinente, nuestra Carta de Derechos expresa que:

No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado. Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez. (Énfasis nuestro).128

Como adelanté, una razón adicional por la cual se

sostiene la constitucionalidad de la ley en cuestión

obedece al significado real de la palabra “sostenimiento”

del Art. II, Sec. 5 de nuestra Constitución. Las palabras

deben entenderse en su significado ordinario y cotidiano, a

128 Art. II, Sec. 5, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 297. CT-2018-0006 5

menos que el contexto indique que tiene un sentido

técnico.129 Como señaló el legendario Juez del Tribunal

Supremo federal John Marshall, en el primer cuarto del

siglo 19, en una expresión que aplica con el mismo rigor a

los Padres de nuestra Constitución:

Debe entenderse que los ilustrados patriotas que enmarcaron nuestra constitución y las personas que la adoptaron han empleado palabras en su sentido natural y han intentado lo que han dicho. (Énfasis y traducción nuestra).130

De igual forma, las palabras del también Juez de

la Corte Suprema federal Joseph Story son tan verdaderas

hoy como lo fueron cuando salieron a la luz en el 1833:

Cada palabra empleada en la constitución debe ser explicada en su sentido claro, obvio y común, a menos que el contexto proporcione un fundamento para restringirlo, calificarlo o ampliarlo. Las constituciones no están diseñadas para sutilezas metafísicas o lógicas, para sutilezas de expresión, para la corrección crítica, para elaborados matices de significado, o para el ejercicio de la agudeza filosófica o la investigación judicial. Son instrumentos de naturaleza práctica, fundados en el negocio común de la vida humana, adaptados a las necesidades comunes, diseñados para el uso común, y adaptados para entendimientos comunes. (Traducción nuestra).131

Con el marco doctrinal anterior, analicemos la

expresión que nos concierne. La palabra “sostenimiento”

como unidad lingüística significa “mantenimiento” o

129A. Scalia y B.A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal Texts, St. Paul, Thomson/West, 2012.

130Gibbons v. Ogden, 22 US 1, 71 (1824). 131J. Story, Commentaries on the Constitution of the United States, Boston, Hilliard, Gray and Company, 1833, pág. 157. CT-2018-0006 6

“sustento”.132 O sea, la acción y efecto de “sostener”, se

refiere a “mantener” o “sustentar” a alguien o algo. La

palabra “mantener” -en su acepción más pertinente-

significa “costear las necesidades económicas de alguien”,

como por ejemplo “[c]ostear los estudios de alguien.

Costear alguna expedición”.133 En cuanto a la palabra

“sustento”, en sus acepciones pertinentes implica “prestar

apoyo, dar aliento o auxilio”, o “dar a alguien lo

necesario para su manutención”.134 Nótese, entonces, que

todas las acepciones que provee el diccionario con relación

a la palabra “sostenimiento” implican algo que se hace o se

lleva a cabo de forma gratuita, más bien como una ayuda.

De hecho, ese es el contexto en el que comúnmente se

utiliza la palabra en nuestra Isla y como se utilizaba en

los tiempos en los que los Delegados de la Convención

Constituyente redactaron la cláusula en cuestión. De ahí

que, por ejemplo, de “mantener” surge la expresión con

connotación negativa que por décadas se ha utilizado en

Puerto Rico de “es un mantenido”, esto para implicar que la

persona vive de las dádivas de otro. De ahí también que el

132 “Sostenimiento”, Diccionario de la Lengua Española, 22ma ed., Madrid, Ed. Espasa Calpe, 2001, T. II, pág. 2096.

133“Mantener”, Diccionario de la Lengua Española, 22ma ed., Madrid, Ed. Espasa Calpe, 2001, T. II, pág. 1444.

134“Sustento”, Diccionario de la Lengua Española, 22ma ed., Madrid, Ed. Espasa Calpe, 2001, T. II, pág. 2115. CT-2018-0006 7

“sustento de un menor” se entiende como el deber de los

padres de suplir graciosamente lo que sus hijos necesitan.

B. El significado de la palabra “sostenimiento” en su contexto histórico-jurídico Como bien señala la Sentencia de este Tribunal, en el

ámbito jurídico, la palabra “sostenimiento” utilizada en la

Sec. 5 del Art. II de nuestra Constitución surge

directamente de la jurisprudencia federal de finales de los

años ‘50, en la que se cuestionaba las acciones del Estado

al darle sostenimiento (“support”) a entidades religiosas,

en alegada violación a la Cláusula de Establecimiento de la

Primera Enmienda federal. En ese contexto, la Constitución

de Estados Unidos dispone que:

El Congreso no aprobará ninguna ley con respecto al establecimiento de religión alguna, o que prohíba el libre ejercicio de la misma […].135

Por su parte, el Art. II, Sec. 3 de la Carta de

Derechos de la Constitución de Puerto Rico establece lo

No se aprobará ley alguna relativa al establecimiento de cualquier religión ni se prohibirá el libro ejercicio del culto religioso. Habrá completa separación de la iglesia y el estado.136

Conviene señalar que esta Sección 3 del Art. II de

nuestra Constitución incluye tres componentes. Esto es,

dos cláusulas que son una traducción expresa de la Primera

135 Emda. I, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 182.

136 Art. II, Sec. 3, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 284. CT-2018-0006 8

Enmienda de la Constitución de Estados Unidos: la que

prohíbe el establecimiento de una religión oficial y la

relativa a la libertad de culto. Y, una tercera

disposición, cuyo origen se encuentra en la jurisprudencia

federal, y mediante la cual se refleja la teoría de que la

relación ideal entre el Estado y la Iglesia preceptúa el

reconocimiento de dos esferas de acción separadas.137

El contexto de las disputas entre los Delegados de la

Asamblea Constituyente en torno a las disposiciones

relativas a la separación de la Iglesia y el Estado tiene

su origen en la historia de Puerto Rico antes y después de

1898. Específicamente, durante el dominio del Gobierno

español en la Isla la religión del Estado era el

catolicismo y luego en 1898 las Iglesias protestantes

llegaron y buscaron el amparo, en una estricta separación

de Iglesia y Estado, para protegerse del poderío de la

antigua Iglesia oficial.138

Sobre esas luchas de poder entre la Iglesia Católica

y las Iglesias protestantes, el ex Juez Presidente del

Tribunal Supremo de Puerto Rico José Trías Monge se expresó

en los siguientes términos:

La Iglesia Católica libró una intensa campaña, antes y durante el curso de la Convención Constituyente, en favor de que la nueva

137 Agostini Pascual v. Iglesia Católica, 109 DPR 172, 175 (1979).

138H. L. Acevedo, La Convocatoria de una semilla, Ponce, Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico, 2015, pág. 126. Véase, además, J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, Río Piedras, 1982, Vol. III, págs. 176-181. CT-2018-0006 9

Constitución rechazase el lenguaje restrictivo de la Ley Orgánica [Ley Jones] y reprodujese tan sólo las disposiciones de la Primera Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos. Las iglesias protestantes abogaban con igual vehemencia en favor de una afirmación más rigurosa del principio de la separación del estado y la iglesia, en modo comparable al dispuesto en la Ley Orgánica.139

Ahora bien, en cuanto a la clara relación de nuestra

Cláusula de Sostenimiento con la Cláusula de

Establecimiento de la Primera Enmienda de la Constitución

de Estados Unidos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo

federal de finales de los años ’50, en la que se

cuestionaba las acciones del Estado al darle sostenimiento

(“support”) a entidades religiosas, fue fundamental. En

139Trías Monge, op. cit., pág. 176. Los párrafos 18 y 19 de la Carta Orgánica de 1917 (Ley Jones) establecían -en lo pertinente- que:

[18] No se dictará ninguna ley relativa al establecimiento de cualquier religión o que prohíba el libre ejercicio de la misma, y se permitirá en todo tiempo el libre ejercicio y goce de profesiones y cultos religiosos sin distinciones ni preferencias, y no se exigirá como condición para desempeñar cualquier cargo o puesto de confianza en el Gobierno de Puerto Rico, ningún otro requisito político o religioso que un juramento de defender la Constitución de los Estados Unidos y las leyes de Puerto Rico.

[19] Jamás se asignará, aplicará, donará, usará, directa o indirectamente, dinero o propiedad públicos para el uso, beneficio o sostenimiento de ninguna secta, iglesia, denominación, institución o asociación sectaria, o sistema religioso, o para el uso, beneficio o sostenimiento de ningún sacerdote, predicador, ministro, u otro instructor o dignatario religioso, como tal. […]

Sec. 2 de la Carta Orgánica de 1917, 39 Stat. 951, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 59. CT-2018-0006 10

particular, los casos de Everson v. Board of Education, 330

US 1 (1947), y McCollum v. Board of Education, 333 US 203

(1948), ambos resueltos pocos años antes de nuestra

Convención Constituyente. En Everson v. Board of

Education, supra, el Tribunal Supremo federal evaluó la

constitucionalidad, a la luz de la Cláusula de

Establecimiento, de una ley del Estado de Nueva Jersey que

concedía un subsidio a los padres que tenían que pagar la

transportación pública de sus hijos, ya fuera a escuelas

públicas o privadas, incluyendo aquellas con credos

religiosos. La Corte Suprema federal, por voz del Juez

Hugo Black, determinó que no constituía una violación a la

Cláusula de Establecimiento la aportación que realizaba el

Estado de Nueva Jersey a esos padres que habían decidido

que sus hijos estuvieran en escuelas privadas con credos

religiosos. Este caso es muy importante, a nivel de toda

la Nación Americana y los territorios, por dos razones: en

primer lugar, porque el Tribunal Supremo federal decide que

la Cláusula de Establecimiento de la Primera Enmienda

federal aplica a los estados.140 En segundo lugar, porque

140El tema de la incorporación de la Cláusula de Establecimiento podría (y probablemente debería) haber sido considerado, debatido y evaluado a fondo. La incómoda frase del texto "con respecto al establecimiento" podría haber sido interpretada de manera jurisdiccional. Visto así, "con respecto al" habría indicado que el Gobierno federal carecía de jurisdicción para establecer alguna religión oficial y, por lo tanto, no podía establecer o favorecer una religión, pero tampoco interferir con la autoridad del Estado sobre el establecimiento de una religión. Esta interpretación habría reconocido el federalismo como un principio central de la Cláusula de Establecimiento. Sin embargo, en este caso de Everson v. Board of Education, 330 US 1 (1947), el Juez Hugo Black evadió el tema al decir simplemente que la Decimocuarta Enmienda ya había hecho que la Primera Enmienda fuera aplicable a los estados. Como fundamento, el Juez Black citó a Murdock v. Pennsylvania, 319 US 105 (1943). Murdock, sin embargo, no era un caso que tuviera que ver CT-2018-0006 11

la Corte Suprema federal en su Opinión “constitucionaliza”

o hace parte del texto constitucional una expresión

incluida en una carta de 7 de octubre de 1801 del

Presidente Thomas Jefferson señalando que la Cláusula de

Establecimiento pretendió erigir “una pared de separación

entre la iglesia y el estado”. A penas 10 meses de haber

resuelto Everson, el Tribunal Supremo federal, nuevamente

por voz del Juez Black, resolvió McCollum v. Board of

Education, supra. En McCollum, los directores de una

escuela pública en el Condado de Champaign, Illinois,

habían diseñado un programa mediante el cual los padres de

los estudiantes que así lo quisieran, expresaban por

escrito su deseo y autorización para que sus hijos tomaran

clases de religión en un salón del plantel escolar, una vez

a la semana, por espacio de 45 minutos, en sustitución de

una clase electiva. Las clases se ofrecerían en tres

grupos separados, por un sacerdote católico, un rabino

judío y un ministro evangélico, conforme la elección de los

padres de los estudiantes. Los padres que no autorizaran

que sus hijos tomaran la clase de religión, se les ofrecía

otra clase electiva totalmente secular. La Sra. McCollum,

con la Cláusula de Establecimiento, sino con su contraparte, la Cláusula de Libertad de Religión (“Free Exercise Clause”). De esta manera, el Juez Black logró, de manera sagaz y eficiente, eliminar el posible componente de federalismo de la Cláusula de Establecimiento sin hacer un argumento legal sustantivo. Véase V. P. Muñoz, Religious Liberty and the American Supreme Court: The Essential Cases and Documents, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2013, Kindle Edition, pág. 3. CT-2018-0006 12

madre de uno de los estudiantes de la escuela, reclamó que

la intención de los directores de la escuela de enseñar

religión en las facilidades de una escuela pública y como

parte de un horario regular violaba la Cláusula de

Establecimiento. Así, el Tribunal Supremo declaró

inconstitucional la acción de la escuela al determinar que

violaba la Cláusula de Establecimiento de la Primera

Enmienda. Esto debido a que el Estado no podía utilizar

los edificios públicos estatales y la maquinaria escolar

pública, todo pagado con los impuestos de la ciudadanía,

para la diseminación de doctrinas religiosas. Pero,

además, el Juez Black señaló nuevamente, citando a Everson,

que el texto de la Primera Enmienda había erigido una pared

de separación entre la Iglesia y el Estado.

En Puerto Rico, y en el contexto histórico, ambos

casos, Everson y McCollum, fueron trascendentales. De ahí

que, aunque en el texto de la Primera Enmienda de la

Constitución federal la notoria expresión de “completa

separación entre iglesia y estado” no aparezca, sí aparece

en el texto de nuestra Constitución al ser adoptada por

nuestros Delegados constituyentes tres años después de

haberse resuelto Everson y McCollum. Ciertamente ambos

casos estaban muy presentes en la mente de nuestros

Constituyentes al adoptar la Cláusula de Libertad Religiosa

o Libertad de Culto y al establecer el lenguaje de la

Cláusula de Sostenimiento. De hecho, el Diario de Sesiones

contiene una discusión del caso de Everson en voz del

delegado Fernando J. Géigel Sabat, en el contexto de la CT-2018-0006 13

Sec. 5 del Art. II de nuestra Carta Magna, del cual cito un

extracto:

Pero es el caso, señores, que esta contención está resuelta por el más alto tribunal de la nación. Es el caso de Everson v. Board of Education, volumen 330, U. S. Reports, página 1. En este caso se trataba del beneficio a los padres de los niños por la transportación que pagaban para enviarlos a una escuela perteneciente a una institución religiosa (católica). El honorable juez Black en la opinión que emitió expresó, aunque no uso sus propias palabras, pero sí el consenso de su opinión, lo siguiente: que como la ayuda es al individuo, éste, como ser humano, tiene derecho a los mismos beneficios que tienen los otros seres humanos que van a las escuelas públicas, declarando que aunque con el pago del reembolso se ayuda indirectamente a la institución religiosa que tiene ese plantel, ello no es violación a la enmienda primera de la Constitución de los Estados Unidos, o sea [la] separación de la Iglesia y el Estado; y el caso fue resuelto de acuerdo con esta opinión. En otro párrafo de su opinión, se expresa así el honorable juez Black que, entre paréntesis, era el Juez Presidente del Tribunal Supremo de Estados Unidos: Copio del inglés: “On the other hand...”.141

Ahora bien, ¿qué pertinencia tiene todo lo anterior

con el significado de la palabra “sostenimiento” de nuestra

Sec. 5, Art. II? Demuestra, en primer lugar, que al

incluir la palabra “sostenimiento” de la Cláusula de

Sostenimiento, esos casos federales eran el marco

referencial de los Constituyentes. En segundo lugar, que

el problema que se buscaba corregir en ese marco

referencial era que el Estado no utilizara propiedad ni

fondos públicos que pudieran constituir una donación, ayuda

o asignación gratuita del Estado a ninguna religión.

141 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1496. CT-2018-0006 14

Nótese que el “support” al que se refiere, tanto el caso de

Everson como el de McCollum, se trataba de ayudas o

aportaciones gratuitas del Estado. En un caso mediante el

reembolso a los padres que habían pagado la trasportación

de sus hijos a escuelas sectarias y la otra mediante la

utilización de propiedad pública por la que ninguna de las

denominaciones religiosas estaba pagando y, por lo tanto,

el dinero estaba saliendo de las arcas del Estado.

De hecho, la Cláusula de Establecimiento de la

Primera Enmienda y la naturaleza de las controversias en

torno a este asunto se originaron por el rechazo de la

Nación americana de los siglos 17 y 18 a la pretensión de

los líderes de las primeras colonias de continuar

sustentando (manteniendo) a la Iglesia Anglicana a través

de la recolección de impuestos al Pueblo. En aquel

momento, en Inglaterra existía una religión oficial del

gobierno, esto es, la Iglesia Anglicana era la Iglesia

oficial del País. Esto significaba que la Corona inglesa

mantenía económicamente a la Iglesia Anglicana y los

ciudadanos, sin importar su creencia o falta de ella,

tenían que contribuir mediante impuestos al mantenimiento

de esa Iglesia. Esa fue la realidad sobre la fe religiosa

que trajeron de Inglaterra los primeros habitantes de esas

trece colonias y fue el concepto que, en mayor o menor

grado, aquellos ciudadanos nacidos en esas colonias (los

llamados nativos) vivieron por más de 170 años antes de su CT-2018-0006 15

independencia.142 Como vemos, la historia detrás de la

Cláusula de Establecimiento gira en torno al concepto de un

gobierno promoviendo y subsidiando una Iglesia. De hecho,

esa realidad se mantuvo en Estados Unidos en mayor o menor

escala por más de 50 años, aun después de la independencia

de esas 13 colonias originales y de la aprobación, incluso,

de la Primera Enmienda.143

Como ya leímos en la cita del delegado Géigel Sabat,

todo lo anterior es perfectamente compatible con la

discusión que del texto en cuestión surgió durante la

Convención Constituyente. Tal discusión demuestra la clara

relación de nuestra Cláusula de Sostenimiento con la

Cláusula de Establecimiento de la Primera Enmienda de la

Constitución federal, así como de lo conscientes que

estaban nuestros Constituyentes de la jurisprudencia del

Tribunal Supremo. Incluyo otra cita, esta vez de las

expresiones del otrora Juez Presidente de este Foro, el

delegado José Trías Monge:

Sr. Trías Monge: Exactamente. Quería añadir, únicamente, con la venia del Presidente, que exactamente como ha indicado el Presidente de la Comisión la idea es simplemente hacer más clara y tajante la separación entre la Iglesia y el Estado, pero sin del otro lado, naturalmente, afectar el principio de que los servicios no educativos que se le prestan a la niñez puedan seguir prestándosele. O sea, aquí hay dos principios básicos que se

142J. H. Hutson, Church and State in America: The First Two Centuries (Cambridge Essential Histories), Cambridge, Cambridge University Press, 2008, Kindle Edition.

143 Íd. CT-2018-0006 16

instituyen en esta sección. Uno es el principio de separación del Estado e Iglesia, tal como ha sido consignado en la Constitución federal y el cual seguirá su desarrollo normal vía las interpretaciones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos.

Naturalmente que [en] distintas situaciones que pudiésemos imaginar en estos momentos, pues sería difícil una contestación precisa [en] muchos [casos] a estas situaciones, porque estamos enchufados ante el sistema constitucional norteamericano en esta fase específica. O sea, son nuestras las garantías en cuanto a libertad de religión que se han instituido en la Constitución de los Estados Unidos. Estamos idénticamente, formando parte de ese sistema constitucional. En cuanto a la libertad de religión y a otros aspectos también se refiere, ése es el primer principio. (Énfasis nuestro).144

Sobre la intención que tuvieron los Delegados de la

Asamblea Constituyente al estudiar, evaluar y aprobar las

disposiciones del Art. II, Sec. 5 de nuestra Constitución,

hallamos estas expresiones en una Opinión del ex Secretario

de Justicia Lcdo. Rafael Hernández Colón en 1966:

De lo anterior se desprende que, de una parte, la Asamblea Constituyente deseó que mediante el lenguaje de la sección 5 del artículo II de nuestra Constitución se entendiese como una redacción del principio de separación de Iglesia y Estado, tal como ha sido consignado en la Constitución Federal e interpretado por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos…145

Luego de considerar detenidamente el significado

lexicológico de la palabra “sostenimiento”, así como

144 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1481-1484.

145 Op. Sec. Just. Núm. 32 de 1966. CT-2018-0006 17

estudiar el marco histórico y jurídico existente cuando la

Cláusula de Sostenimiento se redactó, debo concluir que el

término “sostenimiento” de la referida cláusula

constitucional se refiere únicamente a la asignación

graciosa de fondos públicos. Esto es, una asignación de

fondos del erario que se da gratuitamente.146 No me cabe

duda que la utilización del término “sostenimiento” surge

de la preocupación de esos Delegados Constituyentes de

mantener el principio de separación de Iglesia y Estado.

En particular, el objetivo cardinal que buscaban era evitar

donaciones que beneficiaran a las instituciones

religiosas.147 La pregunta que resta por contestar entonces

es qué tipo de erogación de fondos públicos autoriza la

146“Gracioso”, Diccionario de la Lengua Española, 22ma ed., Madrid, Ed. Espasa Calpe, 2001, T. I, pág. 1149.

147En su Alegato, la recurrida Asociación de Maestros argumenta que “[l]a cláusula de sostenimiento busca que los servicios de instrucción pública estén únicamente en control del Estado, lo que no sucede en ninguno de estos programas [Escuelas Públicas Alianzas y el Programa de Libre Selección de Escuelas]”. (Véase Alegato de la parte recurrida, pág. 20). En primer lugar, ya he establecido cuál fue claramente el propósito de la Cláusula de Sostenimiento, que en nada se relaciona con lo alegado por la Asociación. Ciertamente, nuestra Constitución garantiza la existencia de un sistema de instrucción público de enseñanza, pero no es a través de la referida cláusula. En segundo lugar, el que nuestra Constitución garantice un sistema de instrucción pública lo que en realidad implica es que el Estado tendrá la obligación de proveer educación gratuita para todos los ciudadanos. Sin embargo, nada en el texto constitucional impide que tal educación gratuita pueda ser administrada por entes privados, siempre y cuando sea el Estado el que supervise y mantenga el control final de tal educación. De manera tal que si el Estado, en su poder de Parens patriae y en la búsqueda de alternativas que propendan al mejoramiento de la educación de nuestros niños, determina que a través de la implantación de la política pública de la Ley Núm. 85-2018, conocida como la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico (Ley 85), se consigue ese primer peldaño para lograr que nuestros niños reciban una educación gratuita de excelencia, nada en el texto constitucional parece prohibirlo, siempre y cuando tal política pública no constituya una delegación excesiva o una renuncia a sus deberes constitucionales. CT-2018-0006 18

Ley 85 y si tal tipo de erogación se encuentra comprendida

en la prohibición de la Cláusula de Sostenimiento.

C. La naturaleza de la relación económica que se establece en la Ley Núm. 85-2018 en cuanto al Programa de Escuelas Públicas Alianza

La Ley 85 establece la nueva política pública del

Gobierno de Puerto Rico en el ámbito educativo. Esta

política pública pretende implementar mecanismos que

viabilicen el alcance del derecho fundamental a la

educación.148

Es decir, la Ley 85 busca brindarle a los estudiantes

la oportunidad de alcanzar una educación que facilite el

desarrollo de su personalidad, bienestar propio, de su

148El derecho fundamental a la educación consagrado en la Constitución de Puerto Rico lee como sigue:

Toda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales. Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria. La asistencia obligatoria a las escuelas públicas primarias, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, según se dispone en la presente, no se interpretará como aplicable a aquellos que reciban instrucción primaria en escuelas establecidas bajo auspicios no gubernamentales. No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado. Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez.

Art. II, Sec. 5, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. CT-2018-0006 19

familia y de Puerto Rico.149 Así, a través de la Reforma

Educativa se persigue proteger a los estudiantes para que

reciban una educación que les permita desarrollar al máximo

sus capacidades y, como corolario, contribuyan al bienestar

de nuestra sociedad desde todos los ámbitos.150 Por esto,

apremia lograr un sistema de instrucción pública moderno,

eficiente, humano y de excelencia para que el “desarrollo

de nuestra Isla sea uno sustentable que, a su vez, maximice

los recursos disponibles en la actualidad sin comprometer

el progreso de futuras generaciones”.151

Entre los mecanismos que provee la Reforma Educativa

para viabilizar el mejor bienestar de los estudiantes y el

pleno alcance de su derecho fundamental a la educación, se

crea el modelo del Programa de Escuelas Públicas Alianza, a

saber:

Una Escuela Pública Alianza es: (i) una escuela pública de nivel elemental y/o secundario, de nueva creación que es operada y administrada por una Entidad Educativa Certificada autorizada por el Secretario; o (ii) una escuela pública de nivel elemental y/o secundario existente, cuya operación y administración es transferida a una Entidad Educativa Certificada autorizada por el Secretario, de conformidad con el otorgamiento de una Carta Constitutiva.152

149 Art. 1.01 de la Ley 85.

150 Exposición de Motivos de la Ley 85.

151 Íd.

152 Art. 13.01 de la Ley 85. CT-2018-0006 20

En cuanto al funcionamiento de las Escuelas Públicas

Alianza, la Ley 85 establece que éstas serán públicas, no

sectarias y sin fines de lucro. También, la educación en

estas escuelas será gratuita y operarán bajo la supervisión

del Secretario de Educación y de conformidad con lo

establecido en las Cartas Constitutivas.153

Por su parte, la Ley 85 establece las instituciones

que podrán cualificar como Entidades Educativas

Certificadas.154 Entre los criterios para que las Entidades

Educativas Certificadas sean aprobadas, éstas deberán

contar con un equipo gerencial para administrar, operar y

dirigir la escuela; un plan de aprovechamiento académico; 153 Art. 13.02 de la Ley 85. Por su parte, el Art. 1.03 de la Ley 85 define “Carta Constitutiva” de la siguiente manera: Se refiere a un acuerdo formal, vinculante entre el Secretario y una entidad, que la certifica como una Entidad Educativa Certificada y la autoriza a operar y administrar una Escuela Pública Alianza dentro de los términos específicos del acuerdo. 154 El Art. 13.05 de la Ley 85 dispone lo siguiente:

a. Cualificaciones para Entidades Educativas Certificadas. De acuerdo a los procedimientos y criterios establecidos por esta Ley y por el Autorizador, las siguientes entidades pueden calificar como Entidades Educativas Certificadas a las que se les otorgue una Carta Constitutiva:

1. Un municipio de Puerto Rico. 2. Consorcios municipales. 3. Alianzas entre municipios o consorcios municipales con otras entidades educativas públicas u otras entidades educativas no gubernamentales sin fines de lucro. Estas alianzas se pueden configurar siguiendo diferentes figuras jurídicas. 4. Instituciones públicas o sin fines de lucro de educación postsecundaria. 5. Instituciones de educación escolar elemental, intermedia y superior sin fines de lucro. 6. Entidades educativas no gubernamentales u otras entidades sin fines de lucro. 7. Organizaciones sin fines de lucro creadas por padres y madres o maestros. 8. Organizaciones de maestros, sindicato de maestros o cualquier grupo de maestros debidamente organizado y certificado por el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos conforme a las disposiciones de la Ley 45-1998, según enmendada. 9. Cooperativas debidamente organizadas con fines educativos. CT-2018-0006 21

personal que cumpla con las certificaciones y licencias

exigidas por el Departamento de Educación; un sistema en el

que los padres y la comunidad escolar tengan participación

activa en la educación de sus hijos; mecanismos de

evaluación y un proyecto en el que se atiendan las

necesidades de los estudiantes con discapacidad.155

Con respecto a la relación entre el Departamento de

Educación y las Entidades Educativas Certificadas, la Ley

85 dispone que las Cartas Constitutivas establecen los

términos y condiciones que deberá cumplir la Entidad

Educativa Certificada. Las Cartas Constitutivas deberán

ser firmadas por ambas partes contratantes, es decir: el

Secretario de Educación (Autorizador) y la Entidad

Educativa Certificada. Como requisito, toda Carta

Constitutiva establecerá que se fomentará la educación

bilingüe (español e inglés) y que, además, serán prioridad

las materias de ciencia, tecnología, ingeniería,

matemáticas y arte. También, las Cartas Constitutivas

incluirán un plan de mejoramiento académico y un modelo de

intervención. Asimismo, se estipulará que tanto la Entidad

Educativa Certificada como las escuelas autorizadas

“estarán sujetas a los procesos de evaluación y las

auditorías establecidas por el Secretario o requeridas por

ley, para garantizar el cumplimiento con los términos y

condiciones de la Carta Constitutiva y los requisitos

155 Art. 13.05 de la Ley 85. CT-2018-0006 22

legales aplicables”.156 Las Cartas Constitutivas podrán ser

renovadas por un término inicial de 5 años, siempre que el

Secretario fundamente el rendimiento, las capacidades

demostradas y las circunstancias particulares de cada

Escuela Pública Alianza. No obstante, si el Secretario

determina que la Escuela Pública Alianza no cumplió con lo

requerido en la Carta Constitutiva, entonces podrá revocar

o no renovar la misma.157

Nótese que, en vista de lo anterior, es claro que la

relación entre las Escuelas Públicas Alianza y las

Entidades Educativas Certificadas se da a través de un

contrato plasmado en las Cartas Constitutivas. Mediante

las Cartas Constitutivas, las Escuelas Públicas Alianza

recibirán un servicio de administración por parte de las

Entidades Educativas Certificadas. La contratación de los

servicios de administración no descansa en una mera

liberalidad.

D. El recibo de fondos públicos por parte de las instituciones educativas privadas, en el contexto del Programa de Libre Selección de Escuelas de la Ley Núm. 85-2018 El Art. 14.01 de la Ley 85 señala que el Programa de

Libre Selección de Escuelas tiene el propósito de permitir

que los padres, madres, tutores o encargados participantes

en el Programa, puedan seleccionar la escuela pública o

156 Art. 13.07 de la Ley 85.

157 Art. 13.07 de la Ley 85. CT-2018-0006 23

privada de su preferencia.158 Entre otras modalidades, y en

lo que es pertinente, el Programa de Libre Selección de

Escuelas permite que el estudiante que cualifique pueda

seleccionar el ingreso a una escuela privada con la total

subvención del Estado.159 Ciertamente no se podría

argumentar, distinto al Programa de Escuelas Públicas

Alianza, que la naturaleza de la relación económica que

establece la Ley 85 en cuanto al Programa de Libre

Selección de Escuelas es una contractual, por cuanto la ley

lo que establece es que los padres son los que recibirán la

ayuda o subvención, y estos son los que elegirían contratar

con las escuelas privadas de su preferencia. De manera que

ciertamente no existe una contratación directa entre el

Estado y la escuela privada que termine recibiendo el

dinero de la subvención que otorga el Estado. Sin embargo,

y para efectos de lo que prohíbe nuestra Cláusula de

Sostenimiento, lo anterior no implica que las entidades

educativas privadas que terminen recibiendo indirectamente

los fondos que provienen de las arcas públicas, reciban una

ayuda. Me explico. Los programas de selección de escuelas

han ido en aumento en Estados Unidos durante los pasados

años, de forma tal que en la actualidad estos programas

existen en 28 estados y el Distrito de Columbia. Como bien

reconoció el Tribunal de Primera Instancia en su Sentencia,

158 Art. 14.01 de la Ley 85.

159 Art. 14.02 de la Ley 85. CT-2018-0006 24

la Cláusula de Sostenimiento del Art. II, Sec. 5 de nuestra

Constitución surge de las llamadas Enmiendas Blaine,

llamadas así después de una enmienda constitucional federal

fallida propuesta por el congresista James G. Blaine en

1875. Predominantemente aprobadas en los estados a fines

del siglo XIX, las Enmiendas Blaine buscan impedir que el

estado asigne fondos públicos para ayudar a escuelas

sectarias.

Sin embargo, durante los últimos años varias

jurisdicciones han resuelto a favor de los programas de

selección de escuela con el argumento principal de que este

tipo de ayuda no constituye una concesión de ayuda pública

a las escuelas privadas. Esto, porque en realidad estas

instituciones lo que reciben es simplemente un pago a

cambio de los servicios prestados. Las familias, no las

escuelas religiosas, están recibiendo la "ayuda" pública.160

Este y otros argumentos han convencido a tribunales en

otras jurisdicciones respecto a que las Enmiendas Blaine no

aplican a los programas de libre selección de escuelas.161

También les han dado a más gobiernos estatales la confianza

para implementar este tipo de programas.162

160E. Smith, Blaine Amendments and the Unconstitutionality of Excluding Religious Options from School Choice Programs, The Federalist Society Review, Volume 18. https://fedsoc.org/commentary/publications/blaine- amendments-and-the-unconstitutionality-of-excluding-religious-options- from-school-choice-programs (Última visita, 7 de agosto de 2018).

161 Íd.

162 Íd. CT-2018-0006 25

E. Lo resuelto en Trinity Lutheran Church of Columbia, Inc. v. Comer

Recientemente el Tribunal Supremo de Estados Unidos

resolvió en Trinity Lutheran Church of Columbia, Inc. v.

Comer, 582 US ___ (2017), 137 S. Ct. 2012, que la exclusión

de las iglesias de un programa neutral y secular de ayudas

del Departamento de Recursos Naturales del estado de

Missouri violaba la garantía constitucional contenida en la

Primera Enmienda sobre la libertad de culto. Trinity

Lutheran Church of Columbia, Inc. (Trinity) operaba un

centro preescolar y de cuido de niños, el cual inicialmente

comenzó como una corporación sin fines de lucro, pero que

posteriormente se fusionó con Trinity. El centro de cuido,

cuya base era religiosa, tenía una política de admisión

abierta. Es decir, aceptaba a estudiantes de cualquier

denominación religiosa.

Por otro lado, el Departamento de Recursos Naturales

del estado de Missouri (Departamento) ofreció unas

subvenciones a aquellas organizaciones sin fines de lucro

que cualificaran con el fin de promover la compra de

materiales derivados de neumáticos reciclados y utilizarlos

para repavimentar los patios de recreo de dichas

instituciones. Los fondos serían otorgados a aquellos

participantes que obtuvieran la puntuación más alta luego

de evaluar diversos factores como el nivel de pobreza de la

población circundante a la entidad solicitante y el plan

presentado por la institución para fomentar el reciclaje.

No obstante, el Departamento tenía una política estricta de CT-2018-0006 26

denegar las subvenciones a cualquier solicitante que

perteneciera o fuera controlado por alguna iglesia, secta o

institución religiosa.

Trinity solicitó la mencionada subvención y cualificó

en el quinto lugar entre las 44 entidades que solicitaron.

No obstante, la subvención le fue denegada debido a que el

Art. I, Sec. 7 de la Constitución de Missouri establece que

no se le otorgará dinero del tesoro público, ya sea de

forma directa o indirecta, como ayuda a una entidad

religiosa.163 En consecuencia, Trinity presentó una demanda

en la cual alegó, en síntesis, que la denegatoria a su

solicitud violaba tanto la Cláusula de la Igual Protección

de las Leyes como las disposiciones de la Primera Enmienda

relacionadas a la libertad de culto y de expresión.

Ante esos planteamientos, la Corte Suprema federal

resolvió que la exclusión de las iglesias de un programa de

ayuda laico viola la garantía establecida en la Primera

Enmienda de la Constitución federal sobre la libertad de

culto. El Tribunal Supremo federal sostuvo que la Cláusula

de Libre Ejercicio de la Primera Enmienda protege la

libertad de la práctica religiosa y del trato desigual por

dicha condición, por lo cual somete a un escrutinio

163 El Art. I, Sec. 7 de la Constitución de Missouri dispone lo siguiente:

That no money shall ever be taken from the public treasury, directly or indirectly, in aid of any church, sect or denomination of religion, or in aid of any priest, preacher, minister or teacher thereof, as such; and that no preference shall be given to nor any discrimination made against any church, sect or creed of religion, or any form of religious faith or worship. CT-2018-0006 27

estricto las leyes que imponen una carga a dicha práctica

religiosa.164

Como vimos en el caso de Everson v. Board of

Education, supra, el Tribunal Supremo federal ha sostenido

que las leyes que niegan un beneficio solamente por el

estado religioso de una persona son inconstitucionales. No

obstante, ese Foro ha aclarado que existen leyes neutrales

que pueden ser válidas incluso si obstaculizan la religión.

La distinción en esos casos consiste en establecer si la

ley en cuestión discrimina a algunas o a todas las

creencias religiosas. A esos efectos, en Lyng v. Northwest

Indian Cemetery Protective Association, 485 US 439 (1988),

el Tribunal Supremo federal sostuvo que la Cláusula de

Libre Ejercicio no prohibía al Gobierno la extracción de

madera o la construcción de carreteras en un tramo

particular de jurisdicción federal, a pesar de que la

acción del Gobierno obstruiría la práctica religiosa de

varias tribus nativas americanas que consideraban sagrados

algunos de esos tramos. Aunque el Tribunal reconoció que la

construcción de una carretera o la tala de madera

interferiría significativamente con la capacidad de algunas

personas para alcanzar la realización espiritual de acuerdo

con sus propias creencias religiosas, no encontró ninguna

violación a la Cláusula del Libre Ejercicio, porque los

individuos afectados no estaban siendo coaccionados por la

acción del Gobierno a quebrantar sus creencias

164 Trinity Lutheran Church of Columbia, Inc. v. Comer, 582 US ___ (2017), 137 S. Ct. 2012; Church of Lukumi Babalu Aye, Inc. v. Hialeah, 508 US 520, 533, 542 (1993). CT-2018-0006 28

religiosas.165 No obstante, el Tribunal Supremo federal

señaló que la acción del Gobierno no penalizaba la

actividad religiosa al negarle a cualquier persona una

parte igual de los derechos, beneficios y privilegios que

disfrutan otros ciudadanos.166

De igual modo, en Employment Division, Department of

Human Resources of Oregon v. Smith, 494 US 872 (1990), el

Tribunal Supremo federal rechazó un reclamo de libre

ejercicio presentado por dos miembros de una iglesia nativa

americana de los Estados Unidos a quienes se les denegaron

los beneficios del desempleo porque habían violado las

leyes de sustancias controladas de Oregon al ingerir peyote

para propósitos sacramentales. A base de lo resuelto en

Lyng v. Northwest Indian Cemetery Protective Association,

supra, el Máximo Foro federal sostuvo que la Cláusula de

Libre Ejercicio no daba derecho a los miembros de la

iglesia a una dispensa especial de las leyes penales

generales a causa de su religión. Al mismo tiempo, reiteró

que la Cláusula de Libre Ejercicio protegía contra la

imposición del Gobierno de impedimentos especiales a base

de puntos de vista religiosos o por el estado religioso.167

Ahora bien, al tenor de la doctrina citada, el

Tribunal Supremo federal resolvió en Trinity Lutheran

Church of Columbia, Inc. v. Comer, supra, que la política

165Lyng v. Northwest Indian Cemetery Protective Association, 485 US 439, 449 (1988).

166 Íd.

167 Employment Division, Department of Human Resources of Oregon v. Smith, 494 US 872, 877 (1990). CT-2018-0006 29

del Departamento de denegar a las organizaciones religiosas

sus subvenciones violó la Cláusula de Libre Ejercicio de la

Primera Enmienda de la Constitución federal. Ello, debido

a que discriminaba únicamente contra organizaciones a base

de su carácter religioso, organizaciones que de otro modo

hubiesen sido elegibles.168 Es decir, la ley no necesitaba

impedir que la organización religiosa practicara su

religión, pues era suficiente que la ley le negara a una

organización religiosa la misma oportunidad de competir por

un beneficio que de otro modo estaría disponible para todas

las organizaciones seculares.

Al evaluar las disposiciones de la Ley 85 respecto a

las Escuelas Públicas Alianza, al tenor de la

jurisprudencia federal, me surgió una preocupación. Esto,

específicamente, en cuanto al Art. 13.02 de la Ley 85 que

define una Escuela Pública Alianza como “una escuela

pública, no sectaria y sin fines de lucro, que operará bajo

la supervisión del Secretario, de conformidad con la Carta

Constitutiva y por el ordenamiento jurídico vigente”.

(Énfasis suplido). Ello, pues la ley limita a las Escuelas

Públicas Alianza a instituciones que no tengan alguna base

religiosa. Es decir, si alguna entidad religiosa sin fines

de lucro que cumpliera con todos los estándares requeridos

por el Departamento de Educación estuviera interesada en

contratar con el Gobierno para operar una Escuela Pública

Alianza, ésta sería descartada inmediatamente por el solo

hecho de tener una base religiosa.

168 Trinity Lutheran Church of Columbia, Inc. v. Comer, supra. CT-2018-0006 30

Evidentemente, esto es contrario a lo resuelto

recientemente por el Tribunal Supremo federal en Trinity

Lutheran Church of Columbia, Inc. v. Comer, supra, donde se

aclaró que discriminar contra entidades únicamente por su

carácter religioso contraviene la Primera Enmienda de la

Constitución federal. Esa práctica violaría la libertad de

culto de las organizaciones discriminadas pues, como se

explicó en Trinity, para que una entidad religiosa sea por

lo menos considerada para contratar con el Estado y así

administrar una Escuela Pública Alianza, tendría que

abandonar sus prácticas religiosas. Por lo tanto,

considero que esa parte de la ley no supera el escrutinio

estricto para sostener su validez. Esto, porque si en

Trinity el Tribunal Supremo declaró inconstitucional un

estatuto que discriminaba contra una entidad religiosa al

no permitirle recibir una ayuda o donación condicionada al

cumplimiento de unos requisitos, cuanto más con la Ley 85,

en donde la entidad religiosa no estaría buscando un

donativo o asignación graciosa, sino el derecho a competir

como todos los demás en la búsqueda de que se contraten sus

servicios.

Como ya adelanté, no tengo dudas con relación a que

no solo el significado lexicológico de la palabra

“sostenimiento”, sino la evidencia histórica-jurídica

demuestra que lo que los Delegados constituyentes buscaron

prohibir al redactar la referida Cláusula de Sostenimiento

es que el Estado no hiciera aportaciones o asignaciones CT-2018-0006 31

graciosas a instituciones privadas. Esto es, el

significado literal de la palabra “sostenimiento” se

entiende como una ayuda o mantenimiento otorgado

graciosamente a alguien o algo. Por otra parte, y en

cuanto a las Escuelas Públicas Alianza, también es claro

que la relación económica que permite la erogación de

fondos públicos se autoriza sobre la base de un contrato de

servicios y no como una aportación o ayuda gratuita. La

pregunta que corresponde es ¿estaba contemplada esa

relación contractual en la mente o intención de los

redactores de nuestra Constitución al plasmar la

prohibición que establece la Cláusula de Sostenimiento? ¿Lo

que buscaban era evitar que el Gobierno contratara con una

institución privada educativa? Si así hubiera sido, ¿por

qué no lo señalaron expresamente? De hecho, los Delegados

constituyentes no establecieron expresamente una

prohibición a contratar en circunstancias como las del caso

de autos, aun cuando tal relación jurídica sí fue

mencionada expresamente por estos en otra parte de la

Constitución, esto es, en la Sec.10, Art. VI de nuestra Ley

Suprema.169 De manera que los términos “contratista” o

“contrato” no son extraños al lenguaje de la Constitución.

169 La Sec. 10, Art. VI de nuestra Carta Magna señala lo siguiente:

Ninguna ley concederá compensación adicional a un funcionario, empleado, agente o contratista por servicios al gobierno, después que los servicios hayan sido prestados o después que se haya formalizado el contrato. Ninguna ley prorrogará el término de un funcionario público ni disminuirá su sueldo o emolumentos después de su elección o CT-2018-0006 32

Ahora bien, ¿podríamos llegar a la conclusión de que,

aunque no lo utilizaron expresamente en la cláusula en

cuestión, el término “contratación” o un equivalente se

encontraba inmerso en la expresión “sostenimiento”? Me

parece que tal interpretación sería una claramente forzada

y errónea, en vista del claro significado lexicológico de

la palabra “sostenimiento” y la evidencia histórica-

jurídica que envolvió la redacción de la cláusula. A

contrario sensu, me parece que la inclusión expresa de la

palabra “sostenimiento” como sinónimo de ayuda,

mantenimiento o sustento, excluye claramente el término

“contratación”. Me explico. Como sabemos, la mención

específica de una cosa implica generalmente la exclusión de

otras (expressio unius est exclusio alterius). Esta regla

de hermenéutica legal tiene como propósito principal

determinar la intención del legislador.170 La misma es

inaplicable cuando la intención legislativa surge de otra

manera, cuando su aplicación conflige con el pensamiento

del legislador y cuando seguirla puede conducir a

situaciones incompatibles o injustas.171 Al analizar las

discusiones del Diario de Sesiones de la Convención

nombramiento. Ninguna persona podrá recibir sueldo por más de un cargo o empleo en el gobierno de Puerto Rico.

Art. VI, Sec. 10, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, págs. 448-449.

170R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, San Juan, Pubs. JTS, 1987, pág. 345.

171 Virella v. Proc. Esp. Rel. Fam., 154 DPR 742 (2001). CT-2018-0006 33

Constituyente no encuentro ninguna expresión, aunque fuera

somera, que me lleve a pensar que la intención de los

Delegados constituyentes fuese prohibir que el Estado

pudiera contratar con una institución educativa privada.

Tampoco la concepción de tal relación contractual parece

confligir con el pensamiento de alguno de los Delegados

constituyentes. Y, por último, evidentemente la

construcción hermenéutica que aquí se hace del término no

conduce a incompatibilidad o injusticia alguna. Por el

contrario, es claro que mediante lo que hoy resolvemos se

le da el aval constitucional a una política implementada

por las ramas constitucionales hermanas, que busca que se

adelante el mandato constitucional del derecho fundamental

a la educación de los niños y jóvenes, mediante la

contratación de un modelo nuevo que se presume mejor, como

son las Escuelas Públicas Alianza. Además, esta

interpretación permite que la Ley. 85 provea, mediante el

Programa de Libre Selección de Escuelas, ayuda a sectores

vulnerables, tales como estudiantes con necesidades

especiales, dotados o con problemas de disciplina, a

quienes se les ha coartado su derecho a la educación debido

a la situación de precariedad económica que enfrentamos en

el País. No hay duda de que, en la correcta aplicación de

expressio unius est exclusio alterius, la expresión

“sostenimiento” excluye necesariamente la “contratación”.

No albergo dudas de que la intención de la Ley 85,

mediante sus programas Escuelas Públicas Alianza y Libre CT-2018-0006 34

Selección de Escuelas, es la contratación directa e

indirecta, respectivamente, de servicios educativos. Ya

sea, como se concluye en la Sentencia de esta Curia, que

los fondos públicos se utilicen para la contratación de

entidades que en realidad son públicas (Escuelas Públicas

Alianzas) o de escuelas privadas que serán las receptoras

finales del dinero otorgado a los padres (Libre Selección

de Escuelas), lo cierto es que el receptor final de los

fondos públicos está obligado a rendir unos servicios. En

realidad, de eso trata este caso: de una ley que permite la

erogación de fondos públicos, no como una donación, ayuda o

aportación graciosa a las entidades educativas que la

reciben, sino como el pago -directo o indirecto- de

servicios prestados. De manera que, sea cual sea la

definición final que demos a la entidad que dará el

servicio, el hecho es que tal relación contractual escapa

al lenguaje de nuestra Cláusula de Sostenimiento.

Como expresamos en Asoc. Maestros P.R. v. Srio.

Educación, 137 DPR 528, 547-548 (1994), “[l]a cláusula del

sostenimiento impide que el Estado provea beneficios,

ayudas o apoyo a una escuela privada”. (Énfasis suplido).

Así, al dar un ejemplo de lo anterior, en aquella ocasión

utilizamos expresamente la prohibición de una asignación

graciosa de fondos del erario, al señalar que “el Estado no

podría asignar fondos públicos para la construcción de

escuelas privadas”.172 En ningún momento señalamos allí que

la institución educativa privada no pudiera contratar con

172 Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 DPR 528, 547-548 (1994). CT-2018-0006 35

el Estado para rendir sus servicios administrativos y

educativos.

Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros, et al.

Recurrida

v. CT-2018-006 Certificación Departamento de Intrajurisdiccional Educación, et al.

Peticionaria

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ a la cual se une el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA

“Until we get equality in education, we won’t have an equal society” Hon. Sonia Sotomayor173

Este caso de alto interés público requiere sopesar un

derecho fundamental y una restricción estatal contenidos

en una misma sección de la Constitución de Puerto Rico.

Ese ejercicio requiere, a su vez, integrar otras garantías

esenciales, tales como la igualdad. En consecuencia, voto

por otorgarle mayor peso al derecho fundamental a la

educación que tiene todo niño o niña de Puerto Rico y

proveerle igualdad de oportunidades educativas. Voto por

no mantener como rehenes a los niños y niñas de educación

especial, a los atletas, los pobres o los estudiantes

173Mensaje de la Hon. Sonia Sotomayor en ocasión de haber sido galardonada con el premio de diversidad, otorgado por el Philadelphia Bar Association (2011). CT-2018-006 2

dotados en un sistema de educación que por décadas ha

demostrado su incapacidad para satisfacerles plenamente su

derecho fundamental a la educación. Negarle a esos niños y

niñas que puedan maximizar su derecho fundamental a la

educación, sería sostener una especie de “apartheid

educativo”. Hoy la igualdad de oportunidades y el derecho

a la educación tienen mayor peso sobre otras

consideraciones que, aunque no deben ser desechadas

livianamente, no pueden ser impedimento para evitar que

esas garantías constitucionales queden meramente escritas

en una piedra, como epitafio de la inacción en la búsqueda

una mejor educación en Puerto Rico. Me explico.

Nuestra Constitución establece claramente que “[t]oda

persona tiene derecho a una educación que propenda al

pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento

del respeto de los derechos del hombre y de las libertades

fundamentales”. Art. II, Sec. 5, Const. ELA, Tomo 1, pág.

292. Esta premisa es tajante en reconocer que toda persona

tiene el derecho a recibir una educación de excelencia.

Más adelante, en esa misma sección, se dispone lo siguiente:

Habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario. La enseñanza será gratuita en la escuela primaria y secundaria y, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, se hará obligatoria para la escuela primaria. La asistencia obligatoria a las escuelas públicas primarias, hasta donde las facilidades del Estado lo permitan, según se dispone en la presente, no se interpretará como aplicable a aquellos que reciban instrucción primaria en escuelas establecidas bajo auspicios no gubernamentales. No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del CT-2018-006 3

Estado. Nada de lo contenido en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley para protección o bienestar de la niñez. (Énfasis suplido) Íd.

Acorde a ello, la controversia en este caso consiste

en determinar si los programas establecidos en la Ley de

Reforma Educativa de Puerto Rico, Ley Núm. 85-2018, están

en contravención con esa disposición constitucional.

Principalmente, debemos resolver si los modelos creados en

esa Ley son inconstitucionales por el fundamento de usar

fondos públicos para el sostenimiento de entidades

privadas. Conforme a lo que adelanté al momento en que

este Tribunal certificó el caso de epígrafe, ciertamente,

concluyo que no hay tal violación. La política pública que

establece la Ley Núm. 85-2018, la cual instrumenta los

nuevos modelos de Escuelas Públicas Alianza y la Libre

Selección de Escuelas, persigue el propósito de equiparar

las diferencias de los sectores vulnerables que no han

alcanzado la plenitud del derecho a la educación. Es

decir, persigue darle vida y eficacia concreta a la

garantía constitucional de que toda persona tenga derecho

a una educación que propenda al pleno desarrollo de su

personalidad y al fortalecimiento del respeto de los

derechos del ser humano y de las libertades fundamentales.

Así, al implementar esos modelos educativos, el Estado

atiende la problemática del sistema público de enseñanza

con estrategias nuevas en nuestra jurisdicción. CT-2018-006 4

Al examinar la legislación conforme a la Constitución

y a la Convención Constituyente, resulta claro que lo que

realmente se quiso prohibir en nuestra Carta Magna fue la

ayuda directa a las escuelas privadas. También surge de

los debates, “que no está prohibido y no significa

sostenimiento el hecho de que el Estado otorgue becas a

estudiantes de escuelas privadas, siempre y cuando esas

becas no vayan dirigidas a sustituir el sistema público de

educación”. M.J. Figueroa Morales, La constitucionalidad

de los nuevos vales educativos, 35 Rev. Der.

Puertorriqueño 171, 196 (1996).

A esos efectos, me hago eco de lo siguiente:

Nuestra Constitución no debe ser interpretada como que prohíbe terminantemente la ayuda a una institución educativa privada. Nuestra Constitución NO la prohíbe: la regula y la permite en tanto y en cuanto esa ayuda no se convierta en sostenimiento. Meramente ayudar a cumplir la misión educativa de una institución no debe ser catalogado como sostenimiento. Este es un concepto mucho más amplio, ya que sostener implica que se depende de una ayuda para poder subsistir. . . . . Entendemos que para definir lo que realmente significa sostener instituciones educativas privadas con fondos públicos se debe analizar las implicaciones de la actuación estatal y ver sus posibles consecuencias, no desde un punto de vista idealista, sino desde una perspectiva pragmática y sin hipérboles jurídicas . . . . Es evidente que convertir una escuela privada en hija del estado violaría nuestra Constitución. Pero una ayuda, aunque potencialmente pueda ser sustancial, pero que nunca podrá llegar a ser de tal magnitud que haga que las escuelas privadas participantes dependan de ella para su existencia como entes educativos independientes, no puede ser CT-2018-006 5

definida en buen Derecho como sostenimiento. Figueroa Morales, supra, págs. 196-197.174

Como bien expuse desde el principio de este caso,

considero válido el modelo de Libre Selección de Escuelas

en su totalidad. Los fundamentos expuestos por el

Gobierno de Puerto Rico, a la luz de lo pautado por el

Tribunal Supremo Federal y del contexto histórico de la

crisis educativa que experimenta Puerto Rico así lo

ameritan. Véase, Trinity Lutheran Church of Columbia,

Inc. v. Comer, 582 U.S. ___ (2017), 137 S. Ct. 2012;

Zelman v. Simmons Harris, 536 U.S. 369 (2001). Este

programa ofrece una alternativa adicional en la cual los

sectores vulnerables tendrán la oportunidad de una real

igualdad en el acceso a la educación obteniendo un

subsidio mediante becas.

A diferencia de lo planteado por los recurridos, la

Ley Núm. 85-2018, por medio del programa de Libre

Selección de Escuelas, no sostiene a las escuelas

privadas ni prohíbe que los estudiantes se matriculen en

escuelas públicas. Nótese que los certificados de ayuda

económica serán otorgados directamente a los padres y

estos podrán utilizarlo tanto en escuelas públicas como

en escuelas privadas, e incluso en universidades. Los

padres, conforme el derecho que tienen para tomar las decisiones en

174Para una abarcadora y adecuada discusión del historial de la Convención Constituyente, véase la Opinión emitida por el Juez Asociado señor Rivera García. CT-2018-006 6

cuanto a la crianza de sus hijos, decidirán en qué entidad

educativa utilizar el dinero concedido por medio del

programa.175 De esa forma, el Estado se aseguró de no

favorecer indebida ni directamente a las escuelas

privadas. Además, el programa no presta una ayuda

sustancial en la cual, en efecto, sostenga las escuelas.

Por su parte, el Programa de Escuelas Públicas

Alianza serán operadas por entidades sin fines de lucro

que estarán certificadas, supervisadas y fiscalizadas por

el Departamento de Educación. Además, la Ley es clara en

que esas escuelas formarán parte del sistema de educación

público gratuito y no sectario. Por tanto, según lo

dispone la propia ley, no veo impedimento alguno a que

una organización sin fines de lucro desee aportar su

estructura y capital humano para establecer una alianza

con el Departamento de Educación. A fin de cuentas, este

modelo no se aleja de la contratación tradicional que

realiza esa agencia con multiplicidad de proveedores de

175En este caso, al igual que en la reciente controversia sobre el cierre de escuelas, el derecho de crianza de los padres sobre sus hijos está igualmente presente. Véase, Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Estrella Martínez en Meléndez De León, et al. v. Hon. Julia Keleher et al., res. el 16 de julio de 2018, 2018 TSPR 126. Consecuentemente, he reconocido la presencia de este derecho y en este caso identifico que el Estado lo observa e implanta a través de mecanismos que promueven la igualdad de oportunidades educativas, mientras que en el proceso de cierre de escuelas no se tomó en cuenta ese derecho y, por el contrario, no se brindó la participación adecuada para ejercerlo debidamente. CT-2018-006 7

servicios educativos. De esa forma, se procura promover

una igualdad de oportunidades educativas, tal como lo

procura el modelo de Libre Selección de Escuelas.

Sin embargo, hago hincapié en que la segunda

vertiente del Programa de Escuelas Públicas Alianza --en

el cual una escuela pública de nivel elemental o

secundario existente, cuya operación y administración es

transferida a una Entidad Educativa Certificada-- debe

mantener la naturaleza pública de la escuela. Así como

dispone la propia ley, los empleados públicos de esas

escuelas “heredadas” no pueden ser obligados de forma

automática a perder su interés propietario en sus empleos

públicos y convertirse en empleados privados de la

entidad. Conforme al Art. 13.08, esa transición debe ser

un ejercicio voluntario de los propios empleados. Por

todo ello, y tras un análisis detenido de la ley,

concluyo que estamos meramente ante un contrato de

administración, en el cual la nueva entidad podrá

integrar su personal, recursos y capital. Efectivamente,

esos contratos de administración son necesarios, al tener

en cuenta la realidad operacional actual del sistema,

para equiparar las diferencias de sectores vulnerables.

Como bien dispuse al certificarse este caso, al

validar los modelos establecidos en la Ley le damos

preminencia al principio de la igualdad y brindamos mayor

contenido a esa garantía, permitiendo oportunidades

reales, en la que estudiantes dotados, atletas destacados CT-2018-006 8

y los de escasos recursos, entre otros, podrán alcanzar

la plenitud de su derecho fundamental a la educación.

Asimismo, ante el inminente cierre y consolidación de

escuelas que fue validado en Meléndez De León, et al. v.

Hon. Julia Keleher et al., res. el 16 de julio de 2018,

2018 TSPR 126, considero que estos programas incluidos en

la ley son alternativas para paliar con las barreras que

acechan el derecho a la educación.

Ante ese cuadro, estoy conforme con la decisión en

este caso, ya que al validar la Ley Núm. 85-2018 le damos

contenido sustantivo al derecho a la educación y

reconocemos que existen garantías para los diferentes

componentes de la comunidad escolar. A diferencia de la

normativa administrativa aplicada en el cierre de

escuelas por el Departamento de Educación, la cual a mi

juicio no contenía unas garantías procesales y

sustantivas para los diversos componentes de la comunidad

escolar,176 la Ley Núm. 85-2018 contiene expresamente unas

garantías dirigidas a preservar los derechos adquiridos

por los maestros y maestras del sistema. Ello, pues de la

propia ley surge que no se podrán afectar los derechos de

los maestros y maestras de escuelas públicas existentes

que sean certificadas como Escuelas Públicas Alianza. El

balance de intereses así lo exige. Por todo lo anterior,

estoy conforme con la determinación de este Tribunal de

176Véase, Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor Estrella Martínez en Meléndez De León, et al. v. Hon. Julia Keleher et al., supra. CT-2018-006 9

revocar al Tribunal de Primera Instancia. Considero que

la Ley Núm. 85-2018 es válida de su faz, sin perjuicio de

que, si en su aplicación vulnera esas garantías a

componentes de la comunidad escolar, las puertas de la

Rama Judicial estén abiertas para atender tales reclamos.

Esperemos que ello no ocurra. Ahora bien,

independientemente del desenlace laboral que puedan

protagonizar el Departamento de Educación como patrono

con los maestros y maestras empleados, no procede

mantener de rehenes a los estudiantes que buscan

beneficiarse de nuevas y mejores oportunidades

educativas.

Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurridos Núm. CT-2018-0006 v.

Departamento de Educación, et al.

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez

La Convención Constituyente no perturbó la delicada arquitectura de estas recomendaciones. Por el contrario, hizo aún más clara su voluntad de cerrar todo camino a la utilización de fondos públicos para el sostenimiento o beneficio de escuelas privadas, confesionales o laicas, o de institución sectaria alguna, excepto al grado en que éstas pudiesen derivar provecho indirectamente de servicios no educativos ofrecidos para protección o el bienestar de la niñez.177

Mediante la sentencia y las opiniones de conformidad

que se emiten durante el día de hoy, se determina que la

concesión de certificados a estudiantes del sistema de

educación para que éstos puedan matricularse en escuelas

177 José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Vol. III, en la pág. 179 (Ed. U.P.R. 1982) (énfasis suplido). CT-2018-0006 2

privadas no constituye un desembolso de fondos públicos

para sufragar los gastos de una educación privada.

Asimismo, se determina que la cláusula de sostenimiento

contenida en nuestra Constitución permite que se

establezcan escuelas que sean operadas y administradas por

entidades ajenas al Departamento de Educación. Con este

proceder, producto de un infausto ejercicio de revisionismo

histórico, se trastocan los cimientos de esa delicada

arquitectura instaurada por nuestros constituyentes y se

abre, en definitiva, ese camino vedado a la utilización de

fondos públicos para -irónicamente- privatizar nuestro

sistema de educación.

Las disposiciones legislativas en controversia y el

recuento del tracto procesal de este caso están

comprendidos íntegramente en las opiniones de conformidad.

No obstante, la interpretación desafortunada de la cláusula

constitucional de sostenimiento que hace una mayoría y la

revocación indeliberada de un precedente judicial de este

Tribunal, como artilugio para alcanzar el resultado

deseado, me compele a exponer en detalle los fundamentos

sustantivos de mi disenso.

Los errores conceptuales y desaciertos jurídicos de

los integrantes de la mayoría no sólo evidencian una

propensión indebida al criterio general de las ramas

políticas, sino que, además, reflejan un afán desmedido por

desentrañar los significados e interpretaciones que mejor

se adaptan a la conclusión que se proponen adelantar. En

este ejercicio retórico, y hasta tautológico, el criterio

mayoritario contrapone los términos “sostenimiento” y CT-2018-006 3

“sustitución” para concluir que el establecimiento de

escuelas que operarán como organizaciones sin fines de

lucro y no serán administradas por el Departamento de

Educación no tiene el efecto de sustituir o suplantar las

escuelas públicas, por lo que no se configura una violación

a la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución.

De igual forma, como parte de una semántica discursiva

difusa, la mayoría parece equiparar los términos

“beneficio” con “sostenimiento” y señala que “todo

sostenimiento equivale a que exista un beneficio” y que los

constituyentes entendieron que “el término ‘beneficio’

estaba inmerso dentro de la palabra ‘sostenimiento’”. Op.

de Conformidad (J. Rivera García) en la pág. 39. Sin

embargo, a pesar de abordarlos como sinónimos inicialmente,

la mayoría entiende que el beneficio que suponen los

certificados para la libre selección de escuelas privadas

no constituye el tipo de sostenimiento que proscribe

nuestra Constitución. En cuanto a esto, la mayoría apoya la

conclusión que consiste en que, para que se configure una

violación a la cláusula de sostenimiento “el beneficio que

se conceda debe llegar al punto de sostener la entidad

privada”. Id. en la pág. 44. Inextricablemente, se subraya

que, “un beneficio debe llegar a tal grado que sostenga,

más aún, que sustituya”. Id. (Énfasis en original). Así,

pues, a pesar de que los certificados redundan en una

contribución o asistencia económica a las escuelas

privadas, la mayoría parece entender que, hasta tanto la

totalidad de los estudiantes de dichas escuelas sea

subvencionada por los referidos certificados, no se estará CT-2018-006 4

ante un sostenimiento, sino ante un simple beneficio. Es

decir, si en una escuela privada cuya matrícula es de 500

estudiantes y sólo 499 de éstos reciben “certificados de

ayuda”, no cabe hablar de que el Estado sostiene esa

escuela privada en violación al texto constitucional,

porque hay un estudiante que no recibe tal ayuda. Así de

desatinado e incongruente es el “razonamiento mayoritario.”

Por último, a pesar de caracterizar la cláusula de

sostenimiento como una autóctona y aclarar que, a

diferencia de la de establecimiento, su enfoque es uno

“estrictamente económico”, confusamente se alude a

jurisprudencia federal que interpreta esa cláusula

religiosa para explicar que, “en el ámbito jurídico, el

término tiene su origen en la jurisprudencia federal que

considera el sostenimiento (support) como una forma de

establecimiento”.178 Id. en la pág. 22. Así, algunos

integrantes de este Foro recurren a casuística federal en

la que se avaló el uso de vales educativos bajo el

fundamento de que éstos eran neutrales hacia todas las

178Como se discute posteriormente, la palabra “support”, es una traducción adecuada para la palabra “sostenimiento”. Justo por ello, la definición de la Real Academia Española citada por la mayoría de “sostener” incluye entre sus acepciones “proveer apoyo”. Sin embargo, el uso de “support” por parte en el razonamiento mayoritario es incompatible con la definición que finalmente formulan de lo que constituye un sostenimiento conforme a la cláusula objeto de su análisis. Como se expone a lo largo de este disenso, las incongruencias semánticas de la mayoría al momento de interpretar el alcance de la palabra “sostenimiento” develan una metodología adjudicativa que parece responder a esa infame máxima política –y no judicial- a los efectos de que “el fin justifica los medios”. CT-2018-006 5

religiones. Ciertamente, dicha casuística es del todo

inaplicable a la controversia ante nuestra consideración,

puesto que no existe una disposición homóloga a nuestra

cláusula de sostenimiento en la Constitución federal y el

enfoque de la cláusula de establecimiento es,

evidentemente, uno estrictamente religioso. Confundir una

con otra, como en la práctica hace la mayoría, pone de

manifiesto un patente enredo de espíritu.

La privatización acompasada de nuestro sistema de

enseñanza pública que se viabiliza mediante la legislación

que hoy se valida, se asienta en una transgresión al

mandato constitucional el cual, sin ambages, establece que,

“[n]o se utilizará propiedad ni fondos públicos para el

sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no

sean las del Estado”. Art. II, Sec. 5, Constitución de

Puerto Rico, L.P.R.A. Tomo 1, Ed. 2008, en la pág. 292 (en

adelante, Const. P.R.). De esta forma, y mediante una

interpretación artificiosa, la mayoría emascula el texto

constitucional y hace suya la tesis de privatización que

subyace la llamada Reforma Educativa, tesis que se sustenta

sobre la premisa de “socializar las pérdidas y rifar las

ganancias.” Manolo Núñez Negrón, La tiza y la pizarra, 28

de abril de 2018, https://www.elnuevodia.com/opinion

/columnas/latizaylapizarracolumna-2416358/ (última visita 9

de agosto de 2018).

I.

Como antesala a una discusión sustantiva del criterio

mayoritario, y en atención a los fundamentos jurídicos y la

metodología adjudicativa empleada por algunos integrantes CT-2018-006 6

de la mayoría para disponer del presente caso, me veo en la

obligación de discutir, si bien brevemente, ciertas

doctrinas básicas del federalismo. Éstas evidencian la

incompatibilidad del razonamiento mayoritario con el

resultado al cual arriban. Una vez más, una mayoría recurre

a la práctica irreflexiva de aplicar, sin un verdadero

rigor metodológico, precedentes federales para analizar una

controversia al amparo de una cláusula constitucional

autóctona.

Resulta insólito que, en un caso que requiere

interpretar el alcance de una cláusula inherentemente

puertorriqueña, una mayoría entienda apropiado referirse a

un sinnúmero de decisiones del Tribunal Supremo de Estados

Unidos que interpretan una disposición constitucional

distinta, presuntamente “para propósitos ilustrativos”. Op.

de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 30.

Con relación a la interacción entre las cortes

estatales y federales, el ex Juez Asociado del Tribunal

Supremo de Estados Unidos, William J. Brennan Jr., publicó

en los años setenta un artículo célebre mediante el cual

hizo un llamado a las cortes estatales estadounidenses a

interpretar sus propias constituciones de manera

independiente a la Constitución federal con el propósito de

ampliar la protección de los derechos individuales. Véase

William J. Brennan, Jr., State Constitutions and the

Protection of Individual Rights, 90 Harv. L. Rev. 489

(1977). La tesis central del escrito dio paso al movimiento

llamado nuevo federalismo judicial o state constituionalism

movement, cuyo propósito ha sido, entre otras cosas, CT-2018-006 7

proponer teorías interpretativas para examinar situaciones

en las cuales las cortes estatales se enfrentan a derechos

reconocidos tanto a nivel estatal como federal y/o cuando

interpretan un derecho que no tiene una contraparte en la

Constitución federal. Véase en general, Robert F. Williams,

In the Glare of the Supreme Court: Continuing Methodology

and Legitimacy Problems in Independent State Constitutional

Rights Adjudication, 72 Notre Dame L. Rev. 1015 (1997).

Proponentes de este movimiento han señalado con gran

acierto que “an underappreciation of state constitutional

law has hurt state and federal law and has undermined the

appropriate balance between state and federal courts in

protecting individual liberty”. Jeffrey S. Sutton, 51

Imperfect Solutions: States and the Making of State

Constitutional Law 6 (Oxford University Press, 2018)

(énfasis suplido). Cónsono con esta visión, se ha indicado

que, como “mínimo irreductible”, las cortes estatales deben

impartirle contenido propio a sus constituciones respetando

así sus trasfondos constitucionales particulares, al igual

que las tradiciones legales que las inspiraron. Id. en la

pág. 189.

Según este acercamiento a la distribución de

soberanías entre el gobierno federal y los estados, cuando

la cláusula a interpretarse no tiene una contraparte en la

Constitución federal -como ocurre con la cláusula de

sostenimiento objeto de análisis en el presente caso- hay

un consenso en que la interpretación de ese tipo de

cláusulas conllevará un análisis particularizado sobre el

alcance del derecho que se reconozca o la prohibición que CT-2018-006 8

en ésta se le imponga al gobierno. Ello, sin necesidad de

recurrir a la jurisprudencia de la esfera federal. Véase

Ann M. Lousin, Justice Brennan's Call to Arms-What Has

Happened Since 1977?, 77 Ohio St. L.J. 387, 395-99 (2016).

En el contexto específico del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, esta discusión ha sido enmarcada en un

reconocimiento de que nuestra Constitución, en particular

su Carta de Derechos, es de “factura más ancha” que la

Constitución federal. Véase Ernesto L. Chiesa, Los derechos

de los acusados y la factura más ancha, 65 Rev. Jur. U.P.R.

83 (1996). A lo largo de nuestra historia, esta

interpretación ha propiciado el reconocimiento de derechos

que no necesariamente existen en la esfera federal,

proveyendo así mayores protecciones individuales para

nuestra ciudadanía. Tatiana Vallescorbo Cuevas,

Interpretando la factura más ancha, 46 Rev. Jur. U.I.P.R.

303 (2012). Lamentablemente, en los últimos años, una

mayoría de este Tribunal, ha reducido sustancialmente el

alcance de las protecciones y los derechos individuales que

nuestra Constitución contempla. Ejemplo de ello es el

análisis que hoy suscribe una mayoría.

En Pueblo v. Díaz Medina, una mayoría de los miembros

de este Tribunal adoptó, mediante dictum, una metodología

para dilucidar controversias similares anclada en el

reduccionismo judicial. El ex Juez Presidente Hernández

Denton criticó la adopción de esa metodología y denunció

que ésta “no toma en consideración la tradición histórica

del federalismo y la interacción dinámica entre el

constitucionalismo federal y estatal, la cual ha permitido CT-2018-006 9

que la democracia en Estados Unidos sobreviva y prospere

por más de dos siglos”. Pueblo v. Díaz Medina, 176 D.P.R.

601, 656 (2009) (J. Hernández Denton, Op. Disidente). Con

la sentencia que se certifica en el día de hoy, la mayoría

olvida, nuevamente, cómo la Constitución federal reconoce

“un gran margen para que los tribunales supremos estatales

interpreten las garantías de sus respectivas Constituciones

con mayor amplitud y a la vanguardia de los preceptos

enunciados en algunos de los dictámenes del Tribunal

Supremo de Estados Unidos. Esa es la virtud del federalismo

estadounidense tan preciado por sus ciudadanos”. Id.

(énfasis en original).

Uno de los integrantes de la mayoría señala que

“contrario a la Constitución federal, nuestra Constitución

es más extensiva y abarcadora. Contamos con una disposición

autóctona, la cláusula de sostenimiento.” Op. de

Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 33. Sin embargo,

en su análisis e interpretación de nuestro texto

constitucional, se divaga entre impartirle contenido propio

a esa cláusula autóctona y emular la jurisprudencia federal

que interpreta una cláusula distinta; a saber, la cláusula

de establecimiento de la Constitución federal. A fin de

cuentas, los Jueces y Juezas que suscriben el criterio

mayoritario se desentienden de su ineludible deber como

intérpretes de nuestra constitución de ampliar y extender

el alcance de los derechos que cobijan a nuestra

ciudadanía.

En este caso, el derecho en juego es el derecho de

todos los niños y niñas de nuestro País a “una educación CT-2018-006 10

que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al

fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de

las libertades fundamentales”. Art. II, Sec. 5, Const. P.R.

Nuestra constitución, contrario a la federal, garantiza la

existencia de “un sistema de instrucción pública el cual

será libre y enteramente no sectario”. Id. La mayoría, sin

embargo, parece entender que el derecho en juego es el

acceso a una educación privada, en instituciones

completamente desvinculadas del Estado. Validar los

programas aquí en disputa bajo el fundamento de que éstos

amplían las oportunidades educativas y mejoran nuestro

sistema de educación no es más que un subterfugio para

adelantar una agenda neoliberal y libertaria a costa de

nuestra Constitución y los valores sociales y democráticos

que ésta encarna.

II.

La conclusión de una mayoría de los integrantes de

este Foro se sustenta en una interpretación de los debates

que se suscitaron durante la Convención Constituyente en lo

relativo a la prohibición contenida en la precitada

cláusula de sostenimiento. Ese debate, en el marco de una

controversia parecida a la que se plantea en el caso de

epígrafe, ya había sido analizado por este Tribunal en

Asoc. de Maestros P.R. v. Srio. Educación, 137 D.P.R. 528

(1994). En aquella ocasión, la Asociación de Maestros,

entidad que también figura en este caso como parte

recurrida, cuestionó la constitucionalidad de la

disposición de la Ley de Becas Especiales y Libre Selección

de Escuelas, Ley Núm. 71 de 3 de septiembre de 1993 (18 CT-2018-006 11

L.P.R.A. sec. 911 et seq.). Mediante esta legislación,

entre otras cosas, se pretendieron instituir incentivos

económicos para que los padres de estudiantes de escuelas

públicas pudiesen transferir a sus hijos a escuelas

privadas.179

Al pasar juicio sobre la constitucionalidad de ese

programa de becas o incentivos económicos, en Asoc. de

Maestros de P.R., este Tribunal evaluó la compatibilidad de

la disposición legal que establecía esos beneficios con la

prohibición contenida en la cláusula de sostenimiento de

nuestra Constitución. En aquel momento, le correspondió a

este Foro impartirle contenido a esa disposición

constitucional autóctona y delimitar el alcance de la

palabra “sostenimiento”. Así, el Tribunal ejerció su deber

de interpretar el texto constitucional y concluyó que el

programa de incentivos económicos establecido por la

legislatura y el ejecutivo creaba un esquema prohibido por

la cláusula de sostenimiento. Esto, puesto que derivaba en

la utilización de fondos públicos para beneficiar

instituciones académicas que eran privadas y, como tal,

179 De manera virtualmente idéntica a las disposiciones sobre libre selección de escuelas que hoy se validan, el programa de becas evaluado en Asoc. de Maestros de P.R., contaba con cuatro (4) modalidades de selección de escuela, a saber: (1) el traslado de estudiantes de escuela pública a cualquier otra escuela pública de su preferencia; (2) el traslado de estudiantes de escuela privada a cualquier escuela pública; (3) la provisión de incentivos monetarios para que estudiantes de escuelas públicas pudiesen transferirse a escuelas privadas, y (4) la otorgación de permisos e incentivo para que estudiantes talentosos tomaran cursos en instituciones universitarias. CT-2018-006 12

estaban exentas del control y la administración del

gobierno. Específicamente, se señaló lo siguiente:

En primer lugar, debemos notar que la palabra “sostenimiento” no está cualificada en el texto constitucional. Todo sostenimiento está prohibido. Naturalmente, el problema consiste en delimitar qué interacción entre las escuelas privadas y el Estado es permisible y qué cooperación no lo es por constituir el sostenimiento que nuestra Constitución proscribe.

Asoc. de Maestros de P.R., 137 D.P.R. en la pág. 544.

Dado que el término “sostenimiento” no estaba

cualificado, y por entender que la prohibición textual

parecía ser una absoluta, le correspondió a este Tribunal

delimitar el alcance de la prohibición y analizar los

debates que se suscitaron en la Convención Constituyente

para determinar en qué instancias la interacción entre el

Estado y las instituciones educativas privadas era

permisible sin que se infringiera la prohibición

constitucional de sostenimiento. Evaluado ese extremo, se

concluyó que:

Un examen del historial de los debates en la Convención Constituyente sobre la cláusula del sostenimiento apoya una interpretación amplia del alcance de la prohibición. . . .

No hay duda de que la Sec. 5 del Art. II de nuestra Constitución, supra, no permite que el Estado sostenga ninguna institución educativa privada, sea religiosa o no. Su objetivo va más allá de la separación de Iglesia y Estado, pretendiendo proteger y fortalecer al máximo nuestro sistema de instrucción pública frente a toda institución educativa privada.

Id. en las págs. 544-45; 547.

A tenor con esta interpretación, el Tribunal invalidó

las disposiciones legislativas que permitían el

otorgamiento de incentivos económicos a padres de CT-2018-006 13

estudiantes de escuelas públicas para que asistieran a

escuelas privadas. Fundamentó su dictamen en lo siguiente:

La cláusula del sostenimiento impide que el Estado provea beneficios, ayudas o apoyo a una escuela privada. Naturalmente, no estaría prohibido por lo anteriormente expuesto que la escuela privada se beneficie indirecta e incidentalmente de servicios que el Estado provee a toda la ciudadanía, como los de policía y bomberos. Sí estaría el Estado impedido de prestar servicios o ayuda a una escuela privada que, al contribuir directamente a la misión educativa de la institución, constituyen el sostenimiento prohibido por nuestra Constitución. A manera de ejemplo, el Estado no podría asignar fondos públicos para la construcción de escuelas privadas.

Id. en las págs. 547-48.

Mediante la sentencia que se certifica hoy, se deja

sin efecto el precedente establecido en Asoc. de Maestros

de P.R.180 Ello, a pesar de que el texto constitucional

objeto de interpretación no ha sido enmendado por la Rama

Legislativa.181 Ese proceder representa una reducción

180 Como se indicó, la mayoría correctamente mantiene en vigor la determinación sobre la legitimación activa de los aquí recurridos. Concurro con esa determinación. No obstante, tal y como expresara el ex Juez Asociado Fuster Berlingeri en su Opinión de Conformidad en Asoc. de Maestros de P.R. estimo que la legitimación de la Asociación en este caso se fundamenta en los criterios convencionales pautados para las asociaciones en nuestra jurisprudencia. Por ello, entiendo que resulta innecesario reproducir el esquema de análisis pautado en Flast v. Cohen, 392 U.S. 83, 99-100 (1965), sobre la legitimación activa de contribuyentes para pleitos incoados al amparo de la cláusula de establecimiento federal; máxime cuando la resolución del presente pleito se fundamenta en una interpretación de la cláusula de sostenimiento de nuestra Constitución. Véase Asoc. de Maestros de P.R., 137 D.P.R. en la pág. 572 (J. Fuster Berlingeri, Op. Conformidad). 181El profesor José Julián Álvarez González, al discutir con aprobación la decisión del Tribunal en Asoc. de Maestros de P.R., justamente señaló que para cualquier CT-2018-006 14

inusitada y sustancial –por no decir absoluta– del alcance

y contenido que se le impartió a una cláusula

constitucional autóctona ideada para promover y fortalecer

ese “sistema de instrucción pública . . . libre y

enteramente no sectario” y exteriorizar el compromiso más

cabal de nuestros constituyentes con el derecho de todos

los niños y niñas de nuestro País a una educación gratuita,

según lo consagrado en nuestra Constitución. Véase Art. II,

Sec. 5, Const. P.R.

La actuación de la mayoría, además, se revela como una

manifestación más de esa sagaz insistencia en no respetar

nuestros precedentes judiciales cuando éstos no se

atemperan o divergen de la formulación de política pública

de gobiernos afines.182 Esta actitud obcecada y del todo

incompatible con nuestra función como Jueces y Juezas de

este Tribunal pone en duda la independencia judicial y la

legitimidad de una institución que no puede estar sujeta a

los caprichos de quienes la integran. La predictibilidad,

uniformidad y certeza del Estado de Derecho que derivan de

la adopción de la doctrina de stare decisis en nuestra

jurisdicción se disipan irrevocablemente cada vez que una

“actuación gubernamental dirigida a proveer un beneficio especial para el sistema de educación privada” el gobierno tenía a su haber el proceso de enmienda constitucional. José Julián Álvarez González & Ana Isabel García Saúl, Derecho Constitucional, 65 Rev. Jur. U.P.R. 799, 843 (1996). 182Véanse e.g. Pueblo v. Sánchez Valle, 192 D.P.R. 594 (2015); Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 D.P.R. 791 (2014); ELA v. Crespo Torres, 180 D.P.R. 776 (2011). CT-2018-006 15

mayoría olvida que la toga es imperturbable e

inmutablemente negra.183

La interpretación acomodaticia que hace una mayoría de

la discusión que se suscitó durante la Convención

constituyente no solamente es diametralmente opuesta a la

que hiciera este Tribunal en Asoc. de Maestros de P.R. sino

que, además, tergiversa y descontextualiza expresiones

realizadas por los delegados con el propósito de

fundamentar su errada conclusión y restarle contenido a la

cláusula constitucional que explícitamente prohíbe el

sostenimiento de instituciones educativas privadas con

fondos públicos. Veamos.

III.

Como cuestión de umbral, conviene examinar la

definición unívoca adoptada por una mayoría de la palabra

“sostenimiento”. Lejos de un estudio lingüístico o

etimológico del concepto y cómo éste fue empleado por los

constituyentes durante los debates de la convención, la

mayoría opta por recurrir al diccionario de la Real

Academia Española para asignarle un significado que, según

183Nótese que la mayoría, luego de ofrecer un listado de tres (3) razones por las cuales los precedentes judiciales pueden ser revocados a modo de excepción, limita su análisis a indicar que “la normativa establecida y la interpretación que hicimos sobre la cláusula de sostenimiento en Asoc. de Maestros P.R. v. Srio. Educación, es claramente errónea”, sin expresión ulterior. Op. Conformidad (J. Rivera García) en la pág. 21. Acto seguido, se replican e intercalan en esa opinión esencialmente ad verbatim el análisis expuesto por el ex Juez Asociado señor Rebollo López en su disidente para ese caso y los argumentos esbozados en los alegatos del Estado y de las interventoras para el caso ante nuestra consideración. CT-2018-006 16

se desprende de la propia Opinión de Conformidad del Juez

Asociado señor Rivera García, es incongruente con la

discusión habida en la convención en torno al alcance de la

palabra “sostenimiento”.

Delimitar el alcance del mandato constitucional que

prohíbe el sostenimiento de escuelas o instituciones

educativas que no sean las del Estado requiere un estudio

cabal y ponderado de las expresiones vertidas por los

constituyentes y el desarrollo textual de lo que terminó

siendo la Sección 5 del Artículo II de nuestra

Constitución. Por ello, no cabe citar aisladamente

comentarios y expresiones de los delegados, pues, al

discernir la verdadera intención de éstos, lo correcto es

evaluar el debate en su totalidad.

Inicialmente, lo que vino a ser la cláusula de

sostenimiento ni siquiera incluía la palabra con la que se

le denominó y actualmente se le conoce. A esos efectos, la

cláusula leía de la siguiente manera: “No se utilizará

propiedad ni fondos públicos para la enseñanza en otras

escuelas o instituciones educativas que no sean las del

Estado”. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente,

Tomos I, II y III, en la pág. 1765, disponible en

http://www.oslpr.org/v2/PDFS/DiarioConvencionConstituyente.

pdf (en adelante Diario de Sesiones) (énfasis suplido). El

delegado Trías Monge propuso eliminar la palabra

“enseñanza” y sustituirla por “sostenimiento”. Id. en la

pág. 1791. Luego de que la enmienda propuesta fuese

secundada, el delegado Brunet propuso intercalar la palabra

beneficio para que la cláusula leyera de la siguiente CT-2018-006 17

manera: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para

el sostenimiento o beneficio de otras escuelas o

instituciones educativas que no sean las del Estado”. Id.

El delegado Trías Monge explicó las dos enmiendas

propuestas de la siguiente manera:

Diría entonces: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento o beneficio de escuelas o instituciones educativas....” Se acepta a base de que el lenguaje que se está proponiendo es básica o exactamente más bien, ahora, el de la Constitución del Hawaii, según quedó últimamente aprobada ya: y es también básicamente parecido, a la de la Constitución de Illinois, que ha servido a mi juicio de base para esta disposición y que mantiene más claramente que con la palabra enseñanza el principio de la debida separación entre Iglesia y Estado, a la vez que no afecta la disposición ulterior en la misma sección al efecto de que nada en esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar servicios no educativos a los niños. La intención es más bien entonces entre escuelas o instituciones, intercalar o enseñanzas y niños, quedando debidamente salvaguardado el derecho de los niños a recibir aquellas ayudas que el Estado ofrezca. Id. en la pág. 1792.

Es decir, el delegado Trías Monge expresamente

reconoció que el lenguaje propuesto era exactamente el

mismo que el de la Constitución de Hawaii vigente en aquel

momento y que éste procuraba ampliar el alcance de la

cláusula de establecimiento mediante una prohibición

adicional.184 Id. Así, mediante la sustitución de

184 El caso de Hawaii tiene especial relevancia para la interpretación que hoy se hace de nuestra cláusula constitucional y el resultado al que se llega en base a ésta. Al momento de nuestra Convención Constituyente, la cláusula de sostenimiento de la Constitución de Hawaii establecía lo siguiente: “Nor shall public funds be appropriated for the support or benefit of any sectarian or private educational institution”. Cuando le correspondió al Tribunal Supremo de Hawaii interpretar esa cláusula, en Spear v. Honda, 449 P.2d 130 (1968), ese foro concluyó que los constituyentes habían sido inequívocos al cerrar CT-2018-006 18

“enseñanza” por “sostenimiento”, los constituyentes

procuraron ser más categóricos en la prohibición, haciendo

ésta extensiva no únicamente a la enseñanza, sino al

sostenimiento en general y a cualquier otro beneficio que

el gobierno pudiese proveer a instituciones educativas

privadas mediante el uso de propiedad o fondos públicos.

A todas luces, la discusión que antecede choca con el

alcance limitado que la mayoría le atribuye a la palabra

“sostenimiento” en el texto constitucional. Conforme a las

definiciones provistas por la Real Academia Española a las

que se aluden en la Opinión de Conformidad del Juez

Asociado señor Rivera García, la mayoría concluye que “el

enteramente la puerta que hubiese permitido desembolsar fondos públicos para subvencionar cualquier aspecto de la educación privada. Luego de que el Tribunal Supremo de Estados Unidos validara la implementación de los vales educativos en el estado de Ohio, en Zelman v. Simmons- Harris, 536 U.S. 639, el gobierno de Hawaii emitió una consulta a su Secretario de Justicia en torno a la aplicación de esa decisión en virtud de la cláusula de sostenimiento y si la implementación de vales educativos violentaría la misma. En respuesta, el Secretario de Justicia emitió una opinión mediante la cual concluyó que la cláusula de sostenimiento de la Constitución impedía que se instituyera un programa de vales educativos similar al validado por el Tribunal Supremo federal en Zelman. Razonó, en esencia, que la determinación en ese caso se había hecho al amparo de la cláusula de establecimiento y que la Constitución de Hawaii contenía una cláusula adicional ausente en la constitución federal que proscribía el desembolso de fondos públicos a instituciones educativas privadas. El Secretario correctamente afirmó que, en ese aspecto, “the Hawaii State Constitution is more restrictive than its federal counterpart”. State of Hawaii, Department of the Attorney General, Op. No. 03-01, http://ag.hawaii.gov/wp-content/uploads/2013/01/03-01.pdf. En atención a la Opinión del Secretario de Justicia, el estado de Hawaii enmendó su Constitución para permitir la implementación de un programa de vales educativos. CT-2018-006 19

término sostenimiento equivale a proporcionar lo necesario

para subsistir”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en

la pág. 22. Embozadamente, se explica que “en la medida en

que se dé a alguien lo necesario para subsistir, es decir,

para mantenerse, permanecer o conservarse implica que se le

está sosteniendo”. Id. Esto, a pesar de que una de las

definiciones provistas por la Real Academia Española para

la palabra “sostener” que se cita es la de “prestar apoyo,

dar aliento o auxilio”. Id. Como se mencionó, cónsono con

esa definición, al referirse al presunto origen del término

en la jurisprudencia federal, un integrante de la mayoría

confusamente utiliza la palabra “support” como traducción

para “sostenimiento”. Ello, pese a haber rechazado esa

adopción de la palabra en su análisis original.

Esta dicotomía semántica que suscribe la mayoría al

interpretar la palabra “sostenimiento” y la sucesión de

premisas disparatadas que de ella resultan culmina con la

siguiente afirmación:

[E]l Art. II, Sec. 5 de la Constitución de Puerto Rico lo que quiso evitar era que el Estado, mediante el sostenimiento de escuelas, promoviera una religión en particular y sustituyera el sistema de enseñanza público por uno privado . . . En el debate de la constituyente quedó establecido que lo que el Estado no podía hacer era tomar el sistema becario para sostener escuelas privadas y tampoco sustituir el sistema de instrucción pública por uno privado. Id. en la pág. 42.

Para todos los efectos, pues, la determinación de la

mayoría tiene el efecto de enmendar, por vía judicial,

nuestro texto constitucional para que éste lea: “No se

utilizará propiedad ni fondos públicos para la sustitución

de las escuelas o instituciones educativas del Estado por CT-2018-006 20

instituciones privadas”. Es de esta manera que lo que los

constituyentes vislumbraron como una prohibición general y

abarcadora al sostenimiento de instituciones educativas

privadas se reduce a una simple prohibición de sustituir un

sistema por el otro. De esta manera, “sostener” no implica

prestar “apoyo” o “auxilio” al sector privado, sino más

bien crear un esquema que tenga el efecto de “proporcionar

lo necesario para [su] subsistencia” y propicie que las

escuelas privadas pasen a ocupar el lugar de las escuelas

del Estado. Id. en la pág. 22.

De otra parte, y como evidencia adicional del amplio

alcance que los constituyentes procuraron impartirle a la

palabra “sostenimiento”, la enmienda propuesta por el

delegado Brunet generó una discusión en torno a la

necesidad de intercalar la palabra “beneficio” con

“sostenimiento”. Así, surgió el siguiente debate entre los

delegados sobre la conveniencia y adecuacidad de añadir el

término “beneficio”:

Sr: IRIARTE: Quisiera una explicación. Quisiera una explicación del alcance de esta disposición en la forma en que está redactada: “No se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento o beneficio”— dice ahora, según la enmienda del compañero Brunet— “de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado”. ¿Cómo se interpretaría esa frase “o beneficio”? ¿Cuál sería el alcance de esa disposición? El compañero Trías me parece que estaba explicando el alcance de la enmienda. El compañero Brunet podría explicar el alcance de esa enmienda, porque el sostenimiento lo comprendo, pero “el beneficio” me parece tan lato que podría complicar cosas que no deberían complicar[se], a mi juicio. Quisiera una explicación antes de poder argumentar en contra de la enmienda.

Sr. TRIAS: A mi juicio, la enmienda es básicamente de estilo y no expande el concepto CT-2018-006 21

indicado en la línea 10. Se sigue básicamente, como había indicado antes, el lenguaje consagrado en la Constitución de Hawaii que a su vez, pues sigue modelos de otras constituciones estatales estableciendo la distinción entre la obligación del Estado para atender al sostenimiento o beneficio de escuelas, únicamente escuelas que estén bajo el dominio exclusivo del Estado; y que el principio de la separación entre Iglesia y Estado, todos reconocemos pues que conlleva esa distinción básica; o sea, que el Estado, los fondos públicos, no deben utilizarse para el sostenimiento o beneficio [de otras escuelas] y eso a mi juicio era lo que se quería decir con: “enseñanza en las escuelas no bajo el dominio exclusivo del Estado.”

Sr. IRIARTE: En contra de la enmienda, señor Presidente, compañeros delegados. Me parece que la enmienda por adición del compañero Brunet a la enmienda propuesta por el compañero Trías cambia completamente el propósito de la enmienda. No es lo mismo el sostenimiento de escuelas públicas o instituciones educativas que no sean las del Estado, a el sostenimiento o beneficio de escuelas públicas o instituciones que no sean las del Estado. Podría dársele la interpretación que ya se le dio en los Estados Unidos a disposiciones parecidas a éstas, que han sido motivo de tantos debates públicos y que fueron objeto de extensa información suministrada al Comité de la Carta de Derechos durante todo un día por las personas que aquí comparecieron.

Se podría entender que podría hacerse oposición a que se beneficiaran indirectamente instituciones que no fueren las del Estado. Si se le dieran becas a determinados estudiantes para que fueran a estudiar en el extranjero, en los Estados Unidos, a instituciones que no fueran del gobierno de Puerto Rico o que no fueran del gobierno de los Estados Unidos, que fueran instituciones privadas, administradas o dirigidas por sectas religiosas, digamos, podría interpretarse que indirectamente estaban recibiendo beneficios esas instituciones por el hecho de asignarse becas a estudiantes que estuvieran matriculados en esas instituciones religiosas. Podría darse esa interpretación agregándole esa frase ahí, “o beneficio”. Me parece que sería bastante con que la limitación se circunscribiera a nuestras limitaciones territoriales y quedara limitada a lo que implicaría la frase anterior, la enmienda del compañero Trías Monge, pero no agregándole la frase “o beneficio”. Si se le pone “beneficio” podría interpretarse de esa manera y entonces CT-2018-006 22

podría prestarse a discrímenes, que no creo que sea el propósito de la asamblea establecer, toda vez que se están condenando y se vienen condenando hasta ahora en lo que hemos leído en la carta de derechos, esos discrímenes.

Diario de Sesiones, supra, en las págs. 1792-93.

Nótese que la preocupación del delegado Iriarte

estribaba en que el término “beneficio” se interpretara

para impedir el otorgamiento de becas a estudiantes para

que completaran estudios en instituciones educativas

privadas o en el extranjero. Según expresó, el otorgamiento

de esas becas podía interpretarse como un beneficio

indirecto para esas instituciones. Varias expresiones del

delegado Trías Monge que también son citadas por la mayoría

despejan toda duda relacionada con el alcance de la

prohibición de sostenimiento a instituciones educativas

privadas. A modo de ejemplo, se desprende del debate que

antecede que el delegado Trías Monge enfatizó cómo la

obligación del Estado para atender al sostenimiento o

beneficio de escuelas se extendía únicamente a aquellas que

estén bajo el dominio exclusivo del Estado. Asimismo, el

delegado Trías Monge entendió que la adición de la palabra

“beneficio” constituía más bien un asunto de estilo que no

tenía el efecto de expandir lo que ya se disponía con el

uso de la palabra “sostenimiento”.

La aclaración del delegado Trías Monge no puso fin a

la preocupación relacionada con la naturaleza de las becas

y si éstas podían considerarse beneficios provistos a las

instituciones educativas o a los estudiantes.

Específicamente, se discutió lo siguiente:

Sr. DAVILA MONSANTO: ¿Me permite una pregunta? CT-2018-006 23

Sr. IRIARTE: Sí, señor.

Sr. DAVILA MONSANTO: Esas becas a que se refiere el compañero, a quién benefician, ¿a una escuela privada o al becado?

Sr. IRIARTE: Benefician al becado, pero ya se ha interpretado en distintos casos que fueron citados ante la carta de derechos, el Comité de la Carta de Derechos, en los distintos estados de la Unión que beneficiaban a las instituciones en las cuales esos becados recibían la enseñanza, la instrucción. Por eso es que para evitar esas interpretaciones traídas así tan a la brava, sería conveniente no agregar esa frase “o beneficio”, sino que no se inviertan fondos públicos en Puerto Rico para el sostenimiento de escuelas que no sean las del Estado. En eso estoy de acuerdo. Pero si se pone “o beneficio”, podría entenderse que una beca concedida a un estudiante era un beneficio que se le estaba dando indirectamente a esa institución en la cual ese becado recibía la instrucción. Por eso entiendo que no debe ponerse esa frase “o beneficio”. . . .

Sr. BENITEZ: Con la venia de la Presidencia. Sí, otorga tales becas en la actualidad el gobierno de Puerto Rico y la Universidad de Puerto Rico para colegios particulares religiosos a jóvenes que van a estudiar, por ejemplo, medicina en Estados Unidos. En la actualidad hay un número de jóvenes puertorriqueños estudiando en colegios de medicina en Estados Unidos que son colegios católicos y colegios protestantes.

Id. en las págs. 1793-94.

En atención a la confusión que podía generar la

inclusión de la palabra “beneficio” con relación a la

concesión de becas a estudiantes, y como señala uno de los

integrantes de la mayoría, el delegado Iriarte solicitó al

delegado Brunet que retirara su enmienda. No obstante, la

mayoría omite la respuesta del delegado Brunet a tal

solicitud:

Sr. BRUNET: Compañero, aquí, como en las vistas públicas, hay una tormenta en un vaso de agua. Bajo las disposiciones de la cláusula 19, tal como está redactada, Puerto Rico le está pagando CT-2018-006 24

[estudios] a los estudiantes que van a cursar carreras en universidades católicas y protestantes. A pesar de que dice: directa o indirectamente, eso se está haciendo con el beneplácito de todo el mundo. Id. en la pág. 1794.

De esta manera, el delegado Brunet aclaró que las

becas que fundamentaban la objeción del delegado Iriarte a

la enmienda propuesta eran becas para estudiantes

universitarios y no estudiantes de escuela primaria o

secundaria, que eran las instituciones educativas a las que

aludía la Sección 5 de la Constitución.185 Además, en la

discusión sobre qué podía considerarse un beneficio, el

delegado aludió a la oración de la Sección 5 del Artículo

II que finalmente dispuso que, “Nada de lo contenido en

esta disposición impedirá que el Estado pueda prestar a

cualquier niño servicios no educativos establecidos por ley

para protección o bienestar de la niñez”. Art. II, Sec. 5,

Const. P.R. En cuanto a este enunciado, el delegado Brunet

indicó que:

A lo que se refiere la última disposición es a aquellos servicios que el Estado ofrece a sus propias escuelas y que no podría ofrecerlos en escuelas privadas, como comedores escolares, estaciones de leche, servicio dental, ¿por qué se le va a negar a los niños que estén asistiendo a escuelas privadas esa clase de servicios? No deben negárseles. Esta constitución, como está

185 Hacemos eco de las expresiones de la mayoría a los efectos de que “es importante resaltar el contexto histórico en que se suscitó ese debate”. Op. Mayoritaria/de Conformidad en la pág. 29. Cónsono con esto, resulta necesario señalar que Puerto Rico no contó con una Escuela de Medicina hasta el año 1966, por lo que las becas otorgadas por el gobierno a estudiantes universitarios a las que se aluden en la Convención eran de carácter extraordinario y se justificaban en la ausencia de una institución estatal que proveyera esos servicios educativos. CT-2018-006 25

redactada, permite que eso sea así, que eso se haga.

Id. en la pág. 1796.

Al evaluar esta cláusula sobre servicios no

educativos, los delegados propusieron enmendar la sección

para añadirle al final la frase “bien asistan a las

escuelas públicas o privadas”. Id. en la pág. 1816. Esta

enmienda fue derrotada, puesto que los delegados

discutieron ampliamente la distinción entre servicios

educativos y no educativos y entendieron que la referencia

a “cualquier niño” cubría ese extremo. Fue en ese contexto,

y no en el contexto de la prohibición contenida en la

cláusula de sostenimiento –como incorrectamente afirma un

integrante de la mayoría– que los constituyentes

discutieron la decisión del Tribunal Supremo Federal en

Everson v. Board of Education, 330 US 1 (1947).

Específicamente, el delegado Geigel, quien propuso la

enmienda, explicó que su intención era aclarar qué

estudiantes de escuelas privadas podrían también

beneficiarse de beneficios no educativos. Aludiendo al caso

de Everson, explicó que esos beneficios incluían “los

gastos de transportación o del almuerzo, etc., para asistir

a la escuela . . . los libros, los zapatos, etc.”. Diario

de Sesiones, supra, en la pág. 1817.186

186La mayoría equipara el tipo de beneficio en controversia en Everson con las becas que también fueron objeto de discusión en la Convención Constituyente. Véase Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 29. Empero, una lectura exigua del debate que surgió en torno a este asunto evidencia de forma fehaciente que los delegados entendieron perfectamente la distinción entre ambos beneficios. CT-2018-006 26

En ningún momento, y contrario al razonamiento

mayoritario, esas expresiones giraron en torno a la

concesión de beneficios puramente educativos, como lo sería

un certificado para estudiar en una escuela privada.

Incluso, como se dijo, la discusión sobre cómo las becas no

necesariamente implicaban una violación a la cláusula de

sostenimiento se limitó a aquéllas concedidas a estudiantes

universitarios. El delegado Iriarte reconoció en el debate

que, en algunas jurisdicciones estatales, se había

interpretado que la concesión de esas becas constituía un

beneficio directo a la institución educativa. Eso, a su

vez, resultó en que el delegado Brunet aclarara que nada en

la Constitución prohibía que se les concediera becas a

adultos (“Son jóvenes, pero no hay nada en la constitución,

compañero, que prohíba conceder becas a adultos. ¿Dónde

está?”). Id. en la pág. 1796.

El debate en torno a la inclusión de la palabra

“beneficio” continuó y, como se señala en la Opinión de

Conformidad del Juez Asociado señor Rivera García, los

delegados en última instancia derrotaron la enmienda

propuesta. Erróneamente, según se explica en esa Opinión de

Conformidad “la frase ‘o beneficio’ quedó excluida de la

disposición que alude a la cláusula de sostenimiento para

no limitar aquellos aspectos que fueron objeto del debate”.

Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 27. Sin

embargo, de las propias expresiones de los delegados surge

la razón por la cual la palabra “beneficio” fue finalmente

excluida del texto constitucional: CT-2018-006 27

Sr. BENITEZ: Yo quisiera brevemente, señor Presidente, decir unas palabras para explicar esto. La única razón que tengo para solicitar la exclusión de “beneficio” es que, a mi juicio, está todo cubierto con la palabra “el sostenimiento” y que me parece lo más conveniente que se use el menor lenguaje posible en esta disposición, y es en ese entendimiento que he solicitado la eliminación de “o beneficio”.

Diario de Sesiones, supra, en la pág. 1797.

Asimismo, el delegado Trías Monge, quien estuvo

presente y participó activamente del debate, consignó con

posterioridad en su libro sobre nuestra Historia

Constitucional de Puerto Rico que “[l]a enmienda no se

aceptó, pero tan sólo por interpretarse, según consta de

las declaraciones del presidente de la Comisión de Carta de

Derechos, que ‘está todo cubierto con la palabra el

sostenimiento’”. Trías Monge, supra, en la pág. 180.

Resalta el ingenio y la inventiva del criterio mayoritario

al concluir que la enmienda no prosperó porque los

constituyentes no quisieron limitar la concesión de

aquellos beneficios no educativos que fueron objeto de

discusión. Esta conclusión ignora el texto claro de la

oración que sucede la cláusula de sostenimiento y, además,

falsea las expresiones de nuestros constituyentes.

En cuanto a este extremo, las expresiones de la

mayoría también son contradictorias. Si bien se afirma que

la exclusión de la palabra “beneficio” se debió a las

preocupaciones de los delegados en el debate en torno a qué

exactamente constituía un beneficio, expresiones

posteriores en la Opinión de Conformidad son cónsonas con

la explicación de los delegados Benítez y Trías Monge.

Según se indica, “[u]n examen de los planteamientos allí CT-2018-006 28

suscitados nos lleva a concluir que la razón para no

incluir la frase ‘o beneficio’ era porque si se incluía, en

el futuro podía surgir algún impedimento para que las

instituciones que no fueran las del Estado se beneficiaran

indirectamente”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en

la pág. 28. Contrariamente, en el acápite de la Opinión de

Conformidad del Juez Asociado señor Rivera García en la que

se aplica el Derecho a los hechos, la mayoría indica lo

siguiente: “Según establecimos al principio, la enmienda

para incluir expresamente la frase ‘o beneficio’ quedó

derrotada por entender que, al ser un asunto de estilo, el

beneficio estaba inmerso dentro de la palabra

sostenimiento”. Id. en la pág. 39.

Esta ambivalencia irreconciliable de la mayoría sobre

la verdadera razón para la exclusión de la palabra

“beneficio” resalta aún más cuando se afirma que “todo

sostenimiento equivale a que exista un beneficio”. Id. en

la pág. 44. La ambigüedad de este análisis y las obvias

contradicciones que de él se desprenden impiden discernir

con precisión el razonamiento mayoritario, mucho menos el

significado y alcance que finalmente le asignan a la

Otro ejemplo más de la manera en que la mayoría

descontextualiza y tergiversa las discusiones que se

suscitaron en la convención es la interpretación de las

expresiones relacionadas con el pago, por parte del

gobierno, de la matrícula de estudiantes en escuelas

privadas. Dado que la mayoría deliberadamente evita citar

la totalidad de las expresiones de los delegados que CT-2018-006 29

participaron de este debate, en aras de contextualizar el

mismo, resulta indispensable referirnos íntegramente a la

discusión que propició la pregunta del delegado Ramiro

Colón:

Sr. RAMIRO COLON: Simplemente quiero ilustrarme en cuanto al propósito del cambio de la palabra “enseñanza, por “sostenimiento”. Para ilustrarme quiero hacerle una breve pregunta al... ahora se la voy a hacer al compañero Benítez en lugar del compañero Brunet, ya que su enmienda fue derrotada. Pero antes de hacerle la pregunta para los efectos de ilustración, de manera que él me la pueda contestar en la mejor forma posible, de acuerdo con la confusión que yo estoy sufriendo en estos momentos, quiero decir, que de acuerdo con lo que aquí se ha manifestado, en caso de que esta enmienda se apruebe como está, podría darse becas a estudiantes puertorriqueños para que vayan a escuelas o universidades privadas o sectarias, sin afectar el texto de la constitución. Si eso es así, pregunto yo ahora al compañero Benítez, ¿podría también el Gobierno resolver pagarles la matrícula a niños puertorriqueños para escuelas privadas en Puerto Rico sin violar el texto de la constitución?

Sr. BENITEZ: Esta cuestión becaria a la cual usted se refiere, es un aspecto que se circunscribe a un rango sumamente reducido de situaciones dentro de las cuales el Estado provee facilidades de estudio fuera de sus aulas en la situación donde... en casos excepcionales no puede brindar esos servicios en sus propias aulas.

. . .

Sr. RAMIRO COLON: No me ha contestado. La pregunta era la siguiente: Si de acuerdo con esta constitución, quedando enmendada como se ha propuesto, ¿puede o no puede el gobierno de Puerto Rico por medio de alguna ley o de algunos fondos, pagarle a niños puertorriqueños, matrícula, no darle beca, pagarle la matrícula, en escuelas privadas en Puerto Rico?

Sr. BENITEZ: Esto dependerá, esto dependerá de cuál sea la situación de hecho que exista, en esa circunstancia. Esto es, el gobierno de Puerto Rico no podría, dentro de estas disposiciones, tomar el sistema becario, o el artilugio de sistemas becarios, para sostener escuelas privadas; o, tampoco podría el Gobierno proveer CT-2018-006 30

un sistema becario para producir a través de él enseñanza religiosa a sus estudiantes. Como tampoco podría utilizar el sistema becario para llevar a cabo un programa de educación en el cual se violara el sentido fundamental de la disposición que rige todo el párrafo de que “habrá un sistema de instrucción pública el cual será libre y enteramente no sectario”.

Diario de Sesiones, supra, en la pág. 1799.

La mayoría convenientemente se limita a subrayar que

el criterio del delegado Benítez “era que ‘el gobierno de

Puerto Rico no puede establecer un sistema becario que

sustituya el sistema de educación pública que tiene la

obligación el Estado de establecer, y que tiene la

obligación de ser completamente no sectario”. Op. de

Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 27.

Evidentemente, se seleccionó la única expresión que apoya

esa contención sobre la validez constitucional de que el

gobierno utilice fondos públicos para pagar matrícula en

escuelas privadas. Nótese que el verdadero criterio del

delegado Benítez es, en primera instancia, que sólo en

situaciones excepcionales y de rango sumamente reducido, el

gobierno podría otorgar becas para que un estudiante reciba

servicios educativos que no puedan ser brindados por el

Departamento de Educación. Por otro lado, el delegado

Benítez también indicó que la cláusula de sostenimiento

prohibía que el gobierno sostuviera escuelas privadas

mediante el “artilugio de sistemas becarios”. Diario de

Sesiones, supra, en la pág. 1799.

La mayoría opta por obviar la importancia de estas

expresiones, incluyendo aquella mediante la cual el

delegado Benítez consignó que el sistema becario no podría CT-2018-006 31

utilizarse por el Estado para violar “el sentido

fundamental de la disposición que rige todo el párrafo de

que ‘habrá un sistema de instrucción pública el cual será

libre y enteramente no sectario’”. Id. La mayoría también

descontextualiza las expresiones del delegado Ramiro Colón

en torno a su confusión sobre las becas. Una lectura

completa de estas expresiones evidencia que la

interpretación propuesta es a todas luces errónea.

En lo atinente al contexto específico de este debate,

conviene resaltar que la confusión del delegado Ramiro

Colón se refiere a la enmienda sobre la sustitución de la

palabra “enseñanza” por “sostenimiento” propuesta

inicialmente por el delegado Trías Monge. Es decir, el

delegado razonó que, luego de que se derrotara la enmienda

sobre la inclusión de “beneficio”, por entender que ese

concepto estaba subsumido en el “sostenimiento”, la

sustitución podía implicar que se permitiera costear la

enseñanza a estudiantes fuera de las aulas del sistema

público. Así, luego de la aclaración del delegado Benítez

respecto a cómo –salvo contadas excepciones– el gobierno

estaba impedido de subvencionar los costos de matrícula en

una escuela privada, el delegado Ramiro Colón insistió en

su confusión y expuso que:

Sr. RAMIRO COLON: Permítame el compañero decirle en qué consiste mi confusión, ahora, y lo que trato yo es de hacer, meramente, [claridad] en este asunto, para votar con conciencia.

Se ha dicho aquí, que, al darse una beca a un estudiante, lo que equivale a pagarle una matrícula, no se beneficia el colegio donde va a estudiar, sino al estudiante, y me parece a mí que si ése es el sentido, nada de esta constitución ha de prohibir que el gobierno de CT-2018-006 32

Puerto Rico le pague matrícula en Puerto Rico a los niños cuando vayan a las escuelas privadas. Y yo quiero que me digan si eso puede ser así, para entonces saber cómo debo votar. Id. en la pág. 1800.

Nótese que, en primer lugar, el delegado Ramiro Colón

está exponiendo las razones por las cuales la enmienda

genera confusión. En segundo lugar, sus expresiones están

condicionadas a lo que él entendió fue objeto de discusión

en el debate (“si ése es el sentido”). Así, pues, lo que

está diciendo el delegado es que, en la medida en que se

considere que las becas no son beneficios que se le otorgan

directamente a las instituciones académicas privadas, el

texto constitucional no será óbice para que el Estado pague

la matrícula como un beneficio directo a los estudiantes y

no a las instituciones. No obstante, al estar condicionadas

al parecer de los constituyentes, estas expresiones no son

contundentes ni definitivas como lo interpreta la mayoría.

Conviene destacar, además, que el delegado Benítez, al

atender esta confusión del delegado Ramiro Colón, reiteró

que “el gobierno de Puerto Rico no puede establecer un

sistema becario que sustituya el sistema de instrucción

pública que tiene la obligación el Estado de establecer”.

Id. La interpretación acomodaticia de esta aclaración no

toma en cuenta el contexto de la discusión y la confusión

del delegado Ramiro Colón con relación a la procedencia de

las becas académicas y si éstas constituían beneficios

vedados por el texto constitucional. Asimismo, la mayoría

pasa por alto que las expresiones del delegado Ramiro Colón

están condicionadas a su entendimiento de la discusión que

él mismo reconoce ser fuente de “confusión”. CT-2018-006 33

En virtud del análisis que antecede, y como se discute

a continuación, los efectos de las disposiciones

estatutarias cuya constitucionalidad hoy se decreta fueron

esencialmente contemplados y rechazados por los delegados

de la Convención Constituyente y representan una afrenta a

nuestro sistema de educación pública. Sin lugar a dudas, el

uso de fondos públicos para subvencionar la matrícula de

estudiantes de escuelas públicas en instituciones

educativas privadas infringe la cláusula de sostenimiento

y, por consiguiente, es inconstitucional de su faz.

Asimismo, es inconstitucional la creación y subvención, por

parte del Estado, de instituciones educativas que no serán

administradas y operadas por el Departamento de Educación

y, por consiguiente, como advirtió el delegado Trías Monge

en la Convención Constituyente, no estarán “bajo el dominio

exclusivo del Estado”. Id. en la pág. 1792 (énfasis

suplido).

A.

La sentencia que hoy suscribe una mayoría de los

integrantes de este Foro revoca el precedente pautado en

Asoc. de Maestros de P.R. y autoriza el desembolso de

fondos públicos a escuelas privadas mediante certificados

equivalentes a los vales educativos que se invalidaron en

aquel entonces. Por entender que cualquier modalidad de un

esquema que permita que fondos del Departamento de

Educación sean destinados a sufragar la matrícula de

estudiantes en instituciones privadas tiene el efecto de

beneficiar y sostener económicamente esas entidades, CT-2018-006 34

decretaría la inconstitucionalidad de su faz del Programa

de Libre Selección de Escuelas que hoy la mayoría valida.

La Exposición de Motivos de la Ley de Reforma

Educativa187 reconoce expresamente que un programa similar,

por no decir idéntico, fue declarado inconstitucional por

este Tribunal en Asoc. de Maestros de P.R., como ya

discutiéramos. La Exposición indica que la realidad

jurídica bajo la cual se decidió dicho caso presuntamente

“ha sufrido cambios sustanciales”. Id. Así, el texto aduce

que “el desarrollo y manera de interpretar la cláusula de

establecimiento de la Constitución Federal ha ido

evolucionando con el pasar de los años, a tono con las

exigencias del Siglo XXI”. Id. Paso seguido, enumera una

lista de decisiones federales, algunas de las cuales fueron

citadas por las Opiniones de Conformidad de distintos

integrantes de este Tribunal, para concluir que compete

“revisitar este asunto a la luz de una detenida evaluación

de todos los fundamentos en derecho, de los desarrollos

históricos a nivel local y jurisprudenciales recientes a

nivel federal”. Id.

Si bien es cierto que el Tribunal Supremo de Estados

Unidos ha emitido distintas decisiones en torno a la

constitucionalidad de varios programas educativos similares

187 Para obtener una visión panorámica, analítica e histórica de la educación en Puerto Rico desde los tiempos de España hasta la actualidad que supla el contenido de la Exposición de Motivos de la Ley confróntese: Juan José Osuna, A History of Education in Puerto Rico, Ed. UPR, 1949; Mayra Huergo Cardoso, La Educación en Puerto Rico, en Héctor Luis Acevedo (Editor), Puerto Rico y su Gobierno, Estructura, retos y dinámicas, Ediciones SM, 2016. CT-2018-006 35

al Programa de Libre Selección de Escuelas, todos estos

dictámenes, sin excepción, se fundamentan en la cláusula de

establecimiento federal sobre la separación de Iglesia y

Estado y/o en cláusulas constitucionales de los distintos

estados correspondientes a ésta. Estos desarrollos

doctrinales federales son completamente irrelevantes al

momento de interpretar la cláusula de sostenimiento de

nuestra Constitución, que, como bien reconoce el Juez

Asociado señor Rivera García, tiene un enfoque

estrictamente económico y no religioso. Op. de Conformidad

(J. Rivera García), en la pág. 35. Es decir, la

implantación de un programa de vales educativos en nuestra

jurisdicción debe evaluarse a la luz de las prohibiciones

contenidas únicamente en nuestra Constitución. El proceder

mayoritario de ratificar la medida legislativa en

controversia contraviene un mandato constitucional expreso

que prohíbe, en nuestra jurisdicción, el uso de fondos

públicos para sostener la enseñanza privada.

Al pasar juicio sobre el Programa de Libre Selección

de Escuelas y compararlo con aquél dispuesto en Ley de

Becas Especiales y Libre Selección de Escuelas de 1993 que

este Tribunal invalidó, se colige que el “nuevo” esquema de

ayudas económicas es, en realidad, un intento fallido de

reproducir el programa anterior.188 Una mayoría de este

188 Ambas leyes contienen elementos idénticos en su lenguaje. Por ejemplo, tanto la Ley 71-1993 como la Ley 85- 2018: (1) ostentan un carácter experimental para su implantación; (2) delegan funciones y deberes similares a las oficinas administrativas del programa, y (3) proveen prácticamente las mismas modalidades de ayudas económicas, entre otros asuntos. CT-2018-006 36

Tribunal, sin embargo, entiende que los vales educativos

son constitucionales en tanto y cuanto no tienen el efecto

de “sostener” a las instituciones privadas que de ellos se

benefician. Según razonan, el sostenimiento necesario para

que se violente la prohibición constitucional ha de llegar

al punto de sustituir el sistema público. La mayoría

también entiende que los vales educativos son comparables a

aquellas becas a las que se aludió en la Convención

Constituyente que permitían que estudiantes universitarios

completaran estudios en instituciones privadas. Me

desconcierta pensar que la mayoría es incapaz de discernir

la diferencia entre ambos programas.

En primer lugar, las becas a las que hicieron

referencia los delegados eran ayudas económicas para que

estudiantes universitarios –no de escuela primaria o

secundaria– pudiesen cursar estudios en campos para los

cuales el País no contaba con los recursos o las

instituciones especializadas para ello. Incluso, como se

discutió, cuando se contempló la posibilidad de que el

Estado subvencionara estudios a nivel primario en escuelas

privadas mediante la concesión de becas similares o el pago

directo de los gastos de matrícula, el delegado Benítez fue

enfático en aclarar que tal actuación sólo se justificaría

en situaciones extraordinarias en las que el Estado

estuviese imposibilitado de ofrecer los servicios

necesarios al estudiante. Específicamente, el delegado

Benítez manifiestamente sostuvo que sólo en situaciones

excepcionales, el Estado podría otorgar becas para que un CT-2018-006 37

estudiante reciba servicios educativos que no puedan ser

brindados por el Departamento de Educación.

En segundo lugar, nada en la Exposición de Motivos o

en la Ley que crea el Programa de Libre Selección de

Escuelas justifica la concesión de los certificados en el

hecho de que el sistema de educación pública del País

carece de los medios y/o recursos para ofrecer los

servicios a los estudiantes que podrían beneficiarse del

Programa. De hecho, el propio Programa implica que los

recursos económicos están disponibles, puesto que éstos

serán transferidos del presupuesto del Departamento de

Educación a las instituciones educativas privadas mediante

el pago de la matrícula correspondiente. La mayoría también

guarda silencio en torno a las consideraciones prácticas,

de política pública o las razones que justifican este

desembolso de fondos públicos a escuelas privadas. Excepto

por la interpretación incorrecta que se hace del término

sostenimiento y la adaptabilidad que se le atribuye a las

expresiones de los constituyentes, ningún argumento de la

mayoría derrota la patente inconstitucionalidad del

Programa de Libre Selección de Escuelas.

En cuanto al argumento mayoritario sobre el debate que

se suscitó en la Convención Constituyente respecto a

quiénes eran los recipientes de las becas académicas, el

profesor José Julián Álvarez González, al criticar

argumentos similares contenidos en la Opinión Disidente del

ex Juez Asociado señor Rebollo López en Asociación de

Maestros de P.R. acertadamente señaló que la distinción

entre quién recibe la ayuda económica, si los padres o la CT-2018-006 38

entidad educativa privada, es una “artificial e imposible

de aplicar racionalmente” puesto que el efecto de financiar

con fondos públicos las instituciones privadas sigue siendo

el mismo. José Julián Álvarez González & Ana Isabel García

Saúl, Derecho Constitucional, 65 Rev. Jur. U.P.R. 799, 842

n. 191 (1996) (énfasis suplido).

No hay que ser un experto en finanzas para deducir que

el pago de la matrícula de escuelas privadas por parte del

Departamento de Educación –al margen de que éste se haga

mediante certificados concedidos a los padres o cheques

directos a las escuelas– constituye un desembolso monetario

que tiene el efecto de beneficiar y sostener a la entidad

educativa que en última instancia lo recibe. Este esquema

satisface la acepción de la palabra “sostenimiento”, que la

mayoría descarta, y que conlleva prestar “apoyo” o

“auxilio” económico a una escuela privada. A la luz de lo

anterior, resulta inconcebible que una mayoría entienda que

no se configura una violación a la cláusula de

sostenimiento, máxime cuando los fondos serán extraídos

directamente del presupuesto que se le asigna al

Departamento de Educación y por tanto, dejarán de estar

disponibles para costear gastos en beneficio del

estudiantado de las escuelas públicas. Como bien señaló el

profesor Álvarez González al evaluar el razonamiento

mayoritario en Asoc. de Maestros de P.R., “Lo decisivo es

que el Estado paga por servicios educativos similares a los

que ofrece su sistema de instrucción pública”. Id. (énfasis

suplido). CT-2018-006 39

De otra parte, una mayoría sostiene que los fondos

públicos destinados el Programa de Libre Selección de

Escuelas, a nivel administrativo y en cuanto a los recursos

asignados por estudiante, no son sustanciales en proporción

al presupuesto total del Departamento de Educación. Véase

Art. 14.07 de la Ley de Reforma Educativa (sección en la

cual se expone que habrá una asignación de un 3% o menos

del equivalente presupuestado por estudiante para cada año

fiscal para implementar el Programa y de un 2% de los

fondos que el Departamento asigne para cubrir los gastos

administrativos). Por entender que esta cuantía es mínima,

la mayoría refuerza su conclusión de que el Programa no

infringe la cláusula de sostenimiento.

Como anticipamos, este razonamiento parte del error

conceptual que supone equiparar la palabra “sostenimiento”

con el verbo “sustituir”. Al despojar de contenido nuestra

cláusula de sostenimiento, la mayoría intima que sólo se

podrían invalidar programas educativos que impliquen el

desembolso de fondos públicos a favor de instituciones

educativas privadas si éstos tienen el efecto de reemplazar

o sustituir nuestro sistema de enseñanza público. Como

también mencionáramos en el acápite III, la mayoría de los

integrantes de este Tribunal -que en numeradas ocasiones ha

criticado el activismo judicial- está, para todos los

efectos prácticos, reescribiendo, hasta el punto de limitar

su alcance a contadas excepciones, una cláusula de

sostenimiento que se vislumbró como una de carácter

abarcador que serviría de garantía para la permanencia y

estabilidad del sistema de educación pública. CT-2018-006 40

De acuerdo al criterio mayoritario, cabe preguntarse:

¿Qué intereses sociales y económicos protege esta cláusula

constitucional? ¿Qué tipo de programa gubernamental la

contravendría? ¿Cuánto del presupuesto del Departamento de

Educación tendría que ser asignado a este Programa para que

se entienda que se configura un sostenimiento prohibido?

¿Qué sería una asignación “sustancial” del presupuesto? ¿Un

5%, 15%, 30% o un 50%? Todas estas interrogantes reflejan

lo absurdo del razonamiento mayoritario y cómo su

determinación tiene el efecto de hacer inoperante la

cláusula de sostenimiento. La prohibición del uso de fondos

públicos para sufragar escuelas privadas no es una cuestión

de gradación, sino una de absolutos.189 No cabe validar una

transgresión al texto constitucional porque la consideramos

de minimis.

No albergo duda, que, al igual que aquellos vales

educativos propuestos por el gobierno en 1993, los

certificados que una mayoría valida hoy que permiten la

transferencia de estudiantes de escuelas públicas a

escuelas privadas claramente contravienen la cláusula de

sostenimiento.190 Según discutido, la emisión de esos

189Precisamente, como se mencionó anteriormente, nuestros delegados constituyentes optaron por no cualificar la palabra “sostenimiento” para así no limitar su alcance. 190Los otros tipos de certificados contemplados en la Ley de reforma Educativa que facilitan la transferencia de estudiantes a escuelas dentro del sistema de educación pública o de escuelas privadas a escuelas públicas no infringen la cláusula de sostenimiento, en tanto y cuanto no requieren un desembolso de fondos públicos a entidades ajenas al Departamento de Educación. A esos efectos, coincido con la apreciación del profesor Álvarez González cuando señaló que: CT-2018-006 41

certificados requerirá que el Estado financie los gastos de

matrícula para los estudiantes que los reciban y,

consiguientemente, transfiera fondos públicos a las arcas

de las instituciones privadas que, indiscutiblemente,

obtendrán un beneficio económico de la transacción.

Tal y como ocurrió en Hawaii, correspondería a la

legislatura, previo a implementar un programa de

certificados para el pago de matrícula en escuelas

privadas, enmendar nuestra Constitución para eliminar la

cláusula de sostenimiento o cualificar la prohibición para

así permitir que se puedan destinar fondos públicos al

beneficio de instituciones educativas privadas, lo que

actualmente nuestra Constitución prohíbe. Todo parece

indicar, sin embargo, que una mayoría prefiere relevar a la

Rama Legislativa de su rol constitucional en aras de

acelerar la implantación de una política púbica a toda

costa y al margen del texto de la Constitución.

Los vales educativos otorgados a estudiantes de una escuela pública que deseen transferirse a otra y a estudiantes de escuelas privadas que deseen transferirse a una escuela pública son rigurosamente operaciones de contabilidad dentro del presupuesto del Departamento de Educación. Su efecto es aumentar los fondos que reciben las escuelas públicas seleccionadas del presupuesto de ese departamento. Las becas especiales son harina de otro costal: transfieren fondos del presupuesto de ese departamento a aquellas escuelas privadas que reciban a estudiantes que provengan del sistema público. (énfasis suplido) (citas omitidas). Álvarez González & García Saúl, supra, en la pág. 840 n. 188. En cuanto a esto, resulta curioso cómo la Ley dispone que “[l]os fondos del Programa se distribuirán entre las cinco (5) modalidades del mismo con arreglo a la demanda que cada uno tenga”. Art. 14.07. CT-2018-006 42

Conforme al alcance de la cláusula de sostenimiento

establecida por nuestros constituyentes y correctamente

interpretada en Asoc. de Maestros de P.R., procedía

confirmar al Tribunal de Primera Instancia y decretar la

inconstitucionalidad del Programa de Libre Selección de

Escuelas que permite la transferencia de estudiantes de

escuelas públicas a escuelas privadas mediante el pago de

la matrícula por parte del Gobierno con fondos públicos.

B.

Además de la otorgación de certificados para el pago

de matrícula en instituciones educativas privadas, la Ley

de Reforma Educativa también establece un programa para la

creación de lo que se denominan “Escuelas Públicas

Alianza”. Estas escuelas, en esencia, no son más que

escuelas privadas cuyo presupuesto se nutre parcialmente de

fondos públicos, pero que pueden ser administradas y

operadas por entidades ajenas al Estado. Por tanto, la

implantación de Escuelas Públicas Alianza que operen bajo

el control de entidades privadas o sin fines de lucro, y

que no estén bajo el control del Estado, también es

contraria a la cláusula de sostenimiento de nuestra

Constitución. Según se discute a continuación, el andamiaje

operacional y administrativo detrás de la instauración de

estas escuelas implica la utilización de fondos públicos

para el sostenimiento de instituciones educativas privadas.

Una lectura ponderada de las disposiciones

estatutarias que rigen este Programa me lleva a concluir

que dichas instituciones educativas se asemejan

considerablemente al modelo de escuela chárter CT-2018-006 43

estadounidense.191 Las leyes que habilitan estas

instituciones educativas en Estados Unidos, como sería el

caso la Ley de Reforma Educativa en Puerto Rico, sirven

para ilustrar si el modelo adoptado por la jurisdicción

correspondiente responde a las características de una

escuela pública o privada. Para llegar a esta conclusión se

requiere pasar juicio sobre aquellas disposiciones en ley

en torno a la administración, gobernanza, filosofía

educativa y protecciones laborales de las instituciones

educativas en cuestión. Véase Preston C. Green, III, Bruce

D. Baker, Joseph O. Oluwole, The Legal Status of Charter

Schools in State Statutory Law, 10 U. Mass. L. Rev. 240

(2015).

Con estos postulados en mente, si se evalúan los

pormenores del Programa de Escuelas Públicas Alianza, me

parece insostenible la tesis de la Legislatura, avalada por

una mayoría, a los efectos de que estas instituciones

constituyen “escuelas públicas”.192

191 Véase Charter Schools 101, Nat'l Educ. Ass'n, http://www.nea.org/home/60831.htm (“Charter schools are privately managed, taxpayer-funded schools exempted from some rules applicable to all other taxpayer-funded schools”) (última visita 9 de agosto de 2018). Véase además, Derek W. Black, Charter Schools, Vouchers, and the Public Good, 48 Wake Forest L. Rev. 445 (2013). 192 Parte del análisis mayoritario para evaluar el carácter

público de las Escuelas Públicas Alianzas en Puerto Rico surge tras examinar decisiones de las cortes estatales de Michigan y California. Utilizar estos precedentes estatales, no vinculantes, propenden a un razonamiento descontextualizado porque dichas jurisdicciones estadounidense no tienen en sus constituciones cláusulas de sostenimiento comparables a la nuestra. Las denominadas “Enmiendas Blaine” que llevaron al desarrollo de cláusulas estatales que prohíben el desembolso de fondos públicos para beneficiar la enseñanza pública respondían a una CT-2018-006 44

Las Escuelas Públicas Alianza, con excepción de

aquéllas administradas por entes jurídicos públicos, son -

en realidad- instituciones educativas privadas. La

naturaleza privada de estas escuelas chárter queda probada

si consideramos que: (1) serán administradas y dirigidas,

en su mayoría, por entidades educativas certificadas ajenas

al Estado; (2) se regirán por un acuerdo contractual propio

del Derecho Privado, la denominada “Carta Constitutiva”, el

cual podrá ser renovado o revocado, a discreción del

Departamento de Educación; (3) tendrán autonomía plena

sobre sus decisiones en asuntos de finanzas, matrícula

estudiantil, currículo académico y método de instrucción;

(4) operarán con personal docente y no docente, en

ocasiones denominados como empleados públicos y en otras

como empleados privados, completamente exentos de las leyes

y reglamentaciones laborales del Departamento de Educación,

y (5) podrán recibir, además de cierto dinero público

presupuestado, una serie de fondos adicionales -en calidad

de donaciones, equipos y materiales- sin importar la

naturaleza jurídica de quién los dispense. Véase, en

general, Arts. 13.01, 13.02, 13.05, 13.06, 13.07 y 13.08 de

la Ley de Reforma Educativa.

Estos elementos demuestran inequívocamente que el

programa que se procura instituir mediante la Ley de

Reforma Educativa crea empresas educativas privadas que

realidad histórica, social y religiosa distinta a nuestra cláusula de sostenimiento. Véase Acápite II y Matthew Sondergard, Blaines Beware: Trinity Lutheran and the Changing Landscape of State No-Funding Provisions, 66 U. Kan. L. Rev. 753, 754–60 (2018). CT-2018-006 45

miden su rendimiento a base de la eficiencia de su

operación y siempre bajo la lógica financiera del costo-

beneficio. Un estudio más detallado de los elementos sobre

su administración, autonomía y el esquema laboral revelan

lo desacertado del razonamiento mayoritario y cómo la

creación de estas escuelas infringe la cláusula de

sostenimiento insalvablemente. Veamos.

La administración de estas instituciones educativas

estará en manos, por virtud de un contrato, de entes

externos al Departamento de Educación. En específico, la

gobernanza de las escuelas chárter se regirá por “una junta

de directores u otro cuerpo de gobernanza” conforme a la

entidad educativa autorizada por el Departamento de

Educación. Véase Art. 13.02(e). Todo este esquema

operacional estará regido, además, por los términos y

condiciones establecidos en la Carta Constitutiva entre el

Departamento de Educación y la entidad certificada

correspondiente. En este aspecto, la Ley permite al

Departamento de Educación una flexibilidad considerable al

momento de redactar estos contratos.

El alcance de estos contratos levanta serias

preocupaciones e interrogantes. Dichos acuerdos, contrario

a lo que intiman las opiniones de conformidad, no son

contratos gubernamentales “tradicionales” que brindan

servicios no-educativos. Por el contrario, lo que está en

juego y se figura propiamente como la causa contractual es

el ofrecimiento de servicios estrictamente educativos con

fondos estatales. En cuanto a la vigencia de esta relación

contractual, la Ley de Reforma Educativa establece que, CT-2018-006 46

“[s]e podrá revocar la Carta Constitutiva en cualquier

momento”. Art. 13.07(15)(f). Esto, en claro perjuicio de

los estudiantes, padres y maestros que opten por formar

parte de estas instituciones educativas, quienes estarán

sujetos a un estado constante de incertidumbre respecto a

su estabilidad y permanencia.

La autonomía que la Ley de Reforma Educativa otorga a

las entidades certificadas a cargo de administrar y operar

estas instituciones educativas, de por sí, es suficiente

para decretar su inconstitucionalidad. En cuanto a este

aspecto, la Ley dispone que una Escuela Pública Alianza

“tendrá autonomía sobre sus decisiones, incluyendo, pero

sin limitarse a, asuntos de finanzas, personal, calendario,

currículo e instrucción”. Art. 13.02(b). Asimismo, la Ley

requiere que la Carta Constitutiva garantice “la autonomía

fiscal, operacional y administrativa de las escuelas”. Art.

13.07(10). Claramente, pues, estas escuelas operarán de

forma virtualmente independiente en todo lo que atañe la

educación que recibirán sus estudiantes. A tenor con esto,

la Ley también les reconoce a estas escuelas la facultad

para: (1) negociar y contratar con otras entidades; (2)

recibir donaciones; (3) expulsar estudiantes; (4) adoptar

un código de ética; (5) establecer criterios particulares

de admisión; (6) fijar una misión educativa propia; (7)

contratar maestros que no estén adscritos al Departamento

de Educación y, por tanto, no pasen a ser empleados del

gobierno, y (8) operar como entidades sin fines de lucro,

entre otras cosas. Véase, en general, Arts. 13.02, 13.03,

13.06. CT-2018-006 47

En lo atinente a este grado de autonomía, resulta

insostenible el razonamiento mayoritario que enmarca toda

su discusión sobre la constitucionalidad de las Escuelas

Públicas Alianza desde una óptica de gradación gerencial.

Según las opiniones de conformidad, el nivel desmedido de

autonomía otorgado ha de ceder ante la realidad de que

estas instituciones educativas estarán sujetas a la

“responsabilidad directa y exclusiva” de la Secretaria de

Educación y ciertos “mecanismos de evaluación y rendición

de cuentas”. Véase Op. de Conformidad (J. Rivera García),

en las págs. 55-58. Para una mayoría de los integrantes de

este Tribunal, esto resulta suficiente para catalogar estas

instituciones como “escuelas públicas” y disipar cualquier

duda sobre su independencia del Departamento de Educación.

Más en concreto aún, el criterio mayoritario, olvidando que

“el nombre no hace la cosa”, concluye que estas escuelas

son “públicas” porque así las define expresamente la Ley.

Este análisis contiene varias premisas disparatadas que

tergiversan la verdadera naturaleza privada de estas

instituciones. Veamos.

El presunto rol “fiscalizador” y el grado de

reglamentación por parte del Estado sólo supone una

obligación legal que –en la actualidad- ya tiene el

Departamento de Educación cuando supervisa, mediante los

procesos de acreditación y licenciamiento, a cualquier

entidad educativa que opere en Puerto Rico. Los Reglamentos

del Departamento de Educación aplicables a las escuelas

públicas “tradicionales” y privadas en cuanto a estos CT-2018-006 48

procesos así lo evidencian.193 De hecho, los “estándares de

evaluación y rendición de cuentas” que la mayoría utiliza

para resaltar el carácter “público” de las Escuelas

Públicas Alianza guarda un parecido inmenso con el proceso

de licenciamiento necesario para operar una escuela

privada. Sin embargo, todo indica que el grado de control

que ejercerá el Departamento de Educación no convierte de

por sí a las escuelas chárter en entidades de educación

pública tradicional.194

193Por ejemplo, el proceso de acreditación por parte del moribundo, pero aún vigente, Consejo de Educación de Puerto Rico (CEPR) para instituciones básicas privadas es uno “voluntario” pero uno “compulsorio” para escuelas públicas. Véase Art. 7(3) del Reglamento 8309-2012 del Departamento de Educación; Art. 7(2) Reglamento 8310-2012 del Departamento de Educación. La importancia del reconocimiento oficial, hasta hoy día, por parte del CEPR estriba en el hecho de que esto garantiza que dichas instituciones estarán operando “a niveles de ejecutoria, calidad e integridad como superiores a los requeridos para ostentar licencia”. Arts. 7(3) y 11 del Reglamento 8309- 2012. El Programa de Escuelas Públicas Alianza nada dispone sobre este particular, dando la impresión de que no estarán obligadas a someterse a dicho proceso; una característica atribuida a las escuelas privadas, más no a las escuelas públicas. 194 El razonamiento mayoritario erradamente concluye que, según las disposiciones de la Ley de Reforma Educativa, “no es lo mismo delegar ciertas funciones educacionales, que la transferencia del sistema de instrucción pública”. Op. de Conformidad (J. Rivera García), en la pág. 58. Sin embargo, este razonamiento no es más que un silogismo jurídico. La premisa mayor sería que “el Departamento de Educación tiene la obligación de asegurarse que todas las escuelas públicas ‘tradicionales’ cumplan con ciertos estándares y procedimientos para ser licenciadas”. Por su parte, la premisa menor sería que “el Departamento de Educación tendrá la obligación de asegurarse que las ‘Escuelas Públicas Alianzas’ cumplan con ciertos estándares y procedimientos para ser certificadas”. Al evaluar la relación entre ambas premisas, el Juez Asociado señor Rivera García parece concluir que “las Escuelas Públicas Alianzas son, por ende, escuelas públicas tradicionales”. El error resulta obvio, puesto que la premisa mayor es CT-2018-006 49

Debo dejar claro que, distinta sería la situación en

la cual una Escuela Pública Alianza esté administrada por

entes jurídicos públicos; por ejemplo, como lo son un

municipio, consorcios municipales o la universidad pública

del Estado. Véase Art. 1.03 (19). Un esquema que delegue la

operación y administración de escuelas por parte de estas

entidades que forman parte del Gobierno de Puerto Rico y

están bajo el control del Estado, no contravendría la

cláusula de sostenimiento. Ello, porque se trata justamente

de entidades públicas que son financiadas con fondos

públicos pero que, a su vez, pueden recibir fondos privados

para la implementación de programas educativos. En este

sentido, las Escuelas Públicas Alianzas administradas por

entes del Estado, y permitidas bajo nuestra Constitución,

deben ser el norte a seguir. 195

falsa, dado que el Departamento de Educación tiene la obligación de asegurarse que todas las escuelas, ya sean públicas o privadas, cumplan con ciertos estándares y procedimientos para ser certificadas. 195 De hecho, el modelo de las escuelas públicas Montessori

en Puerto Rico y su rol fundamental que ha jugado el Instituto Nueva Escuela (INE) en su expansión a lo largo del País sirven como ejemplos exitosos de una filosofía pedagógica que opera bajo esquemas administrativos y de financiamiento -en su mayoría- públicos y que respetan nuestro mandato constitucional. Estas escuelas son públicas y están supervisadas por una Secretaria Auxiliar de Educación Montessori. Véase Keila López Alicea, Preocupación en las escuelas Montessori por la reforma educativa, El Nuevo Día, 11 de febrero de 2018, https://www.elnuevodia.com/not

iciaslocales/nota/preocupaciónenlasescuelasmontessoriporlar eformaeducativa-2397773/ (última visita 9 de agosto de 2018). Bajo la Ley de Reforma Educativa, estas instituciones educativas conservan su carácter público, aunque ahora existan mayores elementos de gobernanza compartida entre el INE y el Departamento de Educación. Todo esto apunta a que parte de una solución responsable al CT-2018-006 50

No obstante, dado que la función de este Tribunal,

como máximo foro judicial, conlleva salvaguardar –a toda

costa- la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, no puede haber cabida en nuestro ordenamiento

jurídico para escuelas privadas que sean financiadas con

fondos públicos y no estén sujetas al control del Estado.

Asimismo, debo resaltar que la insistencia de la

Legislatura y la mayoría en denominar desacertadamente a

las entidades educativas certificadas como “escuelas

públicas” es insuficiente para validar su naturaleza

pública.196 Sostener que las Escuelas Públicas Alianzas son

públicas porque lo dice el “nombre” es crear una ficción

lingüística para la creación de un sistema educativo

presunto “apartheid educativo”, que menciona el Juez Asociado señor Estrella Martínez, se encuentra en robustecer aquellos modelos pedagógicos, como el método Montessori, cuya naturaleza sea cónsona a los postulados democráticos y de avanzada contenidos en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. 196 Recurriendo nuevamente a los Reglamentos del Departamento de Educación, la definición provista en éstos para una escuela privada se asemeja, de facto, a la de una Escuela Pública Alianza y no a la de una escuela pública “tradicional”. Bajo estos Reglamento una institución de educación privada “es controlada y administrada por persona natural o jurídica no gubernamental (por ejemplo, Iglesia, empresa, etc.) o; si su Junta de Gobierno se compone en su mayoría de miembros no designados por una agencia o funcionario público.” Artículo 7(40) del Reglamento 8309- 2012; Artículo 7(35) Reglamento 8310-2012. Mientras la institución de educación pública “es controlada y administrada directamente por una agencia o autoridad de educación pública o; es controlada y administrada directamente por una agencia gubernamental o por una Junta, Consejo, Comité cuyos miembros en su mayoría son designados por una autoridad pública o electos por un sector público.” Artículo 7(41) del Reglamento 8309-2012; Artículo 7(36) Reglamento 8310-2012. CT-2018-006 51

privado financiado con fondos públicos, lo que constituye

una clara violación a nuestra Constitución.

Por último, como si el grado de autonomía y las

facultades operacionales que se le reconocen a las Escuelas

Públicas Alianzas no fuesen suficiente, el carácter privado

de estas escuelas queda en manifiesto al escudriñar las

políticas y protecciones -o falta de ellas- disponibles

para su fuerza laboral. Por disposición de la Ley, el

personal docente y no docente de estas instituciones se

compondrá de empleados públicos y el esquema diseñado para

el traspaso de maestros entre instituciones propone un

elemento de voluntariedad altamente cuestionable. Véase

Art. 13.08. Esto, por razón de la encrucijada que

implicaría para los maestros y las maestras del País tomar

la decisión entre la seguridad de ser empleados

gubernamentales y la incertidumbre de ser empleado privado

sujeto a los vaivenes de la libre empresa.

Las licencias sin sueldo que serán otorgadas por el

Departamento de Educación y la posible contratación de

empleados privados para una Escuela Pública Alianza, cuyo

plantel físico sea de nueva creación, tiene el efecto de

crear dos castas de maestros dentro del mismo sistema y de

excluir aquellos maestros que opten por trabajar en una

Escuela Pública Alianza de muchos de los reglamentos y

requisitos aplicables a los empleados del Departamento de

Educación. No importa que las Escuelas Públicas Alianza

sólo constituyan, en la actualidad, un pequeño por ciento

de las escuelas del País, validar este andamiaje jurídico CT-2018-006 52

abriría las puertas a la desaparición total de nuestro

sistema público de enseñanza.

En fin, no cabe duda de que las Escuelas Públicas

Alianza recibirán fondos públicos, por vía del Departamento

de Educación, pues así lo dispone claramente el propio

texto de la Ley de Reforma Educativa. Véase Art. 13.06.

Nuestra Constitución, como hemos repetido a lo largo de

este disenso, prohíbe que el Estado brinde ayuda económica

a las instituciones de enseñanza privada. En atención a

ello, soy del criterio que el Programa de Escuelas Públicas

Alianza infringe la cláusula de sostenimiento. Al igual que

el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia en este

caso estimo que, siempre y cuando los administradores de

estas instituciones sean entes externos al Estado, la

creación de Escuelas Públicas Alianza resulta contraria a

la Constitución.

Según lo acotado, empero, la prohibición contenida en

nuestra Carta de Derechos no se extiende a los municipios y

a las universidades públicas, puesto que éstas son

extensiones del Gobierno de Puerto Rico. Resolver lo

contrario conllevaría que el Estado renuncie a su

responsabilidad como garantizador de lo público, y persiga

paradigmas de rentabilidad y privatización para inyectar en

las aulas del País esa mentalidad mercantil que supone lo

privado.

Por todo cual, al igual que con el Programa de Libre

Selección de Escuelas, correspondía confirmar al Tribunal

de Primera Instancia y declarar la inconstitucionalidad

parcial del Programa de las Escuelas Públicas Alianza. CT-2018-006 53

IV.

Las precariedades y los fracasos de nuestro sistema de

educación no son subsanables mediante la implementación de

programas que tiendan a desvirtuar su naturaleza pública y

propicien la sujeción del derecho constitucional a una

educación gratuita a las contingencias de la libre

competencia y los intereses del sector privado. La

inversión de fondos públicos en la creación de escuelas

que, para todos los efectos prácticos son instituciones

educativas privadas, es contraria a la prohibición

contenida en la cláusula de sostenimiento de nuestra

Constitución. La remisión de capital por parte del Gobierno

a escuelas privadas a través de certificados para el pago

de la matrícula en esas instituciones tiene el efecto de

potenciar la primacía de la educación privada en nuestra

Isla. Esto, en perjuicio de nuestro sistema de enseñanza

público. Lo que es peor, ese desembolso también constituye

una flagrante violación al mandato constitucional de no

utilizar “fondos públicos para el sostenimiento de

instituciones educativas que no sean las del Estado”. Art.

II, Sec. 5, Const. P.R.

Los fondos que serán invertidos en el fortalecimiento

de las instituciones educativas privadas, conforme al

esquema legislativo cuya constitucionalidad hoy se decreta,

deberían destinarse a mejorar nuestro sistema actual

público de enseñanza y así poder ofrecer a sus estudiantes

los servicios esenciales para promover su superación y

progreso. Sólo de esta manera podremos salvaguardar para

nuestra niñez “el derecho a una educación que propenda al CT-2018-006 54

del respeto de los derechos del hombre [y la mujer] y de

las libertades fundamentales” consagrado en nuestra

Constitución. En una sociedad cada vez más competitiva,

resulta inaceptable y vergonzoso permitirle al Estado

abdicar su obligación de proveer a la ciudadanía “un

sistema de instrucción pública . . . libre y enteramente

no sectario”. Art. II, Sec. 5, Const. P.R.

En el Puerto Rico de hoy, más que nunca, urge aunar

esfuerzos para retomar la visión de la Comisión de la Carta

de Derechos sobre la importancia de la Sección 5 del

Artículo II de nuestra Constitución:

La escuela pública ha sido una de las mayores fuerzas de democracia, de unidad colectiva y de oportunidad abierta al talento en la vida puertorriqueña. En su salón de clase se han educado codeándose hombres y mujeres de todas las clases sociales, de todas las religiones, de todos los grupos políticos, de todas las razas. En ella han aprendido la igualdad, la tolerancia, el esfuerzo. Debe continuar y ampliar esta su responsabilidad y trayectoria.

Informe de la Comisión de Carta de Derechos, Convención Constituyente de Puerto Rico (1951) en la pág. 13.

Lamentablemente, al igual que las ramas políticas, la

mayoría prefiere doblegarse ante la adversidad y entregar a

manos privadas un componente esencial de esa visión de País

que se hace cada vez más turbia. Porque me rehúso a pensar

que somos incapaces de mejorar nuestro sistema de educación

mediante modelos efectivos que sean administrados y

operados exclusivamente por el Estado, disiento del

dictamen que hoy suscribe una mayoría. Fiel al texto

constitucional y a los debates de aquellos puertorriqueños CT-2018-006 55

que forjaron las bases de una sociedad democrática e

igualitaria asentada en la educación como un valor

universal, declararía inconstitucional tanto el Programa de

Libre Selección de Escuelas como la creación de las

Escuelas Públicas Alianza que estén bajo el control de

entidades privadas desvinculadas del Estado.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Maestros, su sindicato, Asociación de Maestros de P.R. – et al.

Recurridos

v. CT-2018-0006 Certificación Intrajurisdiccional Departamento de Educación; Hon. Julia Keleher, en su carácter oficial como Secretaria del Depto. de Educación del E.L.A. de P.R.

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

Con el mismo grado de seriedad, responsabilidad y

compromiso con nuestro País, con el que hace unas

semanas validamos el cierre de ciertas escuelas

públicas en la Isla -- ello por considerar que, en el

caso que en aquel momento teníamos ante nuestra

consideración, no estaban presentes las

circunstancias, de privación del derecho

constitucional a una educación primaria y secundaria,

que ameritasen la intervención del Poder Judicial --,

en el día de hoy disentimos enérgicamente del

proceder seguido por una mayoría de este Tribunal en el

presente caso, mediante el cual se declaran constitucionales

ciertas disposiciones de la llamada Ley de Reforma Educativa CT-2018-0006 2

de Puerto Rico, Ley Núm. 85-2018, presentada por el

gobierno de turno y aprobada por la Asamblea

Legislativa.

Los fundamentos en derecho para disentir del

mencionado proceder se recogen con particular precisión

en la Opinión Disidente emitida por la compañera Juez

Asociada señora Rodríguez Rodríguez, razón por la cual

hemos decidido unirnos a la misma. A todas luces, y como

bien se recoge en la mencionada Opinión Disidente, las

disposiciones más relevantes de la legislación aquí en

controversia (los vales educativos y las Escuelas

Públicas Alianzas o escuelas charters, según definidas

en esta “Reforma Educativa”197) son inconstitucionales de

su faz por violar el Art. 2, Sec. 5, de la Constitución

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, LPRA Tomo 1,

en específico la conocida Cláusula de Sostenimiento.198

Lo anterior no admite interpretación en contrario y, en

lo relacionado a los vales educativos, ya así había sido

previamente sentenciado por este Tribunal en Asoc. Maestros P.R.

v. Srio. Educación, 137 DPR 528 (1994), por voz del ex Juez

Presidente Hon. Federico Hernández Denton. Un precedente

197Exceptuamos de nuestro análisis aquellas escuelas que decidan ser adoptadas por los Municipios o alguna otra instrumentalidad pública, por entender que ello no choca con Cláusula de Sostenimiento de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Art. II. Sec. 5, Const. ELA, LPRA Tomo 1.

198La referida Cláusula de Sostenimiento de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, establece que “[n]o se utilizará propiedad ni fondos públicos para el sostenimiento de escuelas o instituciones educativas que no sean las del Estado”. CT-2018-0006 3

bien pensado, en extremo estudiado y cuidadosamente

trabajado.

El que ya exista un precedente previo de este

Tribunal que dispone, en gran parte, de los

planteamientos traídos ante nuestra consideración –- y

que muy bien pudo haber sido utilizado para disponer de

la controversia relacionada a las Escuelas Públicas

Alianza o escuelas charters -- nos mueve a recalcar, una

vez más, la importancia que en todo proceso decisorio

tiene la doctrina de stare decisis. Como sabemos, dicha

doctrina es aquella que postula que un Tribunal -- en

aras de proveer estabilidad y certidumbre al

ordenamiento jurídico –- está llamado a seguir sus

dictámenes previos. Véase, Rivera Ruiz v. Mun. De Ponce,

196 DPR 410 (2016); González v. Merck, 166 DPR 659, 687-

689 (2006). Ello, es un elemento esencial para generar

confianza de la ciudadanía en su sistema de justicia.

Ciertamente, y como señalan algunos miembros

de este Tribunal, reconocemos que la doctrina

antes expuesta tiene sus excepciones y los

Tribunales no estarían llamados a seguir la misma

cuando el precedente previamente establecido

fuera claramente erróneo, los efectos del mismo

sobre el ordenamiento sean adversos, o la

cantidad de personas que confiaron en éste fuese

limitada. Pueblo v. Camacho Delgado , 175 DPR 1,

20 esc. 4 (2008); Pueblo v. Díaz De León,

176 DPR 913, 921–22 (2009). Sin embargo, CT-2018-0006 4

contrario a lo señalado por éstos y éstas, ninguna de

esas instancias están presentes en el precedente bajo

estudio.

No procedía, pues, -- por consideraciones que no

están del todo claras -- ignorar lo correctamente

dispuesto por este Tribunal hace más de dos décadas en

Asoc. Maestros P.R. v. Srio. Educación, supra. La

Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

que en dicha ocasión se interpretó es la misma que hoy

se interpreta. No ha variado en nada.

En ese sentido, nos resulta altamente preocupante

la regularidad con la que una mayoría de este Tribunal,

en tiempos recientes, ha optado por obviar el valor que

tiene el precedente en todo ordenamiento jurídico.199

Máxime, cuando se hace para validar el uso de fondos

públicos para fines privados. En esa instancia, la

preocupación es doble.

Establecido lo anterior, no empece a habernos unido

a la Opinión Disidente de la compañera Juez Asociada

señora Rodríguez Rodríguez, -- y toda vez que el derecho no opera

en el abstracto200 -- nos parece necesario alejarnos un poco

199 La más reciente actuación de este Tribunal donde se revoca un precedente fue hace tan sólo un año atrás en Com. PNP v. CEE, 197 DPR 914 (2017).

200 Ello, pues, según insisten los teóricos del movimiento de Estudios Críticos del Derecho (Critical Legal Studies):

[S]e quiere una perspectiva distinta del razonamiento jurídico, en el que si bien las normas y principios jurídicos son la columna vertebral del derecho, igualmente se enfatiza en la necesidad de valorar otros factores que comprenden desde la política, la economía, la historia, la sociedad, la teoría y la filosofía, hasta la propia psicología, a efecto de aproximarnos a CT-2018-0006 5

de las complejidades que envuelve el uso del lenguaje

técnico-legal, en aras de que, desde una perspectiva

distinta, nuestros ciudadanos y ciudadanas entiendan el

resultado al que finalmente se llegará con la

legislación que una mayoría de este Tribunal hoy valida

y el efecto que la misma tendrá dentro del entorno en se

desenvuelven.

En esa dirección, hemos optado también por hacer

nuestras, in extenso, las palabras empleadas hace unos

meses atrás -- en cierta columna de opinión publicada en

un diario de circulación general -- por el abogado,

doctor en Filosofía y Literatura de la Universidad de

Harvard, y ganador en el año 2017 del Festival de la

Palabra que se celebra en nuestro País, Dr. Raúl Manuel

Núñez Negrón. En su columna La tiza y la pizarra,201 el

doctor Núñez Negrón, nos retrata la triste y dura

realidad que enfrentan los y las estudiantes de las

escuelas públicas del País y, en lo que consideramos una

excelente contribución al campo de Derecho y

Literatura,202 sobre lo dispuesto en la Reforma Educativa

aquí en controversia, sentenció lo siguiente:

los alcances de la vulnerabilidad humana, a la que están sujetos los operadores jurídicos. Jorge Robles Vázquez & Yvonne Georgina Tovar Silva, Teoría Jurídica Critica Norteamericana, Una introducción a los Critical Legal Studies, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, pág. 28.

201Manolo Nuñez Negrón, “La tiza y la pizarra”, El Nuevo Día, 2018, https://www.elnuevodia.com/opinion/columnas/latizaylapizarra- columna-2416358/.

202Sobre la relación entre el Derecho y la Literatura, el profesor. Carmelo Delgado Cintrón, en su obra Tratado de Derecho y Literatura, Visión Literaria del Derecho, nos comenta: CT-2018-0006 6

A estas alturas del año no quedan ramas secas en los árboles de la zona central y estos tres jóvenes reunidos junto al camino, un varón con su gorra de béisbol y dos niñas adolescentes, aguardan sentados en una curva de la PR 111. El sol no ha terminado de levantarse y duermen las palomas sobre los aleros. La neblina decora montes y peñas. La tierra sigue sin agrietarse y es sedoso el rumor de los bambúes. Ya se anuncian en el paladar, con los sonidos de la mañana, los sabores de los primeros mangós y los últimos nísperos. El reloj marca las seis, cantan los gallos y a lo lejos, en el horizonte, asoma la guagua.

Para respetar la costumbre, van vestidos de uniforme. No quieren perderse la trilla y por eso se han levantado a las cinco, cuando todavía estaba oscuro. Después de recibir la bendición de sus familiares, que salen al balcón para verlos alejarse con la taza de café humeante en la mano, caminaron algunas millas contemplando los animales que se inclinaban a comer pasto y llegaron al punto de encuentro, un terreno baldío frente a una iglesia, peleando con los bostezos.

Este es su ritual cotidiano: cargar una mochila de tela con un par de lápices y

[E]l estudio de las relaciones entre el Derecho y la literatura no se restringe a un país, una época o una temática literaria y jurídica. El desarrollo de la disciplina de Derecho y Literatura sucede en dos etapas. Tenemos pues, los autores y creadores literarios que recurren al mundo jurídico donde toman las temáticas - los quehaceres de abogados, jueces, tribunales, juicios, lo jurídico entre otros- que transforman en obras de arte. Es decir, son argumentos y situaciones propias del Derecho que el narrador, el novelista, el poeta, el cuentista, el dramaturgo transforman en una obra literaria, una suya muy personal. Es obvio que el artista no le interesa producir una obra de Derecho, para eso están los juristas. Luego tenemos los abogados y profesores de Derecho que estudian críticamente esas creaciones literarias sobre el Derecho, esas obras literarias para examinar los contenidos estéticos, literarios y jurídicos según los creadores literarios y aprender de ellos. Eventualmente desenvolviendo una teoría de Derecho y Literatura. Carmelo Delgado Cintrón, Tratado de Derecho y Literatura, Visión Literaria del Derecho, Escuela de Derecho, Universidad de Puerto Rico, 2012, T. I, pág. 15.

A juicio nuestro, éste es uno de esos casos. CT-2018-0006 7

libretas, amarrarse los cordones de los tenis, practicar las tablas de multiplicar y, a veces, copiarse las asignaciones. Tan pronto aparece el vagón amarillo se suman al vacilón de los compañeros: “Papón, métele chambón a la gasolina.”

En ocasiones, vencidos por el cansancio, intentarán quedarse en la cama, ausentarse del ábaco y las lecciones de gramática. Enseguida, la voz de los padres o de los abuelos se escuchará en el cuarto, compitiendo con el despertador: “arriba, sacudan las sábanas, hay que estudiar.” Si las crías se preparan, si se convierten en profesionales, tendrán un futuro mejor. He ahí la convicción que sustenta la mayoría de los hogares isleños y ante la que cualquier sacrificio palidece. La misión es educarlos contra viento y marea, para así poner a raya la precariedad y evitarles un destino de pobreza.

Es una pena que los argumentos que han cooptado el debate público en torno a este asunto no atiendan la difícil, compleja realidad que viven maestros y estudiantes en sus talleres de trabajo. Se repite, por el contrario, el mismo guión de antaño: el país está obsoleto y sus centros docentes carecen de una cultura de la competitividad. La solución: privatizar a diestra y siniestra. Es decir: socializar las pérdidas y rifar las ganancias.

La Reforma Educativa aprobada por el gobierno no procura enfrentar los problemas reales de las comunidades pedagógicas, solo persigue orientar el conocimiento hacia el paradigma de la rentabilidad, una filosofía trasplantada del orbe empresarial que trae consigo al salón de clases conceptos que nada tienen que ver con el saber: rendimiento, eficacia, ¡productividad! O en su versión anglosajona, que goza de mayor prestigio léxico: downsizing, attrition, resilience, maximization. Resulta trágico, y sintomático, que permanecieran ausentes de la discusión general nociones básicas de la didáctica: alfabetización, pensamiento crítico, creatividad, imaginación, empatía.

Se ha completado, por desgracia, un capítulo adicional de esa larga, siniestra saga, que registra el lento pero seguro desmantelamiento de las estructuras estatales en beneficio de los intereses económicos. CT-2018-0006 8

Llamarlo de otra manera sería un ejercicio de falsificación y una hipocresía colosal. La distribución indiscriminada de una parte de nuestro patrimonio supone, entre otros riesgos inquietantes, la posibilidad de que el dinero corra hacia las cuentas bancarias de quienes han identificado en la educación una fuente de riqueza fácil. El régimen de los planteles charter, con resultados muy cuestionables en los Estados Unidos, podría traer consigo una enorme cuota de especulación financiera y no la anhelada – y necesaria – renovación de la enseñanza.

Mientras tanto, en la cordillera y en la costa, miles de alumnos ajenos al holocausto de fondos que aquí tiene lugar esconden las sonrisas tras los viejos cuadernos y festejan el aviso del recreo chupándose un caramelo. Lo peligroso, lo imperdonable, sería que ese timbre que marca el periodo de juegos retumbe también en los golosos tímpanos de los inversionistas, y que presagie la hora [...] del despilfarro. (Énfasis suplido).

No es momento, pues, de “socializar las pérdidas y

rifar las ganancias”. Es momento de asegurarnos de que

nuestros niños, niñas y jóvenes puedan llegar a una

escuela de excelencia, reciban el pan de la enseñanza y

logren su pleno desarrollo como hombres y mujeres de

bien, según fue consagrado en el Art. II, Sec. 5 de la

Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,

LPRA Tomo 1. Las alternativas que la legislación aquí en

controversia contempla para ello (los vales educativos y

las Escuelas Públicas Alianzas o escuelas charters,

según definidas en esta “Reforma Educativa”), a todas

luces contrarias a lo dispuesto en nuestra Carta Magna, y en la CT-2018-0006 9

medida que chocan con ella, a juicio de quien suscribe,

no pueden ser la solución.

Una vez más, los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y

este Tribunal, pierden una magnífica oportunidad de

hacerle justicia a los y las estudiantes de nuestro

País. Olvidando así, nuevamente, que “sin estudiantes no

hay escuelas, y sin escuelas no hay país”. Menéndez

González, et al. v. U.P.R., 198 DPR 140, 147-48 (2017)

(Op. Disidente, Juez Asociado Colón Pérez).

Ángel Colón Pérez Juez Asociado