Aponte Hernández v. Sánchez Ramos
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. José Aponte Hernández, Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y Hon. Rolando Crespo Arroyo, Presidente de la Comisión de Bienestar Social de la Cámara de Representantes Certiorari
Recurridos 2008 TSPR 53
vs. 173 DPR ____
Hon. Roberto Sánchez Ramos, Secretario de Justicia; Sra. Marta Elsa Fernández, Secretaria Interina del Departamento de la Familia; Hon. Yolanda Zayas Santana, Exsecretaria del Departamento de la Familia
Peticionarios
Número del Caso: CC-2006-828
Fecha: 31 de marzo de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Juez Ponente:
Hon. José Miranda de Hostos
Oficina del Procurador General:
Lcda. Sarah Y. Rosado Morales Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Richard W. Markus Lcdo. Manuel D. Herrero Lcdo. Luis A. Berríos Amadeo
Materia: Solicitud de citación y producción de expedientes confidenciales en casos de maltrato de menores
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-2006-828 2
Hon. José Aponte Hernández, Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y Hon. Rolando Crespo Arroyo, Presidente de la Comisión de Certiorari Bienestar Social de la Cámara de Representantes Recurridos
CC-2006-828 v.
Hon. Roberto Sánchez Ramos, Secretario de Justicia; Sra. Marta Elsa Fernández, Secretaria Interina del Departamento de la Familia; Hon. Yolanda Zayas Santana, Ex secretaria del Departamento de la Familia Peticionarios
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2008.
Los peticionarios, el Secretario de Justicia Roberto
Sánchez Ramos y el Secretario de Departamento de la Familia
Félix Matos Rodríguez, ambos en su capacidad oficial, así
como la ex Secretaria del Departamento de la Familia
Yolanda Zayas Santana, impugnan la Sentencia que pronunció
el Tribunal de Apelaciones el 5 de septiembre del 2006
revocando la determinación del Tribunal de Primera
Instancia que había denegado un requerimiento de
información dirigido por la Comisión de Bienestar Social de
la Cámara de Representantes de Puerto Rico al Departamento CC-2006-828 3
de la Familia y al Departamento de Justicia. A continuación
relatamos los hechos pertinentes a la controversia que
debemos resolver.
I
El 13 de septiembre del 2005 la Cámara de
Representantes aprobó la Resolución núm. 2756, que ordena a
la Comisión de Bienestar Social de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico, en adelante la Comisión, “a
realizar una investigación en torno a los procedimientos
seguidos por el Departamento de la Familia en el caso del
niño Matthew Elías Amigo y sus hermanos”. Según la
Exposición de Motivos de dicha Resolución, “el lamentable
deceso de este niño ha destapado una serie de sucesos que
ponen en entredicho el trabajo del Departamento de la
Familia y del Registro Demográfico de Puerto Rico”. Así,
la investigación tiene el propósito de “identificar las
posibles acciones administrativas y legislativas que deban
adoptarse” con relación a lo investigado. Bajo la autoridad
conferida por la mencionada Resolución, y de acuerdo a los
poderes conferidos a la Asamblea Legislativa por el
artículo 31 del Código Político, 2 L.P.R.A. sec. 151, el 16
de septiembre de 2005 la Comisión le requirió a los
Secretarios de ambos Departamentos “la reproducción y
entrega de todos aquellos documentos, expedientes, e
información que obre en poder” de dichos Departamentos
relacionados al caso del niño Matthew Elías Amigo, sus
hermanos y demás personas envueltas. La vista para CC-2006-828 4
testificar y presentar documentos fue señalada para el 22
de septiembre de 2005.
El día de la vista, el Departamento de la Familia
cursó una misiva al Presidente de la Comisión, el
Representante Rolando Crespo Arroyo, en la cual adujo que
el artículo 26 de la Ley número 177 del 1 de agosto del
2003, mejor conocida como la Ley para el bienestar y la
protección de la niñez, 8 L.P.R.A. sec. 446e, establecía la
confidencialidad de los expedientes solicitados, por
tratarse de expedientes generados en la ejecución de la
citada ley. El Departamento de la Familia arguyó además
que la Ley núm. 177, en su artículo 27, 8 L.P.R.A. sec.
446f, era muy específica al enumerar las personas con
derecho a tener acceso a los expedientes y las
circunstancias en las cuales se autorizaba dicho acceso,
pues el interés en su confidencialidad era de gran
magnitud. También aclaró que las excepciones a la
confidencialidad de la Ley núm. 177 tampoco garantizaban la
entrega de los expedientes. El Departamento alegó que la
Resolución que autorizaba la investigación de la Comisión
era defectuosa, puesto que no le autorizaba literalmente a
emitir citaciones para recibir documentos y expedientes.
Por último, el Departamento manifestó que el caso del menor
Matthew Elías Amigo se estaba dilucidando en el Tribunal de
Primera Instancia1 que había impuesto una “orden de
mordaza” a las partes en el proceso, por lo que el CC-2006-828 5
Departamento de la Familia no podía divulgar información
alguna en cuanto a dichos procedimientos judiciales.
En la misma fecha, el Departamento de Justicia envió
una carta al Presidente de la Comisión señalándole que de
acuerdo a la Ley orgánica del Departamento de Justicia,
específicamente su artículo 13, la información contenida en
los expedientes solicitados era confidencial. Ley número
205 del 9 de agosto de 2004, 3 L.P.R.A. sec. 292j. Ello
porque una ley, la Ley núm. 177, declaraba su
confidencialidad en sus artículos 26 y 27. El Departamento
de Justicia esbozó algunas de las doctrinas formuladas por
este Tribunal sobre el tema del acceso a la información del
ejecutivo para resaltar la constitucionalidad de las leyes
citadas que establecen la confidencialidad de la
información ejecutiva. Finalmente, el Departamento de
Justicia indicó que el expediente del Ministerio Público
estaba cobijado por el privilegio evidenciario establecido
en la Regla 31 de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV R.
31.
No obstante lo anterior, ambos Departamentos
expresaron su disposición a cooperar con la Rama
Legislativa para apoyar acciones legislativas adecuadas que
tuvieran el fin de promover el bienestar de los menores en
nuestra jurisdicción.
Ante la incomparecencia de los Secretarios de ambos
Departamentos, la Comisión los citó a una vista ejecutiva a
1 Departamento de la Familia v. William Elías Rodríguez, CC-2006-828 6
ser celebrada el 5 de octubre de 2005. Asistieron a la
vista ejecutiva la Lcda. Betsy Asencio Quiles, la Sra.
Carmen Nazario y el Lcdo. Benjamín Rivalta en
representación del Departamento de la Familia. La Lcda.
Ana Garcés asistió en representación del Departamento de
Justicia. Ninguno de ellos hizo entrega de la información
requerida en los subpœnas y reiteraron las razones que
brindaron sus jefes de agencia para explicar por qué
estaban impedidos de proveer los expedientes.
Mediante comunicación escrita del 16 de noviembre de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. José Aponte Hernández, Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y Hon. Rolando Crespo Arroyo, Presidente de la Comisión de Bienestar Social de la Cámara de Representantes Certiorari
Recurridos 2008 TSPR 53
vs. 173 DPR ____
Hon. Roberto Sánchez Ramos, Secretario de Justicia; Sra. Marta Elsa Fernández, Secretaria Interina del Departamento de la Familia; Hon. Yolanda Zayas Santana, Exsecretaria del Departamento de la Familia
Peticionarios
Número del Caso: CC-2006-828
Fecha: 31 de marzo de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel IV
Juez Ponente:
Hon. José Miranda de Hostos
Oficina del Procurador General:
Lcda. Sarah Y. Rosado Morales Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Richard W. Markus Lcdo. Manuel D. Herrero Lcdo. Luis A. Berríos Amadeo
Materia: Solicitud de citación y producción de expedientes confidenciales en casos de maltrato de menores
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-2006-828 2
Hon. José Aponte Hernández, Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y Hon. Rolando Crespo Arroyo, Presidente de la Comisión de Certiorari Bienestar Social de la Cámara de Representantes Recurridos
CC-2006-828 v.
Hon. Roberto Sánchez Ramos, Secretario de Justicia; Sra. Marta Elsa Fernández, Secretaria Interina del Departamento de la Familia; Hon. Yolanda Zayas Santana, Ex secretaria del Departamento de la Familia Peticionarios
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2008.
Los peticionarios, el Secretario de Justicia Roberto
Sánchez Ramos y el Secretario de Departamento de la Familia
Félix Matos Rodríguez, ambos en su capacidad oficial, así
como la ex Secretaria del Departamento de la Familia
Yolanda Zayas Santana, impugnan la Sentencia que pronunció
el Tribunal de Apelaciones el 5 de septiembre del 2006
revocando la determinación del Tribunal de Primera
Instancia que había denegado un requerimiento de
información dirigido por la Comisión de Bienestar Social de
la Cámara de Representantes de Puerto Rico al Departamento CC-2006-828 3
de la Familia y al Departamento de Justicia. A continuación
relatamos los hechos pertinentes a la controversia que
debemos resolver.
I
El 13 de septiembre del 2005 la Cámara de
Representantes aprobó la Resolución núm. 2756, que ordena a
la Comisión de Bienestar Social de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico, en adelante la Comisión, “a
realizar una investigación en torno a los procedimientos
seguidos por el Departamento de la Familia en el caso del
niño Matthew Elías Amigo y sus hermanos”. Según la
Exposición de Motivos de dicha Resolución, “el lamentable
deceso de este niño ha destapado una serie de sucesos que
ponen en entredicho el trabajo del Departamento de la
Familia y del Registro Demográfico de Puerto Rico”. Así,
la investigación tiene el propósito de “identificar las
posibles acciones administrativas y legislativas que deban
adoptarse” con relación a lo investigado. Bajo la autoridad
conferida por la mencionada Resolución, y de acuerdo a los
poderes conferidos a la Asamblea Legislativa por el
artículo 31 del Código Político, 2 L.P.R.A. sec. 151, el 16
de septiembre de 2005 la Comisión le requirió a los
Secretarios de ambos Departamentos “la reproducción y
entrega de todos aquellos documentos, expedientes, e
información que obre en poder” de dichos Departamentos
relacionados al caso del niño Matthew Elías Amigo, sus
hermanos y demás personas envueltas. La vista para CC-2006-828 4
testificar y presentar documentos fue señalada para el 22
de septiembre de 2005.
El día de la vista, el Departamento de la Familia
cursó una misiva al Presidente de la Comisión, el
Representante Rolando Crespo Arroyo, en la cual adujo que
el artículo 26 de la Ley número 177 del 1 de agosto del
2003, mejor conocida como la Ley para el bienestar y la
protección de la niñez, 8 L.P.R.A. sec. 446e, establecía la
confidencialidad de los expedientes solicitados, por
tratarse de expedientes generados en la ejecución de la
citada ley. El Departamento de la Familia arguyó además
que la Ley núm. 177, en su artículo 27, 8 L.P.R.A. sec.
446f, era muy específica al enumerar las personas con
derecho a tener acceso a los expedientes y las
circunstancias en las cuales se autorizaba dicho acceso,
pues el interés en su confidencialidad era de gran
magnitud. También aclaró que las excepciones a la
confidencialidad de la Ley núm. 177 tampoco garantizaban la
entrega de los expedientes. El Departamento alegó que la
Resolución que autorizaba la investigación de la Comisión
era defectuosa, puesto que no le autorizaba literalmente a
emitir citaciones para recibir documentos y expedientes.
Por último, el Departamento manifestó que el caso del menor
Matthew Elías Amigo se estaba dilucidando en el Tribunal de
Primera Instancia1 que había impuesto una “orden de
mordaza” a las partes en el proceso, por lo que el CC-2006-828 5
Departamento de la Familia no podía divulgar información
alguna en cuanto a dichos procedimientos judiciales.
En la misma fecha, el Departamento de Justicia envió
una carta al Presidente de la Comisión señalándole que de
acuerdo a la Ley orgánica del Departamento de Justicia,
específicamente su artículo 13, la información contenida en
los expedientes solicitados era confidencial. Ley número
205 del 9 de agosto de 2004, 3 L.P.R.A. sec. 292j. Ello
porque una ley, la Ley núm. 177, declaraba su
confidencialidad en sus artículos 26 y 27. El Departamento
de Justicia esbozó algunas de las doctrinas formuladas por
este Tribunal sobre el tema del acceso a la información del
ejecutivo para resaltar la constitucionalidad de las leyes
citadas que establecen la confidencialidad de la
información ejecutiva. Finalmente, el Departamento de
Justicia indicó que el expediente del Ministerio Público
estaba cobijado por el privilegio evidenciario establecido
en la Regla 31 de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV R.
31.
No obstante lo anterior, ambos Departamentos
expresaron su disposición a cooperar con la Rama
Legislativa para apoyar acciones legislativas adecuadas que
tuvieran el fin de promover el bienestar de los menores en
nuestra jurisdicción.
Ante la incomparecencia de los Secretarios de ambos
Departamentos, la Comisión los citó a una vista ejecutiva a
1 Departamento de la Familia v. William Elías Rodríguez, CC-2006-828 6
ser celebrada el 5 de octubre de 2005. Asistieron a la
vista ejecutiva la Lcda. Betsy Asencio Quiles, la Sra.
Carmen Nazario y el Lcdo. Benjamín Rivalta en
representación del Departamento de la Familia. La Lcda.
Ana Garcés asistió en representación del Departamento de
Justicia. Ninguno de ellos hizo entrega de la información
requerida en los subpœnas y reiteraron las razones que
brindaron sus jefes de agencia para explicar por qué
estaban impedidos de proveer los expedientes.
Mediante comunicación escrita del 16 de noviembre de
2005 la Comisión apercibió a los Departamentos de la
Familia y de Justicia que de no entregar los documentos
solicitados en o antes del 28 de ese mes, se les
encontraría incursos en desacato al amparo del artículo 34-
A del Código Político, 2 L.P.R.A. sec. 154a. En dicha
comunicación se particularizó la información requerida a
ambos Departamentos. Al Departamento de la Familia se le
requirió el historial del expediente del niño Matthew Elías
Amigo y sus hermanos; el referido inicial del caso;
evaluaciones psicológicas de los padres de los menores;
evaluaciones psiquiátricas de los padres de los menores;
evidencia escolar de los menores; toda documentación
entregada por los padres de los menores y todos los
requerimientos efectuados por el Departamento de la Familia
a los padres de los menores. Por su parte, al Departamento
de Justicia se le requirió la entrega del expediente del
Casos núm. NRSF2005-0372 y NRSF-2005-0355. CC-2006-828 7
niño Matthew Elías Amigo y sus hermanos. Además se le
ordenó reproducir mociones, órdenes, minutas y
procedimientos de descubrimiento de prueba.
El 9 de febrero de 2006 la Comisión requirió
nuevamente la asistencia de los peticionarios a otra vista
ejecutiva para recibir su testimonio y los expedientes
solicitados. El 17 de febrero de 2006 ambos Secretarios
reiteraron sus posturas anteriores. Así las cosas, y de
acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 34-A
del Código Político, el 22 de mayo de 2006 la Cámara de
Representantes compareció ante el Tribunal de Primera
Instancia por conducto de su presidente, el Representante
José F. Aponte Hernández y del Representante Rolando Crespo
Arroyo, presidente de la Comisión, en adelante los
recurridos. Mediante Petición Urgente solicitaron al foro
primario que citara a varios funcionarios de la Rama
ejecutiva, entre ellos, el Secretario de Justicia, Roberto
Sánchez Ramos, la entonces ex Secretaria del Departamento
de la Familia, Yolanda Zayas Santana y a la Secretaria
Interina de dicho Departamento, la Sra. Marta Elsa
Fernández, a los efectos de que no sólo comparecieran a
testificar, sino a entregar todos los documentos relativos
al caso del niño Matthew Elías Amigo y sus hermanos.
El Tribunal de Primera Instancia concedió lo
solicitado advirtiendo a los funcionarios y ex funcionaria
citados que el poder de citación de la Asamblea Legislativa
y la consecuente obligación de los citados a comparecer no CC-2006-828 8
obsta la facultad de éstos para esgrimir cualquier reclamo
de confidencialidad sobre los expedientes peticionados. El
Tribunal concluyó que el reclamo de confidencialidad que
puedan hacer los funcionarios “es distinto a la obligación
de comparecer ante el cuerpo Legislativo a orientar a las
Cámaras sobre el asunto en particular y/o a prestar
testimonio que no esté sujeto a los reclamos válidos de
confidencialidad.” Según el subpœna emitido por el Tribunal
de Primera Instancia, las partes debían comparecer ante la
Asamblea Legislativa el 30 de mayo del 2006 bajo
apercibimiento de desacato.
De esta determinación acudieron en reconsideración los
peticionarios Roberto Sánchez Ramos, Yolanda Zayas Santana
y la entonces Secretaria Interina del Departamento de la
Familia Sra. Marta Elsa Fernández. Adujeron varios
argumentos sobre la naturaleza ex parte de la citación
emitida por el Tribunal de Primera Instancia que por no ser
pertinentes a la controversia no esbozaremos. Reprodujeron
sus alegaciones sobre la improcedencia de los
requerimientos de información a base de la Ley núm. 177 y
la Regla 31 de las de Evidencia. También alegaron que
constituía una violación a la doctrina de separación de
poderes el que la Asamblea Legislativa, a través de una de
sus comisiones, determinara cuáles de los funcionarios del
Ejecutivo debían comparecer ante dicho cuerpo a representar
la posición institucional de la agencia. Según los
peticionarios, le corresponde al Ejecutivo determinar quién CC-2006-828 9
debe comparecer ante la Asamblea Legislativa, a menos que
se cite a determinada persona en calidad de testigo con
conocimiento personal de unos hechos particulares, cosa que
según los peticionarios no se colige del subpœna en
cuestión. Finalmente, los peticionarios dijeron haber
comparecido a la vista ejecutiva del 5 de octubre del 2005,
por lo cual no procedía que se les citara bajo
El Tribunal de Primera Instancia acogió los
planteamientos de los peticionarios. En su Sentencia
resolvió que la citación personal de los jefes de agencia
es improcedente, puesto que ésta va dirigida a que se
exponga la posición institucional del ejecutivo y no a
testificar acerca de asuntos sobre los cuales dichos
funcionarios tengan conocimiento personal. Según el
criterio del foro de primera instancia, la doctrina de
separación de poderes requiere que sean los jefes de
agencia quienes determinen quién habrá de comparecer ante
la Asamblea Legislativa. Razonó el Tribunal que exponer
la posición institucional de la agencia es a fin de cuentas
un acto comprendido dentro de la gestión de hacer cumplir
la ley y la política pública gubernamental, poder reservado
exclusivamente a la Rama Ejecutiva. El foro de primera
instancia determinó que el acto de exponer la posición
institucional, por su naturaleza, no requiere la
participación personal del jefe del organismo y por ende
puede ser delegado en subalternos. De acuerdo al Tribunal CC-2006-828 10
de Primera Instancia, las respectivas agencias
comparecieron a través de sus representantes ante la
Asamblea Legislativa en la Vista ejecutiva del 5 de octubre
del 2005, por lo que el remedio del artículo 34-A del
Código Político (la citación bajo apercibimiento de
desacato) no procedía.
En cuanto a la controversia sobre la información
requerida, el foro primario resolvió que según la Ley núm.
177 la información solicitada era confidencial, dado el
imperativo interés público en la protección del derecho a
la intimidad de los menores. El Tribunal concluyó que la
Ley núm. 177 no establece una excepción a la
confidencialidad de la información a favor de la Asamblea
Legislativa, por lo que al legislar, y “por consideraciones
de la más alta estima pública, la propia Rama auto limitó
su poder investigativo”. Resolvió el Tribunal que la
Asamblea Legislativa debía seguir el procedimiento
dispuesto para las investigaciones bona fide en el artículo
27 de la Ley núm. 177. Para el Tribunal de Primera
Instancia, de acuerdo a la Regla 31 de las de Evidencia, al
artículo 13 de la Ley núm. 205 y a lo resuelto por este
Tribunal en Santiago v. Bobb y El Mundo, Inc., 117 D.P.R.
153 (1986), no se puede obligar a un funcionario a divulgar
información si una ley la clasifica como confidencial, si
está protegida por algún privilegio evidenciario o si
revelar dicha información tiene la posibilidad de lesionar
derechos fundamentales de terceros. Por último, el Tribunal CC-2006-828 11
de Primera Instancia reconoció la concurrencia de los
procedimientos legislativos con varios procedimientos
judiciales en los cuales estaban vigentes “ordenes de
mordaza”. Además de los casos civiles subjudice antes
indicados,2 señaló el foro de primera instancia que se
perfilaban casos criminales contra William Elías y
Bernadette Virkler.3 Al entender que no hubo
incomparecencia, el Tribunal procedió a declarar No Ha
Lugar la Solicitud de Citación presentada por la Cámara de
Representantes.
Los recurridos instaron su recurso de Apelación ante
el Tribunal de Apelaciones. Fundamentaron su reclamo en los
amplios poderes investigativos que la Constitución le
confirió a la Rama Legislativa. Además argumentaron que la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia confundía una
orden de comparecencia personal indelegable a un
funcionario del Ejecutivo con la responsabilidad de dicho
funcionario ante el incumplimiento de un subpœna dirigido a
la entidad gubernamental por la cual es responsable. Los
recurridos explicaron que la Comisión recibió a los
subalternos de las agencias objeto del subpœna, pero dichos
2 Los casos civiles número NRSF2005-0372 y NRSF-2005-0355 están pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia. 3 Los casos criminales número NSCR2006-00215 y NSCR2006- 00216 sobre maltrato a menores estaban pendiente a juicio, mientras que los casos NIVP2006-00346 y NIVP2006-00347, estaban pendientes de Vista Preliminar. El caso NIVP2006- 00347 fue archivado. Al presente, los casos NSCR2006-00215, NSCR2006-00216 y NIVP2006-00346 (reclasificado como NSCR2006-1050) se CC-2006-828 12
funcionarios tampoco entregaron la información requerida,
por lo que entendían que procedía el remedio solicitado al
amparo del artículo 34-A del Código Político, supra.
El Tribunal de Apelaciones revocó la sentencia del
Tribunal de Primera Instancia y dejó en pleno efecto la
citación denegada por dicho foro. El tribunal apelativo
basó su dictamen en la jurisprudencia puertorriqueña
aplicable, particularmente Romero Barceló v. Hernández
Agosto, 115 D.P.R. 368 (1984), en tanto establece el amplio
poder legislativo de investigación y su importante deber de
fiscalización al ejecutivo, facultades que se derivan de
poderes expresamente otorgados a la Asamblea Legislativa
por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. Según el tribunal apelativo, la citación emitida por
la Asamblea Legislativa a los Secretarios de Justicia y
Familia forma parte esencial del trabajo
constitucionalmente delegado a las comisiones legislativas.
Sobre la información pedida por la Comisión, el foro
apelativo utilizó el análisis constitucional aplicable a
controversias sobre el acceso a la información como parte
del derecho a la libertad de expresión en una democracia.
El foro intermedio concluyó que las investigaciones
legislativas están incluidas en el inciso (e) del artículo
27 de la Ley núm. 177, que dispone que entre las personas,
oficiales, funcionarios o agencias que tendrán acceso a los
expedientes producidos en la ejecución de la dicha ley se
encuentran pendientes ante el Tribunal de Primera CC-2006-828 13
encuentra cualquier persona que realice una investigación
bona fide de datos.
El Tribunal de Apelaciones también determinó que la
orden de mordaza emitida por el Tribunal de Primera
Instancia en los casos pendientes iba dirigida sólo a los
procedimientos judiciales, no a los legislativos. Además
señaló que los autos no revelan que la familia Elías Amigo
haya reclamado algún privilegio de confidencialidad.
Concluyó que no habiendo algún reclamo válido de
confidencialidad, procedía la entrega de la información
requerida, aunque señaló que “nada impide que la Asamblea
Legislativa, ante un tema tan sensitivo, imponga las
medidas cautelares que entienda prudentes bajo su
reglamento y la Ley núm. 177 en beneficio de las partes
concernidas, durante el proceso legislativo.”
En el recurso de Certiorari presentado ante este
Tribunal, los peticionarios alegan que la Ley núm. 177 le
aplica a la Asamblea Legislativa y limita su acceso a los
expedientes solicitados. Arguyen que la Comisión debe
seguir el procedimiento establecido en el artículo 27(e)
que remite cualquier solicitud de datos, en el curso de una
investigación bona fide, a la anuencia del Secretario de
Familia. Según su análisis, la Asamblea Legislativa limitó
su poder investigativo y el ejecutivo endosó dicha
limitación mediante el proceso político de hacer y aprobar
leyes. En cuanto a la violación a la doctrina de separación
Instancia. CC-2006-828 14
de poderes, alegan los peticionarios que la sentencia del
Tribunal de Apelaciones menoscaba el poder del ejecutivo
para escoger quién habrá de comparecer a una comisión
legislativa para exponer la posición institucional de la
agencia investigada. Por otro lado, los peticionarios
aducen que las consecuencias constitucionales de reconocer
unos poderes irrestrictos a la Rama Legislativa serían
nefastas. En ese sentido, argumentan que los poderes
irrestrictos de investigación implican la posibilidad de su
ejercicio arbitrario, con lo cual se podrían violar los
derechos fundamentales de los menores involucrados al
someter a escrutinio público la información incluida en sus
expedientes.
Al acoger el recurso de Certiorari, le concedimos a
los recurridos un término para comparecer. Con el beneficio
de sus escritos resolvemos que la citación enviada al
Departamento de Justicia no procede por falta de
jurisdicción, ya que la Resolución núm. 2756 no delegó
dicha encomienda a la Comisión. En cuanto a la citación
cursada al Departamento de la Familia, resolvemos que esta
adolece de vicios en su notificación que impiden su
ejecución; por lo cual este Tribunal no puede hacer cumplir
los subpœnas emitidos por la Comisión de bienestar social
de la Cámara de Representantes al Departamento de Justicia
y al Departamento de la Familia. Por tal razón, revocamos
la sentencia del Tribunal de Apelaciones. CC-2006-828 15
Lo pronunció y manda el Tribunal y lo certifica la
Secretaria del Tribunal. La Jueza Asociada señora Fiol
Matta emite opinión de conformidad a la cual se une el Juez
Asociado señor Rebollo López; el Juez Asociado señor Rivera
Pérez concurre con opinión escrita; el Juez Presidente
señor Hernández Denton disiente con opinión escrita; la
Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente sin
opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. José Aponte Hernández, Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y Hon. Rolando Crespo Arroyo, Presidente de la Comisión de Certiorari Bienestar Social de la Cámara de Representantes Recurridos CC-2006-828
v.
Hon. Roberto Sánchez Ramos, Secretario de Justicia; Sra. Marta Elsa Fernández, Secretaria Interina del Departamento de la Familia; Hon. Yolanda Zayas Santana, Ex secretaria del Departamento de la Familia Peticionarios
Opinión de Conformidad emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA a la cual se une el Juez Asociado SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
En San Juan, Puerto Rico a 31 de marzo de 2008.
A pesar de que estoy conforme con el resultado que
acordó la Mayoría de este Tribunal, entiendo que no debemos
pasar por alto la oportunidad que nos brinda el recurso que
hoy examinamos para delinear el alcance de la facultad de
la Rama Legislativa para requerir a la Rama Ejecutiva
información cuya confidencialidad está dispuesta por una
ley y para aclarar la trayectoria jurisprudencial que se ha
ido forjando en este tema. Me parece particularmente
importante determinar el análisis jurídico que aplica a una
controversia como la de autos luego de lo resuelto en Peña CC-2006-828 2
Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576, 591 (1983). Este
caso también presenta una oportunidad para esbozar algunos
de los requisitos con los cuales debe cumplir todo
requerimiento de información efectuado por el Estado,
particularmente cuando se afectan derechos ciudadanos
fundamentales.
Es harto conocido que la función de ser intérprete
final de la Constitución le corresponde exclusivamente al
Poder Judicial. En nuestra jurisprudencia hemos reiterado
que aún cuando la Constitución atribuye ciertas potestades
al Poder Legislativo y al Ejecutivo, la definición de sus
contornos y la determinación de la validez de su ejecución
representan de por sí un delicado ejercicio de
interpretación constitucional reservado por nuestra
tradición jurídica a los tribunales. Santa Aponte v.
Hernández, 105 D.P.R. 750, 759-760 (1977); Noriega
Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497, 516 (1994). Esto
significa que ni los cuerpos y órganos legislativos ni los
funcionarios ejecutivos pueden convertirse en árbitros de
sus propios poderes. No le corresponde al Ejecutivo ni a
la Asamblea Legislativa determinar en este caso qué
información es divulgable o no, pues los tribunales son los
intérpretes finales de las leyes y de la Constitución.
Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576, 591 (1983);
Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5. Hemos explicado
que: “Tal principio no prejuzga la amplitud o estrechez de CC-2006-828 3
determinada facultad legislativa o ejecutiva y el grado de
escrutinio judicial a que debe sujetársele.” Romero Barceló
v. Hernández Agosto, supra pág. 338. Más bien, la
determinación de la amplitud o estrechez de cierta facultad
gubernamental, y el análisis constitucional que proceda
queda sujeto a un ponderado análisis de las controversias
planteadas caso por caso. Como antesala a nuestra
adjudicación, procedemos a exponer el origen, la naturaleza
y los fines del poder investigativo de la Asamblea
Legislativa.
De acuerdo al Preámbulo de nuestra Constitución, un
sistema democrático es “aquel donde la voluntad del pueblo
es la fuente del poder público, donde el orden está
subordinado a los derechos del hombre y donde se asegura la
libre participación del ciudadano en las decisiones
colectivas”. Más allá de consideraciones filosóficas, el
funcionamiento de un sistema que lleve el calificativo
“democrático” debe poseer una transparencia tal, en cuanto
a su engranaje y ejecutoria, que permita el libre flujo de
la información necesaria para la integración del ciudadano
con la cosa pública.
Los parlamentos democráticos tienen el deber de llevar
a cabo su encomienda legislativa de la manera más cónsona
con la realidad social. Dentro de un sistema tripartita en
el que la Asamblea Legislativa lleva el peso de la
representación ciudadana, la relación entre los
acontecimientos sociales y la ley requiere un cómodo CC-2006-828 4
espacio de existencia dialógica. Por tal razón es
imperativa la defensa de amplias capacidades investigativas
que permitan la más estrecha relación entre la realidad
legislada y la vivida.
Como explicamos en Peña Clos v. Cartagena Ortiz,
supra, los orígenes del poder de un cuerpo legislador y sus
órganos para efectuar investigaciones se remontan al
Parlamento inglés del siglo XVI.4 El poder de investigación
que poseen los parlamentos democráticos ha sido reconocido
por el Tribunal Supremo de Estados Unidos como un elemento
necesario para ejecutar el poder de hacer leyes. La
jurisprudencia del Tribunal Supremo federal ha resaltado
consistentemente los beneficios de un cuerpo legislativo
que posea la libertad necesaria para el mejor desempeño de
su encargo constitucional.5
4 Véase además James Landis, Constitutional Limitations on the Congressional Power of Investigation, 40 Harv. L. Rev. 151, 159 (1926). 5 Las facultades de indagación legislativa se han concebido como una herramienta indispensable para alcanzar una legislación juiciosa que demuestre un sólido y cabal entendimiento del contexto en el que se genera. McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135 (1927). Las investigaciones del Poder Legislativo son consideradas como elemento tradicional de los gobiernos representativos. Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367 (1951). El Tribunal Supremo estadounidense ha descrito este poder como uno inherente a los procedimientos legislativos, y correlativo al poder de legislar. Watkins v. U.S., 354 U.S. 178 (1957); Quinn v. U.S., 349 U.S. 155 (1955). Se ha dicho que no puede haber dudas acerca del poder de la Asamblea Legislativa a realizar, como cuerpo, o a través de alguno de sus comités, investigaciones sobre asuntos relacionados a legislación vislumbrada. Quinn v. U.S., supra. Más aun, ha quedado establecido que este poder de inquirir se ha usado a través de la historia en función de toda una gama de intereses CC-2006-828 5
La Rama Legislativa requiere la potestad de indagar,
no sólo con el fin de aprobar legislación, sino para
cumplir la función que le corresponde en el sistema de
pesos y contrapesos que mantiene el balance del poder en un
sistema de gobierno republicano como el nuestro, basado en
la separación tripartita de poderes.6 La potestad de la
Asamblea Legislativa para fiscalizar al Gobierno es amplia
e incluye la capacidad de buscar cualquier defecto en los
sistemas sociales, económicos y políticos imperantes, de
manera que puedan remediarse mediante legislación o por su
mera divulgación. Este poder comprende el de indagar en
nacionales sobre los cuales la Asamblea Legislativa decide, de acuerdo a los resultados de la investigación misma, si procede o no legislar. Barenblatt v. U.S., 360 U.S. 109 (1959). 6 La importancia de la facultad de inspección de las actividades del Ejecutivo fue excelentemente resumida por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en el caso Tenney v. Brandhove, supra:
It is the proper duty of a representative body to look diligently into every affair of government and to talk much about what it sees. It is meant to be the eyes and the voice, and to embody the wisdom and will of its constituents. Unless Congress have and use every means of acquainting itself with the acts and the disposition of the administrative agents of the government, the country must be helpless to learn how it is being served; and unless Congress both scrutinize these things and sift them by every form of discussion, the country must remain in embarrassing crippling ignorance of the very affairs which it is most important that it should understand and direct. The informing function of Congress should be preferred to its legislative function. Id, n.6.
Véase además Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President, 4ta Ed., Kansas, U Press of Kansas. CC-2006-828 6
los distintos departamentos del gobierno para exponer
alguna ineficiencia, el posible desperdicio de recursos e
inclusive actos de corrupción. Watkins v. U.S., supra.7
En Puerto Rico, hemos sido enfáticos en resolver que
negarle a la Asamblea Legislativa poderes para
compenetrarse de los hechos, “equivale al absurdo de
exigirle que proporcione remedios necesarios en la
oscuridad”. Banco Popular, Liquidador, v. Corte, 63 D.P.R.
66, 79-80 (1944); In Re: Presidente del Senado, 148 D.P.R.
737, 761-762 (1999).8 A partir de la Constitución del ELA,
el poder parlamentario de investigación siguió
considerándose, por tanto, como un poder inherente al poder
Legislativo. H.M.C.A. (P.R.), Inc. et als v. Colón Carlo,
133 D.P.R. 945, nota al calce núm. 12 (1993); Rullán v.
Alzamora et als, supra.
Las secciones 1 y 17 del Artículo III de nuestro texto
constitucional9 “representan la fuentes nominales, pero en
el fondo persiste el concepto de que la facultad de
7 Véase además Landis, supra, pág. 194, 197. 8 Id. pág. 209. 9 Las referidas secciones del Artículo III leen así:
Sección 1. El poder Legislativo se ejercerá por una Asamblea Legislativa, que se compondrá de dos cámaras- el Senado y la Cámara de Representantes- cuyos miembros serán elegidos por votación directa en cada elección general. Sección 17. Ningún proyecto de ley se convertirá en ley, a menos que se imprima, se lea, se remita a comisión y esta lo devuelva con un informa escrito; pero la cámara correspondiente podrá descargar a la comisión del estudio e informe de CC-2006-828 7
investigar es parte inseparable de la de legislar”. Peña
Clos v. Cartagena Ortiz, supra, pág. 590; In Re: Presidente
del Senado, supra, págs. 761-762 (1999). La facultad y el
deber de la Asamblea Legislativa de fiscalizar la ejecución
de la política pública y la conducta de los jefes de
departamento mediante el ejercicio de sus poderes de
investigación fueron reconocidos por este Tribunal, en
Romero Barceló v. Hernández Agosto, supra. pág. 374. Allí
establecimos que los poderes de formular leyes, fiscalizar
al gobierno, debatir asuntos de interés general e informar
al país sobre la marcha de la cosa pública provienen del
propio concepto de un gobierno divido en tres poderes
coordinados, independientes y de idéntico rango.
Concluimos además que dichas potestades no están
subordinadas a la de legislación, pues contienen en sí su
propia justificación, en cuanto contribuyen al desempeño
del papel constitucional de una asamblea representativa. A
fin de cuentas, la Asamblea Legislativa es la institución
forjadora de las leyes y la política pública que rige el
destino del Pueblo. Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R.
497 (1994).
La facultad investigativa y fiscalizadora de la
Asamblea Legislativa se ejerce, de ordinario, a través de
sus comisiones, a las que la Convención Constituyente
calificó como el “corazón del cuerpo legislativo”. Silva v.
cualquier proyecto y proceder a la consideración del mismo. CC-2006-828 8
Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 66 (1986). A pesar de que
nuestra Constitución no define lo que constituye una
comisión legislativa, este Tribunal ha entendido que la
sección 9 del Artículo III, donde se establece que “[c]ada
cámara adoptará las reglas propias de cuerpos legislativos
para sus procedimientos y gobierno interno”, faculta al
Poder Legislativo a crear comisiones y delimitar su
jurisdicción y facultades. Id. También hemos expresado
que la sección 17 del Artículo III de nuestro texto
constitucional elevó a rango constitucional la existencia
de las comisiones legislativas al disponer que:
Ningún proyecto de ley se convertirá en ley, a menos que se imprima, se lea, se remita a comisión y ésta lo devuelva con un informe escrito… la cámara correspondiente podrá descargar a la comisión del estudio e informe de cualquier proyecto y proceder a la consideración del mismo.10
En Silva v. Hernández Agosto, supra, reconocimos que
las comisiones han facilitado y hecho más eficaces las
labores fiscalizadoras de la Rama Legislativa, han
agilizado el flujo de ideas provenientes de la comunidad, y
han promovido el proceso de negociación interna.
En aras de promover y viabilizar el poder
investigativo, el Código Político de 1902, según enmendado,
incorporó estatutariamente la referida facultad
investigativa de la Asamblea Legislativa en su artículo 31,
2 L.P.R.A. sec. 151, cuyas palabras leen como sigue: CC-2006-828 9
(a) Toda citación requiriendo a un testigo para que comparezca ante la Asamblea Legislativa, la Cámara de Representantes, el Senado, o una comisión o subcomisión de cualquiera de dichos cuerpos, o una comisión o subcomisión conjunta de ambos cuerpos, con el propósito de declarar, o de producir o entregar documentos u objetos, o para ambas cosas, podrá ser expedida por el Presidente del Senado, el de la Cámara o el de la comisión o subcomisión ante la cual se desea que comparezca el testigo y al efecto bastará que: (1) Se precise en ella si el acto ha de tener lugar ante la Asamblea Legislativa, la Cámara de Representantes, el Senado, una comisión o subcomisión conjunta de ambos cuerpos, una comisión o subcomisión de la Cámara o del Senado. (2) Vaya dirigida al testigo. (3) Se requiera que dicho testigo comparezca en el día, hora y lugar determinados y, en caso necesario, se requieran los documentos u objetos interesados. (4) Lleve la firma del Presidente del Senado, de la Cámara de Representantes o del Presidente de una comisión o subcomisión. (b) El Presidente de cualquier comisión o subcomisión del Senado o de la Cámara de Representantes o de una comisión o subcomisión conjunta de ambos cuerpos, podrá expedir una citación requiriendo a un testigo para que comparezca ante un oficial investigador a declarar o a producir o entregar documentos u objetos o para ambas cosas, siempre y cuando se cumpla con los siguientes requisitos: (1) Que la investigación que se está llevando a cabo y dentro de la cual se hace la citación, haya sido ordenada mediante resolución del cuerpo o mediante resolución concurrente de ambos cuerpos y que la resolución especifique que la Comisión podrá emitir citaciones para que un testigo comparezca a declarar o a presentar documentos u objetos, o ambas cosas, ante un oficial investigador. (2) La citación cumple con todos los requisitos mencionados en esta sección. 2 L.P.R.A. sec. 151.
10 Véanse además 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 854 y 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2584. CC-2006-828 10
Por su parte, en cuanto a las órdenes de citación que
puede emitir la Comisión, la sección 5.20 del Reglamento
de la Comisión de Bienestar Social establece que:
El Presidente de la Comisión tendrá facultad de expedir órdenes de citación a cualquier persona para que comparezca a contestar preguntas o a suministrar la información que la Comisión puede requerir al estudiar cualquier asunto o medida que le haya sido sometida. Dichas citaciones serán firmadas por el Presidente y podrán ser dirigidas al (la) Sargento de Armas para su diligenciamiento.
Como explicamos en Banco Popular, Liquidador v. Corte,
supra, el desarrollo de las doctrinas jurisprudenciales
sobre el poder investigativo de la Asamblea Legislativa
está íntimamente ligado a las controversias sobre su poder
de castigar por desacato. En Estados Unidos el poder de la
Rama Legislativa de condenar por desacato civil, como
mecanismo para asegurarse de recibir cierta información
necesaria, ha sido tratado como atributo esencial de los
poderes conferidos constitucionalmente a dicha Rama.
McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135 (1927). Se ha entendido
que sin el poder de investigación, acompañado del poder de
compeler a los testigos a emitir testimonio, la Rama
Legislativa se podría ver seriamente truncada en el
ejercicio sabio y efectivo de sus funciones
constitucionales. Quinn v. U.S., supra.11
En nuestra jurisdicción, somos concientes de que el
ejercicio de esos poderes “depende grandemente de la
11 Véase además Landis, supra, pág. 199. CC-2006-828 11
facultad que tienen los cuerpos y comisiones legislativas
de citar testigos a comparecer y a traer los documentos
pertinentes a las vistas convocadas al amparo de una
delegación autorizada por el cuerpo correspondiente.”
Hernández Agosto v. Betancourt, 118 D.P.R. 79, 83-84
(1986). Por esa razón, repetidamente hemos convalidado los
poderes investigativos de las comisiones y su facultad de
citar testigos so pena de desacato. Peña Clos v. Cartagena
Ortiz, supra; Hernández Agosto v. Betancourt, supra; Pueblo
v. Pérez Casillas, 117 D.P.R. 380 (1986); Silva v.
Hernández Agosto, supra.
El Código Político, según enmendado, provee en sus
artículos 34 y 34-A dos procedimientos que tienen
disponibles cualquiera de las Cámaras Legislativas para recurrir a los tribunales a vindicar su autoridad y ordenar
la comparecencia de un testigo que se ha negado a declarar o a producir los documentos requeridos. 2 L.P.R.A. secs.
154 y 154 (a). Mediante el artículo 34, luego de que los testigos hayan incumplido con las citaciones, el Presidente
o Vicepresidente de la Cámara correspondiente tiene que someter al Secretario de Justicia una certificación con una
relación de hechos que explique lo sucedido. Le corresponde al Secretario de Justicia formular acusaciones
criminales contra dichas personas por negarse a asistir, testificar o presentar evidencia. Pueblo v. Pérez Casillas,
supra; Rullán v. Fas Alzamora, supra.
Por otro lado, el artículo 34-A, supra, permite que
ambos cuerpos acudan directamente a los tribunales para CC-2006-828 12
requerir la asistencia y la declaración de testigos y la
producción y entrega de los documentos solicitados. Una vez
se radica la petición, el Tribunal expide una citación
requiriendo y ordenando la comparecencia de los testigos
con los documentos solicitados. Si se desobedece la orden,
el tribunal considerará el asunto como un desacato civil.
Antes de declarar incurso en desacato a un testigo que se
ha negado a comparecer a la Asamblea Legislativa, el
tribunal tiene que ofrecerle una oportunidad adecuada para
defenderse. A dichos efectos se celebrará una vista en la
que el testigo podrá presentar todas las cuestiones
constitucionales, legales y de hecho que estimare
pertinentes. Hernández Agosto v. Betancourt, supra; In Re:
Presidente del Senado, supra.
II
En esta ocasión, la Cámara de Representantes ha
recurrido al artículo 34-A para solicitar a los tribunales
que se ordene el cumplimiento con los subpœnas duces tecum
cursados por su Comisión de Bienestar Social a los
Departamentos de Justicia y Familia. Al examinar su
solicitud, no podemos obviar que no obstante la amplitud
que se ha reconocido al poder inquisitivo de la Asamblea
Legislativa, dicho poder está sujeto a los límites que este
Tribunal vaya señalando al interpretar la Constitución. No
podemos abdicar nuestro rol como árbitro final de la
Constitución y guardián constitucional de los derechos de
los ciudadanos. De esa encomienda partimos, no sin antes CC-2006-828 13
reconocer que nuestra gestión en tan delicada tarea tampoco
es absoluta, pues está regida por estrictas consideraciones
jurídicas.12
En In Re: Presidente del Senado, supra, indicamos que
el tema de las investigaciones legislativas es, para el
Poder Judicial, un área “sensitiva”. Jurisprudencialmente
se observa una tendencia a proceder cautelosamente en este
tipo de caso. En varias decisiones se aconseja
vigorosamente la abstención judicial hasta tanto la
intervención sea ineludible; antes, nuestro deber es
abstenernos de definir los límites de los poderes
legislativos.13 Se ha establecido que aun cuando no existe
una prohibición absoluta a la revisión judicial de los
procedimientos legislativos, ello no significa que los
tribunales tengan la obligación de intervenir cada vez que
se les presenta alguna controversia relacionada a estos
procesos. En otras palabras, hay que distinguir entre la
existencia del poder para intervenir y cuándo es prudente
ejercerlo. El ejercicio de nuestra facultad interpretativa
en materia de poderes legislativos es imperativa cuando las
12 Históricamente y en momentos de apasionamiento político, se han hecho acusaciones e insinuaciones sobre las motivaciones que conducen a las comisiones legislativas en sus procesos investigativos. Reiteradamente, tanto este Tribunal, como el Tribunal Supremo estadounidense han expresado que los tribunales no son el foro para ventilar tales controversias, ello le corresponde a los procesos políticos y electorales. Peña Clos v. Cartagena, supra; Romero Barceló v. Hernández Agosto, supra. 13 U.S. v. Rumely, 345 U.S. 41 (1953). CC-2006-828 14
actuaciones de otras ramas presenten claros problemas
respecto a su constitucionalidad. Acevedo Vilá v. Melendez
Ortiz, 2005 T.S.P.R. 79.
Nuestra incursión en este tema debe tener como premisa
que el alcance del poder de investigación de la Rama
legislativa es tan amplio y penetrante como su potencial
para promulgar leyes.14 Es decir, dicho poder goza de la
misma presunción de razonabilidad de todo acto legislativo,
pero sus límites son aquellos dispuestos en la Constitución
a toda acción estatal, bien por la doctrina de separación
de poderes15 o por los confines que impone la Carta de
Derechos.16 Acevedo Vilá v. Meléndez Ortiz, supra. Por ello
la autoridad investigativa de la Asamblea Legislativa no
debe estar sujeta a la intervención de los tribunales a
menos que se ejerza de manera arbitraria, infringiendo una
de estas dos limitaciones constitucionales que se le
imponen a todas las ramas del gobierno. Peña Clos v.
Cartagena Ortiz, supra; Rullán v. Fas Alzamora et als, 2006
T.S.P.R. 5.17
A los fines de determinar si un cuerpo legislativo
se ha extralimitado en el ejercicio de su poder de
investigación, adoptamos en Peña Clos v. Cartagena Ortiz,
14 Barenblatt v. U.S., 360 U.S. 109 (1959). 15 Kilbourn v. Thompson , 103 U.S. 168 (1880); Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367 (1951) ; Barenblatt v. U.S., 360 U.S. 109 (1959). 16 McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135 (1927); Tenney v. Brandhove, supra. CC-2006-828 15
supra, la distinción que ha elaborado la jurisprudencia
estadounidense entre las investigaciones legislativas
dirigidas a individuos y las investigaciones legislativas
de funcionarios o departamentos gubernamentales, según la
cual, cuando el choque surge entre las ramas legislativa y
ejecutiva, y no entre aquella y ciudadanos particulares, la
rama judicial debe actuar con especial mesura.18 El criterio
tradicionalmente empleado por los tribunales en esos casos
es el de la razonabilidad. Este análisis requiere inquirir
sobre varios extremos particulares para determinar si se ha
usado ese poder de manera arbitraria; estos son: si la
comisión o cámara legislativa tiene jurisdicción para
ejercer dicho poder; si persigue un propósito de naturaleza
legislativa y si la utilización de ese poder conlleva la
invasión de alguna prerrogativa consagrada en la carta de
derechos.
Sin embargo en Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra,
ante una alegación de confidencialidad, no nos ceñimos al
método tradicional que hemos expuesto anteriormente, sino
que utilizamos también el método de sopesar intereses, para
17 Véase tambien Barenblatt v. U.S., supra. 18 La razón es que las investigaciones legislativas dirigidas a oficiales ejecutivos o agencias públicas envuelven consideraciones distintas de las que imperan en las investigaciones dirigidas a ciudadanos particulares. Véanse McGrain v. Daugherty, supra, (investigación al Secretario de Justicia); Tenney v. Branhove, supra, (investigación a un individuo); Raoul Berger, Congressional Subpoenas to Executive Officials, 75 Columbia Law Review 865, 869-870 (1975). CC-2006-828 16
determinar la validez de unos subpœnas legislativos.19 En
aquella ocasión, ambos análisis nos llevaron a la misma
conclusión jurídica, pero nunca aclaramos cuándo debe
utilizarse uno u otro método.20 Las circunstancias del
presente caso nos presentan la oportunidad de precisar el
método de análisis constitucional que debemos aplicar
cuando la Rama Legislativa solicita información custodiada
por la Rama Ejecutiva que es confidencial por disposición
de ley.
Como expresamos en Peña Clos v. Cartagena Ortiz,
supra, pág. 598, dentro de nuestro sistema constitucional,
la Rama Ejecutiva no es
…el único guardián de la confidencialidad de los secretos del Estado. De ahí que para evitar la invocación espuria del privilegio, se acostumbre legislar para especificar su extensión, sujeto a la determinación final de los tribunales.
Este tipo de legislación, que indica las condiciones en que
determinada información en poder del Estado es
confidencial, es de vital importancia ya que ayuda a evitar
que se sustraiga del escrutinio publico información a la
que tiene derecho la ciudadanía en un sistema democrático.
Ya hemos expresado que “[h]oy día se reconoce que el medio
más efectivo de salvaguardar información sensitiva
recopilada por el Estado en su gestión oficial, cuya
19 Ello a pesar de que expresamos que no habíamos hallado decisión alguna en la que se empleara el método de sopesar intereses en una controversia de este tipo. 20 Véase Aníbal Acevedo Vilá, Asamblea Legislativa y su Poder Investigativo, 56 Rev. Col. Abo. P.R. 61 (1995). CC-2006-828 17
divulgación pudiera lesionar el interés público, es
mediante legislación especial.” Santiago v. Bobb y El
Mundo, Inc., 117 D.P.R. 153 (1986) citando a E. Rivera
Ramos, La libertad de información: necesidad de su
reglamentación en Puerto Rico, 44 Rev. Jur. U.P.R. 67
(1975).
En Angueira v. Junta de Libertad Bajo Palabra, 150
D.P.R. 10, 24-25 (2000) una ley establecía la
confidencialidad de la información gubernamental que la
ciudadana reclamaba. Allí reiteramos la norma general que
configuramos en Santiago v. Bobb y El Mundo, supra,
pág. 159, a los efectos de que los reclamos de
confidencialidad por parte del Estado sólo pueden prosperar
si éste prueba de forma precisa e inequívoca cualquiera de
las siguientes: (1) que una ley declara dicha
confidencialidad; (2) que la comunicación está protegida
por alguno de los privilegios evidenciarios que pueden
invocar los ciudadanos; (3) que revelar la información
puede lesionar derechos fundamentales de terceros; (4) que
se trata de la identidad de un confidente, o (5) que es
información oficial conforme la Regla 31 de Evidencia,
supra. De acuerdo a la doctrina constitucional imperante,
en ese caso establecimos que en nuestro ordenamiento, el
análisis judicial requerido ante un reclamo de
confidencialidad dependerá de cuál de estas excepciones a
la divulgación invoque el Gobierno. Al confrontar el
derecho fundamental de la reclamante al acceso a la CC-2006-828 18
información, que es reconocido corolario del derecho a la
libertad de expresión, con la ley en controversia,
reafirmamos lo que años antes habíamos resuelto en Soto v.
Secretario de Justicia, 112 D.P.R. 477 (1982), y procedimos
a analizar dicha ley bajo un escrutinio estricto.
Más recientemente, en Colón Cabrera et als v.
Caribbean Petroleum Corporation, 2007 T.S.P.R. 48,
resolvimos otra controversia entre el reclamo de acceso a
la información gubernamental por parte de unos individuos y
una ley que establecía la confidencialidad de la
información requerida. En esa ocasión quedó resuelto que al
adoptar una ley de tal naturaleza, el legislador realiza un
balance previo entre los intereses en conflicto: por un
lado, el acceso a información por un ciudadano y, por el
otro, el interés del Estado en que determinada información
permanezca fuera del escrutinio público.21
Ahora bien, si una ley clasifica como confidencial
cierta información del Ejecutivo y el reclamo de acceso a
ésta se basa en un derecho constitucionalmente reconocido a
la ciudadanía, como lo es el derecho a la libertad de
expresión, el balance de intereses que el poder legislativo
21 En dicho caso concluimos que aún cuando el legislador haya establecido la estricta confidencialidad de la información obtenida por una agencia del ejecutivo, y aún cuando al aplicar las doctrinas sobre acceso a la información y efectuar el análisis del balance de intereses a favor de la divulgación prevaleciera un interés apremiante del Estado en la confidencialidad, el público tiene acceso a la información elaborada a partir de la información obtenida, si bien ésta permanece confidencial. CC-2006-828 19
llevó a cabo al legislar queda sujeto al balance de
intereses que tiene que efectuar el poder judicial a favor
del derecho reclamado. Cuando las garantías
constitucionales que protegen a las personas del ejercicio
arbitrario de los poderes estatales se ven amenazadas por
cualquier actuación u omisión gubernamental, debemos
escrutar la controversia de manera que favorezca el
ejercicio de los derechos invocados, a menos que el Estado
muestre tener un interés apremiante que justifique la
limitación al derecho reclamado. En esas circunstancias se
impone, pues, un escrutinio estricto. Ello de acuerdo a
nuestra obligación de velar porque ninguna actuación del
Estado intervenga irrazonablemente con el ejercicio de los
derechos fundamentales de las personas.
En cambio, no es necesario sopesar intereses para
determinar si procede un reclamo de información que se haga
al Ejecutivo si dicho reclamo no está fundamentado en
derechos constitucionales de la ciudadanía, sino en los
poderes constitucionales de una rama del gobierno frente a
otra. Según lo expresado anteriormente, nuestro deber
constitucional al delimitar los poderes investigativos de
la Rama Legislativa en su función fiscalizadora ante el
Ejecutivo, nos obliga a proceder con deferencia y a
presumir la razonabilidad y legitimidad de los actos y
procedimientos legislativos. Por eso, el análisis jurídico
que procede cuando la información requerida por la Rama
Legislativa al Ejecutivo en su función fiscalizadora esté CC-2006-828 20
vedada al escrutinio público por una ley que establezca su
confidencialidad, no es el de sopesar intereses, sino el
análisis que impone nuestra tradición constitucional ante
las actuaciones de la Rama Legislativa, el llamado análisis
tradicional.22
III
En el caso de autos debemos determinar si la Asamblea
Legislativa ha usado su poder investigativo de manera
arbitraria o si el ejercicio de este poder es
constitucionalmente válido según los dos límites que
típicamente impone la Constitución a las ramas de gobierno
en un Estado de Derecho, la doctrina de separación de
poderes y la Carta de Derechos. En fin, nos corresponde
analizar si la Comisión tiene jurisdicción para ejercer el
poder que reclama; si su investigación persigue un
propósito legislativo legítimo y si la utilización de ese
poder conlleva la invasión de alguna prerrogativa
consagrada en la Carta de Derechos.
A.
La Cámara de Representantes no puede exceder sus
poderes investigativos y usurpar poderes de otras ramas del
gobierno. A tono con ese requisito, el poder legislativo de
investigación tiene que limitarse a los asuntos para los
cuales tiene jurisdicción. Como cuestión de umbral, para
22 Paul C. Rosenthal y Robert S. Grossman, Congressional Access to Confidential Information Collected by Federal Agencies, 15 Harvard Journal on Legislation 74, 100-118 (1977). CC-2006-828 21
que las comisiones legislativas operen dentro de nuestro
esquema constitucional, deben estar legalmente
constituidas. Cumplido este mandato, las comisiones sólo
pueden dedicarse a investigar aquello que se les asigne
mediante una resolución debidamente aprobada. Hernández
Agosto v. Betancourt, supra.23
Las resoluciones legislativas que autorizan
investigaciones deben tener un fin legítimo, es decir,
deben perseguir un fin que caiga dentro de los poderes
constitucionales de la Rama Legislativa. De ser así, los
tribunales están obligados a presumir la legitimidad del
propósito de la actuación legislativa. Banco Popular,
Liquidador v. Corte, supra.24 Además de poseer una finalidad
legítima, las resoluciones que autorizan las
investigaciones legislativas deben ser específicas, de
manera que los tribunales no caigan en procesos de
racionalización retrospectiva.25
Debe quedar claro que aunque los tribunales no deben
establecer reglas rígidas según las cuales la Asamblea
Legislativa deba redactar sus resoluciones, si hay derechos
de individuos afectados, el tribunal debe intervenir.26
23 En Watkins v. U.S., supra, el Tribunal Supremo Estadounidense calificó de “jurisdiccional concept of pertinency” a este aspecto de las instigaciones legislativas. 24 Véase además Sinclair v. United States, 279 U.S. 263 (1929). 25 Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880); Watkins v. U.S., supra. 26 Watkins v. U.S., supra. CC-2006-828 22
Este Tribunal se verá en la necesidad de delinear los
límites constitucionales al poder investigativo de la
Asamblea Legislativa sólo cuando se demuestre de manera
inequívoca que ésta ha autorizado una investigación de
dudoso alcance.27
La Asamblea Legislativa, mediante su poder de
reglamentación interna, promulgó el Reglamento de la Cámara
de Representantes de Puerto Rico. En su Regla 11, dicho
Reglamento regula todo lo pertinente al funcionamiento de
las comisiones la Cámara. De acuerdo a la sección 11.1 de
dicho Reglamento, los trabajos de la Cámara de
Representantes se organizarán a través de Comisiones
Permanentes o Especiales. En cuanto a la Jurisdicción de
las Comisiones, la Sección 11.2 establece que:
Se remitirán a las Comisiones Permanentes y Especiales los proyectos, resoluciones, mensajes, peticiones, memoriales y documentos, tomando como base la jurisdicción en particular de cada Comisión, según ésta se establezca en la Resolución de la Cámara que se adopte para la creación y determinación de jurisdicción de las Comisiones.
27 En este punto nos parece pertinente ilustrar el tema con una cita de U.S. v. Rumely, 345 U.S. 41 (1953):
Although the indispensable informing function of congress is not to be minimized, determination of the rights which this function implies illustrates the common juristic situation thus defined for the Court by Mr. Justice Holmes: “All rights tend to declare themselves absolute to their logical extreme. Yet all in fact are limited by the neighborhood of principles of policy which are other than those on which the particular right is founded, and which become strong enough to hold their own when a certain point is reached.” CC-2006-828 23
La Regla 13, sección 13.1, prescribe que las
Comisiones Permanentes tendrán las siguientes funciones y
facultades:
(a) redactar y presentar proyectos de ley, resoluciones y medidas legislativas sustitutivas; (b) investigar, estudiar, evaluar, informar, hacer recomendaciones, enmendar o sustituir aquellas medidas legislativas que le hayan sido referidas o asuntos relacionados con su jurisdicción; (c) revisar y ejercer supervisión continua sobre la implantación y administración de todas aquellas leyes que correspondan a los asuntos incluidos en su jurisdicción. Para el logro de ello, estudiará los informes y datos pertinentes sometidos por los organismos del Gobierno a la Cámara y realizará las investigaciones necesarias; (d) celebrar audiencias públicas o vistas públicas, vistas oculares y reuniones ejecutivas, citar testigos, escuchar testimonios, inclusive bajo juramento, y solicitar toda aquella información documental o de cualquier otra naturaleza que considere necesaria para su gestión.
Por su parte, el Reglamento de la Comisión de
Bienestar Social establece en su Sección 2.2 que:
Conforme a la Resolución de la Cámara Núm. 2 de 2 de enero de 2005, la Comisión de Bienestar Social tendrá jurisdicción sobre medidas legislativas dirigidas al funcionamiento y la provisión de todo tipo de servicios de bienestar social en Puerto Rico. Sin que se entienda como limitación, tendrá injerencia sobre asuntos que atañen las comunidades marginadas, personas de edad avanzada, personas con impedimentos físicos o mentales, personas sin techo, personas con problemas de adicción o con comportamientos compulsivos, menores víctimas de violencia doméstica, a fin de establecer la política pública que propicie el mejor nivel de servicios que requieran estas poblaciones, a nivel estatal, regional o local.
La Comisión velará porque las referidas poblaciones tengan, entre otros, los beneficios CC-2006-828 24
de asistencia económica, rehabilitación física, económica y emocional, asistencia nutricional y provisión de alimentos, así como la provisión de servicios de centros de cuido o amas de llave, según sea el caso.
La Comisión tendrá facultad de investigar, evaluar, informar y hacer recomendaciones sobre los asuntos ante su consideración. Además evaluará y velará por el buen funcionamiento de aquellas agencias, departamentos, oficinas, juntas, corporaciones públicas, municipios y demás entidades del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, a los fines de determinar si las mismas cumplen efectivamente con las leyes y reglamentos aprobados en virtud de ley.
La Comisión tendrá jurisdicción sobre cualesquiera otros asuntos referidos a ésta por la Cámara de Representantes, o por el Presidente de ese cuerpo, relacionados con asuntos sobre los que tiene jurisdicción, según lo dispuesto en la Resolución de la Cámara Núm. 2, aprobada el 10 de enero de 2005
La Sección 4.1 del referido Reglamento de la Comisión
dispone las funciones y facultades de la Comisión, entre
estas:
a) Redactar y preparar Proyectos de Ley, Resoluciones y Medidas Legislativas sustitutivas. b) Investigar, estudiar, evaluar, informar, hacer recomendaciones, enmendar o sustituir aquellas medidas legislativas que le hayan sido referidas o asuntos relacionados con su jurisdicción. c) Celebrar vistas públicas y reuniones ejecutivas, citar testigos, escuchar testimonios, inclusive bajo juramento y solicitar toda aquella información documental o de cualquier otra naturaleza que considere necesaria para su gestión. d) Ejercer supervisión continua sobre la implantación y administración de aquellas leyes que correspondan a los asuntos incluidos en su jurisdicción. Para el logro de ello, estudiará los informes y datos pertinentes sometidos por los organismos de Estado Libre Asociado a la CC-2006-828 25
Cámara y realizará las investigaciones necesarias. e) Investigar, estudiar, evaluar, informar, hacer recomendaciones, enmendar o sustituir aquellas medidas o encomiendas que le hayan sido referidas por el Presidente, así como por la Cámara de Representantes.
De la letra de ambos Reglamentos surge el poder
investigativo conferido por la Asamblea Legislativa a la
Cámara de Representantes, que ésta a su vez delegó en la
Comisión para investigar y fiscalizar el cumplimiento de
las leyes relacionadas a asuntos tales como el maltrato
infantil. El evaluar el cumplimiento de las funciones
delegadas al Departamento de Familia está claramente bajo
su jurisdicción, al igual que el recomendar posibles
acciones administrativas y legislativas en torno a los
procedimientos seguidos por este Departamento del
Ejecutivo. La Resolución núm. 2756 del 13 de septiembre de
2005 se adopta dentro del marco de esa delegación y
encomienda la investigación que da pie al presente recurso
exclusivamente en cuanto a los procedimientos seguidos por
el Departamento de la Familia. El decreto promulgado por la
Cámara de Representantes de Puerto Rico en dicha Resolución
consta de dos secciones que leen como sigue:
Sección 1- Se ordena a la Comisión de Bienestar Social de la Cámara de Representantes de Puerto Rico realizar una investigación en torno a los procedimientos seguidos por el Departamento de la Familia en el caso del niño Matthew Elías Amigo y sus hermanos. Sección 2- la Comisión de Bienestar Social someterá a la Cámara de Representantes un informa contentivo de sus hallazgos, conclusiones y aquellas recomendaciones que estime pertinentes, incluyendo las acciones legislativas y CC-2006-828 26
administrativas que deben adoptarse con relación al asunto objeto de esta investigación, dentro de los 60 días, después de aprobarse esta Resolución.
De lo anterior se colige que la Comisión está
constitucionalmente autorizada a inquirir sobre el
funcionamiento del Departamento de la Familia en el caso de
epígrafe. Ahora bien, la Comisión ha requerido no sólo la
comparecencia de dicha instrumentalidad, sino la
comparecencia del Departamento de Justicia, así como el
acceso a expedientes que éste tiene bajo su custodia. La
Resolución núm. 2756 no delega a la Comisión de Bienestar
Social facultad alguna para fiscalizar al Departamento de
Justicia, por lo que la pesquisa legislativa se debe
limitar al Departamento de la Familia.
B.
Una vez resuelto que la Comisión está autorizada a
escrutar las acciones del Departamento de la Familia,
debemos evaluar si hay un propósito legislativo legítimo
para el ejercicio de ese poder investido. En Quinn v. U.S.,
supra, el Tribunal Supremo de Estados Unidos advirtió que
el poder de investigación no debe confundirse con los
poderes para ejecutar las leyes de la Rama Ejecutiva o para
adjudicar controversias de la Rama Judicial. Véase también
Watkins v. U.S., supra, donde además se indicó que ninguna
pesquisa implica, de por sí, un propósito legislativo y que
la mera apariencia de un propósito legislativo no justifica
una investigación. CC-2006-828 27
En el caso ante nos, la inquisición tiene un propósito
claramente legislativo, tanto en su fin último, que es el
de posiblemente proponer legislación, como en su medio, que
es la labor de supervisión al Ejecutivo. Ambas facultades,
como hemos discutido, son propias de los parlamentos
democráticos de gobiernos republicanos con estructura
tripartita.
C.
Por último, al ejercer nuestra prerrogativa de
entronque constitucional debemos auscultar tanto la
información que la Comisión pretende obtener mediante el
subpœna emitido al Departamento de la Familia, como sus
métodos para obtenerla. Al así proceder nuestro rol es
evitar lesiones a algún derecho comprendido en nuestra
Carta de Derechos.
A mediados del siglo pasado, en el contexto de
investigaciones legislativas a individuos que testificaban
ante una de las comisiones del Congreso, la jurisprudencia
estadounidense comenzó a forjar una limitación
constitucional a las pesquisas que podían de alguna manera
afectar las protecciones reconocidas a las personas en la
Carta de Derechos. Es precisamente en el contexto de las
investigaciones compulsorias que ha surgido históricamente
la necesidad de proteger los derechos individuales.28 Por
ello, según reconoce la opinión en el caso de Sinclair v.
28 Watkins v. U.S., supra. CC-2006-828 28
United States, 279 U.S. 263 (1929) desde Kilbourn, supra,
decidido a fines del siglo XIX, se ha ido erigiendo un
baluarte contra las amplísimas intromisiones legislativas
en los asuntos privados de los individuos que están
constitucionalmente tutelados. Dicho caso estableció que
todas las investigaciones del Congreso de los Estados
Unidos debían entenderse limitadas por la Carta de
Derechos, pues los principios que encarnan la esencia de la
libertad amparada por la Constitución prohíben toda
invasión gubernamental en el santuario del hogar y en las
intimidades de la vida individual, ya sea por una de sus
Ramas o por la actuación de algún funcionario o
funcionaria.
En Watkins, supra, el Tribunal Supremo de Estados
Unidos expresó que cuando la Asamblea Legislativa ejerce su
poder de investigación con propósitos fiscalizadores carece
del poder para aprobar resoluciones tan amplias que le
permitan indagar en áreas protegidas por el derecho a la
intimidad que no estén relacionadas a la ineficiencia o
corrupción gubernamental.29
El caso de Sinclair, supra, subrayó la renuencia del
Tribunal Supremo de Estados Unidos a interpretar un acto
del Congreso de manera tal que autorice el examen de un
testigo en cuanto a sus asuntos personales. Por eso
estableció que la protección provista en la Cuarta enmienda
29 Id, pág. 200, n.30. CC-2006-828 29
de la Constitución de Estados Unidos limita las
investigaciones legislativas.30
La misma protección la confiere nuestra Carta de
Derechos contenida en el Artículo II de la Constitución,
cuando dispone en sus secciones 8 y 10, que el Gobierno,
actuando a través de cualquiera de sus tres ramas debe
garantizar, por un lado, que “toda persona tiene protección
de ley contra ataques abusivos a su honra, a su reputación
y a su vida privada o familiar” y por otro, que “[n]o se
violará el derecho del pueblo a la protección de sus
personas, casas, papeles y efectos contra registros,
incautaciones y allanamientos irrazonables.” Se ha dicho
que estas secciones consustanciales protegen a nuestra
ciudadanía puertorriqueña de una manera más abarcadora que
la constitución federal contra actuaciones arbitrarias e
irrazonables del Estado que trastoquen esferas consideradas
social, cultural o tradicionalmente como íntimas. Rullán v.
Alzamora, supra. Empresas Puertorriqueñas de Desarrollo,
Inc., v. Hermandad Independiente de Empleados Telefónicos,
30 Véanse también Marshall v. Gordon, supra; McGrain v. Daugherty, supra; Tenney v. Brandhove, supra. Se ha resuelto que la Primera y Quinta enmienda de la Constitución de Estados Unidos también aplican a las investigaciones legislativas hechas a individuos. Sobre la aplicación de la Primera enmienda véanse Watkins v. U.S., supra, pág. 188. Sobre la aplicación de la Quinta enmienda véanse Quinn v. U.S., 349 U.S. 155, 162 (1955); McPhaul v. U.S., 364 U.S. 372 (1960); Rogers v. U.S., 340 U.S. 367 (1951); Emspak v. U.S., 349 U.S. 190 (1955). CC-2006-828 30
150 D.P.R. 924, 948-949 (2000); H.M.C.A. (P.R.), Inc. et
als v. Colón Carlo, supra.31
Hemos aplicado estos principios al analizar los
poderes investigativos del Contralor, los cuales, según
hemos establecido, son semejantes en su alcance a la amplia
facultad investigativa de la asamblea legislativa.
H.M.C.A. (P.R.), Inc. et als v. Colón Carlo, supra. Así,
en RDT Construction Corporation v. Colón Carlo, I, 141,
D.P.R. 424, 433 (1996), no obstante reconocer que los
poderes investigativos delegados al Contralor son tan
amplios como sean necesarios para desempeñar cumplidamente
su encomienda constitucional, le conferimos una protección
al investigado cuando la información requerida por el
Contralor se encuentre en poder de un tercero. En la
opinión germana emitida en RDT Construction Corp. v. Colón
Carlo II, 141 D.P.R. 861, 863-864 (1996) aclaramos el
mecanismo que establecimos en RDT Construction v. Colón
Carlo I, supra, para asegurar que los tribunales tengan una
oportunidad de evaluar la razonabilidad de un subpœna
dirigido a un tercero y determinar su procedencia, si quien
está siendo investigado decide impugnarlo. Dicho mecanismo
consiste en notificar a la persona en quien se ha centrado
31 Véanse además Pueblo v. Meléndez Rodríguez, 136 D.P.R. 587 (1994); Pueblo v. Muñoz, Colón y Ocasio, 131 D.P.R. 965 (1992); Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562 (1992); Pueblo v. Rivera Colón, 128 D.P.R. 672 (1991); Pueblo v. Malavé González, 120 D.P.R. 470 (1988); Pueblo v. Falú Martínez, 116 D.P.R. 828, (1986); Pueblo v. Dolce, 105 D.P.R. 422 (1976). CC-2006-828 31
la investigación cuando se le requiriera a un tercero la
producción de documentos sobre los cuales el investigado
alberga una expectativa de intimidad.
Nuevamente aplicamos e hicimos más estricto dicho
mecanismo de notificación en Rullán v. Fas Alzamora, supra.
Ese caso guarda mucha relación con el caso de autos. En
aquella ocasión, la Asamblea Legislativa aprobó una
resolución para efectuar una investigación con el fin de
fiscalizar a la televisora del gobierno. Dicha resolución
delegaba su ejecución a una comisión legislativa especial.
Como parte de la investigación, la comisión le solicitó al
Departamento de Hacienda copia de las planillas e
información de índole contributiva perteneciente a los
demandantes en ese caso, pero custodiada por dicho
Departamento. Aun cuando una ley autorizaba la divulgación
de la información requerida, fuimos más que enfáticos al
recalcar la expectativa de intimidad que tenían los
demandantes de ese caso sobre los documentos solicitados, y
por ende, el derecho que tenían a ser debidamente
notificados. El requisito de notificación no pretende otra
cosa que darle una oportunidad a quien posee una
expectativa de intimidad sobre cierta información en manos
de tercero, para que intervenga en la solicitud y levante
las defensas, objeciones y argumentos constitucionales que
estime pertinentes. Estos derechos limitan el amplio poder
investigativo de la Asamblea Legislativa. CC-2006-828 32
La Comisión de Bienestar Social, mediante el subpœna
que nos solicita que pongamos en vigor, requirió al
Departamento de la Familia la entrega de todos aquellos
documentos, expedientes e información que obren en su
poder, entre éstos el historial del expediente del niño
Mathew Elías Amigo, y el de sus hermanos, el referido
inicial del caso, evidencia escolar de los menores, toda
documentación entregada por los padres de los menores al
Departamento de Familia y toda documentación requerida por
dicha instrumentalidad a los padres de los menores. El
subpœna incluye material sensitivo cuya publicidad podría
acarrear serias repercusiones emocionales y sociales para
unos menores de edad que a tan tierna edad pasan por una
etapa de gran inestabilidad. Es nuestro deber irrenunciable
velar por la seguridad y estabilidad de las personas que se
encuentran en situaciones de vulnerabilidad ante acciones
del Estado,32 particularmente cuando se trata de menores de
edad. La Comisión también solicitó evaluaciones
psicológicas y psiquiátricas de los padres de los menores.
32 Véase Doe v. McMillan. 412 U.S. 306 (1973); Véanse también Rivera v. Morales Martínez, 2006 T.S.P.R. 32; Ortiz García v. Meléndez Lugo, 2005 T.S.P.R. 19; Pueblo v. Santiago Torres, 154 D.P.R. 291 (2001); Pueblo v. Arocho Soto, 137 D.P.R. 762 (1994); Rodríguez del Valle v. Corcelles Ortiz, 135 D.P.R. 834 (1994); Pueblo en interés menores R.P.S., 134 D.P.R. 123 (1993); Santa Martínez v. Ramírez Tió, 133 D.P.R. 219 (1993); Sterzinger v. Ramírez, 116 D.P.R. 762 (1985); Ortiz v. Vega, 107 D.P.R. 831(1978); Muñoz v. Torres, 75 D.P.R. 507 (1953); Valentín v. Registrador, 61 D.P.R. 218 (1942); Baba v. Rodríguez, 36 D.P.R. 502 (1927). CC-2006-828 33
Como surge de los hechos de este caso que se detallan
en la Sentencia, el Tribunal de Apelaciones aceptó que los
padres de los niños, ni han comparecido, ni consta en los
autos que se les haya emitido notificación alguna sobre el
alcance de esta investigación legislativa. Si en Rullán v.
Fas Alzamora, supra, protegimos la expectativa de intimidad
sobre información contributiva e invalidamos un subpœna
legislativo por no haber sido debidamente notificado,
forzosamente debemos proceder de manera más enérgica en un
caso como el de autos. Es menester resolver, en aras de
salvaguardar los derechos de intimidad que nuestro
ordenamiento le provee a las personas sujetas a
investigaciones gubernamentales, que la Asamblea
Legislativa debe notificarle a los padres de los menores
acerca de la investigación que se pretende llevar a cabo.
En dicha notificación se deberá explicitar la información
solicitada que les atañe personalmente, de manera que
puedan defenderse debidamente y vindicar sus derechos
constitucionales. También se les debe notificar debidamente
sobre el alcance del subpœna en cuanto a la información
requerida de los hijos33 sobre los cuales aún tienen patria
33 Como todo individuo, los menores tienen un derecho de intimidad constitucionalmente protegido. Pueblo v. Arocho Soto, supra; In re Gault, 387 U.S. 1 (1967); Carey v. Population Services, 431 U.S. 678 (1977); New Jersey v. T.L.O., 469 U.S. 325 (1985). CC-2006-828 34
potestad34. Dichas notificaciones deben cumplir con los
requisitos que hemos establecido jurisprudencialmente,
particularmente los esbozados en Rullán v. Fas Alzamora,
supra.
IV
Por los fundamentos expuestos, la citación enviada al
cursada al Departamento de la Familia, este Tribunal no
puede hacer cumplir el subpœna cursado al Departamento de
Familia hasta tanto se cumpla con el requisito de
notificación establecido en nuestra jurisprudencia. Por
estas razones, estoy conforme con la decisión de revocar la
sentencia del Tribunal de Apelaciones.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada
34 Si bien es cierto que el Departamento de la Familia es quien tiene la custodia legal de los menores, también es cierto que no ha habido procedimiento alguno de suspensión o privación de la patria potestad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. José Aponte Hernández, Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, et als Recurridos
v. CC-2006-828
Hon. Roberto Sánchez Ramos, Secretario del Departamento de la Familia, et als
Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado SEÑOR RIVERA PÉREZ
San Juan, Puerto Rico, 31 de marzo de 2008.
Concurrimos con el resultado de la Sentencia,
esto es, que la citación enviada por la
Comisión de Bienestar Social de la Cámara de
Representantes al Departamento de Justicia es
improcedente ya que la Resolución de la Cámara
de Representantes Núm. 2756 no delegó dicha
encomienda a la Comisión. Compartimos el
criterio de la Mayoría a los efectos de que la
citación cursada al Departamento de la Familia
adolece vicios en la notificación de la misma
que impiden su ejecución. No obstante, no
compartimos algunos de los fundamentos
esbozados por la Mayoría. Razón por la cual,
consideramos pertinente expresarnos por CC-2006-828 2
separado para destacar, plasmar y delinear unos aspectos
medulares que la Sentencia aborda escuetamente en su
determinación y que a nuestro juicio merecen atención más
profunda.
En el caso de autos las actuaciones de la Rama
Legislativa, intervienen con un derecho fundamental
protegido que tienen los padres de evitar que se divulguen
incidencias o detalles relacionados a su vida familiar, la
crianza de sus hijos, creencias y estilo de vida. Debemos
recordar que nuestra Constitución, promueve y garantiza la
tolerancia y respeto a la diversidad de estilos de vida
dentro de una sociedad pluralista.
Reconocida la supremacía del derecho a la intimidad
como uno de los derechos de la personalidad, de índole
innata y privada, inherente a la persona,35 cualquier
intromisión en la intimidad de la familia de parte del
Estado, no puede subsistir si la misma no se sostiene
sobre un interés apremiante, y respetando las exigencias
del debido proceso de ley.
El presente recurso plantea un conflicto entre, el
interés del Estado en obtener acceso a información
pertinente a una investigación y el derecho
constitucional de unos individuos a su intimidad. Debemos
35 P.R. Tel. Co. v. Martínez, 114 D.P.R 328, 339 (1983). Citando a J. Castán Tobeñas, Derecho civil español, común y foral, 11ma ed., Madrid, Ed. Reus, 1971, T. I, Vol. II, pág. 325. CC-2006-828 3
pues examinar la dimensión y fuerza de ambos valores
dentro de la situación específica del caso ante nos.
Los hechos del caso, según elaborados en la
Sentencia, encuentran apoyo en el expediente del Tribunal,
por lo que no hay necesidad de recrearlos. Así pues,
pasamos directamente a esbozar el orden normativo
constitucional vigente, aplicable a la controversia
planteada ante nos.
Los poderes y facultades de la Rama Legislativa nacen
de las Secciones 1 y 17 del Artículo III de la
Constitución de Puerto Rico.36 Dichas disposiciones
constitucionales representan sus fuentes nominales.37
La organización del sistema político puertorriqueño
responde a un sistema republicano de gobierno dividido en
tres ramas o poderes, a saber Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. El mismo está enmarcado en una democracia que
reconoce los derechos fundamentales de sus ciudadanos.38
Conforme a dicha organización democrática, corresponde a
la Rama Legislativa el peso de la representación
ciudadana.
Este Tribunal ha reconocido que entre las facultades
y deberes de la Rama Legislativa está el fiscalizar la
36 Art. III, Secs. 1 y 17, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 37 Peña Clos v. Cartagena, 114 D.P.R 576, 590 (1983). 38 Pedro Malavet Vega, Derechos y Libertades Constitucionales en Puerto Rico, Ponce, Ed. Lorena, 2003, pág. 41. CC-2006-828 4
ejecución de la política pública formulada por la Rama
Ejecutiva y la conducta de los jefes de departamentos de
esa rama de gobierno.39 El ejercicio del Poder Legislativo
de investigación depende,40 en gran medida, de la facultad
que tienen los cuerpos legislativos para citar testigos a
comparecer y suministrar los documentos pertinentes a las
vistas, convocadas por sus comisiones, a tenor con la
delegación correspondiente del cuerpo.41 Esta facultad de
ordinario se ejerce a través de sus comisiones.42 Sin
embargo el poder de éstas no es ilimitado, irrestricto ni
absoluto. Su campo de acción está limitado, al igual que
toda acción del Estado, por las disposiciones
constitucionales sobre la separación de poderes43 y la
Carta de Derechos.44 Infringida cualquiera de las dos
limitaciones antes mencionadas, los tribunales pueden
intervenir para determinar las normas constitucionales
39 Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R 407, 428 (1982). 40 En Peña Clos v. Cartagena, 114 D.P.R 576, 590 (1983) resolvimos que “la facultad de investigar es parte inseparable de la de legislar.” 41 Hernández Agosto v. Betancourt, 118 D.P.R 79, 84 (1986). 42 Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R 45, 66 (1986). Véase, además, 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, pág. 854. 43 Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880); Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367 (1951); Barenblatt v. U.S., 360 U.S. 109 (1959). Véase, además, Acevedo Vilá v. Meléndez Ortiz, 164 D.P.R ___ (2005), 2005 T.S.P.R. 79, 2005 J.T.S. 80. 44 McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135 (1927); Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367 (1951). CC-2006-828 5
mínimas que deben regir el funcionamiento de las
comisiones legislativas.45
Ni los cuerpos y demás órganos legislativos, ni los
funcionarios ejecutivos, pueden convertirse en jueces de
sus propios poderes.46 Así pues, cuando la Rama
Legislativa, en la consecución de su interés en obtener
acceso a información pertinente a una investigación,
interviene con el derecho a la intimidad dentro del
contexto del ámbito familiar, debemos evaluar los
contornos del poder legislativo de investigación47 a los
fines de garantizar la debida protección de los derechos
constitucionales de los ciudadanos que podrían resultar
intervenidos por la misma.
Al evaluar si una comisión legislativa se
extralimitó en el ejercicio de su poder de investigación,
hemos adoptado los criterios establecidos en la
jurisdicción federal.48 Aplicando los mismos, hemos
45 Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 57 (1986). Véase, además, Peña Clos v. Cartagena Ortiz 114 D.P.R. 576, (1983); Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). 46 Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576, 591 (1983). Citando a Alexander Hamilton, The Federalist, Núm. 78. 47 Santa Aponte v. Srio. Del Senado, 105 D.P.R. 750, 759 (1977). 48 La primera decisión que impuso ciertos límites al poder de investigación de la Rama Legislativa, específicamente al Congreso de los Estados Unidos, fue el caso de Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880) donde se exigió, en el contexto de la investigación a un ciudadano privado, que la investigación debe responder a propósitos legislativos CC-2006-828 6
resuelto que la investigación en cuestión debe cumplir con
un propósito legislativo y con los postulados de la
Constitución de Puerto Rico.49 Así pues, debemos inquirir
sobre los extremos siguientes: (1) ¿es arbitrario el uso
de ese poder en el caso presente?, (2) ¿se persigue un
propósito legislativo?, (3) ¿conlleva la utilización de
ese poder la invasión de alguna prerrogativa ciudadana
consagrada en la Carta de Derechos?50
Cuando la Rama Legislativa en el descargo de su
facultad investigativa interfiere con el derecho a la
definidos. Más tarde en Marshall v. Gordon, 243 U.S. 521 (1917) se delimitó un poco más el poder de investigación a los efectos de que el mismo no debe interferir con la Carta de Derechos. Dicho caso, además, reafirmó la antigua práctica judicial de no sujetar la autoridad legislativa de investigación a la intervención de los tribunales.
Ahora bien, no fue hasta el caso de McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135 (1927) que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos definió los contornos del poder de investigación legislativa cuando la misma se centraba en la Rama Ejecutiva y/o en la conducta de alguno de los jefes de sus departamentos. El alto foro federal rechazó la contención del Gobierno de los Estados Unidos de que en tal situación la Comisión carecía de poder para obligar a un miembro del Gabinete a comparecer y testificar ante ella.
Finalmente en Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367 (1951) se limitó severamente la regla de que las investigaciones legislativas tienen que cumplir un propósito legislativo. 49 Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5. Véase, además, Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576 (1983); Santa Aponte v. Srio. Del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977); Banco Popular, Liquidador v. Corte, 63 D.P.R. 66 (1944). 50 Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576, 591-592 (1983). CC-2006-828 7
intimidad de un ciudadano en su carácter individual, el
criterio que debe guiar la evaluación judicial del
requerimiento de información es la identificación de
determinada intrusión en la esfera de la intimidad, sobre
la base de razonabilidad, legalidad y pertinencia de la
misma.51
La razonabilidad de un requerimiento de información
del poder legislativo de investigar, dependerá de la
concurrencia de las circunstancias siguientes: (1) que la
investigación esté dentro de la autoridad conferida por
ley; (2) que el requerimiento no sea demasiado indefinido
y; (3) que la información solicitada sea razonablemente
pertinente al asunto específico bajo investigación.52 La
privacidad e intimidad del individuo a de ser evaluada
bajo el criterio de expectativa razonable de intimidad.
La determinación de legalidad se hará a base de las
siguientes consideraciones: (1) si el referido poder de
investigación ha sido ejercido arbitrariamente, (2) si la
investigación persigue un propósito legislativo,53 (3) si
el ejercicio de ese poder invade alguna prerrogativa
51 Véase, Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 6, 2006 J.T.S. 12, 166 DPR ___(2006). 52 Véase, H.M.C.A. P.R., Inc., etc. v. Contralor, 133 D.P.R. 945, 970 (1993); E.L.A. v. Puerto Rico Tel. Co., 114 D.P.R. 394, 402 (1983); P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741, 747-748 (1976); Comisionado de Seguros v. Bradley, 98 D.P.R. 21, 31 (1969). 53 Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, __, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). Citando a Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576, 591 (1983). CC-2006-828 8
ciudadana consagrada en la Carta de Derechos que lesione
de alguna forma derechos individuales.54
Por otro lado, la determinación de pertinencia se
hará tomando en consideración los factores siguientes: (1)
el tipo de documento requerido; (2) la información que
contiene o podría contener; (3) la posibilidad de
perjuicio por cualquier divulgación subsiguiente no
consentida; (4) el daño que la divulgación pueda
ocasionarle a la relación que generó los documentos; (5)
la adecuacidad de las medidas encaminadas a prevenir la
divulgación no autorizada; y (6) el grado de necesidad de
acceso a la información y el hecho de que si existe un
mandato estatutario expreso, una política pública
articulada u otro interés público reconocible que milite a
favor del acceso.55
No obstante, hemos sido enfáticos al resolver que a
la hora de determinar la existencia de un interés personal
e individual protegido frente a la intervención del
Estado, el criterio rector será “si la persona tiene un
derecho razonable a abrigar, donde sea, dentro de las
54 Íd. Citando a Peña Clos v. Cartagena Ortiz, supra, págs. 586-587. 55 E.L.A. v. P. R. Tel. Co., 114 D.P.R. 394, 402 (1983). Citando a United States v. Westinghouse Elec. Corp., 638 F.2d 570, 578 (3rd Cir. 1980) y a Whalen v. Roe, 429 U.S. 589 (1977). CC-2006-828 9
circunstancias del caso específico, la expectativa de que
su intimidad se respete.”56
En lo que nos atañe, hemos resuelto que cuando los
requerimientos de información del Estado emitidos para
obtener cierta documentación se dirigen a individuos que
no son objeto de la investigación, el investigado está
cobijado por la protección constitucional cuando su
información se encuentra en poder de ese tercero.57 Por
ejemplo, hemos resuelto que las personas poseen un derecho
de intimidad sobre la información que tengan las
instituciones bancarias sobre su vida privada, sus
transacciones y sus negocios.58 El fundamento detrás de
ello es que dicha información revela unos patrones y
estilos de vida de cada uno de los clientes que utilizan
los servicios de la institución bancaria, así como su
situación económica.59 Sostuvimos que mediante la obtención
de dicha documentación se puede divulgar información de
naturaleza íntima del individuo.60 Así pues hemos resuelto
que de conformidad con la protección que la Constitución
56 Pueblo v. Lebrón, 108 D.P.R. 324, 331 (1979). Véase, además, E.L.A. v. P. R. Tel. Co., 114 D.P.R. 394, 402 (1983); Pueblo v. Loubriel, Suazo, 158 D.P.R. 371, 378 (2003). 57 R.D.T. Const. Corp. v. Contralor I, 141 D.P.R. 424 (1996). 58 Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). Citando a R.D.T. Const. Corp. v. Contralor I, 141 D.P.R. 424 (1996). 59 Íd. 60 Íd. CC-2006-828 10
de Puerto Rico provee a todo ciudadano contra
intervenciones del Estado, ni las empresas ni los bancos
tienen que presumir que los ciudadanos al proveerle
información están renunciando a su expectativa de
intimidad sobre la misma.61
Según se desprende de los precedentes antes
reseñados, cuando la información requerida está en poder
de un tercero, la protección judicial ante la
intervención del Estado se torna indispensable por
imperativo constitucional del derecho a un debido proceso
de ley. En dichos casos se le encomienda a la autoridad
judicial determinar y evaluar los asuntos sobre
privacidad que dicho requerimiento pueda suscitar.
Consecuentemente, en aquellos casos en los que las
instituciones gubernamentales tengan el poder de compeler
a personas naturales o jurídicas a suministrar
información, sobre la cual terceros puedan abrigar un
derecho a la intimidad, el ente gubernamental tiene a su
haber dos mecanismos para obtener la información. En
primer lugar, acudir directamente a los tribunales para
obtener una orden requiriendo la entrega de la información
solicitada. El rol del tribunal será el de un interventor
imparcial que velará porque la información solicitada
cumpla con los requisitos de autoridad legal, pertinencia
y relación razonable con el objeto de la investigación.
61 Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). Citando a R.D.T. Const. Corp. v. CC-2006-828 11
Con ello se provee suficientes garantías en contra de la
arbitrariedad del pedido de la Rama Legislativa.62 En la
alternativa, si la Legislatura decide emitir una citación
a las agencias pertinentes para que le entreguen la
información solicitada relacionada con la investigación,
deberá notificarle formalmente con razonable anticipación
al individuo afectado por dicho requerimiento. Dicha
notificación deberá contener, entre otras cosas, lo
siguiente: información específica y detallada, expresando
la razón, el propósito y pertinencia de la solicitud, a la
luz de la investigación que se está llevando a cabo y la
disposición legal que faculta a la comisión legislativa en
cuestión para realizar tal requerimiento. El propósito de
la notificación es dar oportunidad razonable al
ciudadano investigado, que se sienta agraviado en su
derecho a la intimidad, de cuestionar el requerimiento de
información ante la autoridad judicial competente.63
Ambos mecanismos reseñados interponen al tribunal
como ente neutral y adjudicador en la evaluación de la
legalidad, razonabilidad y pertinencia del requerimiento
Contralor I, 141 D.P.R. 424, 443 (1996). 62 En Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 57 (1986), resolvimos que los tribunales pueden intervenir para determinar las normas constitucionales mínimas que deben regir el funcionamiento de las comisiones legislativas. Añadimos además, que la determinación final de una controversia sobre la validez constitucional de una regla de una comisión legislativa corresponde a los tribunales, sin que ello constituya una indebida intromisión de la Rama Judicial en los trabajos de la Asamblea Legislativa. CC-2006-828 12
legislativo en protección del derecho a la intimidad de
las personas.64
La Sección 2 del Artículo I de la Constitución de
Puerto Rico,65 pretendió establecer un sistema de pesos y
contrapesos con el propósito de crear un equilibrio
dinámico entre sus poderes coordinados y de igual rango
para evitar que uno amplíe su autoridad a expensas de
otro.66 El loable propósito de la separación de poderes es
evitar la concentración excesiva de poder en una sola rama
de gobierno y salvaguardar la independencia de cada
rama, evitando que una de ellas domine o interfiera con
las facultades de las otras.67
El derecho a la intimidad está garantizado por la
Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico en sus
secciones 1, 8 y 10 del Artículo II. En lo pertinente, la
63 Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). 64 Íd. 65 El Artículo I, Sección 2 de la Constitución de Puerto Rico dispone lo siguiente:
El gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por ésta Constitución, estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico.
Art. II, Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 66 Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 412 (1990). 67 Colón Cortés v. Pesquera, 150 D.P.R. 724, 750 (2000). CC-2006-828 13
sección 1 de dicho cuerpo legal consagra el principio de
la inviolabilidad de la dignidad del ser humano.68 Por su
parte, la sección 8 de dicha Carta decreta el derecho que
tiene toda persona a estar protegida contra ataques
abusivos a su honra, reputación, vida privada y familiar,69
y, la sección 10 protege al ciudadano contra registros,
allanamientos e incautaciones irrazonables.70
Las secciones 1 y 8 del Artículo II de nuestra
Constitución, antes mencionadas, operan sin necesidad de
una ley que las implemente.71 Es decir que tanto el
derecho a la intimidad como a la inviolabilidad de la
dignidad del ser humano operan ex propio vigore y pueden
hacerse valer aún entre personas privadas.72 De no ser así,
la intimidad y la dignidad humana quedarían supeditadas a
la acción legislativa, lo que sería simplemente
incongruente con el propósito de los forjadores de la
Constitución y representaría una contramarcha en su
evolución vindicadora.73
La amplitud de la sección 8 de la Carta de Derechos,
supra, es de tal magnitud que protege la inviolabilidad
68 Art. II, Sec. 1, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 69 Art. II, Sec. 8, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 70 Art. II, Sec. 10, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 71 Alberio Quiñones v. E.L.A., 90 D.P.R. 812, 816, (1964); E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 426 (1975). 72 P. R. Tel. Co. Martínez Cardona, 114 D.P.R. 328, 339 (1993); Arroyo v. Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35, 64 (1986). CC-2006-828 14
personal en su forma más completa y amplia. Ello debido a
que el honor y la intimidad son valores del individuo que
merecen protección cabal, no solo frente a atentados
provenientes de otros particulares, sino también contra
ingerencias abusivas de las autoridades gubernamentales.
Dicha fórmula se extiende a todo lo que es necesario para
el desarrollo y expresión de la persona.74
La declaración constitucional de que la dignidad del ser
humano es inviolable, es la afirmación relativa al
principio moral de la democracia. Es el principio de que
el ser humano y su dignidad constituyen la razón de ser de
la justificación política.75
Las relaciones humanas y familiares que incluyen el
matrimonio, nacimiento, crianza y cohabitación de los
hijos están contenidas dentro del concepto de libertad,
protegido por la Constitución de Estados Unidos.76 Además,
73 P. R. Tel. Co. v. Martínez, 114 D.P.R. 328, 340 (1983). 74 Véase, Informe de la Comisión de la Carta de Derechos rendido a la Convención Constituyente, Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, págs. 2566-2567 (1951). 75 Íd., pág. 1372. 76 Roberts v. United States Jaycees, 468 U.S. 609 (1984). El Tribunal Supremo de los Estados Unidos resolvió en lo pertinente lo siguiente:
The personal affiliations that exemplify these considerations, and that therefore suggest some relevant limitations on the relationships that might be entitled to this sort of constitutional protection, are those that attend the creation and sustenance of a family - marriage, e.g., Zablocki v. Redhail, 434 U.S. 678 (1978); childbirth, e.g., Carey v. Population Services International, 431 U.S. 678 (1977); the raising and education of children, e.g., Smith v. Organization of CC-2006-828 15
la intromisión del Estado en el ámbito de las relaciones
familiares está sujeta a la protección contra ataques
abusivos contra la intimidad según se consagra en el
Artículo II, Sección 8 de la Constitución de Puerto Rico.
Así pues, la intromisión del Estado en estas áreas
sensitivas sólo puede tolerarse cuando así lo requieran
factores superantes de alto interés público como la
salud, seguridad pública o el derecho a la vida y la
felicidad del ser humano afectado.77
Al determinar la extensión de la intervención
gubernamental en las relaciones familiares hemos resuelto
lo siguiente:
En la sociedad democrática organizada alrededor de los derechos fundamentales del hombre, el Estado ha de reducir a un mínimo su intervención con sensitivas urdimbres emocionales como lo son las relaciones de familia. La intromisión en la vida privada solo ha de tolerarse cuando así lo requieran factores superantes de salud y seguridad pública o el derecho a la vida y a la felicidad del ser humano afectado.78
Foster Families, 431 U.S. 816 (1977); and cohabitation with one's relatives, e.g., Moore v. East Cleveland, 431 U.S. 494 (1977). Family relationships, by their nature, involve deep attachments and commitments to the necessarily few other individuals with whom one shares not only a special community of thoughts, experiences, and beliefs but also distinctively personal aspects of one's life. Among other things, therefore, they are distinguished by such attributes as relative smallness, a high degree of selectivity in decisions to begin and maintain the affiliation, and seclusion from others in critical aspects of the relationship.
Íd., págs. 619-620. 77 García Santiago v. Acosta, 104 D.P.R. 321, 324 (1975). Véase, además, Figueroa Ferrer v. E.L.A. 107 D.P.R. 250 (1976). 78 García Santiago v. Acosta, 104 D.P.R. 321, 324 (1975). CC-2006-828 16
El derecho y protección de la vida privada y
familiar, consustancial al derecho a la intimidad y al
inviolable principio de la dignidad del ser humano,
protege dos intereses fundamentales. Uno es el interés
individual de evitar divulgación de asuntos personales y
el otro es el interés de poder tomar decisiones
importantes independientemente.79 Este derecho
constitucional impone a toda persona el deber de no
inmiscuirse en la vida privada o familiar de los demás
seres humanos.80 De ahí surge la dualidad de su carácter
de derecho y protección tanto frente a intervenciones del
Estado como de personas particulares.81
En Roberts v. U.S. Jaycees,82 el Tribunal Supremo de
los Estados Unidos reconoció la zona de intimidad que
cubre las relaciones familiares como una que obedece y
desempeña un rol cultural determinante, ya que propicia la
transmisión de tradiciones y creencias entre las
generaciones. El Estado, debe ejercer suma cautela al
intervenir en la esfera familiar ya que es ahí donde los
79 Whalen v. Roe, 429 U.S. 589, 599-600 (1977). 80 Colón v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 573, 576 (1982); Figueroa Ferrer v. E.L.A., 107 D.P.R. 250 (1978); E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436 (1975). 81 Arroyo v. Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35, 75 (1986) (Opinión Concurrente y disidente emitida por el Juez Asociado Señor Hernández Denton.) 82 468 U.S. 609, 618-620, 622 (1984). CC-2006-828 17
individuos desarrollan su identidad, la cual es un
elemento esencial del concepto de libertad.
El derecho a la intimidad del individuo, en algunas
ocasiones se extiende a los bienes, propiedad y a la
morada de la persona, y en este entorno entra en juego la
protección contra registros y allanamientos instituida en
la Enmienda 4 de la Constitución Federal83 y en el
Artículo II, Sección 10 de su contraparte puertorriqueña.84
Su propósito es proteger el derecho a la intimidad y
dignidad del individuo frente a actuaciones arbitrarias e
irrazonables del Estado,85 se extiende y ampara los
documentos y otras pertenencias del individuo e interpone
la figura del juez entre los funcionarios públicos y la
ciudadanía para ofrecer mayor garantía de razonabilidad a
la referida intrusión.86
La mera intervención del Estado con el individuo no
activa automáticamente la referida protección. Para que la
83 La Enmienda 4 de la Constitución de los Estados Unidos dispone lo siguiente:
The right of people to be secure in the persons, houses, papers, and effects against unreasonable searches and seizures, shall no be violated, and no Warrants shall be issue, but upon probable cause, supported by Oath or affirmation, and particularly describing the place to be searched, and the persons or things to be seized. 84 Art. II, Sec. 10, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 85 Pueblo v. Loubriel, Suazo, 158 D.P.R. 371, 378 (2003). Citando a Pueblo v. Yip Berríos, 142 D.P.R. 386 (1997) y Pueblo v. Ramos Santos, 132 D.P.R. 363 (1992). 86 E.L.A. v. Coca Cola, 115 D.P.R. 197, 207 (1998). CC-2006-828 18
misma se active es necesario que el individuo afectado por
la intervención del Estado disfrute una expectativa
razonable de intimidad sobre el lugar y/u objeto allanado,
registrado o incautado. Si el individuo no abriga una
expectativa razonable de que su intimidad será respetada,
no será acreedor a la protección constitucional.87
V
En Aponte Martínez v. Lugo,88 expresamente indicamos
que son efectivas en Puerto Rico, en lo aplicable, las
garantías de la Primera Enmienda de la Constitución de los
Estados Unidos que están protegidas en los estados
federados por la Enmienda 14 de dicha Constitución.
Añadimos que, ello lo hacíamos así por convicción propia,
ya que sería ilusorio pensar que el Tribunal Supremo de
los Estados Unidos no insistiría en que se protegiesen en
Puerto Rico los derechos constitucionales fundamentales de
los ciudadanos de los Estados Unidos.89
En nuestra jurisdicción, la Sección 7 del Artículo II
de la Constitución de Puerto Rico consagra la Cláusula del
Debido Proceso de Ley. La misma dispone que ninguna
persona será privada de su libertad o propiedad sin el
87 Rullán v. Fas Alzamorra, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). 88 100 D.P.R. 282, 287 (1971). Citando a R.C.A. v. Gobierno de la Capital, 91 D.P.R. 416, 427 (1964). 89 Íd. CC-2006-828 19
debido proceso de ley.90 Esta disposición constitucional
tiene su contraparte y modelo en las Enmiendas 5 y 14 de
la Constitución Federal.91 La Cláusula del Debido Proceso
de Ley de la Constitución Federal, en la cual se funda la
nuestra, procura prevenir que el gobierno abuse de sus
poderes, que los utilice como instrumentos de opresión, o
que los ejerza de forma arbitraria en perjuicio del
individuo.92 Esta cláusula impone al Estado la obligación
de garantizar que la interferencia con los intereses de
libertad y propiedad del individuo se haga a través de un
procedimiento que en esencia sea justo y equitativo.93
Es preciso señalar que las normas constitucionales
federales imponen las pautas y requisitos de protección
mínimos a seguir. Consecuentemente, los Estados de la
Unión y Puerto Rico pueden reconocer derechos, estimados
como fundamentales con mayor amplitud que en la
jurisdicción federal.94 Dichas interpretaciones no limitan
nuestra facultad para reconocer mayor amplitud a las
90 Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. 91 Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R .562, 575 (1992); Rivera Santiago v. Secretario de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 273 (1987). 92 Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562, 575 (1992). Véase, además, Davidson v. Cannon, 474 U.S. 344, 348 (1986) Daniels v. Williams, 474 U.S. 327, 331 (1986). 93 Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562, 578 (1992). 94 Pueblo v. Muñoz, Colón, Ocasio, 131 D.P.R. 965, 982 (1992); Pueblo v. Dolce, 105 D.P.R. 422 (1976); Cooper v. California, 386 US 58 (1967). CC-2006-828 20
garantías constitucionales conferidas por la Constitución
de Puerto Rico.
El debido proceso de ley tiene dos dimensiones, la
sustantiva y la procesal.95 La acepción sustantiva,
persigue proteger los derechos fundamentales de la
persona. Por su parte, la procesal le impone al Estado la
obligación de garantizar que la interferencia con los
derechos de libertad y propiedad de la persona sea a
través de un procedimiento que sea justo.96
El debido proceso de ley requiere, como regla
general, la notificación o citación real y efectiva,
ajustada a los preceptos estatutarios aplicables.97 Ello
responde a uno de los principios constitucionales
fundamentales del debido proceso, a saber: que ninguna
persona podrá ser privada de sus intereses libertarios y/o
propietarios sin que previo a ello se le conceda una
oportunidad de ser oído en alguna forma o procedimiento
que fuere justo y razonable.98
El asunto específico bajo nuestra consideración
requiere que examinemos con detenimiento los preceptos
95 Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562, 575 (1992). Citando a Cleveland Board of Education v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1984). 96 Rexach v. Ramírez, 162 D.P.R. __, (2004), 2004 T.S.P.R. 97, 2004 J.T.S. 103; Rodríguez v. E.L.A., 130 D.P.R. 562, 576 (1992). 97 Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 D.P.R. 412, 421, (1995). 98 J.R.T. v. Hato Rey Phychiatric Hosp., 119 D.P.R. 62, 70 (1987). CC-2006-828 21
aplicables al ámbito procesal del debido proceso de ley.
La aplicación de dicha vertiente requiere la existencia de
un interés individual de libertad o propiedad que el
Estado mediante su actuación afecte. Cumplida esta
condición, procede determinar cual es el procedimiento
exigido para proteger el mismo, es decir cuales son las
garantías mínimas para que la persona afectada tenga un
debido procedimiento.99 El criterio esencial que gobierna
el procedimiento es que el mismo sea uno justo.
Hemos establecido cual es el proceso debido al
intervenir con algún derecho protegido. Al hacer dicha
evaluación deben sopesarse los criterios siguientes: (1)
la naturaleza del interés individual afectado por la
acción oficial; (2) el riesgo que podría conllevar en ese
caso específico una determinación errónea que prive a la
persona del interés protegido mediante el proceso
utilizado y el valor de garantías adicionales o distintas;
y (3) el interés gubernamental del Estado al afectar
dichos intereses y la posibilidad de utilizar métodos
alternos.100
A pesar de que el derecho a la intimidad es
inviolable, ya fuere por el Estado o por persona
particular, el titular del mismo lo puede renunciar. Sin
99 Rivera Santiago v. Srio. De Hacienda, 119 D.P.R. 265, 274-275 (1987). 100 Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowel, Etc., 133 D.P.R. 881, 888-889 (1993). CC-2006-828 22
embargo, siendo un derecho constitucional de la más alta
jerarquía, su renuncia tiene que ser patente, específica e
inequívoca.101
VI
De nuestro historial jurisprudencial se desprende que
en determinadas ocasiones en que se ha contrapuesto el
derecho a la intimidad a otros de similar jerarquía,
dentro del balance de intereses, hemos favorecido el
mismo.102 Hemos sido enfáticos en que el Estado, incluyendo
las comisiones legislativas, no puede restringir el
derecho a la intimidad sin demostrar antes la existencia
de un interés apremiante que lo justifique.
En el caso de autos, está involucrado uno de los
valores más preciados de nuestra sociedad como lo es el
derecho a la intimidad. La familia y el hogar son dos
ámbitos claramente protegidos por ese derecho. La
intimidad y privacidad de la vida familiar de un individuo
no pueden ser perturbadas mediante una intromisión
irrazonable del Estado, en ausencia de un interés
apremiante. El Estado viene obligado a asegurarle a todo
ciudadano el pleno disfrute del estilo y composición
familiar de su preferencia.
101 P.R. Tel. Co. v. Martínez, 114 D.P.R. 328, 343 (1983). 102 Íd., pág. 339. Así, por ejemplo, ha prevalecido ante los siguientes derechos fundamentales: de libre expresión frente a la residencia del Secretario del Trabajo; de libertad de culto, y de propiedad. CC-2006-828 23
Concluimos por tanto que la familia Elías Amigo,
objetos de la investigación de la Comisión de Bienestar
Social de la Cámara de Representantes, tenían una
expectativa razonable de intimidad sobre los documentos
que obran en los expedientes sobre maltrato de menores
custodiados por el Departamento de la Familia y por el
Departamento de Justicia. Dicha expectativa razonable de
intimidad, que cobija a toda persona, no desaparece ante
la existencia de una ley o cuerpo reglamentario que
autorice su divulgación, sin protegerse las garantías
constitucionales reconocidas en nuestro ordenamiento
jurídico.103 Toda información recopilada en cumplimiento de
una obligación impuesta por ley, incluyendo documentación,
exámenes, evaluaciones médicas, siquiátricas, sicológicas,
entre otras, recopiladas por las agencias estatales
relacionada con menores de edad que sean objeto de
investigación o intervención por parte del Departamento de
la Familia, el Departamento de Justicia y otras agencias,
como parte de una investigación al amparo de la Ley Núm.
177,104 “Ley para el Bienestar y Protección de Integral de
la Niñez”, tiene una utilidad y propósito específico y
limitado.105 Razón por la cual los menores sujetos a dicha
103 Véase, Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). 104 Ley Núm. 177 de 1 de agosto de 2003, según enmendada, conocida como la Ley para el Bienestar y Protección de Integral de la Niñez. 8 L.P.R.A. Sección 446 (f). 105 Véase, Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). CC-2006-828 24
intervención o investigación, ni sus padres en el presente
caso renunciaron de forma alguna a su expectativa de
intimidad respecto a la información contenida en dichos
expedientes.106 La expectativa de intimidad sobre la
retenida información es independiente a la autoridad del
cuerpo legislativo para intervenir con la misma como parte
de su facultad investigativa.107
Por tanto, la Comisión de Bienestar Social de la
Cámara de Representantes, previo a obtener cualquier
documento, expediente y/o información custodiada por el
Departamento de la Familia y el Departamento de Justicia,
relacionada al caso del niño Mathew Elías Amigo, sus
hermanos y demás partes envueltas, tiene la obligación de
notificarle a éstos sus pretensiones con razonable
antelación, para brindarles la oportunidad de cuestionar
dicho requerimiento ante la autoridad judicial competente,
de sentirse agraviados. En la alternativa, pueden acudir
al tribunal competente para obtener una autorización
judicial que ordene la entrega de la información
solicitada, una vez que dicho foro haya evaluado la
legalidad, razonabilidad y pertinencia del requerimiento.
106 No se dan los requisitos de la renuncia al derecho a la intimidad, a saber, que la misma sea patente específica e inequívoca. 107 Nixon v. Administrator General Services, 433 U.S. 425, 458 (1977). (“The expectation is independent of the ownership of the materials”.) CC-2006-828 25
En cualquiera de las dos instancias, la notificación al
ciudadano es requisito indispensable.108
No surge del expediente de autos que los padres del
menor Mathew Elías Amigo fueran notificados de forma
alguna sobre la intención ni el alcance de los
requerimientos de información cursados por la Comisión de
Bienestar Social de la Cámara de Representantes. Peor aún,
el propio Tribunal de Apelaciones en su dictamen parece
sugerir que en ausencia de un reclamo de confidencialidad
por parte de la familia Elías Amigo, el derecho a la
intimidad no se activa. ¿Acaso el derecho a la intimidad
como a la inviolabilidad de la dignidad del ser humano no
operan ex propio vigore? ¿No es acaso el criterio
determinante la expectativa de intimidad? ¿Acaso la
renuncia al derecho a la intimidad no debe ser específica,
inequívoca y patente? ¿Cómo iba a reclamar la familia
Elías Amigo la expectativa de intimidad que albergaban
sobre la información solicitada, si desconocían que eran
objeto de una pesquisa legislativa? ¿No es acaso el
propósito de la notificación el darle la oportunidad a
quien posee una expectativa de intimidad sobre cierta
información que se encuentra en manos de un tercero, el
que puedan levantar las defensas, objeciones y argumentos
que estimen pertinentes? Contestamos dichas interrogantes
en la afirmativa.
108 Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). CC-2006-828 26
En aras de salvaguardar el derecho a la intimidad de
la familia Elías Amigo ante la investigación legislativa
en su contra, estimamos además, que como mínimo, la
notificación que en su día se le curse, deberá informar la
razón, propósito y pertinencia de la solicitud, a la luz
de la investigación que se está llevando a cabo y la
cuestión para realizar tal requerimiento.109 Esto es
imprescindible por imperativo del derecho constitucional a
un debido proceso de ley. No podemos pretender que el
propósito y legalidad de la investigación legislativa, así
como la pertinencia, materialidad, razonabilidad de la
información solicitada se deduzca de la información
requerida.
La Resolución de la Cámara de Representantes Núm.
2756 ni ninguna otra disposición legal pertinente, ofrece
procedimiento alguno que pueda ser utilizado para
determinar la pertinencia y razonabilidad del
requerimiento, ni velar porque el mismo no sea
arbitrario.110 Razón por la cual la intervención judicial
era imperiosa. Recordemos que las normas constitucionales
o reglamentarias van dirigidas a proteger la intimidad de
la persona. Para armonizar el derecho a la intimidad que
tiene todo individuo, con el fundamental interés del
Estado de poner en vigor las leyes, se le encomienda a la
109 Íd. CC-2006-828 27
autoridad judicial determinar cuando puede el Estado
legítimamente intervenir con el ámbito de intimidad del
individuo.111
En ausencia de una determinación judicial sobre la
razonabilidad, legalidad y pertinencia de la citación o,
de una razonable y oportuna notificación a los padres de
los menores sobre la investigación que se pretende llevar
a cabo, es forzoso concluir, que la citación cursada al
Departamento de la Familia adolece de un vicio
constitucional que impide su ejecución.
En cuanto a la citación cursada al Departamento de
Justicia, como bien concluye la Sentencia, no procede la
misma por no estar ceñida al texto de la Resolución de la
Cámara de Representantes Núm. 2756.112 La Mayoría
fundamenta su decisión en que la Resolución de la Cámara
de Representantes Núm. 2756 adolece de especificidad.
Existe aquí la posibilidad de perjuicio indebido e
irrazonable por una divulgación (de información) no
consentida.113 Aquí está envuelta la dignidad e
110 Íd. 111 Pueblo v. Muñoz, Colón, Ocasio, 131 D.P.R. 965 (1992). 112 En Hernández Agosto v. Betancourt, 118 D.P.R. 79, 84- 85 (1986) resolvimos que las comisiones solo pueden dedicarse a investigar aquello que se les asigne mediante una resolución debidamente autorizada. Véase, además, Watkins v. U.S., 354 U.S. 178 (1975); Sinclair v. United States, 279 U.S. 263 (1929); Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880). 113 Cabe señalar que entre los documentos solicitados al Departamento de la Familia por la Comisión de Bienestar Social estaban los siguientes: documentos personales y CC-2006-828 28
inviolabilidad de unos menores que están atravesando una
azarosa trayectoria personal y familiar, fueron removidos
de la custodia de sus padres biológicos, sufrieron el
deceso de dos (2) de sus hermanos y se han visto forzados
a múltiples ajustes físicos y emocionales a tan corta
edad. Éstos y otros detalles e incidencias relacionados a
su situación personal y familiar no deben agravarse
exponiéndolos irrazonable e indebidamente a un escrutinio
público todavía mayor al que ya se han visto sometidos,
mediante la divulgación de la información confidencial
incluida en sus expedientes. La razonabilidad de la
intervención legislativa, dependerá del balance entre el
interés público de obtener información pertinente que le
permita al Estado anticipar y evitar situaciones de
maltrato de menores y el derecho de la familia Elías Amigo
a su intimidad e integridad, libre de interferencias
indebidas por parte del Estado.114
Este caso pone de manifiesto la necesidad de que los
tribunales intervengan para proteger y salvaguardar la
tranquilidad de un hogar115 y para proteger a un ciudadano
de sufrir la divulgación de información que pueda
confidenciales de los menores, sus análisis psicológicos, los informes administrativos relacionados a las intervenciones del Estado, sus expedientes escolares y sus informes médicos, entre otra documentación. 114 Pueblo v. interés del menor N.R.O., 136 D.P.R. 949, 964 (1994). 115 Véase, Sucn. De Victoria v. Iglesia Pentecostal, 102 D.P.R. 20 (1974); E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436 (1975). CC-2006-828 29
constituir una irrazonable e indebida intromisión en su
vida familiar.116 Debemos garantizar que la Asamblea
Legislativa, en el descargo de su poder constitucional, no
utilice sus prerrogativas en forma inapropiada e
irrazonable sobre el ciudadano ni que sea juez y parte de
sus facultades, en su ejercicio sobre el individuo.117
El fin de la Constitución de Puerto Rico es la
convivencia social con respeto y justicia para todos118 y,
el de nosotros, como su intérprete máximo, asegurar la
consecución de sus fines. Su vitalidad descansa en su
dinamismo.119 Nuestra decisión no es incompatible con las
garantías que un Estado democrático debe a sus
ciudadanos.120 De este modo atemperamos nuestra
Constitución a la realidad de los cambios sociales a los
que se supone que sirva.
Efraín E. Rivera Pérez
116 Colón v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 573 (1982). 117 Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R. ___(2006). 118 P.R. Tel. Co. v. Martínez, 114 D.P.R. 328, 350 (1983). 119 Íd. 120 Íd. CC-2006-828 30
Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. José Aponte Hernández, * Presidente de la Cámara de * Representantes de Puerto Rico; * y Hon. Rolando Crespo Arroyo, * Presidente de la Comisión de * Bienestar Social de la Cámara * de Representantes * * Recurridos * CC-2006-828 * v. * Certiorari * Hon. Roberto Sánchez Ramos, * Secretario de Justicia; * Hon. Félix Matos Rodríguez, * Secretario del Departamento * de la Familia; Hon. Yolanda * Zayas Santana, ex Secretaria * del Departamento de la Familia * * Peticionarios * ********************************
Opinión Disidente del JUEZ PRESIDENTE SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2008. En Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114 D.P.R. 576, 598
(1983), rechazamos que en nuestro sistema constitucional de gobierno la Rama Ejecutiva pueda instituirse como la
exclusiva protectora de la confidencialidad. En aquella ocasión, una comisión senatorial solicitó de la Policía de
Puerto Rico una serie de documentos relacionados con el notorio “Caso del Cerro Maravilla”, mas el Superintendente
de la Policía se los negó por supuestamente ser confidenciales. Tras analizar detenidamente el asunto, esta
Curia ordenó su entrega.
A pesar de las contundentes expresiones que hiciéramos
en aquella ocasión, la Sentencia emitida por el Tribunal en
el caso de epígrafe se aparta de forma inusitada de la norma CC-2006-828 2
allí establecida. De esa manera, impide que la Comisión de
Bienestar Social de la Cámara de Representantes investigue
el manejo que el Departamento de la Familia hiciera de la
situación en torno a la muerte de uno de los hijos del Sr.
William Elías Rodríguez. Por estimar que dicha Sentencia es
claramente incompatible con la doctrina constitucional que
por años hemos enunciado acerca del amplio poder
investigativo de la Asamblea Legislativa, respetuosamente
disentimos.
I.
Desde hace décadas resolvimos con suma claridad que el
poder investigativo de la Asamblea Legislativa es amplio,
pero no absoluto. Véanse, e.g., Hernández Agosto v. Betancourt, 118 D.P.R. 79, 81-82 (1986); Peña Clos, supra,
págs. 586-87. De hecho, en Peña Clos, supra, págs. 591-92, indicamos —articulando los criterios típicos del llamado
análisis tradicional— que en circunstancias como las de autos, los tribunales deben determinar si el uso del poder
investigativo es arbitrario; si éste persigue un propósito legislativo; y si no invade las garantías constitucionales
de los ciudadanos. En consecuencia, bajo tal criterio los tribunales no sopesan los intereses en conflicto, por lo
que no es necesario determinar si pesa más el poder
investigativo que el valor “protegido” por el reclamo de
confidencialidad. Sin embargo, la Sentencia del Tribunal
incide al no aplicar correctamente el mencionado estándar.
Por un lado, la Sentencia resuelve incorrectamente que
no procede la citación al Departamento de Justicia, pues la
resolución que ordena a la Comisión de Bienestar Social
investigar la muerte del hijo del señor Elías Rodríguez no CC-2006-828 3
le confiere dicha encomienda. La referida resolución reza:
Se ordena a la Comisión de Bienestar Social de la Cámara de Representantes de Puerto Rico realizar una investigación en torno a los procedimientos seguidos por el Departamento de la Familia en el caso del niño Matthew Elías Amigo y sus hermanos.
La Comisión de Bienestar Social someterá a la Cámara de Representantes un informe contentivo de sus hallazgos, conclusiones y aquellas recomendaciones que estime pertinentes, incluyendo las acciones legislativas y administrativas que deban adoptarse con relación al asunto objeto de esta investigación, dentro de los sesenta (60) días, después de aprobarse esta Resolución. R. de la C. 2756, 13 de septiembre de 2005, 15ta Asamblea Legislativa, 2da Sesión Ord. (énfasis suplido).
Según la resolución citada, “el lamentable deceso de[l
niño] ha destapado una serie de sucesos que ponen en
entredicho el trabajo del Departamento de la Familia y del Registro Demográfico de Puerto Rico”. En apretada síntesis,
la resolución expresa también que el propósito de la pesquisa es determinar si el Estado fue negligente en
atender el caso del menor fallecido, si recabó la información necesaria y si realizó las investigaciones de
rigor sobre el bienestar del menor antes de su muerte. De lo anterior se desprende que la resolución citada no
contiene ninguna mención del Departamento de Justicia. No obstante, ello no impide que se reconozca la facultad de la
Comisión de Bienestar Social para solicitarle información a
dicha agencia. Como es sabido, el requisito de que toda
investigación legislativa sea previamente autorizada tiene
profundo arraigo, tanto en Puerto Rico como en la
jurisdicción federal. Véanse, en Puerto Rico, Hernández Agosto v. Betancourt, supra, pág. 84; Peña Clos, supra, CC-2006-828 4
págs. 584-87; en Estados Unidos, a modo persuasivo,
Barenblatt v. United States, 360 U.S. 109 (1959); Watkins
v. United States, 354 U.S. 179, 206 (1957). Sin embargo,
como Barenblatt indica, dada la amplitud del poder
parlamentario de investigación, rara vez se invalidará una
pesquisa si puede interpretarse razonablemente que ésta
tiene apoyo en la resolución que la autoriza. Véase R. D.
Rotunda y J. E. Nowak, Treatise on Constitutional Law, 4ta
ed., West, 2007, vol. 1, sec. 8.4(c), págs. 1011-12.
Al negarle autoridad a la Comisión de Bienestar Social
para citar al Departamento de Justicia, la Sentencia del
Tribunal ignora que “el apropiado significado de una
autorización dada a un comité legislativo no puede
derivarse tan sólo de los términos abstractos utilizados [en ésta] sin relacionarlos con el contenido definitorio
provisto por el curso de las acciones legislativas”. Barenblatt, supra, pág. 117. De esa forma, la Sentencia aludida se apega a un rigor textualista que no armoniza las
distintas disposiciones aplicables y que no responde a la doctrina constitucional sobre la amplitud del poder
investigativo de la Asamblea Legislativa. Nótese que, por un lado, el Reglamento de la Cámara de
Representantes ordena remitir a cada comisión aquellos
asuntos que estén enmarcados en el ámbito de su particular
competencia. Regla 11.2, Reglamento de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico. Según la Regla 13.1 del
citado reglamento, las comisiones permanentes —siendo una
de ellas la Comisión de Bienestar Social— tienen el poder
de “investigar […] asuntos relacionados con su CC-2006-828 5
jurisdicción[, así como] revisar y ejercer supervisión
continua sobre la implantación y administración de todas
aquellas leyes que respondan a los asuntos incluidos en su
jurisdicción” (énfasis suplido). A esos efectos, se les da
la facultad de solicitar documentos y citar testigos de ser
necesario para descargar sus funciones parlamentarias.
Por otro lado, el Reglamento de la Comisión de
Bienestar Social dispone que dicho cuerpo tendrá autoridad
para tratar asuntos relacionados con el bienestar de
menores de edad. Sección 2.2, Reglamento de la Comisión de
Bienestar Social. Por último, el reglamento de la Comisión
le reconoce facultades para evaluar y velar “por el buen
funcionamiento de aquellas agencias, departamentos,
oficinas, juntas, corporaciones públicas, municipios y demás entidades del gobierno [para] determinar si [éstas]
cumplen efectivamente con las leyes y reglamentos aprobados” sobre el bienestar social y familiar.
Tras analizar detenidamente el texto de ambos cuerpos reglamentarios, así como otras normas pertinentes, somos del
criterio que éstos no circunscriben la autoridad de la Comisión de Bienestar Social a requerir información
solamente al Departamento de la Familia. Si bien es cierto que la resolución que autoriza la investigación de marras se
refiere únicamente a dicha dependencia y al Registro
Demográfico, lo cierto es que le confiere facultad para
investigar los procesos allí realizados en el caso del menor
fallecido. Sin duda, tal encomienda no limita la posibilidad
de obtener información de entidades distintas al propio
investigado, cuando el fin sea evaluar el desempeño de éste. CC-2006-828 6
Claramente, una cosa es quién es el foco de la investigación
—el Departamento de la Familia— y otra muy diferente es cómo
se investiga a dicha entidad.
Así, pues, la referida Comisión tiene poder para
investigar asuntos relacionados con el maltrato infantil,
además de velar por la administración de las leyes sobre
las que tiene competencia. Lógicamente, la jurisdicción de
la Comisión de Bienestar Social está delimitada por un
criterio material, no por normas organizacionales rígidas.
Es decir, la competencia de la Comisión se extiende sobre
asuntos relacionados a la familia y la sociedad, no sólo
sobre unas agencias en particular. Forzosamente, en su
investigación del Departamento de la Familia, la Comisión
tiene que contar con la facultad de solicitar información
de otras entidades que puedan arrojar luz sobre la manera
en que la agencia bajo investigación ha descargado sus
responsabilidades.
A una conclusión similar llegó el Tribunal Supremo
federal en McGrain v. Daugherty, 273 U.S. 135 (1927), cuando
en el curso de una investigación contra un ex Secretario de Justicia, el Senado estadounidense citó bajo apercibimiento
de desacato a su hermano. El Senado investigaba por qué una serie de personas implicadas en actividades contrarias a la
ley antimonopolios no habían sido acusadas por Justicia
federal. Para ello, requirió la comparecencia del hermano,
quien en aquel momento era presidente de un banco, y el
Tribunal Supremo federal resolvió que podía citarlo.
Ahora bien, nuestra posición no implica que la
Comisión de Bienestar Social pueda requerir la producción
de todo documento en poder del Departamento de Justicia. CC-2006-828 7
Más bien, somos del criterio que la entrega de la
información solicitada debe regirse estrictamente por un
criterio de pertinencia. Si el Departamento de Justicia
objeta la pertinencia de esa información, entonces le
corresponderá a un tribunal determinar si procede su
entrega. Esa evaluación judicial debe dar debida protección
a aquella información cuya divulgación pueda poner en
riesgo la vida o seguridad de confidentes, la integridad de
técnicas investigativas o la facultad acusatoria exclusiva
de la Rama Ejecutiva. Sin embargo, excluir del todo la
posibilidad de dicha entrega no es la mejor forma de
armonizar los intereses en pugna.
A pesar de ello, el proceder de la Sentencia del
Tribunal consiste, precisamente, en concluir sin más que la
Comisión no tiene autoridad para requerirle documentos o
información al Departamento de Justicia. Por tal razón,
estamos forzados a discrepar de ese curso de acción y, en
su lugar, reconoceríamos la autoridad de la Comisión para
solicitar información a dicho Departamento, sujeto al
análisis ulterior correspondiente. Cf. Colón Cabrera v. Caribbean Petroleum Corp., 2007 T.S.P.R. 48, res. 16 de
marzo de 2007 (sobre los límites al acceso de ciudadanos a información pública de carácter confidencial).
II.
Por otro lado, la Sentencia del Tribunal deja sin
efecto la citación cursada por la Comisión de Bienestar
Social de la Cámara de Representantes al Departamento de la
Familia por alegadamente adolecer de vicios en su
notificación. Sin duda, dicha determinación parte de la
premisa de que en este caso se debió notificar a la familia CC-2006-828 8
Elías Rodríguez de la investigación realizada por la
referida Comisión. A su vez, dicha conclusión pasa por alto
que la investigación aludida no está enfocada en la familia
del señor Elías Rodríguez.
Ciertamente, la muerte del hijo menor de esta familia
ha dado lugar a la investigación en cuestión. No obstante,
el propio texto de la resolución que la autoriza claramente
expresa que la pesquisa está dirigida al desempeño de una
agencia del Ejecutivo y no a las actividades de unos
ciudadanos en particular. Es decir, en ésta no se señala a
los padres del menor fallecido como partes investigadas.
A pesar de esta innegable realidad, la Sentencia del
Tribunal le impide a la Asamblea Legislativa examinar los
documentos solicitados bajo el fundamento de vicios en la
notificación. Este resultado no es cónsono con la
distinción fundamental entre investigaciones legislativas
realizadas a agencias de la Rama Ejecutiva e
investigaciones a personas privadas. De conformidad con
ello, en Peña Clos, supra, resolvimos que si la
investigación se dirige a una agencia o funcionario
público, los tribunales deben ser cuidadosos al intervenir
con la pesquisa legislativa. De ordinario, los motivos de
la investigación no pueden ser cuestionados en los
tribunales. Más bien, se considera que la intervención
judicial es apropiada, únicamente, cuando se han usurpado
incuestionablemente las facultades de otra rama de
gobierno.
Somos conscientes de que en Rullán v. Fas Alzamora,
2006 T.S.P.R. 5, res. 13 de enero de 2006, se le impuso a
la Rama Legislativa un requisito de notificación en el CC-2006-828 9
contexto del pedido de copia de las planillas contributivas
de un individuo investigado por una comisión legislativa.
Sin embargo, como hemos visto, el caso de autos nos
presenta una cuestión esencialmente distinta. La Familia
Elías no es objeto de investigación alguna por parte de la
Comisión de Bienestar Social. En cambio, el licenciado
Rullán sí era parte en la investigación que realizaba la
comisión senatorial. Por eso, en ese caso la notificación
estaba dirigida más a garantizarle un debido proceso de ley
al licenciado Rullán, por ser objeto de una investigación
sobre alegados actos de corrupción relacionados con la
Corporación de Puerto Rico para la Radiodifusión Pública.
De otro lado, hemos sido consistentes en expresar que
la cuestión a dilucidar cuando del derecho a la intimidad
se trata es “si la persona tiene un derecho razonable a
abrigar, donde sea, dentro de las circunstancias del caso
específico, la expectativa de que su intimidad se respete”.
Pueblo v. Lebrón, 108 D.P.R. 324, 331 (1979). Así, pues, resolvimos en E.L.A. v. Puerto Rico Telephone, 114 D.P.R.
394 (1983), que los usuarios de la Telefónica no albergaban una expectativa razonable de intimidad sobre la información
de sus números telefónicos, aunque firmaran un acuerdo de privacidad con la empresa. Intereses de superior jerarquía,
como una investigación realizada por el Departamento de
Justicia sobre prácticas monopolísticas, rebasaban el
limitado derecho de intimidad de aquellos usuarios.
Además, en Pueblo v. Domínguez Fraguada, 105 D.P.R. 537
(1977), expresamos que un acusado no puede oponer un derecho de intimidad sobre fotografías que obran en los expedientes
del Departamento de Transportación y Obras Públicas para CC-2006-828 10
evitar que se le identifique mediante ellas en una
investigación criminal. Véase también Pueblo v. Yip Berríos,
142 D.P.R. 386 (1997). A su vez, en Pueblo v. Loubriel,
Suazo, 158 D.P.R. 371 (2003), resolvimos que no se infringe
la expectativa de intimidad que posee una persona sobre sus
cuentas bancarias cuando el Estado procura información sobre
dónde fue depositado un cheque que el propio gobierno
emitió. Es evidente que nuestra negativa a reconocer una
amplia aplicación del derecho de intimidad en los casos
antes citados se basa en el entendido de que la información
en cuestión no fue generada por el individuo o fue entregada
sin reservas por éste al Estado. Véanse, a modo comparativo,
Katz v. United States, 389 U.S. 347, 351-52; United States v. Dionisio, 410 U.S. 1, 14 (1973).
De esta forma, cuando una persona entrega de manera voluntaria cierta información al gobierno, no puede
reclamar un derecho de intimidad absoluto sobre ésta. Tampoco puede argumentar que tiene un interés de control
absoluto sobre la información recopilada legítimamente por el Estado en el curso de una investigación. En síntesis,
cuando se ha perdido determinado interés de privacidad, ya no puede invocarse la protección del derecho a la
intimidad. Interpretar la norma pautada en Rullán de forma
incompatible con lo señalado, implicaría dar un giro
rotundo en nuestra doctrina sobre registros y
allanamientos. Véase E. L. Chiesa Aponte, Derecho Procesal
Penal: Etapa Investigativa, Pubs. J.T.S., 2006, San Juan,
sec. 4.18(c), págs. 251-53 (sobre algunas de las
implicaciones de la norma pautada en Rullán).
Más aún, reconocer al Ejecutivo como el único custodio CC-2006-828 11
de la confidencialidad de los documentos es anatema a los
principios democráticos que inspiran un sistema de gobierno
en el que las distintas funciones gubernamentales son
desempeñadas por tres poderes de igual rango y categoría.
Véase Peña Clos, supra, pág. 598. En este caso, existen
otros medios para evitar la divulgación pública de la
información solicitada por la Comisión de Bienestar Social.
Por ejemplo, en el dictamen recurrido, el Tribunal de
Apelaciones identificó una excepción a la norma de
confidencialidad invocada por el Estado. La propia
Ley para el Bienestar y la Protección Integral de la Niñez,
8 L.P.R.A. sec. 446e, permite el acceso a documentos
confidenciales cuando se realiza una investigación bona
fide. Las normas cautelares establecidas en esa ley, vistas a la luz del poder constitucional de investigación que
posee la Asamblea Legislativa, protegen adecuadamente los intereses que aduce el Gobierno para negar la
información solicitada. Además, no podemos olvidar que esos intereses no son exclusivos de la Rama Ejecutiva.
En esa dirección, la Cámara de Representantes ha establecido un procedimiento dirigido a salvaguardar la
confidencialidad de documentos sensitivos recibidos por sus comisiones en el curso de investigaciones legislativas.
Así, el Reglamento de la Cámara de Representantes dispone:
Todo documento que se reciba bajo un reclamo justificado de confidencialidad no formará parte de los expedientes públicos de la Comisión que los reciba, excepto cuando medie decisión del Cuerpo en contrario. Al finalizar los trabajos de la Comisión que conllevaron la presentación de documentos confidenciales, estos serán de inmediato devueltos a su lugar de CC-2006-828 12
origen o destruidos, según se acuerde con su dueño o custodio legal, observando en todo momento aquellos protocolos que mejor garanticen la protección de los derechos involucrados. Regla 13.4 del Reglamento de la Cámara de Representantes, supra (énfasis suplido).
De la disposición transcrita surge claramente que la
Cámara de Representantes posee un sistema adecuado para
proteger el derecho de intimidad de ciudadanos como los
miembros de la Familia Elías. Por tanto, el derecho a la
intimidad tampoco puede ser el fundamento para negarle a la
Comisión de Bienestar Social el acceso a los documentos que
necesita para concretar su investigación. Claramente, en
estas circunstancias, resulta innecesario “advertir” al
ciudadano sobre un “registro”, cuando el propio Estado ya posee la información que se pretende proteger.
Por último, debe quedar claro que no somos insensibles a los riesgos que puede conllevar la entrega de la
información en cuestión. Sin embargo, nos rehusamos a creer que esa “entrega” significa necesariamente la “divulgación”
de los datos solicitados. De ser ese último el caso, llegado el momento en que se presente una clara lesión a la
integridad y dignidad de la Familia Elías, entonces nos corresponderá fijar la responsabilidad de rigor. No
obstante, en este momento, cualquier acción que tomemos no
tendría mayor efecto que intentar prevenir la ocurrencia de
un daño remoto y especulativo a costa del amplio poder
investigativo de una de las ramas que componen la democracia
puertorriqueña. Por ende, disentimos.
Federico Hernández Denton CC-2006-828 13
Juez Presidente
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